Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции
| Загрузить архив: | |
| Файл: ref-13524.zip (110kb [zip], Скачиваний: 223) скачать |
TOC o "1-3" Введение.......................................................................................................... PAGEREF _Toc9960047 h
Глава 1. Основные принципы формирования бюджета Европейского Союза и процедура принятия единого бюджета............................................... PAGEREF _Toc9960048 h
§ 1. Основные принципы формирования бюджета ЕС.......................... PAGEREF _Toc9960049 h
§ 2. Подготовка предварительного проекта бюджета и основные этапы бюджетной процедуры.............................................................................................. PAGEREF _Toc9960050 h
Глава 2. Источники поступлений бюджетных средств и объективные причины эволюции единого бюджета Европейского Союза.......................... PAGEREF _Toc9960051 h
§ 1. Источники поступлений в единый бюджет и формирование системы собственных ресурсов Сообщества в 1970 г.............................................................. PAGEREF _Toc9960052 h
§ 2. Бюджетная реформа 1988 г.: предпосылки проведения и роль в формировании и распределении средств единого бюджета............................................. PAGEREF _Toc9960053 h
§ 3. Бюджетная реформа 1992 г.: ее роль в формировании и распределении средств и влияние на углубление интеграции....................................................... PAGEREF _Toc9960054 h
Глава 3. Расходование средств и роль единого бюджета в развитии и углублении европейской интеграции..................................................................... PAGEREF _Toc9960055 h
§ 1. Основные направления расходования средств из единого бюджета: структура и эволюция расходов................................................................................ PAGEREF _Toc9960056 h
§ 2. Проблема бюджетного дисбаланса при распределении средств из единого бюджета.................................................................................................. PAGEREF _Toc9960060 h
Глава 4. Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей системы собственных ресурсов Сообщества.................................................... PAGEREF _Toc9960061 h
§ 1. Исполнение бюджета ЕС, эффективность и проблема бюджетного контроля PAGEREF _Toc9960062 h
§ 2. Злоупотребления в сфере бюджетных доходов и расходов и меры по их предотвращению.................................................................................... PAGEREF _Toc9960063 h
§ 3. Оценка действующей системы собственных ресурсов и возможные новые источники бюджетных поступлений..................................................... PAGEREF _Toc9960064 h
Заключение................................................................................................... PAGEREF _Toc9960065 h
Список использованной литературы....................................................... [1]. Разработка финансовых регламентов, которые включают определение процедур составления и выполнения бюджета, а также правила предоставления и проверки отчетности, возложены на Совет. Предложенный Комиссией регламент должен быть утвержден Советом единогласно, после консультаций с Парламентом и получения заключения Палаты аудиторов. Действующий ныне регламент был принят в декабре 1977 г. и на протяжении четверти века в него вносились многочисленные дополнения и изменения. Последнее изменение было сделано Советом 9 апреля 2001 г.[2] и оно касается внутреннего контроля за исполнением бюджета ЕС. Принципы формирования единого бюджета следующие.
Принцип единства: согласно этому принципу все расходы и доходы ЕС должны быть объединены в единый бюджетный документ. В первые годы интеграции институты европейских сообществ были независимыми и каждое имело собственный отдельный бюджет. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), учрежденное Парижском договором 1951 г., обладало административным и операционным бюджетом; Римский договор 1957 г. устанавливал единый бюджет для Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), а договор об образовании Евратома – административный бюджет этой организации и бюджет на проведение НИОКР и инвестиционных программ. Наличие трех, а в некоторые годы и до пяти отдельных бюджетов различных институтов европейских сообществ создавало трудности для осуществления эффективного контроля за использованием финансовых ресурсов. Процесс объединения бюджетных инструментов начался в 1965 г. с подписанием Договора о слиянии, по которому была создана единая Комиссия (вместо высших руководящих органов трех сообществ) и единый Совет. По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на сегодняшний момент существуют два бюджетных инструмента – единый бюджет ЕС и операционный бюджет ЕОУС, из которого финансируется проведение мероприятий в угольной и металлургической отраслях. Поскольку договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., было принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС перейдут в распоряжение оставшихся сообществ, которые будет представлять Комиссия. При этом весь чистый доход, полученный от управления оставшимися средствами, будет направляться через единый бюджет ЕС на финансирование исследований и разработок в угольной и сталелитейной отраслях.Не включаются в единый бюджет расходы по проведению отдельных мероприятий в области общей внешней политики и политики безопасности, внутренних дел и правосудия, кредитные и заемные операции сообщества, которые производятся в рамках договоров о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме. Собственные бюджеты имеют Европейский фонд развития и различные Европейские агентства.
Принцип универсальности: этот принцип заключается в том, что доходы, поступающие в единый бюджет, не должны направляться на финансирование конкретных бюджетных мероприятий. Бюджетные доходы образуют общий фонд ЕС, из которого затем финансируются все мероприятия. Все доходы и расходы должны быть указаны в едином бюджете в полном объеме.
Принцип ежегодности: для того чтобы обеспечить необходимый контроль за поступлением и использованием финансовых ресурсов, бюджет разрабатывается на один финансовый год, который совпадает с календарным годом. С другой стороны, в рамках единого бюджета осуществляется финансирование долговременных программ, рассчитанных на несколько лет, и в этом случае применяется понятие дифференцированных ассигнований, которые распадаются на обязательственные ассигнования (общие затраты в текущем финансовом году по обязательствам, вытекающих из программ, рассчитанных более чем на один финансовый год) и платежные ассигнования (расходы на проведение многолетних программ, вытекающие из обязательств текущего и/или предыдущих финансовых лет). В отличие от дифференцированных ассигнований недифференцированные ассигнования составляют объем средств, направляемых на проведение операций, которые должны быть полностью завершены в текущем финансовом году. С 1991 г. было принято решение о том, что все ассигнования, за исключением сельскохозяйственных и административных, являются дифференцированными. Разница между обязательственными ассигнованиями и платежными ассигнованиями называется невыполненными обязательствами Сообщества, представляющими собой отставание между принятием обязательств и осуществлением платежей по этим обязательствам. Исключения из этого принципа могут быть сделаны посредством применения системы переноса средств. В случае с дифференцированными ассигнованиями, если по каким-то обязательствам средства не были выделены и использованы в течение финансового года, то эти обязательства обычно отменяются. Перенос этих обязательств на следующий год возможен только в исключительной ситуации. Что касается недифференцированных ассигнований, то платежи, так и не выполненные по обязательствам, принятым в течение финансового года, могут быть автоматически перенесены на следующий финансовый год. Понятие «ассигнования по обязательствам» означает сумму обязательственных ассигнований и недифференцированных ассигнований, а «ассигнования по платежам» состоят из платежных ассигнований и недифференцированных ассигнований.
Принцип равновесия: при составлении бюджета планируемые доходы и расходы каждого бюджетного года должны быть сбалансированы. Финансовый регламент запрещает осуществлять заимствования для покрытия бюджетного дефицита. Если в конце финансового года фиксируется превышение доходов над расходами, то положительное сальдо переносится на следующий год. Если наблюдается дефицит бюджета, то его величина переносится на счет расходов ЕС в будущем году. На сегодняшний день нормальной является ситуация, когда доходы бюджета больше, чем его расходы.
Принцип спецификации: согласно этому принципу все расходы сообщества распределяются по конкретным разделам. Принцип спецификации определяет горизонтальную структуру построения бюджета (распределение расходов по шести разделам, по числу институтов Сообщества) и вертикальную структуру бюджета. Бюджетная номенклатура позволяет группировать расходы по разделам, подразделам, статьям.
Принцип единой валюты: до введения евро в безналичный оборот, бюджет составлялся в ЭКЮ (европейской расчетной единице), а с 1 января 1999 г. бюджет ЕС рассчитывается в евро. До того, как единая валюта была введена в наличный оборот в 2002 г., значительный объем расходов производился в национальных валютах. Для пересчета использовались фиксированные и безотзывные валютные курсы национальных валют.
[3]. При этом квоты периодически пересматривались в зависимости от уровня ВНП страны в общем ВНП Сообщества. Пересмотр долей сопровождался серьезными спорами, что значительно осложняло бюджетный процесс. С самого начала организаторы группировки признавали, что система финансирования деятельности Сообщества только за счет взносов государств-членов, является неудобной и неэффективной. Деятельность ЕЭС должна была финансироваться за счет отчислений государств-членов лишь в течение переходного периода, за который должна была быть сформирована система собственных ресурсов. В статье 201 Римского договора указано, что бюджет должен полностью финансироваться за счет собственных ресурсов, но без ущерба для других доходов. Планировалось, что образование такой системы будет завершено к 1966 г., а собственные ресурсы должны были стать основным источником финансирования бюджета Сообщества. Комиссия должна была изучить условия, при которых взносы могут быть заменены собственными ресурсами Сообщества и рассмотреть их возможные источники.
В 1965 г. Комиссия представила Совету свои предложения по формированию системы собственных ресурсов. Сложность состояла в том, чтобы найти такие источники пополнения бюджета, которые бы могли покрывать постоянно растущие расходы, и при этом расходы и доходы оставались бы сбалансированными. Поскольку к 1965 г. уже началось проведение единой сельскохозяйственной политики, а к 1968 г. планировалось ввести в действие единый таможенный тариф, Комиссия внесла предложение, по которому импортные таможенные пошлины и компенсационные сборы от импорта сельскохозяйственных товаров должны были стать источниками собственных ресурсов. По мнению Комиссии, это позволило бы значительно увеличить бюджет ЕЭС. При этом роль центральных органов ЕЭС, как и их фискальные возможности, должны были быть максимально приближены к той роли, которую играют национальные правительства, собирая налоги и расходуя их затем на государственные нужды. Комиссия предложилаувеличить полномочия Парламента в вопросах, касающихся бюджета Сообщества. В тот период Совет доминировал в принятии решений по бюджетным вопросам, а Парламент мог вносить поправки, но согласно Римскому договору окончательное утверждение бюджета происходило в Совете.
