Государственная и муниципальная служба (понятия и виды)

	Загрузить архив:
	Файл: ref-13287.zip (25kb [zip], Скачиваний: 165) скачать

Содержание

1. Государственная и муниципальная служба: понятие, виды.

1.1. Государственная служба.

2. Виды государственной службы

   2.1. Федеральная государственная служба

   2.2. Государственная служба субъектов РФ

   2.3. Другие виды государственной службы

3. Управление государственной службой

1. Государственная и муниципальная служба: понятие, виды и правовые источники

1.1. Государственная служба

Понять сущность и выявить основные черты государственной службы невозможно без предварительного определения видов общественно полезной деятельности людей, которая может осу­ществляться в следующих формах:

производство товаров, материальных ценностей, предостав­ление услуг;

создание нематериальных благ (духовных ценностей): написа­ние книг, статей, постановка театральных спектаклей, разработ­ка сценария, съемки фильма и пр.;

социально-культурная деятельность (образование, здраво­охранение и т.д.);

государственная служба, функционирующая практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здра­воохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управ­ление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, ис­пользованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью);

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией)*;

служба в общественных объединениях, негосударственных, религиозных, международных, иностранных организациях;

общественная деятельность в целях удовлетворения индиви­дуального интереса в различных сферах жизни общества на без­возмездной основе

Одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека, а также общества и государства является служба Это понятие употребляется по-разному как вид деятельности чело­века, как социально-правовой институт, как система специаль­ных органов государства, как духовная деятельность и т.д. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятель­ности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей.

Особым видом службы (и, следовательно, видом общественно полезной деятельности) является государственная служба. В учеб­никах по административному праву государственная служба оп­ределяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства. При таком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны, задачи и функции государства, которые оно выпол­няет в лице государственных органов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данных функций и ре­шению конкретных задач. Таким образом, как подчеркивает В.М. Манохин, понятие, основные черты, задачи и функции государ­ственной службы можно определить лишь раскрывая взаимо­связи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями, формами деятельности государства*

При осуществлении служебной деятельности служащие раз­личных органов и организаций вступают в специфические отно­шения, содержание которых зависит от вида службы и от орга­низации (органа), в которой (котором) она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правовые отношения, служебные отношения в общественных объединениях* и иных негосударственных организациях (част­ных, коммерческих), в органах местного самоуправления Специ­фика службы как вида деятельности в различных организациях обусловливает установление в каждом конкретном случае особого статуса служащего. Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственные служащие отлича­ются от служащих аппарата политической партии, обществен­ного объединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.

В зависимости от того, какую должность служащие занимают или в какой организации они исполняют обязанности и осущес­твляют функции, можно выделить следующие виды этой кате­гории работников:

1) служащие государственных органов;

2) служащие государственных учреждений, предприятий, ор­ганизаций и объединений;

3) муниципальные служащие (служащие, занимающие должнос­ти в органах местного самоуправления);

4) служащие негосударственных организаций;

5) служащие общественных объединений;

6) служащие органов управления международных, иностран­ных и смешанных организаций.

Под государственной службой может пониматься любая рабо­та, выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по форме от труда рабочих. Такой подход к госу­дарственной службе основывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей: непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) и осуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, уче­ту (служащие). В последнем случае люди либо создают духов­ные ценности, либо реализуют функции государственных орга­нов.

В количественном отношении среди служащих ведущее место занимают государственные и муниципальные служащие. Необ­ходимость создания государственной и муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существова­нием государства с его задачами и функциями, а также потреб­ностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организа­ций, внутри институтов управляющей и управляемой систем;

именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.

Государственная и муниципальная (или, точнее, публичная) служба объединяет всех работающих лиц — сотрудников орга­нов публичной власти, т.е. работающих на профессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государ­ственных органов или органов местного самоуправления), кото­рые входят в структуру государственной администрации (орга­нов муниципального образования), понимаемой в данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государствен­ной власти на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В странах Западной Европы публичная служба в общем виде также есть выполнение чинов­никами на профессиональной основе функций и задач юриди­ческих лиц публичного права.

Государственную службу целесообразно исследовать с двух точек зрения: как теоретическую конструкцию и как практику законодательного (нормативно-правового) регулирования госу­дарственно-служебных правоотношений.

