Социальные трансферты

В первом полугодии 2000г. средний размер назначенных месячных пенсий равнялся 624,8 руб. (3), что в реальном выражении составило только 37% от уровня 1990 г. Следует отметить, что в результате повышения средней назначенной месячной пенсии в апреле 2000 г. - на 13% и в августе 2000 г. - в среднем на 18%, средний размер назначенной пенсии в сентябре 2000 г. стал равен 818,9 руб., что уже составляет 45,0% (с учётом инфляции с апреля по сентябрь 2000г.) от уровня 1990 г.

Размер номинальной средней месячной пенсии (с учётом компенсаций) в апреле 2000 г. составил 153% её величины в апреле 1998 г., т.е. относительный прирост номинальной средней месячной пенсии составлял только чуть более половины (51,9%) относительного прироста номинальной среднемесячной заработной платы одного работника. Следствием этого являлось крайне низкое реальное содержание средней месячной пенсии в апреле 2000 г. по сравнению с апрелем 1998 г. Несмотря на то, что за последние 12 месяцев этого периода реальный размер назначенных среднемесячных пенсий вырос на 26,8% (номинальная среднемесячная пенсия увеличилась на 52,1%), что превышает рост реальной среднемесячной заработной платы (реальная среднемесячная заработная плата выросла за этот же период на 23,6%), реальный размер назначенных среднемесячных пенсий в апреле 2000 г. составлял только 59,8% их величины в апреле 1998 г. Вместе с тем реальная начисленная заработная плата в апреле 2000 г. составила 79% от её уровня в апреле 1998 г.

Такая динамика покупательной способности среднемесячных пенсий по сравнению с покупательной способностью среднемесячной заработной платы объясняется более глубоким падением реального содержания среднемесячных пенсий за период с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. Так реальный размер среднемесячных начисленных пенсий в апреле 1999 г. составлял лишь 47,2% их величины в апреле 1998 г., а реальный размер среднемесячной заработной платы - 64,0%. Это положение сложилось в результате того, что за 12 месяцев с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. пенсии ни разу не индексировались. Однако за последующие 12 месяцев пенсии повышались четыре раза: в мае 1999 г. - на 12%; в ноябре 1999 г. - на 15%; в феврале 2000 г. - на 12; в апреле - на 13%, с 1 августа 2000 г. на 125 руб., т.е. в среднем на 18%. Таким образом, в сентябре 2000 г. реальный размер назначенных среднемесячных пенсий повысился до 72% уровня апреля 1998 г.

В апреле 2000 г. среднемесячная пенсия составила 68,4% прожиточного минимума (79% при исчислении ПМ по старой методике) а минимальный размер выплат пенсионерам - 46% ПМ (52,8% ПМ по старой методике), в то время как два года назад в апреле 1998 г. даже минимальный размер выплат пенсионерам составлял 75% ПМ, а среднемесячная пенсия -130% ПМ. В 1990 г. на сумму, равную среднему размеру назначенных месячных пенсий можно было купить 2,23 набора прожиточного минимума пенсионера.

Феномен задолженности по выплате пенсий возник в 1995 г., когда на конец года задолженность составила 10% от общей суммы назначенных пенсий. Усилиями правительства к июлю 1997 г. задолженность по выплате пенсий была полностью погашена и вновь образовалась в июле 1998 г. в связи с финансовым кризисом. На конец 1998 г. задолженность составляла 27,0 млрд. руб. или 204% от общей суммы назначенных пенсий. Процесс постепенного снижения задолженности в 1999 г. растянулся на 8 месяцев, но к сентябрю 1999 г. задолженность была полностью ликвидирована.

Таблица 7.