Предложения Комиссии натолкнулись на серьезное противодействие Франции. Французские представители считали, что европейское объединение должно быть межгосударственным, а не наднациональным. В знак протеста против инициативы Комиссии они покинули все заседания в рамках трех европейских сообществ (ЕЭС, ЕОУС и Евратома). Но без Франции интеграция была бы невозможна, и в 1966 г. был заключен Люксембургский компромисс, по которому национальные правительства стран-членов получили право вето в отношении решений, формально принимаемых большинством голосов в институтах ЕЭС, если такие решения расцениваются государством как угроза национальным интересам. Однако переговоры по формированию системы собственных ресурсов и увеличению бюджетных полномочий Парламента продолжались. Потребовалось 4 года, чтобы достигнуть согласия по этим вопросам. Значительное увеличение полномочий Парламента было зафиксировано в Люксембургском договоре от 22 апреля 1970 г. Парламент получил право изменять структуру расходов Сообщества, не меняя при этом их общую сумму, а Совет мог отвергнуть эти поправки большинством голосов. С 1975 г. права Парламента значительно изменились: полномочия Парламента по внесению поправок в проект бюджета возросли и теперь зависят от того, являются ли расходы «обязательными» или «необязательными». Кроме того, право объявить о том, что бюджет окончательно принят, перешло к председателю Парламента.
21 апреля 1970 г. было принято важнейшее решение о создании системы собственных ресурсов, которое выделило ЕЭС из ряда остальных международных организаций, деятельность которых зависит от отчислений стран-членов. Основой для независимой системы финансирования деятельности Сообщества стали традиционные собственные ресурсы (сельскохозяйственные сборы и таможенные пошлины) и отчисления от НДС, собираемого в странах-членах. К собственным ресурсам относятся доходы, которые поступают в бюджет в результате собственной деятельности органов Сообщества, связанной с регулированием экономических процессов. Взимание общих таможенных тарифов при импорте в зону ЕЭС промышленных товаров из третьих стран стало возможно благодаря общей таможенной политике и введению единого таможенного тарифа, а взимание компенсационных сборов и пошлин при импорте сельскохозяйственных товаров – с началом проведения единой сельскохозяйственной политики в 1962 г.
Система доходов единого бюджета в период 1970-1988 гг. состояла из следующих элементов:
1.
2.
3.
4. сотрудников, работающих в многочисленных учреждениях ЕС; а также процентов и штрафов, взимаемых со стран-членов группировки, если они перевели собранные средства (таможенные пошлины, компенсационные сборыт.д.) с опозданием.
Импортные пошлины и сборы с промышленной и сельскохозяйственной продукции стали поступать в единый бюджет в 1971 г. Сложнее было организовать сбор отчислений от НДС, поскольку в странах ЕЭС еще не существовало единой системы взимания этого налога. В Римском договоре была зафиксирована необходимость постепенной гармонизации налоговых систем в странах ЕЭС в интересах создания общего рынка, а в 1967 г. Совет утвердил директивы, в соответствии с которыми все страны Сообщества должны были заменить действующие у них каскадные системы налога с оборота на налог на добавленную стоимость. Кроме того, введение НДС стало обязательным условием принятия в Сообщество любого нового государства. Страны-участницы группировки ввели НДС к 1973 г., но основные элементы налога (объекты обложения, налоговая база, ставки, льготы) не были унифицированы и сильно различались по странам. Чтобы унифицироватьвзимание налогов в странах ЕЭС Комиссия в 1973 г. внесла свои предложения по гармонизации налогообложения. Однако, из-за существовавших разногласий между странами-участницами по вопросам налоговой гармонизации, потребовалось почти 4 года, прежде чем Совет принял в 1977 г. Шестую директиву о НДС, которая устанавливала единую налоговую базу для исчисления налога. Отсутствие единой налоговой базы препятствовало перечислению части собранного НДС в единый бюджет, несмотря на то, что это было предусмотрено решением об образовании системы собственных ресурсов Сообщества. Отчисления от НДС начали поступать в единый бюджет Сообщества лишь в 1979 г.
Переход на независимую систему финансирования позволил значительно увеличить объем поступлений. Если в период с 1958 г. по 1970 г. суммарный объем поступлений в бюджет ЕЭС составил немногим более 13,5 млрд. евро, то за первые четыре года после введения в действие механизма собственных ресурсов было собрано более 15 млрд. евро. За период 1971–1987 гг. бюджет Сообщества вырос в пятнадцать раз с 2,3 млрд. до 35,8 млрд. евро. Статистика показывает, что основным источником поступлений в единый бюджет в 1971 г. были «прочие поступления» – их объем составил более 1 млрд. евро, а их доля в бюджетных поступлениях составляла 44,4 %. На втором месте по объемам поступлений были компенсационные сельскохозяйственные сборы – 713 млн. евро или 30,6 % поступлений. На третьем – поступления от таможенных пошлин (около 582 млн. евро или 25 %). В 1972 г. структура поступлений в единый бюджет изменилась: второе место по объемам поступлений заняли таможенные пошлины. Этому способствовало то, что значительно изменились как объемы внешней торговли Сообщества, так и ее структура. В период с 1970 г. по 1980 г. объемы импорта возросли более чем в 6 раз. Увеличению доли таможенных пошлин в общем объеме бюджетных доходов также способствовало вступление в ЕЭС в 1973 г. Великобритании. Эта страна традиционно связана с рынками стран Британского содружества и поэтому она вносит в единый бюджет гораздо большую долю таможенных пошлин и компенсационных сборов, чемдругие страны Сообщества. Через 3 года пошлины принесли в бюджет более 2,7 млрд. евро, а их доля в бюджетных поступлениях достигла своего максимального значения – в 1974 г. она составила более 53 %. Политика общего снижения таможенных тарифов привела к тому, что рост поступлений от таможенных пошлин в единый бюджет ЕЭС замедлился, а их доля начала уменьшаться. В декабре 1979 г. на переговорах в рамках ГАТТ было принято решение о снижении тарифных ставок в среднем на 25-30 % к 1 января 1987 г. При этом средний уровень единого таможенного тарифа ЕЭС должен был сократиться с 9,8 % до 7,5 %. Также в 70-е годы Сообщество предоставило преференции развивающимся странам; были заключены соглашения о беспошлинной торговле с четырьмя странами ЕАСТ. В количественном отношении поступления от таможенных пошлин росли медленно, а их доля в общем объеме поступлений продолжала снижаться. К 1978 г., т.е. до того как в единый бюджет стали поступать отчисления от НДС, доля таможенных пошлин сократилась до 35,3 %. Кроме того, в связи с проведением единой сельскохозяйственной политики, потребность Сообщества в импорте аграрной продукции стала снижаться. Это отразилось на темпах роста поступлений от компенсационных сборов в единый бюджет. В период 1971–1975 гг. было отмечено снижение поступлений с 713 млн. до 510 млн. евро, а доля компенсационных сборов сократилась с 30, 6 % до 9,2 %. Затем поступления от компенсационных сборов начали расти, с 1,2 млрд. в 1976 г. до 2,3 млрд. евро в 1986 г., однако их удельный вес в бюджетных поступлениях снизился с 14,2 % до 6,8 % за аналогичный период. В 1987 г. был зафиксирован максимальный объем поступлений от компенсационных сборов: они принесли в бюджетоколо 3,1 млрд. евро (6,2 % поступлений). В среднем, в период 1970-1988 гг. поступления от компенсационных сборов в единый бюджет составляли около 2,2–2,4 млрд. евро.
Традиционные собственные ресурсы (таможенные пошлины и компенсационные сборы) не могли обеспечить того объема поступлений, который был необходим для финансирования расходов Сообщества. До 1979 г. почти половина поступлений в бюджет обеспечивалась за счет прочих доходов, в 1978 г. их объем достиг 5,8 млрд. евро. Отчисления от НДС, которые начали поступать в единый бюджет с 1979 г., позволили значительно увеличить доходы и стали основным источником бюджетных поступлений. В 1979 г. поступления от НДС составили более 4,7 млрд. евро, а их доля в доходах бюджета равнялась 31, 8 %. В следующем году объем поступлений вырос в полтора раза, составив около 7,2 млрд. евро, а их доля в доходах бюджета достигла 44,2 %. В 1982 г. доля поступлений от НДС превысила 50 % в объеме общих поступлений в бюджет и в дальнейшие годы она продолжала увеличиваться. Рост поступлений от НДС объяснялся, с одной стороны, увеличением числа участников Сообщества[4], с другой стороны – ростом налоговой базы НДС и более широким охватом товаров и услуг.
Динамика поступлений в бюджет в период 1971-1987 гг. отражена в таблице 2.