Государственная и муниципальная служба может быть тео­ретически представлена и рассмотрена в следующих аспектах:

социальном, т.е. «государственная служба как социальная ка­тегория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, зани­мающими должности в государственных организациях»*;

политическом — как деятельность по реализации государ­ственной политики, достижению выработанных всеми поли­тическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве; государственная служба — важней­ший фактор стабильности в обществе, ибо от ее функциониро­вания и эффективности зависит стабильность и устойчивость общественных отношений;

социологическом — это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов; в этом смысле важно выявление степени эффективности государственной служ­бы, практики и проблем ее функционирования. Орган управле­ния представляет собой совокупность служащих — людей, объеди­ненных формально установленными целями в рамках определенного типа административной (разновидности социальной) организа­ции*;

правовом — юридическое установление государственно-слу­жебных отношений, при реализации которых и достигается прак­тическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов. Государ­ственная и муниципальная служба является сложным социаль­но-правовым институтом, изучение которого требует комплек­сного анализа его социальных и юридических основ. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирую­щих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязан­ности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок воз­никновения и прекращения служебных отношений. Здесь отчет­ливо проявляется институционность государственной службы. Государственная служба — комплексный правовой институт, состоящий из норм различных отраслей права и включающий в себя множество пединститутов;

организационном — государственная служба связывается со структурно-функциональными элементами государственного ап­парата; она представляется как система, состоящая из следую­щих элементов: формирование организационных и процессуаль­ных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание иерархии должностей, выявление, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих работни­ков'; государственная служба — правовая основа, позволяющая укрепить государство, усилить государственную власть и обес­печить нормальное функционирование гражданского общества;

нравственном — рассмотрение этических основ государствен­ной и муниципальной службы.

Государственная и муниципальная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, органи­зациях и объединениях. Служащих частных организаций, пред­приятий, банков и прочих учреждений и организаций лишь со­циологически можно выделить в системе служебных отношений;

такое выделение и соответствующая классификация служащих не будет иметь юридического основания.

Аналогичный подход можно наблюдать и в отношении депута­тов представительных органов государственной (публичной) влас­ти, т.е. социологически депутатская деятельность во многих со­временных странах все более приближается к профессиональной работе. Однако депутаты не относятся к государственным слу­жащим Лица, занимающие высшие государственные должности РФ (Президент РФ, руководители палат Федерального Собра­ния РФ, руководители органов представительной или исполни­тельной власти субъектов РФ, министры и др ), также не состоят на государственной службе. Они имеют публично-правовой долж­ностной статус, но выполняют свои полномочия лишь в течение определенного периода времени Аналогичный статус высших должностных лиц установлен и в странах Западной Европы и Америки, т е они также не относятся к публичной службе. Одна­ко в системе публичной службы этих стран возникает противо­речие между «временным» характером исполнения чиновника­ми должностных полномочий и принципом пожизненного назначения на государственную должность. Важные государствен­но-административные функции могут выполняться также и част­ными лицами (например, частными нотариусами), которые к го­сударственной службе не имеют никакого отношения.

В самом широком теоретическом понимании государствен­ная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т е от государства в лице его органов и подразделе­ний) и занимающих постоянно или временно должности в аппара­те государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий А П Алехин и Ю М Козлов сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению слу­жащими своих обязанностей (работы) в государственных орга­низациях в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных ор­ганах' Сюда же можно отнести и осуществление функций де­централизованного государственного управления лицами, зани­мающими должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муни­ципальной Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесооб­разно уже в настоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную, так и муниципальную службу

Традиционным в научной литературе стало определение госу­дарственной службы, данное ВМ Манохиным государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельнос­ти государства по организации и правовому регулированию лич­ного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного соста­ва — государственных служащих по практическому и непосред­ственному осуществлению задач и функций государства. Однако такое определение вызывает у некоторых авторов критические замечания Например, БМ. Лазарев выделяет в нем следующие недостатки 1) государственная служба определяется через тер­мин «государственный служащий», что является необоснован­ным, 2) не учитывается, что государственные служащие не толь­ко выполняют функции государства, но и решают другие социально необходимые задачи (врачи, научные работники, пре­подаватели, артисты и тд); 3) данное определение объединяет два различных явления — государственную службу и деятель­ность по ее организации и правовому регулированию* Сам Б.М Лазарев определяет государственную службу как служение го­сударству, те выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в го­сударственных органах.

