Ответственность и контроль в системе местного самоуправления

	Загрузить архив:
	Файл: ref-19822.zip (56kb [zip], Скачиваний: 183) скачать

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, одним из принципов, лежащих в основе формирования органов власти. Привычное понимание власти, которая пронизывает все уровни сверху донизу, изменилось. В соответствии с современной концепцией, закрепленной в Конституции Российской Федерации, публичная власть делится на две разновидности- государственную и муниципальную власть.

Система местного самоуправления в нашей стране еще не сложилась окончательно и находиться на стадии становления, поэтому для ее поддержания необходимо правовое регулирование местного самоуправления, что проявлялось бы в количестве и качестве региональных законов. Ведь именно тема моей работы должна прямо касаться правового регулирования и норм права, потому что ответственность призывает и принуждает к неукоснительному соблюдению законов и организационных мер, поэтому она является актуальной в настоящее время. Нам известно что формирование местного самоуправления на местах принадлежит региональному законодательству, так же нам известно что региональные нормативные акты в основном говорят что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством, либо повторяют нормы Федерального закона. Как же мы будем иметь устойчивую правовую базу на уровне местного самоуправления, если сами органы и должностные лица местного самоуправления не заинтересованы в принятии нормативных актов которые конкретизировали бы ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Целью и задачей моего исследования является то, что я хочу показать как может повлиять ответственность на органы и должностных лиц местного самоуправления, от которых зависит устойчивость и благополучие местного самоуправления, а значит необходим такой закон, который бы содержал нормы ответственности соответствующие компетенции органа и должностного лица местного самоуправления.

Но в нашей стране система принятия таких законов почему- то хромает, а ведь их принятие необходимо, возможно органам власти инеизвестно в чем конкретно нуждается народ, значит нужны постоянные контакты должностных лиц муниципальной власти с населением, что позволяет органам местного самоуправления выявить и удовлетворить нужды и потребности населения муниципального образования.

Я считаю, что предмет и степень изучения темы является важным в первую очередь для меня самой, потому что как я ее уясню, так и буду доносить до других. Ведь у меня есть стремление работать в той области где ответственность будет иметь особое значение, и стремление бороться за то, чтобы права наших граждан не нарушались, а интересы и нужды удовлетворялись.

ГЛАВА 1.

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление, в основе которого лежит право насе­ления городских и сельских поселений самостоятельно решать во­просы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности. Ответственность органов местного самоуправления uдолжностных лиц местного самоуправления"— это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуп­равления, контроль надих деятельностью служат — обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населе­ния, граждан, общества в целом[1].

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответствен­ность, а также основные формы этой ответственности. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:

а) перед населением муниципального образования;

б) перед государством;

в) перед физическими и юридическими лицами (ст. 47).

Формы государственного и общественного контроля деятель­ности местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населени­ем — основным субъектом властеотношений на территории му­ниципального образования — основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (п.2 ст. З Конститу­ции РФ). Поэтому санкции при реализации этого института от­ветственности перед населением носят в основном конституци­онно-правовой характер. Это подтверждает содержание ст.48 Закона  «Обобщихпринципах организации местного самоуправления в РФ». Ответственность органови должностных лиц перед населением наступает в результате утраты доверия населения, порядок и условия ответственности оп­ределяются уставами муниципальных образований.

В законодательстве субъектов РФ эта норма федерального закона развивается и конкретизируется. Например, Закон «О местном самоуправлении Калужской области» дополняет насту­пление такой ответственности за неисполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих полно­мочий (п. 2. 2 ст. 60 Закона), в Свердловской области она насту­пает в случае нарушения ими местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2. ст. 67 Закона «О местном самоуправлении Свердловской области»[2].