Таблица 2
Динамика поступлений в единый бюджет ЕС
|
Всего |
в т.ч. собственные ресурсы |
|||||||||
|
компенсационные сборы |
таможенные пошлины |
отчисления от НДС |
прочие поступления |
|||||||
|
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
|
|
1971 |
2 329,3 |
100,0 |
713,8 |
30,6 |
582,3 |
25,0 |
- |
- |
1 033,2 |
44,4 |
|
1972 |
3 117,5 |
100,0 |
799,5 |
25,6 |
957,3 |
30,7 |
- |
- |
1 360,7 |
43,6 |
|
1973 |
4 914,3 |
100,0 |
510,3 |
10,4 |
1 986,3 |
40,4 |
- |
- |
2 417,7 |
49,2 |
|
1974 |
5 143,4 |
100,0 |
330,1 |
6,4 |
2 737,6 |
53,2 |
- |
- |
2 075,7 |
40,4 |
|
1975 |
6 385,1 |
100,0 |
590,1 |
9,2 |
3 151,0 |
49,3 |
- |
- |
2 644,0 |
41,4 |
|
1976 |
8 184,7 |
100,0 |
1 163,7 |
14,2 |
4 064,5 |
49,7 |
- |
- |
2 956,5 |
36,1 |
|
1977 |
8 675,1 |
100,0 |
1 778,5 |
20,5 |
3 927,2 |
45,3 |
- |
- |
2 996,4 |
34,2 |
|
1978 |
12 452,8 |
100,0 |
2 278,9 |
18,3 |
4 390,9 |
35,3 |
- |
- |
5 783,0 |
46,4 |
|
1979 |
14 891,5 |
100,0 |
2 143,3 |
14,4 |
5 189,1 |
34,8 |
4 737,7 |
31,8 |
2 821,2 |
18,9 |
|
1980 |
16 432,3 |
100,0 |
2 002,3 |
12,2 |
5 905,7 |
35,9 |
7 258,5 |
44,2 |
1 265,8 |
7,7 |
|
1981 |
18 918,0 |
100,0 |
1 747,4 |
9,2 |
6 392,4 |
33,8 |
9 187,8 |
48,6 |
1 590,4 |
8,4 |
|
1982 |
22 082,1 |
100,0 |
2 227,8 |
10,1 |
6 815,3 |
30,9 |
12 000,5 |
54,3 |
1 038,5 |
4,7 |
|
1983 |
25 729,2 |
100,0 |
2 433,9 |
9,5 |
7 234,6 |
28,1 |
13 691,0 |
53,2 |
2 369,7 |
9,2 |
|
1984 |
26 082,4 |
100,0 |
2 950,0 |
11,3 |
7 623,5 |
29,2 |
14 565,9 |
55,8 |
943,0 |
3,6 |
|
1985 |
28 085,1 |
100,0 |
2 179,1 |
7,8 |
8 310,1 |
29,6 |
15 218,9 |
54,2 |
2 377,0 |
8,4 |
|
1986 |
33 667,2 |
100,0 |
2 287,0 |
6,8 |
8 173,0 |
24,3 |
22 223,4 |
66,0 |
983,8 |
2,9 |
|
1987 |
35 783,3 |
100,0 |
3 097,8 |
8,7 |
8 936,5 |
25,0 |
23 463,5 |
65,6 |
285,5 |
0,7 |
|
Итого |
272 873,3 |
100,0 |
29 233,7 |
10,7 |
86 377,3 |
31,7 |
122 347,2 |
44,8 |
34 942,1 |
12,8 |
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.42
Развитие интеграции требовало все больших финансовых средств, однако доходы бюджета были ограничены «потолком» отчислений от НДС, а поступления от таможенных пошлин и компенсационных сборов росли слишком медленно и зависели от многих неустойчивых факторов (колебания цен на мировом рынке, масштабов и структуры импорта из третьих стран и т.д.). Ситуация осложнилась, когда в 1986 г. в Сообщество вступили Испания и Португалия – две относительно бедные европейские страны.По подсчетам Комиссии, для обеспечения интеграции этих стран в европейскую экономику в первые годы требовалось примерно 7-8 % средств единого бюджета Сообщества.
Вопрос о нехватке средств для финансирования интеграционных процессов впервые возник в 1982 г., при составлении проекта бюджета на 1983 г. Расходы Сообщества практически совпали с суммой доходов, которая была рассчитана по максимальной ставке отчислений от НДС (1 %). Перед Комиссией была поставлена задача изыскать дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения дальнейшего развития Сообщества. В 1984 г. впервые возникла проблема бюджетного дефицита – по предварительным прогнозам он должен был составить 2,3 млрд. евро. Причиной дефицита стали возросшие расходы на проведение единой сельскохозяйственной политики и недополучение прогнозировавшегося объема пошлин, взимаемых с импорта сельскохозяйственной продукции. Поскольку возможность увеличить поступления от собственных ресурсов отсутствовала из-за жесткого ограничения отчислений от НДС, Комиссия предложила ликвидировать дефицит бюджета путем внесения странами-участницами дополнительных сумм из национальных бюджетов или с помощью отсрочки возврата странам административных расходов, связанных со сбором и перечислением пошлин и компенсационных сборов в единый бюджет. Другой вариант погашения бюджетного дефицита заключался в получении Сообществом займов на срок до 4 лет от национальных банков европейских государств. Комиссия считала, что этот вариант являлся наиболее приемлемым, поскольку он не требовал длительной процедуры одобрения национальными парламентами, а возврат займов предполагалось начать в 1986 г., когда, по мнению Комиссии, проблема нехватки средств будет решена. Однако позиции стран ЕЭС по этому вопросу оказались противоположными. Великобритания вообще отказывалась компенсировать дефицит и требовала сократить расходы, главным образом, на единую сельскохозяйственную политику, и перенести оставшиеся непокрытыми расходы на будущий год. Германия выступала против перенесения дефицита на новый финансовый год, поскольку в этом случае доля Великобритании в покрытии дефицита автоматически сокращалась[5]. Франция требовала строгой экономии бюджетных средств Сообщества, однако не за счет единой сельскохозяйственной политики, которая приносит ей значительные выгоды. Другие страны также не согласились нести дополнительные расходы на покрытие бюджетного дефицита. Решение проблемы осложнялось также тем, что в Римском договоре вероятность возникновения дефицита не была предусмотрена и поэтому не существовало правовой основы для его урегулирования. Большинство стран сомневалось в правомерности требований Комиссии о выплате дополнительных средств из национальных бюджетов для покрытия дефицита единого бюджета Сообщества. Споры по вопросу бюджетного дефицита продолжались до ноября 1984 г. Было принято решение о внесении государствами ЕЭС дополнительных взносов в бюджет в размере 1,3 млрд. евро и об увеличении «потолка» отчислений от НДС с 1 % до 1,4 %. Благодаря этим мерам, а также тому, что существовала возможность отложить ряд выплат и несколько сократить расходы по отдельным бюджетным статьям, бюджетного дефицита удалось избежать. Однако проблема нехватки средств для финансирования дальнейшего расширения деятельности Сообщества осталась. Перед Комиссией была поставлена задача изыскать новые источники поступлений в бюджет и разработать более жесткие меры поддержания финансовой дисциплины.
[6].
Динамика и структура поступлений в бюджет ЕС в период с 1993 г. по 2001 г. показана в таблице 4.
Таблица 4
Динамика поступлений в единый бюджет
|
Всего |
в т.ч. собственные ресурсы |
|||||||||||
|
компенсационные сборы |
таможенные пошлины |
отчисления от НДС |
отчисления от ВНП |
прочие поступления |
||||||||
|
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
млн. евро |
% |
|
|
1993 |
65 672,7 |
100,0 |
1 929,9 |
2,9 |
11 055,6 |
16,8 |
34 489,9 |
52,5 |
16 517,9 |
25,2 |
1 679,5 |
2,6 |
|
1994 |
66 002,1 |
100,0 |
2 074,1 |
3,1 |
11 178,0 |
16,9 |
33 254,5 |
50,4 |
17 682,2 |
26,8 |
1 813,3 |
2,7 |
|
1995 |
75 077,1 |
100,0 |
1 944,6 |
2,6 |
12 508,6 |
16,7 |
39 183,2 |
52,2 |
14 191,2 |
18,9 |
7 249,5 |
9,7 |
|
1996 |
81 275,1 |
100,0 |
1 821,5 |
2,2 |
11 762,2 |
14,5 |
33 962,9 |
41,8 |
23 549,1 |
29,0 |
10 179,4 |
12,5 |
|
1997 |
80 547,7 |
100,0 |
1 925,3 |
2,4 |
12 247,0 |
15,2 |
34 222,5 |
42,5 |
26 898,2 |
33,4 |
5 254,7 |
6,5 |
|
1998 |
84 527,7 |
100,0 |
1 955,1 |
2,3 |
12 155,6 |
14,4 |
33 118,0 |
39,2 |
35 020,5 |
41,4 |
2 280,5 |
2,7 |
|
1999 |
86 903,5 |
100,0 |
2 151,7 |
2,5 |
11 705,9 |
13,5 |
31 163,4 |
35,9 |
37 509,8 |
43,2 |
4 372,7 |
5,0 |
|
2000 |
89 440,6 |
100,0 |
2 038,4 |
2,3 |
11 665,3 |
13,0 |
34 048,6 |
38,1 |
37 805,1 |
42,3 |
3 883,2 |
4,3 |
|
2001 |
93 780,0 |
100,0 |
1 967,7 |
2,1 |
13 632,8 |
14,5 |
30 691,4 |
32,7 |
35 177,9 |
37,5 |
12 310,2 |
13,1 |
|
Итого |
723 226,5 |
100,0 |
17 808,3 |
2,5 |
107 911,0 |
14,9 |
304 134,4 |
42,1 |
244 351,9 |
33,8 |
49 023,0 |
6,8 |
Источники: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.43; General budget of the European Union for the financial year 2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23
Вследствие дальнейшей либерализации мировой торговли и снижения таможенных тарифов доля традиционных собственных ресурсов в доходах бюджета ЕС продолжала снижаться. Объем поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов в количественном изменении практически не изменился в рассматриваемый период, и каждый год эти источники приносили в единый бюджет в среднем 13-14 млрд. евро. Поступления от таможенных пошлин выросли с 11 млрд. до 13, 6 млрд. евро за 1993-2001 гг., а их доля сократилась с 16,8 % до 14,5 %. Объем поступлений от компенсационных сборов остался на прежнем уровне в 1,9–2 млрд. евро в год, а их доля уменьшилась с 2,9 % до 2,1 % за аналогичный период. Также снижалась и доля поступлений от НДС: если в 1993 г. 52,5 % бюджетных доходов обеспечивались за счет этого источника (34,5 млрд. евро бюджетных поступлений), то к 1999 г. доля НДС в доходах единого бюджета составила 35,9 % (31,2 млрд. евро), а к 2001 г. она снизилась до 32,7 % (30,7 млрд. евро). Снижение доли НДС объясняется решением Совета[7], по которому уменьшался как максимальный уровень отчислений от НДС (с 1,32 % от совокупного объема НДС в 1995 г. до 1,0% в 1999 г.), так и снижением максимального объема налоговой базы по отношению к ВНП каждой страны. Если в 1993 г. ставка отчислений от НДС применялась к налоговой базе, которая не могла превышать 55 % от ВНП страны-участницы, то к 1999 г. максимальный объем налоговой базы должен был постепенно сократиться до 50 %. При этом было сделано исключение для стран, у которых душевой ВНП не превышал 90 % от среднего по Сообществу, для Греции, Ирландии, Испании и Португалии максимальный объем налоговой базы с 1995 г. был установлен на уровне 50% от ВНП. Таким образом, рост доходов бюджета происходил главным образом за счет «четвертого ресурса» – отчислений от ВНП стран-участниц. Если в 1993 г. на долю отчислений от ВНП приходилось всего 25 % доходов, то в 1999 г. они обеспечили 43,2 % бюджетных поступлений, а в абсолютном выражении поступления от ВНП возросли с 16,5 млрд. евро до 37,5 млрд. евро за аналогичный период.