Государственная служба работников осуществляется в госу­дарственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаются различные процедуры в системе государ­ственной службы (процессуальные вопросы) Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правового ин­ститута нельзя, так как они отражают разные явления.

Государственная служба — это один из основных видов дея­тельности государства по формированию кадрового потенциала управления государственного аппарата и правовому регулиро­ванию всех аспектов работы государственных служащих, зани­мающих конкретные государственные должности в этом аппара­те и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности. Иног­да авторы, определяя понятие отраслевой (например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляет собой 1) определенную совокупность таможенных органов, уч­реждений и организаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок и условия прохождения службы в этих органах.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных орга­нов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных норма­тивных актах.

Такое определение понятия государственной службы пред­полагает выявление главных структурных элементов, составля­ющих это понятие, а также раскрытие содержания следующих категорий

государственная должность — базовая структурная единица государственной администрации, включающая часть компетенции государственного органа; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие государственные должности, осуществля­ют деятельность, которую можно отнести к государственной служ­бе, т е не все государственные должности являются государствен­ными должностями государственной службы;

государственный орган — учрежденное в структуре аппара­та государства в установленном порядке образование, характери­зующееся задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. По действующему законодатель­ству государственной службой считается исполнение государ­ственным служащим своих полномочий и должностных обязан­ностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах (исключая учреждения, предприятия, объединения и т д) Вопрос об определении государственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием в настоящее время государственная служба отграничивается от других видов деятельности в системе организации и функцио­нирования государственной администрации, в сфере деятель­ности государственных учреждений, предприятий и объедине­ний

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация» Организация — это совокупность людей, их кол­лектив, организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение кон­кретных задач. Орган представляет собой конкретную разновид­ность организации, т.е. всякая организация совершает действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это часть орга­низации, реализующая ее функции по ее поручению.

Каждый государственный орган является частью государства и исполняет функции государства. Государственные органы наде­лены государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера; они принимают нормативные право­вые акты, осуществляют правоприменительную и правоохрани­тельную деятельность**. Государственный орган получает соот­ветствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации после принятия об этом органе Положе­ния, утвержденного Указом Президента РФ или постановлением Правительства, главой администрации и т.д.;

учреждение — это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствую­щих потребностей и интересов населения (театр, кино, больни­ца, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представ­ляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают госу­дарственно-властными полномочиями и потому не осуществля­ют деятельность по руководству внешними объектами. Государ­ственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управ­ления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собствен­ный орган управления;

______________________

** Традиционно ученые выделяют следующие признаки государственного органа 1) часть государственного аппарата, действующего по поручению и в интересах государства,

2) организационная ячейка людей, которые объединены общей целью, непосредственно осуществляющая государственную власть;

3) коллектив людей, деятельность которого определяется правовыми нормами и реализуется в строго установленном порядке; наличие собственной структуры;

4) организация, осуществляющая определенными методами задачи и основные функции государства, 5) организация, которая проводит свою работу в пределах государственно-властных полномочий, предоставленных ей государством на данном участке, те имеющая свой территориальный масштаб деятельности (см Государственное управление и административное право С. 164).

предприятие — организованный коллектив людей, главней­шая задача которого — осуществление непосредственного про­цесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли; ст. 132 Граждан­ского кодекса Российской Федерации определяет, что предпри­ятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятель­ности;

профессиональная деятельность — вид деятельности, являю­щейся профессией для государственного служащего и требую­щей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле — одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной осно­ве должно гарантировать постоянство и стабильность государ­ственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;

компетенция — принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государ­ственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, ко­торые правомочен разрешать государственный орган; в компе­тенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализа­ции прав и исполнения обязанностей;

полномочия — принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;

должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нор­мативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных ин­струкциях;

государственно-служебная деятельность — работа государ­ственных и муниципальных служащих, являющаяся постоян­ным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправ­ления).

Статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» также понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении мож­но выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. дея­тельность, являющуюся для государственного служащего профес­сией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полно­мочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта дея­тельность направлена на обеспечение функционирования госу­дарственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае оче­виден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должнос­ти, а самому государственному служащему.

Закон относит к государственной службе исполнение должност­ных обязанностей лицами, замещающими государственные долж­ности категорий «Б» и «В».