Объем просроченной задолженности по выплате заработной пенсий за 1998 - 2003 годы

	01	02	03	1 кв	04	05	06	2 кв	1 полуг	07	08	09	3 кв	10	11	12	Год
1998 год	0	0	0	0	0	0	0	0	0	16,2	23,0	30,6	23,3	31,6	30,3	26,5	27,0
1999 год	26,0	24,5	18,5	23,0	16,5	15,0	11,7	14,4	18,7	7,0	8,0	0	0	0	0	0	10,6
2000 год	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
2001 год	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
2002 год	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0
2003 год	0	0

Лежащей на поверхности причиной возникновения задолженности является снижение на 7% - 8% поступлений страховых взносов предприятий и организаций в Пенсионный фонд Российской Федерации. Так было и в 1995 г. и в 1998 г. Ликвидация задолженности по выплатам пенсий была связана не с созданием постоянно действующих финансовых механизмов, демпфирующих возможные во время кризисов колебания финансовых ресурсов Пенсионного фонда, а, прежде всего, с усилиями правительства в направлении выколачивания страховых взносов с предприятий и организаций.

8

Белгород. область

Вологод. область

Самарская область

Хабаровский край

Челябинская область

Чувашская респуб.

Финансируется

5%

2,6%

67,5%

57,1%

38,9%

5,0%

Недофинансируется

4%

1,4%

32,5%

42,9%

1,4%

6,3%

Нефинансируется*

0%

0,9%

0

0

0,3%

1,6%

Нефинансируется**

23%

0,0%

0

0

9,2%

0%

Неизвестный объем финансирования

68%

95,1%

0

0

50,2%

87,1%

*Планировался к финансированию, но не финансируется.

**Не планировался к финансированию и не финансируется.

Таким образом, можно констатировать, что социальные мандаты финансируются не только за счет бюджетных средств, но и за счет части доходов поставщиков благ льготникам. Однако поставщики часто не в состоянии перекрыть убытки за счет других потребителей и обречены на прогрессирующий износ и выбытие физического капитала. В конечном счете, многие коммунальные блага, на которые «навешаны» социальные обязательства, по-просту перестают поставляться всем потребителям, как имеющим право льготы, так и лишенных такового («приморский вариант»).

[3]

Основное различие между моделями социальной политики заключается в трактовке детских пособий как самостоятельного элемента социальных трансфертов ("европейская" модель) либо как составной части общественной помощи ("американская" модель). В первом случае детские пособия предоставляются всем семьям, имеющим детей, а во втором - только тем, чьи доходы падают ниже определенного уровня (что выявляется с помощью специального теста).

В системе общественной помощи в России проверка уровня доходов потенциальных реципиентов не осуществляется.

Колебания в объемах социальных трансфертов в России из года в год весьма велики. При этом по общему их уровню в процентах к ВВП наша страна находится в середине между группой стран, объединяемых "европейской" философией социального обеспечения, и группой стран, которые более склонны к "американской" (индивидуалистической) философии. Для первой из названных групп (Франция, Германия, Швеция, Италия) социальные трансферты составляют в среднем 20.6 % ВВП, тогда как для второй (США, Канада, Япония) - в среднем 11.7% ВВП.

Можно увидеть такую характерную для России особенность, как полное отсутствие денежной составляющей в блоке общественной помощи. Кроме того, сравнительно невелика доля социального страхования. Она составляет менее 50 % в общем объеме социальных трансфертов, тогда как в США - более двух третей, а в Германии - более 80 %

Государственное социальное страхование предназначено для замещения доходов индивидов, утраченных в результате некоторого события, такого как безработица, заболевание или потеря трудоспособности в старости. Этот перечень функций характерен для большинства стране рыночной экономикой и иногда дополняется другими видами социального страхования. Нередко сюда относят и страхование от несчастного случая на производстве, но оно носит в большей степени отраслевой характер (из-за отраслевой природы риска), чем общегосударственный. В России страхование от риска утраты заработка в связи с кратковременной нетрудоспособностью, вызванной заболеванием, входит в социальное страхование. В США данный вид риска вообще не покрывается через систему государственного страхования, а лишь на основе двусторонней договоренности между работодателем и наемным работником. В Германии государство также не страхует граждан от кратковременной нетрудоспособности, хотя если заболевание продолжается более 6 недель, то страховые выплаты производятся через систему медицинского страхования (больничные кассы)

Чтобы обеспечить полноту сравнения, необходимо рассмотреть и источники финансирования программ социального страхования. Во всех трех странах установлены специальные, так называемые маркированные налоги, базой для которых служит начисленная заработная плата.