Распределение расходов по категориям несколько изменилось по сравнению с финансовой перспективой 1988-1992 гг. Основные изменения затронули категорию №4 «Прочие политики Сообщества», которая была разделена на две части: «Внутренняя политика» и «Внешние действия ЕС». Финансирование расходов в области НИОКР и развития трансъевропейских сетей было перенесено из категории «Долгосрочные политики Сообщества» в категорию расходов на проведение внутренней политики. В категорию «Резервы» были также включены резервы на проведение внешних действий группировки (оказание чрезвычайной помощи третьим странам). Такое решение было принято, опираясь на опыт прошлого периода, когда вследствие непредвиденных событий приходилось несколько раз пересматривать финансовую перспективу с тем, чтобы выделить средства, необходимые для оказания внешней помощи третьим странам. Установление резервов по этой категории расходов позволило бы избежать многочисленных пересмотров финансовой перспективы, а также сделало бы выделение средств более оперативным.
Новое разделение расходов позволяет более точно отразить распределение средств на конкретные мероприятия и обеспечить должный контроль за их расходованием. Таким образом, средства бюджета ЕС распределяются по следующим категориям:
1.
2. секции ориентации Финансового инструмента содействия рыболовству, а также Фонда Сплочения, который был учрежден по договору о Европейском Союзе).
3.
4.
5.
6.
В отношении расходов были достигнуты следующие соглашения. Несмотря на то, что в 1992 г. началось проведение радикальной реформы ЕСХП, которая была направлена на сокращение непроизводительных расходов и изменение правил оказания помощиаграрному сектору, было решено оставить без изменения принцип 1988 г., действовавший в отношении роста расходов на ЕСХП. Согласно этому принципу годовой рост максимального объема расходов на проведение ЕСХП не может превышать 74 % от годовых темпов роста ВНП ЕС. Было принято решение о дальнейшем увеличении финансирования деятельности Структурных фондов и об усилении финансовой помощи наиболее отстающим регионам, где уровень ВНП на душу населения не превышает 75 % среднего по ЕС. Страны, у которых подушевой ВНП не превышает 90 % среднего по ЕС (т.е. Греция, Испания, Португалия и Ирландия), будут получать помощь из специально созданного Фонда Сплочения, который поддерживает проекты в области экологии и инфраструктуры. Суммарный объем помощи, выделенной для четырех стран через Фонд Сплочения и по первому направлению деятельности других Структурных фондов, к 1999 г. должен был в два раза превысить объем средств, который эти страны получили в 1992 г.
Согласно решению Совета, расходы на проведение внутренней политики ЕС должны были увеличиться на 30 % в течение 1993-1999 гг. Особое внимание было уделено проведению НИОКР и программе развития трансъевропейских сетей. Представляя свой проект финансовой перспективы, Комиссия считала, что приоритет в расходах должен был быть отдан научно-технической политике и средства выделяемые на эти цели должны увеличиваться быстрее, чем по остальным направлениям внутренней политики ЕС. Однако Совет принял решение, по которому расходы в этой области должны были расти пропорционально общим расходам на проведение внутренней политики ЕС,но все же расходы на НИОКР должны были остаться наиболее важной статьей расходов по этому направлению. На них выделялось от половины до двух третей всех средств, расходуемых по категории 3 («расходы на проведение внутренней политики»). Среди расходов на внутреннюю политику ЕС наибольшими темпами должны были возрасти расходы на финансирование развития трансъевропейских сетей. Европейский Союз выделяет средства на развитие сетей в области транспорта, телекоммуникаций, энергетики с целью развития межграничных связей между национальными сетями. Хотя средства, вкладываемые ЕС в эти программы, значительно меньше, чем необходимые инвестиции, но своим участием в проектах, которые имеют исключительную важность для всей группировки, ЕС обеспечивает приток финансовых средств из других источников.
Средства, выделяемые на внешние действия ЕС, в период финансовой перспективы 1993-1999 гг. должны были возрасти более чем на 40 %, и этому во многом способствовало создание двух новых резервов – резерва на оказание чрезвычайной помощи третьим странам и резерв для гарантий по займам. При проведении внешней политики было решено обратить особое внимание на мероприятия в отношении стран, которые являются ближайшими соседями ЕС, т.е. странам Центральной и Восточной Европы и Средиземноморья.
Решения, принятые на заседании Совета в Эдинбурге, не могли быть реализованы без согласия Парламента соблюдать максимальные уровни расходов, зафиксированные в финансовой перспективе. Переговоры между Парламентом, Советом и Комиссией по этому вопросу привели к заключению второго Межинституционального соглашения, подписанного 23 октября 1993 г. Новое соглашение во многом повторяло соглашение от 1988 г., однако были внесены изменения, направленные на улучшение взаимодействия между институтами Сообщества и укрепление финансовой процедуры. По соглашению 1993 г. была установлена новая схема сотрудничества между Парламентом, Советом и Комиссией в период обсуждения проекта бюджета. Согласно этой схеме, перед тем, как Комиссия представит проект бюджета Совету, должно проводиться трехстороннее совещание между бюджетными институтами, на котором будут обсуждаться приоритетные направления расходов предстоящего года. Для достижения согласия между Парламентом и Советом в отношении «обязательных» расходов была разработана специальная процедура с тем, чтобы избежать противоречий между двумя ветвями бюджетной власти. По этой процедуре согласительное заседание по «обязательным» расходам должно состояться самое позднее в день, когда Совет принимает предварительный проект бюджета. Таким образом, Парламент получил возможность информировать Совет о своей позиции в отношении «обязательных» расходов еще до того, как Совет утвердит проект бюджета в первый раз и направит его в Парламент на рассмотрение. Такая схема помогает избежать ситуаций, когда возникали серьезные разногласия между Парламентом и Советом в отношении бюджетных расходов, что значительно замедляло процесс принятия бюджета в прошлом.
На трехстороннем заседании 9 ноября 1994 г. Парламент, Совет и Комиссия достигли согласия по изменению финансовой перспективы 1993-1999 гг., которые были сделаны в связи со вступлением Австрии, Финляндии и Швеции в ЕС. Новые финансовые рамки Сообщества были одобрены Советом 5 декабря 1994 г., а Парламентом – 13 декабря 1994 г. Это позволило не только сохранить Межинституциональное соглашение, но и вовремя принять бюджет на 1995 г., который действовал в отношении всех 15 членов Союза. Для того, чтобы успешно противостоять вызовам расширения, было принято решение об увеличении максимального объема расходов двум категориям. Так были увеличены расходы на проведение ЕСХП (категория №1) и структурные операции (категория №5). Для Структурных фондов было создано новое направление деятельности – «регионы с плотностью населения менее 8 человек на 1 кв. км», которые включают север Финляндии и Швеции. Кроме того, в финансовую перспективу была внесена новая категория расходов, из которой Австрия, Финляндия и Швеция должны были получать компенсации в период 1995-1998 гг. по линии сельскохозяйственной помощи. Компенсации выплачивались, поскольку эти страны не получили в 1995 г. из бюджета прямой помощи по программе ЕСХП и были вынуждены из своих национальных бюджетов оказывать поддержку аграрному сектору с тем, чтобы цены на сельскохозяйственные товары на национальных рынках были приведены в соответствие с ценами в ЕС.
Также в финансовой перспективе были увеличены расходы по статьям, которые не имели прямого отношения к расширению ЕС. На проведение программы по достижению мира в Северной Ирландии бюджет Структурных фондов был увеличен на 200 млн. евро в течение 1995-1997 гг. Для модернизации текстильной промышленности Португалии в 1994 г. было принято решение об увеличении на 400 млн. евро расходов по категории «Внутренняя политика».