Итак, законодательное толкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба — это профессиональная деятельность служащих в государствен­ных органах представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственная служба может пониматься в функциональ­ном смысле как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, дея­тельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов реализует в соответствующих право­вых формах и при помощи определенных методов управления государственную власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных служащих проявляется различ­ным образом. В частности, государственные служащие:

1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующего характера, т.е. функции так называемого положительного государ­ственного управления во всех сферах государственного строи­тельства; следовательно, государственная служба — это осу­ществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государ­ственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные предписания для раз­личных субъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. применяют меры государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

4) совершают организационные действия и материально-тех­нические операции (проводят совещания, конференции, заседа­ния и пр.);

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных служащих имеет важные право­вые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все формы деятельности государственных слу­жащих являются необходимыми элементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлением государ­ственной власти.

Служащие выполняют в большей мере административные функции (в широком понимании этого термина), например уп­равление, организацию, контроль, планирование, учет, руковод­ство. Управленческие работники заняты специфическим по це­лям, задачам, содержанию и результатам общественным трудом. В процессе такой управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно не создаются. Этот труд заключается в выработке целей, задач и направлений социаль­ного развития, государственного строительства, организации конкретного государственно-социального организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих — интел­лектуальный, психологически насыщенный, ответственный, свя­занный главным образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законода­тельством в практически-функциональном смысле государствен­ная служба представляет собой основанную на законе деятель­ность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной службы являются: 1) за­мещение служащим государственной должности государственной службы, предусмотренной штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением слу­жащему денежного содержания.

Важнейшим вопросом является реализация компетенции Рос­сийской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере уста­новления и правового регулирования государственно-служебных отношений. Статья 71 Конституции РФ однозначно устанавли­вает, что федеральная государственная служба относится к веде­нию Российской Федерации. Относительную сложность представ­ляет толкование ст.72 Конституции РФ, в которой указывается, что к совместному ведению РФ и ее субъектов относится адми­нистративное и трудовое законодательство, нормы которого глав­ным образом и регулируют государственно-служебные отноше­ния. Согласно п.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, а на их основе — законы субъектов РФ. Пункт 2 ст. 77 Конститу­ции РФ определяет, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов феде­ральные органы исполнительной власти и органы исполнитель­ной власти субъектов РФ образуют единую систему исполни­тельной власти в РФ. Таким образом, вопросы государственной службы субъектов РФ регулируются в настоящее время феде­ральным законодательством о государственной службе, а также законами и иными нормативными актами, принимаемыми соот­ветствующими субъектами РФ.

2. Виды государственной службы

В соответствии с действующим законодательством о госу­дарственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма, выделяются следующие виды государ­ственной службы: федеральная служба и служба субъектов Российской Федерации. Законодатель определяет, что госу­дарственная служба включает в себя федеральную государ­ственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государствен­ную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении (ч. 3 ст.2 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы РФ»).

Каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специаль­ным правовым статусом. Содержание каждого вида государствен­ной службы, его правовое положение установлены соответствующими нормативными актами. Правовой статус государственно­го служащего приобретают и реализуют по действующему Фе­деральному закону «Об основах государственной службы РФ» только те лица, которые занимают государственные должности категорий «Б» и «В». Должностные лица, занимающие государ­ственные должности категории «А», имеют правовой статус, ус­танавливаемый в специальных законах: «О статусе судей в РФ», «О прокуратуре РФ», «О Правительстве РФ» (закон до настоящего времени не принят), «О статусе депутата Совета Федера­ции и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и т.д. К сожалению, в совре­менном законодательстве четко и однозначно не решен вопрос о правовом статусе служащих государственных предприятий, уч­реждений (особенно социально-культурных), организаций и объ­единений (концернов, консорциумов и т.д.).

2.1. Федеральная государственная служба

В Положении о федеральной государственной службе, утвер­жденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., понятие федеральной государственной службы не формулируется. Одна­ко из текста следует, что под федеральной государственной службой подразумевается деятельность государственных слу­жащих по реализации своего государственно-служебного стату­са и принадлежащих им полномочий, а также компетенции феде­ральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Федеральная государственная служба осуществляется на долж­ностях в аппарате федеральных органов представительной, ис­полнительной и судебной власти. Согласно п.1 Положения о фе­деральной государственной службе таковыми органами являются:

Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Пре­зиденту РФ и Правительству РФ, а также иные должности в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, установ­ленный законодателем перечень федеральных государственных служащих не является закрытым (исчерпывающим), и в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.