Федеральное и региональное законодательство предусматри­вает также ответственность муниципальных органов и должност­ных лиц перед гражданами. Статья 26 Закона «Об общих прин­ципах.» ' предусматривает административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение сро­ков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к долж­ностным лицам местного самоуправления. В ст.33 Конституции РФзакреплено право граждан РФобращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в орга­ны местного самоуправления. Статья 24 Конституции РФ обя­зывает органы местного самоуправления, их должностные лица обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, ст. 32 (ч. 2)Конституции РФ предоставляет гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, п. 3 ст. 23 Закона «Об общих прин­ципах...» предусматривает гарантированность выборов феде­ральными и региональными органами государственной власти.

Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным на­селением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения. В качестве юридических лиц они несут ответственность перед фи­зическими и другими юридическими лицами в порядке, уста­новленном законами Федерации, ее субъектов, уставами муни­ципальных образований (ст.50 Закона). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответствии с которыми наступает ответственность органов и должностных лиц, получи­ли свое развитие и дополнение в законодательстве субъектов Российской Федерации[3]. Например, в Законе «О местном само­управлении Калужской области» содержится норма, предусмат­ривающая право местного сообщества предъявлять иски к управляющим субъектам местной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отношению к отдельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. З ст. 60). Иногда предусматривается право на обжалование в суде решения, а также действий (бездействия) органов и долж­ностных лиц местного самоуправления (ст. 70 Закона «О мест­ном самоуправлении в Свердловской области»).

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государствен­ными органами и муниципальными образованиями. Конститу­ционное обеспечение организационной обособленности мест­ного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантиро­ванность этого института в Российской Федерации (ст. 12 Кон­ституции РФ) превращают местную власть в одну из важнейшихоснов конституционного строя России

Все элементы структуры местного самоуправления обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных общественных отношений, урегулированных нормами многих отраслей российского права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами.

В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что органы и должностные лица местного несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

В общей теории права и государства юридическая ответственность определяется следующим образом.

Юридическая ответственность в собственном смысле (негативная юридическая ответственность) – это применение санкции правоохранительной нормы, что выражается в негативных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде лишений или ограничения личного или имущественного характера. Необходимым основанием юридической ответственности является совершение лицом правонарушения. В исключительных случаях закон предусматривает юридическую ответственность за совершение объективно противоправного деяния, например невиновное причинение вреда. Так, согласно ч. 1 ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, взрывчатых веществ), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Факт правонарушения порождает охранительное правоотношение, в рамках которого государство вправе применить к правонарушителю принуждение, но в пределах санкции соответствующей правоохранительной нормы, а правонарушитель обязан подвергнуться мерам государственного принуждения, назначенным компетентным органом[4].

Ответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Ученых-юристов, рассматривающих вопросы ответственности в публичном праве, условно можно разделить на две группы: сторонников только негативной ответственности и сторонников ответственности ''двуаспектной'', включающей как негативную, так и позитивную. Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга[5].

Цель юридической ответственности – защита правопорядка и воспитание законопослушности. Ее функции – карательная (возмездие, наказание, призванное предупредить совершение правонарушений в будущем как самим правонарушителем, так и другими) и правовосстановительная (компенсация потерь при имущественной юридической ответственности, восстановление нарушенных прав).

Выделяются принципы юридической ответственности, которые формулируются следующим образом:

1. Без вины нет юридической ответственности (объективно противоправные деяния в исключительных случаях влекут за собой обязанность возмещения вреда, но не наказание).

2.Нет юридической ответственности, не предусмотренной законом; договорная ответственность применяется, поскольку не противоречит закону.

3.Меры юридической ответственности не должны противоречить естественным неотчуждаемым правам человека (никто не может быть подвергнут жестокому наказанию).

4.Справедливость (за правонарушение отвечает тот, кто его совершил).

5.  Юридическая ответственность для достижения ее цели и выполнения ее функции должна быть неотвратимой и наступать в разумные сроки.

Выделяют следующие виды юридической ответственности:

1) гражданско-правовая (носит компенсационный характер, причиненного правонарушением);

2) уголовная (устанавливается за общественно опасные деяния, основная функция -  карательная);

3) административно- правовая (предусматривает наказание за деяния меньшей общественной опасности, не признаваемые преступлениями);

4) дисциплинарная (имеет место в отношениях служебной подчиненности – только на государственной службе или в связи с трудовыми отношениями в государственных организациях, учреждениях);

5) материальная – в случае причинения работником при выполнении трудовых обязанностей материального вреда работодателю; вред возмещается в пределах, определяемым трудовым законодательством[6].