В июле 1997 г. Комиссия опубликовала документ «Программа 2000: движение к более сильному и широкому Союзу», в которой содержались предложения по реформированию ЕСХП, новой политике экономического и социального сплочения, организации программ помощи странам, которые в недалеком будущем присоединятся к ЕС. Также рассматривались последствия дальнейшего расширения ЕС и система финансирования деятельности группировки. В марте 1998 г. Комиссия представила на рассмотрение Совета и Парламента финансовую перспективу на 2000-2006 гг. и проект нового Межинституционального соглашения. Основные компоненты Программы-2000 были одобрены на заседании Европейского Совета в Берлине 24-25 марта 1999 г., а 6 мая 1999 г. Парламент одобрил новое Межинституциональное соглашение, которое включало в себя финансовую перспективу на 2000-2006 гг. В новой финансовой перспективе были сохранены принципы предыдущих программ. 29 сентября 2000г. Совет одобрил новое решение по системе собственных ресурсов ЕС, согласно которому был увеличен объем средств, остающихся в распоряжении государств-членов после взимания таможенных пошлин и компенсационных сборов. С 2001 г. страны оставляют себе 25 % доходов от пошлин и сборов для покрытия расходов по их взиманию. Была снижена максимальная ставка отчислений с НДС – в 2000 г. она составляла 1% , в 2002-2003 гг. она будет снижена до 0,75 %, а с 2004 г. ставка будет составлять 0,5 %. Кроме того, с 2000 г. в отношении всех стран ЕС действует правило, по которому налоговая база НДС, с которой взимаются отчисления в единый бюджет, не может превышать 50 % от ВНП страны. Ранее это правило действовало лишь в отношении стран, чей ВНП в 1991 г. составлял менее 90 % среднего ВНП по Сообществу. Максимальный объем собственных ресурсов был установлен на уровне 1,27 % от ВНП Сообщества. [8] сельского хозяйства предназначается для реализации структурной политики в этом секторе. По этому разделу ЕС возмещает национальным правительствам до 25% расходов на помощь фермерам, производящим модернизацию своих хозяйств, выплату пенсий пожилым фермерам, профессиональную подготовку лиц, занятых в сельском хозяйстве.
В первые годы большинство мероприятий ЕСХП было направлено на создание общего аграрного рынка, поэтому финансирование шло через секцию «гарантий». В 1965 г. расходы фонда составили 28,7 млн. евро или 37,5 % от общего бюджета группировки. В 1967 г. они выросли уже до 340 млн. евро (71,4%). Рост расходов фонда, как абсолютно, так и относительно, продолжался до 1970 г., когда они составили 3 166,5 млн. евро или 93,5 % от бюджета группировки. При этом более 90 % расходов ФЕОГА шло по линии секции «гарантии», которая является обязательной статьей расхода бюджета группировки и не подлежит сокращению. Были достигнуты значительные успехи в проведении ЕСХП – степень самообеспеченности продовольствием неуклонно возрастала и Сообщество стало одним из крупнейших производителей и экспортеров аграрной продукции; за 1968-1973 гг. производительность труда в аграрном секторе росла в среднем на 7,6 % ежегодно[9]; а европейские фермеры находились в выгодных условиях, сильно отличавшихся от условий мирового хозяйства. Кроме того, ЕСХП внесла существенный вклад в смягчение региональных диспропорций на территории Сообщества. Например, в силу модернизации сельского хозяйства произошло некоторое улучшение положения на юге Италии. Важной тенденцией стало сокращение числа занятых в аграрном секторе: с 19 млн. в 1950 г. до 11,6 млн. человек в 1966 г.[10]
Однако финансовым результатом ЕСХП стал постоянный рост расходов на ее осуществление. Постоянная поддержка цен внутри Сообщества привела к перепроизводству некоторых видов продукции, что требовало дополнительных расходов на их складирование. Система наднационального регулирования сельского хозяйства поглощала огромные финансовые ресурсы, причем более 90% расходов направлялось на поддержание гарантированных цен, а не на структурные преобразования в аграрном секторе. В период с 1973 г. по 1983 г. расходы возросли более чем в 4,5 раза – с 3,6 млрд. евро до 16,3 млрд. евро. Это значительно превышало доходы, поступавшие в единый бюджет в связи с проведением ЕСХП (компенсационные сборы и сборы с производства сахара и глюкозы).
Стремительно растущие расходы на ЕСХП приводили к серьезным разногласиям между государствами. Великобритания и Германия требовали проведения реформы ЕСХП, поскольку при существовавшем тогда порядке эти страны получали гораздо меньше средств по линии ФЕОГА, чем перечисляли в бюджет. Необходимость реформы также была обусловлена тем, что в ходе многосторонних переговоров в рамках ГАТТ США и другие страны-экспортеры сельскохозяйственной продукции резко критиковали проводимую в Европе политику аграрного протекционизма. Дополнительным фактором послужило присоединение к ЕЭС Греции (1981 г.), Испании и Португалии (1986 г.). С новым расширением численность занятых в сельском хозяйстве значительно возросла, а эти страны в силу своей сельскохозяйственной специализации являлись конкурентами Франции и Италии – основных экспортеров аграрной продукции внутри Сообщества. Требовалось проведение серьезных структурных перестроек в аграрном секторе Сообщества, что неизбежно влекло необходимость мощных финансовых вливаний.
Чтобы снизить непроизводительные расходы в бюджете, были проведены несколько реформ единой сельскохозяйственной политики сообщества. Первая реформа была проведена в 1972 г., что позволило снизить долю ФЕОГА в едином бюджете ЕС до 72,5 % в 1974 г. План реформы 1983 г. предусматривал установление фиксированного предела перепроизводства, по достижении которого фермер терял право на получение гарантированной цены за свою продукцию (под действие этой нормы подпадало около трети аграрной продукции); переход к новой ценовой политике, учитывавшей реальное состояние мирового рынка сельскохозяйственной продукции и направленной на сдерживание перепроизводства; сокращение импорта продукции сельского хозяйства из третьих стран. Было предусмотрено, что расходы на ЕСХП должны возрастать более медленным темпами, чем поступление средств в бюджет Сообщества. Сообщество постепенно отходило от прежней политики, направленной на поддержание гарантированных ценаграрного протекционизма. Теперь усилия должны быть направлены на достижение целей структурной и технологической перестройки сельского хозяйства. Доля секции «ориентации» в едином бюджете возросла с 2,0 % в 1980 г. до 2,5 % в 1985 г.
Единая сельскохозяйственная политика долгое время оставалась основным приоритетом Сообщества. За первые шесть лет деятельности ФЕОГА расходы фонда поглотили в общей сложности около 90 % бюджетных средств, собранных в 1965-1970 гг. В последующие 14 лет (1971-1984) – до того, как началось выполнение программы создания единого внутреннего рынка – на фонд выделялось более 70 % средств бюджета. Динамика расходов ФЕОГА в 1965-1987 гг. отражена в таблице 5.
Таблица 5
Динамика расходов Европейского фонда ориентации и гарантии сельского хозяйства
|
Всего расходов |
[11], уровень безработицы был низким и опасения по поводу возрастания социальной напряженности не оправдались. Поэтому предусмотренные договорами инструменты социальной политики (ЕСФ и система финансирования переквалификации шахтеров и металлургов в рамках ЕОУС) использовались в скромных масштабах. До проведения первой реформы социальной политики расходы ЕСФ были незначительными: с 1961 г. по 1972 г. общая сумма расходов составила 447,9 млн. евро[12]. Несмотря на то, что в абсолютном отношении ресурсы ЕСФ возрастали, доля ЕСФ общем бюджете ЕС оставалась на уровне 1,5-2%. Это связано как с общим увеличением бюджета Сообщества, так и с образованием новых фондов (ФЕОГА) и соответственно увеличением расходов по новым статьям. На рубеже 60-х и 70-х гг. вследствие мирового экономического кризиса высокие темпы экономического роста в Европе прекратились. Начался рост безработицы во всех европейских странах. К концу 1975 г. ее уровень в большинстве стран «девятки» вырос в 2-5 раз. Но и после возобновления экономического роста численность безработных и их удельный вес в занятом населении продолжали расти. В начале 1971 г. Комиссия и Совет включили борьбу с безработицей в число своих приоритетов, активизировав деятельность ЕСФ и в несколько раз увеличив его бюджет. Во-первых, был значительно увеличен объем ресурсов фонда: они возросли с 83,7 млн. в 1972 г. (2,7 % от общего бюджета ЕС) до 248,3 млн. евро в 1973 г. (5,5 %). За два года после реформы на осуществление социальной политики было выделено практически столько же средств, сколько и за предыдущие 12 лет существования фонда. Во-вторых, усложнились задачи и функции фонда. Главной задачей фонда стало заблаговременное финансирование обучения и переквалификации работников, не дожидаясь пока они полностью или частично потеряют работу. Как и прежде фонд предоставляет средства на финансирование переселения, связанного с получением новой работы. Ресурсы фонда используются для решения проблем молодежи и выпускников, ищущих работу; женщин старше 25 лет; инвалидов. В период 1973-1978 гг. расходы ЕСФ возросли с 248,3 млн. до 538,1 млн. евро, составив, соответственно, 5,5% и 4,5% от общего бюджета группировки. Приоритеты в использовании средств фонда периодически пересматривались. Когда в середине 70-х гг. безработица приобрела гигантские масштабы и целые экономические районы оказались в состоянии бедствия, Совет утвердил новый порядок использования финансовых ресурсов фонда с 1978 г. Ресурсы ЕСФ увеличились как абсолютно, с 530,0 млн. в 1979 г. до2,5 млрд. евро в 1987 г., так и относительно. Если в 1979 г. доля ЕСФ в общем бюджете составляла 3,7 %, то к 1987 г. доля возросла до 7,2 %. Не менее половины ассигнований фонда предназначалось для смягчения безработицы в наименее экономически развитых районах Сообщества. Особое внимание было обращено на помощь безработным женщинам старше 25 лет, была начата программа по сокращению безработицы среди молодежи до 25 лет. Более 2/5 ассигнований выделялось для наиболее пораженных безработицей регионов Греции, Ирландии, Италии. Динамика расходов ЕСФ в период 1968-1987 гг. представлена в таблице 7.Таблица 7 Динамика расходов Европейского социального фонда