Депутаты представительных органов государственной власти и судьи не относятся к служащим федеральной государственной службы, например, анализ норм Федерального закона «Об осно­вах государственной службы РФ» и Положения о федеральной государственной службе показывает, что судья не является фе­деральным государственным служащим, потому что он не нахо­дится на государственной службе и занимает государственную должность категории «А»; федеральными государственными слу­жащими являются сотрудники аппаратов Конституционного, Вер­ховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. В литературе высказывается мнение, что Положение о феде­ральной государственной службе предусмотрело значительно более мощную социальную обеспеченность федеральных госу­дарственных служащих по сравнению с судьями судов общей юрисдикции Поэтому предлагается распространить на работни­ков юстиции и на судей статус государственных (федеральных) служащих

Депутаты Государственной Думы работают на постоянной профессиональной основе и не могут находиться на государ­ственной службе (ч 2 ст 6 Федерального закона «О статусе депу­тата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г).

В соответствии с принятым Президентом РФ 6 сентября 1995 г. Указом «О первоочередных мерах по улучшению работы с кад­рами в системе государственной службы и реализации Федераль­ного закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»* в 1996 г. будет разработан и принят федеральный закон «О федеральной государственной службе».

2.2. Государственная служба субъектов РФ

Государственная служба субъектов РФ устанавливается за­конами, принимаемыми органами законодательной власти каж­дого субъекта РФ Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие региональные законы. Неко­торые области (например, Свердловская и Воронежская) ужеприняли законы о государственной службе. Принимаемые в субъ­ектах Российской Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и рамочному Федеральному закону «Об основах государственной службы РФ».

Как правило, законы субъектов РФ о государственной (и му­ниципальной) службе соответствующих субъектов РФ опреде­ляют следующие важнейшие блоки государственно-служебных вопросов и отношений: определение содержания и основных эле­ментов государственной службы субъектов РФ; перечисление и конкретизация определенных федеральным законодательством о государственной службе принципов государственной службы субъектов РФ; рангирование государственных должностей в субъ­екте РФ с учетом соответствующих положений федерального (рамочного) закона о государственной службе; разработка и ут­верждение квалификационных требований по должностям, за­мещаемым государственными служащими субъектов РФ; уточ­нение перечня прав и обязанностей государственных служащих субъектов РФ; установление оснований и видов поощрения го­сударственных служащих субъектов РФ; детализация опреде­ленных федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих;

конкретизация установленных федеральным законодательством ограничений для государственного служащего; определение со­держания государственной тайны субъекта РФ; усиление и уточ­нение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством; закрепление порядка назначе­ния и размеров денежного содержания государственных служа­щих субъектов РФ на основе норм федерального законодатель­ства; дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим; установление условий предоставления и продолжительности дополнительных отпус­ков и отпусков без сохранения денежного содержания; определе­ние процедуры поступления на государственную службу; уста­новление порядка проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должнос­ти, а также аттестаций государственных служащих; детализа­ция правового механизма прекращения государственно-служеб­ных отношений; определение условий и процедуры прекращения государственной службы.

Важной особенностью правового регулирования государствен­но-служебных отношений в субъектах Российской Федерации является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также уста­новление вопросов, по которым в субъектах РФ может осуществляться собственное правовое регулирование. К послед­ним, например, относятся: квалификационные требования к госу­дарственным должностям; порядок ведения личных дел государ­ственных служащих; поощрение государственных служащих;

обеспечение гарантий для государственных служащих; финанси­рование государственной службы. Как видим, субъекты РФ мо­гут устанавливать правовое регулирование не самых важных (с точки зрения значимости для практики) государственно-служеб­ных вопросов. Если субъекты РФ при регламентации вопросов государственной службы отступают от указанных вопросов и тем самым превышают их полномочия, то принятый закон необхо­димо приводить в соответствие с федеральным законодательст­вом. Законотворческая практика субъектов РФ в области госу­дарственной службы позволяет выделить характерные противоречия федеральному закону*.

Таким образом, государственная служба в субъектах РФ долж­на регулироваться федеральными законами, указами Президен­та РФ, законами субъектов РФ, которые не противоречат феде­ральному законодательству.