При этом маркированные налоги в России имеют две характерные особенности.

1. Пропорциональность. Государственное социальное страхование в большинстве стран мира ориентируется на средний и низший общественные классы. Считается, что не следует создавать искусственных препятствий гражданам с высокими доходами для пользования услугами частных страховых компаний. Поэтому маркированные налоги не взимаются с заработков, превышающих установленную величину. В результате маркированные налоги становятся регрессивными.

В России не практикуется установление верхнего предела налогооблагаемого заработка. В результате создаются стимулы к сокрытию доходов и искусственно ограничивается спрос на страховые полисы, предоставляемые частными компаниями. Однако есть и положительная сторона: маркированный налог становится пропорциональным, а не регрессивным, что, как известно, лучше отвечает целям перераспределения.

2. Уплата налога работодателем. Как правило, в мировой практике применяется принцип равной ответственности работника и работодателя за уплату маркированных налогов. Однако этот факт носит чисто символический характер. Учитывая возможности перемещения налогового бремени, становится ясно, что формальное установление процентных долей уплаты налога не влияет на то, кто уплачивает налог фактически. В зависимости от соотношения спроса и предложения на рабочую силу налог может быть полностью перемещен как на работодателя, так и на работника. [4]

В России маркированные налоги полностью уплачиваются работодателем. Исключение составляет налог в Пенсионный фонд.

В Германии величина максимального месячного налогооблагаемого заработка одинакова для систем пенсионного страхования и страхования по безработице. Для всех трех видов социального страхования используется принцип равной ответственности за уплату налога

В США величина максимального месячного налогооблагаемого заработка одинакова для систем пенсионного страхования и "Медикэра". Для страхования по безработице она же учитывается в двойном размере.

Помощь бедным не связана с необходимостью корректировки провалов рынка и повышения экономической эффективности. В ее основе лежат исключительно соображения этики и морали. Большинство людей считает несправедливым такое распределение доходов, при котором "богатые имеют возможность кормить своих домашних животных лучше, чем бедные - своих детей". Их воля, реализуемая через политический механизм, воплощается в создании программ материальной поддержки беднейших слоев населения.

В России программы общественной помощи имеют следующие особенности.

1. Доминирование натуральных трансфертов. В системе общественной помощи отсутствуют денежные трансферты. Натуральные трансферты имеют как отрицательные, так и положительные стороны. Главный недостаток заключается в потере эффективности из-за того, что оценка натуральных трансфертов получателем ниже, чем их фактическая денежная стоимость. Потребителю как бы навязывается определенное благо, он лишается свободы выбора между различными благами, которую он имеет при денежном трансферте.

Положительной стороной натуральной формы оказания помощи обычно считается связанное с ней ослабление остроты проблемы маскировки. Действительно, богатые и среднеобеспеченные граждане вряд ли будут искажать информацию о своем благосостоянии только для того, чтобы получить натуральную помощь, хотя если трансферт будет денежным, то это более вероятно. Однако последнее, например, не всегда относится к трансфертам в форме бюджетной поддержки расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, которые играют ведущую роль в системе общественной помощи в России.

2. Категориальность. Многие страны используют признак принадлежности граждан к той или иной категории в системе социальных трансфертов. Однако он является лишь вспомогательным инструментом при решении вопроса о целесообразности оказания помощи. Основным инструментом всегда служит проверка реальной нуждаемости потенциального реципиента.

Страны с развитой рыночной экономикой в отличие от России строго придерживаются принципа проверки уровня доходов при предоставлении гражданам общественной помощи. В Германии доминируют ;ные трансферты и для программы социальной помощи используется принцип индивидуального подхода к каждому потенциальному реципиенту. В США преобладают натуральные трансферты, а правила предоставления помощи более детально проработаны и базируются на строго формализованных критериях.

При изучении источников финансирования программ общественной помощи нельзя оставить без внимания вопрос бюджетного федерализма. В какой-то мере степень перераспределения дохода должна быть решением регионального или национального уровня.