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.28-31 После реформы Структурных фондов в 1988 г. направления № 3 и № 4 (борьба с долговременной безработицей и оказание помощи молодежи в поиске работы) были полностью закреплены за ЕСФ. Также совместно с ЕФРР и секцией «ориентации» ФЕОГА Социальный фонд был вовлечен в региональные программы по другим направлениям (развитие экономически отсталых регионов; помощь кризисным промышленным регионам; развитие аграрных территорий). За период 1989-1993 гг. из единого бюджета на цели ЕСФ было выделено около 20 млрд. евро. Более 12 млрд. евро было израсходовано на оказание помощи экономически отсталым регионам; более 6,5 млрд. евро –на борьбу с безработицей. К 1993 г. доля ЕСФ в расходах бюджета превысила 8,3 %. Вторая реформа Структурных фондов последовала за бюджетной реформой 1992 г. Средства Структурных фондов ЕС должны были расходоваться более эффективно для достижения целей, зафиксированных в Маастрихтском договоре (создание экономического и валютного союза и введение единой валюты). На встрече в Эдинбурге в декабре 1992 г. Совет принял решение о значительном увеличении финансирования Структурных фондов. В период 1994-1999 гг. расходы ЕСФ составили около 36 млрд. евро и его доля в расходах единого бюджета ЕС продолжала возрастать (к 2001 г. она достигла 9 %). Из этой суммы более 21 млрд. было выделено на оказание помощи экономически отсталым регионам, а более 14 млрд. евро – на борьбу с безработицей. Приоритет был отдан созданию новых рабочих мест и совершенствованию системы образования и профессиональной подготовки рабочих. Переориентация стратегии занятости неразрывно связана и с решением еще одной стратегической задачи – созданием единого рынка рабочей силы. Социальная программа ЕС предусматривает принятие ряда мер, способствующих повышению мобильности рабочей силы, таких как обеспечение права на проживание, признание профессиональных дипломов, урегулирование пенсионных прав и порядка налогообложения граждан одного государства, работающих в другом государстве-члене ЕС. Динамика расходов ЕСФ в период 1988-2001 гг. отражена в таблице 8. Таблица 8 Динамика расходов Европейского социального фонда
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.28-31; General budget of the European Union for the financial year 2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23 Что касается региональной политики, то в Римском договоре она рассматривалась как прерогатива национальных правительств, а для осуществления региональных проектов непосредственно со стороны Сообщества предусматривалась лишь возможность предоставления займов Европейского Инвестиционного Банка для финансирования проектов в наименее развитых районах. Начало проведению масштабной региональной политики Сообщества было положено в 1975 г., когда был создан Европейский Фонд Регионального Развития (ЕФРР), деятельность которого финансируется из единого бюджета. По предложению Комиссии финансовые ресурсы фонда на период 1975-1977 гг. должны были составить 2,25 млрд. евро. Однако Совет утвердил бюджет фонда в размере 850 млн. евро – 150 млн. евро в 1975 г., 300 млн. евро в 1976 г. и 400 млн. евро в 1977 г. Более богатые страны Сообщества выступали против того, чтобы фонд превратился в источник постоянных дотаций для наименее развитых регионов. ЕФРР был задуман как источник субсидирования капиталовложений, направляемых на создание или сохранение рабочих мест в экономике отсталых районов. В соответствии с уставом фонда, он мог оказывать помощь в размере 20% от общего объема инвестиций в проект, однако не более 50 % помощи, оказываемой данному проекту со стороны национального правительства. Для проектов, связанных с развитием инфраструктуры, доля фонда составляла 10-30% от совокупного масштаба инвестиций, в 1979 г. этот показатель был повышен до 40 %. Согласно системе квот, по которым регулировалось распределение финансовых ресурсов, 40 % средств фонда предназначалось Италии, 28% – Великобритании, 15 % – Франции, 6,4 % – Германии, 6 % – Ирландии, 1,7 % – Нидерландам, 1,5% – Бельгии, 1,3 % – Дании, 0,1 % – Люксембургу[13]. До 1981 г. эти квоты изменялись, но незначительно. Со вступлением Греции ее квота в ЕФРР была установлена на уровне 13 %, что соответственно снизило квоты других стран. В целом, в первые годы своей деятельности ЕФРР представлял собой инструмент поддержки национальных региональных политик, а государства, в основном, рассматривали средства фонда как возможность компенсировать свои расходы на региональную политику. Деятельность фонда оказалась неэффектной, к тому же его средства были ограничены. С 1975г. по 1980 г. расходы ЕФРР возросли с 150 млн. до 793,4 млн. евро, составив соответственно 2,6 % и 5,0 % от общего бюджета группировки. За этот период было выделено средств более чем на 2,8 млрд. евро. В основном средства фонда расходовались не на важные для всего Сообщества региональные программы, а перераспределялись на финансирование разовых и местных проектов. Чтобы сделать деятельность фонда более эффективной, в 1979-1985 гг. проводилось несколько реформ. Основной акцент был сделан на разработке долгосрочных комплексных программ регионального развития, которые должны были облегчить проведение единой отраслевой политики ЕС. Были разработаны специфические программы по развитию районов, которые не были охвачены национальными региональными политиками государств-участников. Участие ЕФРР в таких программах могло достигать 70 % от их общей стоимости. Было принято решение об увеличении средств ЕФРР и в 1981 г. они составили 2,4 млрд. евро, что в 3 раза превышало бюджет фонда в предыдущем году. Кроме того, в 1984 г. было решено отойти от фиксированной шкалы распределения средств фонда по странам в пользу «плавающей» шкалы с указанием верхних и нижних пределов. Нижняя граница – это гарантируемый минимум, который страна получала, при своевременном направлении заявок, в которых указывалось, какие проекты регионального характера получают помощь из национального бюджета и одновременно требуют поддержки со стороны бюджета Сообщества. Если закрепленные за страной средства полностью не использовались в текущем году, то их остаток переносился на следующий год. Национальные региональные программы должны были быть тесно связаны с общей региональной программой Сообщества. Суммы, составлявшие разницу между верхней и нижней границей, распределялись по конкурсному принципу в зависимости от решения Генерального директората по региональной политике. Такой механизм распределения средств предоставил Сообществу возможность проводить региональные программы прежде всего в тех регионах, развитие которых наиболее важно для группировки в целом. Средства, выделяемые фондом на программы регионального развития значительно возросли по сравнению с первыми годами деятельности ЕФРР. За период 1981-1988 гг. в общей сложности из единого бюджета было профинансировано проектов на сумму более 18 млрд. евро, в среднем ежегодные расходы фонда составляли 2,3 млрд. евро. Изменилась и доля расходов на региональную политику в общем бюджете: если в 1975-1980 гг. расходы на ее проведение составляли в среднем около 4 % от общих расходов группировки, то в 1981-1987 гг. они возросли до 7-8 % в среднем. Динамика расходов ЕФРР в период 1975-1987 гг. отражена в таблице 9. Таблица 9 Динамика расходов Европейского фонда регионального развития
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.28-31 Однако, для качественного углубления интеграционных процессов требовалось внести коренные изменения в принципы региональной политики Сообщества. Широкомасштабная реформа финансирования региональной политики стала возможной с подписанием Единого европейского акта в 1986 г., где региональной деятельности Сообщества впервые был придан статус официального направления экономической политики. После проведения реформы Структурных фондов в 1988 г. за ЕФРР были закреплены направления № 1 (содействие развитию и структурному выравниванию регионов, где подушевой ВВП составляет менее 75 % среднего по ЕС), № 2 (помощь кризисным промышленным регионам), № 5б (содействие развитию и структурному выравниванию сельских районов) и № 6 (развитие северных районов с низкой плотностью населения). В отношении ЕФРР реформа предусматривала резкое увеличение финансовых средств, выделяемых для проведения мероприятий региональной политики. Если в 1989 г. ЕФРР получил из единого бюджета средств на 3,9 млрд. евро (9,6% от общего бюджета ЕС), то в следующем 1990 г. эта сумма составила 4,5 млрд. (10,3%), а к 1993 г. она достигла 9,5 млрд. евро (14,7 %). При этом более 80 % средств ЕФРР расходуется на первое направление. С ростом средств, выделяемых для ЕФРР из единого бюджета, растет и объем ассигнований, получаемых отстающими регионами, в которых уровень ВНП на душу населения составляет менее 75% от среднего показателя по ЕС. Список таких территорий ежегодно составляется Комиссией. Кроме того, помощь по этой статье получают заморские территории Франции, Азорские острова и Мадейра (Португалия), Канарские острова (Испания), т.е. районы, которые в силу своей географической удаленности не могут на равных участвовать в интеграционных процессах. Несмотря на то, что Маастрихтский договор(1993 г.) предусмотрел создание нового инструмента региональной политики – Фонда сплочения, ассигнования, выделяемые ЕФРР из бюджета ЕС не только не сократились, но даже возросли как абсолютно, так и относительно. К 1999 г. расходы ЕФРР выросли до 14 млрд. евро, составив 16,8 % от общего бюджета группировки. Динамика расходов ЕФРР в период 1988-2001 гг. представлена в таблице 10. Таблица 10 Динамика расходов Европейского фонда регионального развития
Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.28-31; General budget of the European Union for the financial year 2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23 В 1993 г. был учрежден Фонд сплочения, финансирующий проекты в области защиты окружающей среды и развития трансъевропейских сетей в отстающих государствах-членах, в которых показатель ВНП в расчете на душу населения не достигает 90% от среднего по ЕС. Сплочение имеет три измерения. В территориальном плане оно означает выравнивание доходов населения посредством ускорения темпов роста ВВП и повышение конкурентоспособности отстающих регионов. В социальном плане оно подразумевает сокращение разрывов между различными социальными слоями и группами населения. С политической точки зрения оно символизирует солидарность государств и народов, составляющих ЕС. Политика сплочения была призвана содействовать развитию четырех наиболее бедных стран (Португалии, Испании, Греции и Ирландии) и, в первую очередь, созданию условий для повышения экономической активности на территории этих стран. В 1992 г., когда был подписан Маастрихтский договор, учреждающий Фонд сплочения, уровень ВНП на душу населения в Португалии составлял 44,3 % от среднего по ЕС, Греции – 44,8 %, Ирландии – 69,6 % , Испании – 70,0 %[14]. В настоящее время эти страны остаются получателями Фонда. Фонд сплочения финансирует до 80-85 % расходов по проектам в области развития инфраструктуры и защиты окружающей среды, которые представляют интерес для Европейского Союза в целом. Помощь, оказываемая фондом, способствовала экономическому и социальному сближению уровней развития этих стран. Испания, Португалия, Ирландия и Греция добились соответствия критериям конвергенции (основе для допуска стран к участию в европейском валютном союзе) и стали полноправными участниками Европейского валютного союза. В таблице 11 представлена динамика расходов Фонда сплочения в период с 1993 г. по 2001 г. Таблица 11 Динамика расходов Фонда сплочения