Является сомнительной точка зрения, согласно которой пра­вовое регулирование государственной службы в субъектах РФ относится к исключительному ведению субъектов РФ, так как этот вопрос не отнесен законодателем ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поскольку государственная служба приобре­ла в последние годы премущественно публичный характер пра­вовой регламентации и, следовательно, является частью адми­нистративного законодательства, то в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ может быть отнесена к совместному ведению Федерации и субъектов РФ.

2.3. Другие виды государственной службы

В соответствии с конституционно-правовым принципом раз­деления властей государственная служба может быть подразде­лена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба как профес­сиональная деятельность в органах прокуратуры, которая так­же должна быть (и является по существу) государственной. В Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» и в Положении о федеральной государственной службе в числе органов, в которых осуществляется государственная служба, про­куратура РФ не упоминается; в законе не устанавливаются так­же государственные должности, которые относятся к госу­дарственной службе. Если следовать логике законодателя, то прокуроры — это «другие» лица, непосредственно исполняю­щие полномочия государственных органов и занимающие госу­дарственные должности категории «А». Сотрудники прокурату­ры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, занимающим государственные должности государствен­ной службы категорий «Б» и «В».

Современная государственная служба организуется и осущес­твляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т.д. Правовое регулирование этих и других специализирован­ных видов государственной службы характеризуется систем­ностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

В специальной литературе общепризнано подразделение го­сударственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах РФ и ее субъектов, в адми­нистрации области) и милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспа­сательная служба)*. Гражданская служба может быть обще­функциональной — это осуществление общих, традиционных, «стандартных» для всякой сферы деятельности государствен­но-служебных функций, не отличающихся отраслевой специ­фикой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, госу­дарственных комитетах, комитетах и т.д.); специальной — это реализация особо установленных в нормативных правовых ак­тах полномочий служащих, занимающих должности в государ­ственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую дея­тельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса) Гражданская служба и милита­ризованная могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функции и особой внутриот­раслевой компетенции.

Милитаризованная служба (военная, милицейская, полицейс­кая и тд) имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанав­ливающих правовое положение этих видов государственной служ­бы и соответствующих государственных служащих.. По мнению ДН Бахраха, для милитаризованной службы характерны следу­ющие отличительные от гражданской службы признаки профес­сиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граж­дан и установленного порядка управления, основных прав граж­дан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка, поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществля­ется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста, наличие специальных особых дисциплинарных уста­вов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных слу­жащих, эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, про­ведения аттестации и прекращения службы, наличие установлен­ного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т.д), особый порядок привлечения к правовой ответственности (осо­бенно административной и материальной).

С точки зрения автора учебника, современная служба может быть подразделена на два основных вида государственную службу (включающую в себя федеральную, службу в субъектах РФ и военную) и гражданскую службу (муниципальную службу, службу в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосудар­ственных, некоммерческих* организациях, частных предприятиях и пр.)

Государственную службу можно рассматривать и как госу­дарственный орган или систему государственных органов, име­ющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций, например, «федеральная служба» является одной из организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти

Каждый вид федеральной государственной службы как центральный орган федеральной исполнительной власти действу­ет на основании принятого (утвержденного) вышестоящим субъ­ектом (Президентом РФ или Правительством РФ) нормативного правового акта, устанавливающего правовое положение данно-го вида федерального органа К настоящему времени принято множество таких нормативных правовых актов Положение о Федеральной миграционной службе России, в котором уста­навливается порядок ее организации, функционирования, пра­ва, полномочия, Положение о Федеральной государственной службе занятости населения Российской Федерации от 8 июня 1993 г, Положение о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 23 июня 1995 г и рег­ламентирующее общие положения, задачи, функции этой служ­бы, полномочия руководителя федеральной службы, ее струк­туру, Положение о Федеральной службе железнодорожных войск РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 7 сентября 1995 г Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 16 июня 1993 г «Вопросы федеральной службы России по валютно­му и экспортному контролю» создан еще один вид федеральной государственной службы Некоторые из последних федеральных законов, принятых Государственной Думой, посвящены установ­лению общих организационно-правовых и экономических основ создания и деятельности федеральных государственных служб; например, Федеральный закон от 14 июля 1995 г. «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» определяет орга­низационно-правовые и экономические основы создания и дея­тельности профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, ко­торые образуются в федеральных органах исполнительной власти, в субъектах РФ, в организациях, занимающихся одним или не­сколькими видами деятельности. Федеральная государственная служба представляет собой сис­тему центральных органов федеральной исполнительной власти и включает в себя следующие ее виды:

1 Государственная архивная служба (Росархив).