Экономическая теория общественного сектора указывает на то, что программы общественной помощи являются общенациональной, а не региональной проблемой. В условиях относительно свободной миграции внутри страны региональные программы общественной помощи могут иметь негативные последствия. Любой регион, который решает обеспечить сравнительно более высокий уровень жизни для бедных, рискует столкнуться с притоком бедных из других регионов. В результате каждый регион имеет стимулы сделать себя непривлекательным для бедных, чтобы те перемещались в другие регионы. [5]

На практике в России подавляющее большинство расходов на общественную помощь осуществляется из бюджетов субъектов федерации. Только здравоохранение в незначительной мере финансируется из федерального бюджета, а жилищно-коммунальные и транспортные субсидии - полностью из региональных. Однако в отличие от США мобильность населения в современной России (если не считать вынужденных переселенцев) крайне низка.

В Германии такая же социальная помощь и поддержка безработных идут полностью за счет федерации, жилищные субсидии в соотношении 50 % на 50 %, а образовательные субсидии на 65 % за счет федерации.

Американские программы общественной помощи отличаются многочисленностью и разнообразием. Крупнейшая из них ("Медикэйд") на 57.2 % финансируется из федерального бюджета; помощь семьям с детьми-иждивенцами - на 54.6 %; продуктовые талоны - на 93.4 %;

дополнительный доход для стариков и инвалидов - на 86.2 %. Доля федерального бюджета (по фактическому финансированию в 1994 г.) составила 70.1 %, а бюджетов штатов соответственно 29.9 %. [6]

[7]

Направление изменения действующего законодательства без изменения его концепции разработано в трёх вариантах:

1. Поправки к федеральному закону «О ветеранах», обеспечивающие замену льгот денежными выплатами.

2. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной помощи инвалидам», обеспечивающие предоставление льгот только лицам, имеющим доходы ниже прожиточного уровня.

3. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», позволяющие решить отдельные локальные проблемы, в сочетании с внедрением методики, нацеленной на улучшение учёта и планирования социальных выплат и льгот.

В связи с тем, что в существующей политической ситуации принятие какого-либо общего ("рамочного") закона, кардинально изменяющего принципы предоставления социальной помощи, крайне маловероятно, целесообразно предлагать на рассмотрение наборы поправок "локального действия", каждая из которых может быть принята отдельно. Хотя вероятность их принятия также не слишком велика, но она существенно выше, нежели возможность принятия закона о базовых принципах оказания социальной помощи.

· не затрагивать видов льгот;

· не сокращать объём бюджетных расходов;

· сфокусировать внимание только на замене натуральной формы помощи денежной.

Необходимо минимизировать ущерб для получателей в результате перехода от натуральной к денежной форме помощи. Для этого:

· придать ассигнованиям на закон «О ветеранах» (в новой редакции) статус защищённой статьи, принять все необходимые меры, обеспечивающие своевременность выплат;

· ввести приемлемый для получателей механизм индексации выплат (варианты: по МРОТ, по ИПЦ, по средней заработной плате в стране аналогично индексации пенсий, по ИПЦ и средней зарплате в равной мере);

· зафиксировать объёмы помощи в денежном выражении и установить, что для каждого региона применяется поправочный коэффициент, равный отношению регионального прожиточного минимума к среднероссийскому прожиточному минимуму.

Самый главный плюс предлагаемого законопроекта, основанного на указанных принципах – это отсутствие противоречия со ст.11 закона «О ветеранах». Права и льготы для ветеранов отменяются с равноценной заменой, так как денежная выплата будет равна фактическим выплатам за отчётный период с адекватной индексацией (п.3 ст.11). Права и льготы ветеранов не ограничиваются, так как предоставляются в финансовом эквиваленте (п.4 ст.11).

[9] (кроме ветеранов труда).

Рассчитаем этот показатель по следующей формуле:

´ Х руб. + ´ 198 руб. = 360 руб.[10]

Находим, что на 1 «прочего» ветерана приходится 429,61 руб. в год.