Источник: The Community Budget: The Facts in Figures.Luxembourg 2000. С.28-31; General budget of the European Union for the financial year 2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23 За период 1993-1999гг. Фонд выделил более 12 млрд. евро. и эти средства способствовали тому, что экономическая ситуация в четырех странах значительно улучшилась: к 1999 г. ВВП на душу населения довольно существенно приблизился к среднему по ЕС, составив 77%. Наилучшие результат были отмечены в Ирландии. По прогнозам в 2002 г. этот показатель составит 126,4 %, поэтому квота Ирландии при распределении средств Фонда 2000-2006 гг. была сокращена с 7–10 % до 2–6 %, а средства будут перераспределяться в основном в пользу Испании. Квота этой страны будет равна 61-63,5 % (ныне 52-58 %). Доли Португалии и Греции останутся практически неизменными - по 16-18 %. В течение 2001-2006 гг. бюджет Фонда определен в 16 млрд. евро, которые будут распределены следующим образом: 2001-2003 гг.: по 2,7 млрд. в год; 2004-2005 гг.: по 2,6 млрд. в год; 2006 г.: 2,6 млрд. евро. [15]. После присоединения Великобритании, Дании и Ирландии тяжесть дисбаланса переместилась на Великобританию. Еще в ходе переговоров о присоединении к Сообществу Великобритания заявила о том, что существовавшая система взносов приведет к нарушению равновесия в отношении этой страны и согласилась выплачивать свою долю в бюджет в надежде на скорейшее изменение структуры расходов бюджета в пользу несельскохозяйственных расходов. Возникновение вопроса о бюджетном дисбалансе в отношении Великобритании объясняется двумя факторами. Во-первых, аграрный сектор Великобритании относительно невелик по сравнению с другими странами Сообщества и имеет структурные отличия. Вследствие этого средства, получаемые Великобританией из единого бюджета в рамках проведения единой сельскохозяйственной политики, были гораздо меньше, чемсредства, получаемые другими странами. Во-вторых, вклад Великобритании в финансирование единого бюджета был значительно больше вклада других стран, поскольку доля Великобритании в общей налоговой гармонизированной базе НДС больше, чем доля Великобритании в общем ВНП Сообщества. В 1974 г. на парламентских выборах в Великобритании победили лейбористы, которые потребовали от Сообщества пересмотреть финансовые условия членства страны в ЕЭС и разработать корректирующий механизм, который ликвидировал бы несоответствие между вкладом страны в единый бюджет и средствами, получаемыми из него. Первый механизм, направленный на исправление бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании, был одобрен в марте 1975 г. в Дублине. Этот механизм, называемый также методом динамического торможения, должен был препятствовать тому, чтобы доля, отчисляемая Великобританией в общий бюджет Сообщества, слишком росла. Отчисления страны ограничивались при совпадении трех условий: объем ВВП на душу населения ниже, чем 85 % среднего по Сообществу; темпы экономического роста менее чем 120 % средних темпов по Сообществу; доля выплат собственных ресурсов на 10 % превышает долю выплат от ВНП. Однако эти три параметра никогда не совпадали и поэтому механизм динамического торможения так никогда и не применялся в отношении какой-либо страны Сообщества. Проблема бюджетного дисбаланса для Великобритании продолжала оставаться серьезной. К 1980 г. Великобритания и Германия являлись крупнейшими донорами единого бюджета (а следовательно, и фонда ФЕОГА)– на них приходилось 20,7 % и 29,3 % поступлений соответственно. В 1980 г. расхождения между взносами и поступлениями из единого бюджета по аграрному сектору составили:для Бельгии +3,4%, Дании +2,8%, Италии +5,5%, Ирландии +3,6%, Люксембурга +2,1%, Голландии +2,6%, Франции +0,3%. Для Германии -8,1%, Великобритании -12,2%[16]. Лишь после угрозы Великобритании выйти из состава Сообщества, которое было сделано М. Тэтчер, страны-участницы подписали временное соглашение о компенсации Великобритании части ее взносов (примерно 2/3) в виде выплат наличными и частично в виде выдачи дополнительных субсидий из единого бюджета на финансирование ряда региональных программ. При этом страны утверждали, что требования Великобритании о компенсации неправомочны, поскольку при системе собственных ресурсов нельзя рассматривать отчисления от таможенных пошлин и компенсационных сборов как взносы из государственного бюджета в единый бюджет Сообщества. Правительство Великобритании считало, что поскольку страна занимает второе место после Германии по взносам в бюджет, как по общему объему отчислений, так и по объему традиционных собственных ресурсов, то стране должны быть прямо возмещены ее затраты, если она не может получить эти средства по линии общих политик Сообщества. За 1980-1982 гг. Великобритании удалось получить около 3 млрд. евро. Пытаясь ускорить введение постоянного механизма компенсации, страна неоднократно прибегала к блокированию ряда решений Сообщества. Так, в июне 1982 г. она отказалась проголосовать за установление новых гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, что ускорило решение Совета о возврате ей переплаты в 750 млн. евро в 1983 г. После длительных переговоров были, наконец, приняты постоянные принципы компенсации и утверждена финансовая схема выплат. Механизм был одобрен на заседании Совета в Фонтенбло в июне 1984 г. и вступил в действие с 7 мая 1985 г. По этому решению сумма отчислений от НДС, которые Великобритания должна была перечислить в 1985 г., была снижена на 1 млрд. экю. Также были разработаны правила подсчета возврата сумм, которые были «переплачены» страной в единый бюджет. Вклад Великобритании в единый бюджет Сообщества был снижен до суммы, составляющей 66 % от объема бюджетного дисбаланса в отношении этой страны. Объем дисбаланса подсчитывался по следующей формуле: (VATUK – EUK) x E, где VATUK – доля Великобритании в общем объеме поступлений от НДС в единый бюджет, EUK – доля страны в общем объеме бюджетных расходов, Е – объем расходов единого бюджета в отношении стран-членов. Компенсация должна была происходить за счет других государств-членов, которые выплачивали эту сумму пропорционально своим долям в отчислениях от НДС в бюджет. Исключение было сделано для Германии – ее доля в финансировании дисбаланса была снижена на одну треть, поскольку эта страна занимает первое место по взносам в бюджет как по общему объему, так и по отчислениям от НДС. До введения в действие корректирующего механизма в 1985 г. размеры бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании в среднем составляли около 0,5 % ВНП страны в год, после введения механизма он сократился до 0,1–0,2 % от ВНП в год[17]. На появление диспропорций между выплатами в бюджет Сообщества и средствами, получаемыми из него, влияли различные факторы, однако основными по-прежнему оставались две причины – высокие отчисления Великобритании от НДС и ВНП в бюджет и небольшой объем средств, получаемых из бюджета по линии финансирования ЕСХП. Бюджетные реформы 1988 г. и 1992 г. значительно изменили систему собственных ресурсов Сообщества, введя новый источник поступлений, который рассчитывался по ВНП и снизил объем поступлений от НДС в единый бюджет за счет введения ограничения, по которому налоговая база НДС, с которой производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55% ВНП каждой страны. Эти изменения были направлены на снижение причин, создающих бюджетные диспропорции в отношении Великобритании, поэтому потребовались изменения в компенсационном механизме. Были введены дополнительные правила подсчета объемов компенсации: а) объем возмещения подсчитывается так, как если бы бюджет продолжал полностью финансироваться за счет отчислений от НДС; б) полученный результат уменьшается на сумму, которую Великобритания «сэкономила» при отчислениях от НДС после введения в 1988 г. ограничений на налоговую базу; в) финансирование компенсации происходит за счет других стран-членов пропорционально их долям в ВНП группировки. Для Германии продолжает действовать снижение доли на одну треть. Действие механизма возврата средств Великобритании привело к тому, что после коррекции дисбаланс составляет 0,2 % от ВНП страны. В 1998 г. объем дисбаланса до применения корректирующего механизма составлял 6,9 млрд. евро (0,56 % от ВНП Великобритании) и стране было возвращено 3,7 млрд. евро и таким образом окончательный объем дисбаланса составил 3,2 млрд. евро или 0,26 % от ВНП страны[18]. Сегодня проблема бюджетного дисбаланса приобретает новое значение. Во-первых, значительно изменилось структура расходов единого бюджета ЕС. Доля секции «гарантий» ФЕОГА в едином бюджете значительно снизилась и все большее значение приобретают расходы на проведение структурных операций. Кроме того, принятие нового корректирующего механизма необходимо и в связи с предстоящим расширением ЕС. [19], и правительства этих стран уже заявили о своем желании получать возмещение в рамках действия корректирующего механизма, одобренного в Фонтенбло. [20].