2 Государственная налоговая служба (Госналогслужба).

3 Федеральная служба по валютному и экспортному контро­лю (ВЭК)

4 Федеральная служба геодезии и картографии (Роскарто-графия)

5 Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)

6 Федеральная служба занятости (ФСЗ)

7 Федеральная служба безопасности (ФСБ)

8 Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз).

9 Федеральная миграционная служба (ФМС)

10 Федеральная служба по надзору за страховой деятель­ностью (Росстрахнадзор)

11 Федеральная служба по телевидению и радиовещанию (ФСТР)

12 Служба внешней разведки (СВР)

13. Федеральная пограничная служба (ФПС)

14 Федеральная служба почтовой связи

15 Государственная фельдъегерская служба РФ.

16 Федеральная служба железнодорожных войск

17 Федеральная автомобильно-дорожная служба России (ФАДС России)

18 Федеральная авиационная служба России (ФАС России)

19 Федеральная служба морского флота России (Росморфлот)

20 Федеральная служба речного флота России (Росречфлот)

21 Федеральная служба охраны РФ (ФСО России).

22 Федеральная служба налоговой полиции РФ.

23 Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополии на транспорте

24 Федеральная служба России по сохранению культурных ценностей

3. Управление государственной службой

В процессе формирования государственной службы и даль­нейшего развития ее системы актуализируется вопрос об уп­равлении государственной службой

Управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон 1) как организующую деятельность, имеющую определенное административное содержание и особый предмет и осуществляемую в установленных организационно-правовых формах; и

2) как деятельность специально созданных государ­ственных органов

Управление государственной службой осуществляется с целью обеспечения деятельности государственных служащих в государ­ственных органах, проведения единой государственной кадровой политики, создания гарантий функционирования государственных органов в соответствии с публичными интересами на базе уста-новленных Конституцией РФ, федеральными законами, уставами (конституциями) субъектов РФ принципов

Управление государственной службой характеризуется следу­ющими признаками:

1) это практическая деятельность по опре­делению основных направлений развития и реального функцио­нирования всех элементов правового института государственной службы,

2) это функция государственных органов, которая

3) осу­ществляется в определенных организационно-правовых формах и

4) реализуется специально созданными государственными органами;

5) основной целью управления является удовлетворение интере­сов государства и публичных интересов в целом;

6) управление основывается на принципах законности, гласности, подчиненности вышестоящим государственным органам и должностным лицам нижестоящих государственных органов и государственных служа­щих, единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе, стабильности государственной службы

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает трехзвенную систему специальных управленческих органов, осуществляющих деятельность по координации работы и решению задач государственной службы, которые определены в законодательных актах Федерации и ее субъектов, и по обеспе­чению эффективности государственной службы.

Система органов управления государственной службой включает Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ в качестве федерального органа, органы по вопросам госу­дарственной службы субъектов РФ, кадровую службу госу­дарственного органа.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ осуществляет координацию деятельности по реализации задач, вытекающих из Федерального закона «Об основах госу­дарственной службы РФ» Он включает от Президента РФ шесть человек, от Совета Федерации Федерального Собрания РФ три человека, от Государственной Думы Федерального Собрания РФ три человека, от Правительства РФ шесть человек; от Консти­туционного Суда РФ два человека, от Верховного Суда РФ два человека, от Высшего Арбитражного Суда РФ два человека*.

---

* См     Манохин В.М. Советская государственная служба М, 1966 С 5

* См           Петров Г И Советские административно-правовые отношения Л,1972 С      54—58, 76—84

* Бахрах Д.Н. Указ. соч. С.102.

* См: Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М.,1987. С 130—180.

* См Лазарев БМ Государственная служба М, 1993 С 5—6

* См СЗ РФ 1995 № 37 Ст № 3588

* ' См.: Шаров А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе // Рос юстиция 1996. № 7. С. 40—42.

*См.. Бахрах Д.Н. Государственая служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995 С 21—23

* См , например Федеральный закон от 12 января 1996 г «О некоммерческих организациях» // РГ 1996 24 янв

* ' См Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г № 1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» (в ред Указа Президента Российской Федерации от б февраля 1996 г № 152 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 1995 г № 1208 «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации») //РГ 1995 14 дек, 1996 13 февр