Из приведенных выше расчетов видно, что годовой объем финансирования льготвсех ветеранов в РФ составляет 12 255 млн. руб. Из него на ветеранов труда приходится 2 254 млн. руб.

Для всех ветеранов, кроме ветеранов труда, получаем следующее распределение стоимости льгот по их видам (см. табл. 10)

[1] «…Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации» (п.3 ст. 104 Конституции РФ).

2 Исследования поводились «Леонтьевским центром»

3 Российская газета. 2002. 31 марта.. С. 8.

4 Обзор экономической политики в России за 2002 год. М., 2002. С. 168.

5 Львов Д.С Поршнев А.Г. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы. М., 2002. С. 122

6 Российская газета. 2001. 17 дек. С. 23

7 Обзор экономической политики в России за 2002 год. М., 2002. С. 168. С. 115.

8 Львов Д.С Поршнев А.Г. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы. М., 2002. С. 221

[3] Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М., 2000. С. 220.

[4] Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М., 2000. С. 210.

[5] Львов Д.С Поршнев А.Г. Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы. М., 2002. С. 115

[6] Слезингер Г.Э. Социальная экономика. М., 2001. С. 132

[7]Варианты изменений в законодательстве изложены в порядке, обусловленном вероятностью их прохождения через Государственную Думу.

9 [8]Введение критерия нуждаемости, хотя и верное по сути, натолкнётся на политическое противодействие, так как будет изменён фундаментальный принцип социалистического распределения – льготы по заслугам, а не по нуждаемости. Это вопрос способности Правительства преодолеть политическое сопротивление Думы, которое и без того будет весьма жёстким. (Введение проверки нуждаемости также противоречит ст. 11 закона «О ветеранах», так как в явной форме сокращает объём социальных гарантий.)

[9] Здесь мы применяем упрощение, игнорируя тот факт, что существует несколько категорий ветеранов, отличных от ветеранов труда, каждая из которых имеет свой уникальный набор льгот. Однако, это упрощение является вынужденным, так как у нас отсутствуют данные о численности каждой из «прочих» категорий.

[10] 10,23 млн. – ветераны труда, 23,81 млн. – прочие ветераны, 34,04 млн. – всего ветеранов.

Регион	Виды помощи	Получатели	Механизм
Белгородская область	Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах». Доплаты к пенсии. Дотации на питание.	Почётные граждане области (7 чел.). Герои Соц. труда (55 чел.). Лица, участвовавшие в разминировании(558 чел.).	Без проверки нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг.
Вологодская область	Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах». Доплаты к пенсии.	Участники разминирования в Вытегорском районе. Лица, внесшие вклад в соц.-экон. развитие области.	Без проверки нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг.
Самарская область	Денежные компенсации.	Студенты-сироты. Дети партизан. Заслуженные пилоты.	Без проверки нуждаемости, без заявления, прямые выплаты получателям
Челябинская область	Льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и абонентской плате за телефон	Инвалиды ВОВ I и II групп (9,2 тыс. чел.)	Без проверки нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг.
Чувашская республика	Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах».	Многодетные семьи. Почётные доноры. Почётные граждане Чувашской республики (чел.)	Без проверки нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг.
Хабаровский край	Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах».	Участники боевых действий в Чечне (585чел.)	Без проверки нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг.

	Белгород. область	Вологод. область	Самарская область	Хабаровский край	Челябинская область	Чувашская респуб.
Бедные домохозяйства*	17,0	18,6	20,8	25,9	28,7	58,1
в т.ч.: крайне бедные**	0,1	1,6	3,7	4,5	4,4	12,9
Небедные	83,0	81,4	79,2	74,1	71,3	41,9

	В среднем по выборке	Среди бедных домохозяйств	Среди крайне бедных домохозяйств	Среди небедных домохозяйств
Хабаровский край	1,8	1,6	1,3	1,9
Белгородская область	1,7	2,0	1,0	1,7
Вологодская область	2,1	2,0	1,8	2,1
Самарская область	1,8	1,6	1,2	1,9
Челябинская область	1,9	1,7	1,7	1,9
Чувашская Республика	1,9	2,0	1,9	1,8