Что касается других критериев, то Комиссия признает наличие недостатков у существующих источников бюджетных поступлений. Поскольку основная часть поступлений производится из национальных казначейств (отчисления от ВНП и НДС), то это снижает финансовую независимость группировки, однако обеспечивает достаточность и справедливость поступлений. С другой стороны, традиционные собственные ресурсы (таможенные пошлины и компенсационные сборы) способствуют упрочению финансовой независимости, но справедливость их распределения по странам вызывает споры, а контроль за их сбором чересчур сложен. По критерию финансовой независимости, единственным по-настоящему независимым источником бюджетных поступлений являются традиционные собственные ресурсы. Однако значимость поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов постоянно снижается, и, кроме того, несмотря на то, что все доходы от таможенных пошлин и прочие доходы, связанные с политикой ЕС в области торговли, формально принадлежат Сообществу, государства-члены, которые занимаются сбором и перечислением этих средств в бюджет, продолжают рассматривать их как взносы из национальных бюджетов. Небольшая доля традиционных собственных ресурсов в поступлениях в единый бюджет привела к тому, что на сегодняшний момент финансовая независимость Сообщества находится на низком уровне, что считается одним из недостатков действующей системы. Высокая доля отчислений от НДС и ВНП привела к тому, что возросла зависимость бюджета ЕС от переводов средств из государств-членов. Результатом стали различные конфликты на этой почве, поскольку, по мнению Комиссии, многие страны заняли ошибочную позицию и каждая требует перераспределения средств из бюджета в свою пользу. В отношении рентабельности существующих ресурсов также есть проблемы – процесс сбора традиционных собственных ресурсов довольно трудоемок, а отношение стран-членов к ним неоднозначное. Существующее таможенное законодательство очень сложное и запутанное, таможенный кодекс Сообщества состоит из более чем 400 статей, кроме того, правила, разъясняющие его применение, состоят из более чем 900 статей, а сам таможенный тариф включает более 11 тысяч позиций. Однако существующие таможенные правила не успевают обновляться как того требует современное развитие внешней торговли, и в таких условиях существует пространство для злоупотреблений и неправильного применения существующих правил. В нынешней системе страны-члены ЕС обязаны собирать традиционные собственные ресурсы и перечислять их в распоряжение Сообщества, а Комиссия обладает полномочиями контролировать этот процесс. С этой целью был создан механизм «многостороннего надзора» за тем, как государства-члены выполняют свои обязанности по сбору таможенных пошлин и компенсационных сборов. Если из-за действий какой-либо страны часть пошлин не была взыскана, то эта сумма должна быть покрыта за счет увеличения отчислений от ВНП, и, в результате, халатность одной страны имеет финансовые последствия для всех стран Сообщества. Результаты контрольных действий Комиссии доводятся до сведения всех стран, и члены группировки принимают участие в решении вопросов, связанных с недополучением таможенных пошлин или списанием сумм, которые невозможно получить. Контроль за сбором традиционных собственных ресурсов требует значительных объемов административной работы, и, как показывают ежегодные отчеты Палаты аудиторов, он всегда является недостаточным для обеспечения финансовых интересов Сообщества. Кроме того, сложности процедуры по взысканию средств, которые были недополучены в результате злоупотреблений или неправильного применения таможенных правил,часто препятствует тому, чтобы национальные органы власти взыскивали долги, и это приводит к тому, что государства предпочитают покрывать «недостачу» традиционных собственных ресурсов через отчисления от ВНП. По критерию прозрачности и простоты система финансирования должна быть понятна не только специалистам, но гражданам ЕС, а существующая система сбора отчислений от НДС, ВНП, а также подсчета компенсаций в отношении Великобритании не обладает таким качеством. В отчете Палаты аудиторов за 1998 г., в котором анализировалась система отчислений от НДС и ВНП, содержалось мнение, что отчисления от НДС, несмотря на то, что НДС формально является налогом на потребление, в действительности приобрели характер финансовых взносов из национальных бюджетов стран-участниц, и определение сумм отчислений зависит от применяемых статистических методов подсчета (особенно при определении средневзвешенной ставки отчислений). По мнению Комиссии, модифицировать существующую систему собственных ресурсов и улучшить ее по критериям независимости, рентабельности и прозрачности можно за счет упрощения системы отчислений и введения новых источников поступлений вместо существующих или в дополнение к ним. Аргументы в пользу упрощения действующей системы основаны на том, что сегодня существуют недостатки по критериям, описанным выше. Сторонники этого метода считают, что введение новых собственных ресурсов поможет упрочить финансовую независимость Сообщества. Новые источники снизили бы зависимость единого бюджета от отчислений из национальных казначейств. А если бы удалось достичь того, чтобы бюджет полностью финансировался за счет новых собственных ресурсов, то бюджетные органы ЕС могли бы полностью контролировать как доходную, так и расходную части бюджета. Комиссия предложила следующие три способа упрощения системы собственных ресурсов. Во-первых, поскольку доля поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов мала и их объем постоянно снижается, а система их сбора остается дорогостоящей, то было предложено передать эти ресурсы полностью в распоряжение стран-членов. Очевидно, что если пошлины и сборы и перестанут быть источником поступлений в единый бюджет, они все равно останутся важным инструментом торговой политики Сообщества. Во-вторых, предлагается упростить систему отчислений от НДС посредством введения фиксированной ставки отчислений. Сегодня ставка меняется ежегодно из-за действующей системы подсчета компенсаций, выплачиваемых Великобритании. В-третьих, поскольку сбор собственных ресурсов и контроль за этим процессом требует значительных затрат, то можно заменить их схемой, когда отчисления делаются исключительно от ВНП страны. Однако если такая схема и сможет обеспечить справедливость взимания средств, прозрачность и будет рентабельной, то Сообщество полностью потеряет финансовую независимость от государств-членов. Кроме того, Комиссия признает, что сегодня государства-члены крайне неохотно используют новейшие методы подсчета ВНП, разработанные в ЕС. Национальные статистические агентства разработали новую единую методологию подсчета этого показателя,в частности, в 1997 г. были выработаны методы оценки финансовых услуг, которые невозможно оценить непосредственно в количественном выражении. Страны ЕС решили не спешить применять эти методы, подсчитывая ВНП для определения взносов в единый бюджет. Таким образом, это привело к существованию двух показателей ВНП одной и той же страны: первый, более точный показатель, был основным, а второй, менее точный, использовался для определения взноса страны в единый бюджет. По мнению Комиссии, если будет принято решение о полной замене всех источников поступлений на один – отчисления от ВНП, то необходимо, чтобы отчисления производились на основе новейших и самых точных статистических показателей. Для увеличения финансовой независимости Сообщества от национальных казначейств некоторые эксперты предлагают установить новые источники бюджетных поступлений. Поиск новых источников происходил практически с самого момента образования системы собственных ресурсов Сообщества в 1970 г., но после 1992 г. интерес к той проблеме значительно вырос. На рассмотрение европейских экспертов были вынесены 8 налогов, которые предлагалось сделать новым источниками поступлений в единый бюджет: модулированный НДС, энергетический налог и налог на выбросы СО2, акцизные сборы с табака, алкоголя и нефтепродуктов, налог на доход корпораций, налог на коммуникации, налог на личный доход, налог на процентный доход,эмиссионный доход Европейского центрального банка. Каждый новый источник поступлений должен соответствовать определеннымкритериям. Во-первых, взимание налога должно быть справедливым как в горизонтальном плане (т.е. государства, обладающие равными возможностями, должны вносить в бюджет одинаковые суммы), так и в вертикальном (отчисления в бюджет должны варьироваться в зависимости от финансового положения страны). Во-вторых, для граждан ЕС порядок взимания налога и его предназначение должны быть понятны. В-третьих, взимаемый налог должен иметь связь с едиными политиками Сообщества. В-четвертых, налоговая база должна быть гармонизированной. На сегодняшний момент налогами, удовлетворяющими этому критерию, являются НДС и акцизы. В-пятых, взимание налога должно быть рентабельным, поскольку передача его в распоряжение ЕС может привести к увеличению административных расходов и дублированию функций со стороны наднациональных и национальных органов власти. Ни один из предложенных новых источников поступлений не соответствует полностью всем необходимым критериям. [1] Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities. Official Journal of the European Communities. L 356. Brussels. 31.12.1977.[2] Council Regulation (EC, ECSC, Euratom). No. 762/2001 of 9 April 2001. Official Journal of the European Communities. L 111/1. Brussels. 20.04.2001. [3] Башкатова Т.А. Западноевропейская интеграция. Финансовый аспект. М., 1988. С. 83 [4] К 1988 г. в ЕЭС входило 12 государств (Франция, Германия, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Великобритания, Ирландия, Дания, Греция, Испания и Португалия) [5] С 1985 г. в действие вступил корректирующий механизм, компенсирующий переплаты Великобритании в единый бюджет. [6] General budget of the European Union for the financial year 2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23 [7] Council Decision of 31 October 1994 on the system of the European Communities’ own resources (94/728/EC, Euratom). [8] Расходы секции «ориентации» находятся в подразделе В2 единого бюджета ЕС. [9] Башкатова Т.А. Западноевропейская интеграция. Финансовый аспект. М., 1988. С. 102 [10] Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. /Под. ред. Ю.А.Борко и О.В.Буториной. М., 2001. С.140 [11] Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. /Под ред.Ю.А. Борко и О.В. Буториной. М., 2001. С.110 [12]Рассчитано по Eurostat Yearbook 2000 – A Statistical Eye on Europe – Data 1988-98 (100 main indicators) за соответствующие годы [13] Коровкин В.Ю. Европейская интеграция и региональная политика. МЭ и МО. №4. 1994 [14] The European Economy 1999: Review. Brussels. 1999. С.230-231 [15] Европейское Сообщество: регулирование интеграционных процессов. М., 1986. стр. 188 [16] Европейское Сообщество: регулирование интеграционных процессов. М., 1986. стр.189 [17] Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system. Brussels. 1998.C. 20 [18] Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system. Brussels. 1998. Annex 8, С.14 [19] Там же. С. 23 [20] Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system. Brussels. 1998. С. 25 |