Все эти виды ответственности в той или иной степени могут иметь место в сфере местного самоуправления.

В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделена также ответственность перед местным населением – специфический вид конституционной ответственности.

Таким образом ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивает интересы населения, граждан и общества в целом, так как закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица несут ответственность. В современном российском праве ответственность понимается в двух смыслах. Прежде всего это традиционное понимание ответственности как обязанности претерпеть определенные негативные последствия за совершенные противоправные деяния. Такую ответственность как выяснилось называют негативной. Однако, по мнению многих юристов, понимание ответственности не исчерпывается лишь ее негативным аспектом. Существуют также позитивная ответственность (активная или перспективная), то есть когда личность осознает в своем поведении выполнение долга. Неотвратимость ответственности вытекает из принципа всеобщей обязанности закона.

2.Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.

Позитивная ответственность должностных лиц реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед избирателями (для депутатов и иных-выборных лиц), перед главой, муниципаль­ного образования, руководителями структурных подразделе­ний (для муниципальных служащих).

Негативная ответственность реализуется в виде юридиче­ской ответственности должностных лиц местного самоуправ­ления. Характеризуя юридическую ответственность должност­ных лиц, следует обратить внимание на некоторые различия в порядке привлечения к ответственности выборных и невыбор­ных должностных лиц органов местного самоуправления. Эти различия касаются в первую очередь уголовной, дисциплинар­ной и муниципально-правовой ответственности.

Особенности привлечения к уголовной ответственности. В соответствии со статьей 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации" депутаты, члены выборных органов местно­го самоуправления, выборные должностные лица местного са­моуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительст­ва или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответст­венности без согласия прокурора субъекта Российской Феде­рации[7]. Иными словами, вышеназванные лица обладают не­прикосновенностью. Но депутат и другие выборные должност­ные лица органов местного самоуправления пользуются не­прикосновенностью только на территории муниципального образования. Вне этой территории иммунитет не действует. Для привлечения к уголовной ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления не требу­ется согласия соответствующего представительного органа. Достаточно согласия прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации[8].

В соответствии с УПК РФ прокурор вправе возбудить уголовное дело, а ст.29 говорит о том, что только суд правомочен признавать лицо виновным в совершении преступления и назначить ему наказание.

Невыборные должностные лица органов местного самоуп­равления (муниципальные служащие) неприкосновенностью не обладают.

Особенности привлечения к дисциплинарной ответственно­сти. Дисциплинарная ответственность муниципальных служа­щих и выборных должностных лиц органов местного самоуп­равления имеет существенные отличия. В обоих случаях осно­ванием является дисциплинарный проступок — виновное не­исполнение или ненадлежащее исполнение должностных обя­занностей. Но характер должного поведения выборных и не­выборных должностных лиц органов местного самоуправления существенно различается. Как следствие этого вводятся и раз­личные виды взысканий[9].

Например, в соответствии со статьей 19 Регламента Барна­ульской городской Думы отсутствие на заседании Думы, по­стоянного комитета без уважительной причины может повлечь применение к депутату следующих мер воздействия: вынесе­ние публичного порицания; доведение информации об отсут­ствии депутата на заседании городской Думы до сведения из­бирателей через средства массовой информации; исключение из состава постоянного комитета. Таким образом, дисципли­нарным проступком является отсутствие депутата на заседа­нии Думы, постоянного комитета без уважительной причины. Меры дисциплинарной ответственности — публичное порицание, доведение информации до сведения избирателей, исклю­чение из состава комитета[10].

В статье 22 Регламента Иркутской городской Думы иначе определяется дисциплинарный проступок: отсутствие депутата городской Думы на заседаниях городской Думы три раза под­ряд без уважительных причин, а также невыполнение поруче­ний городской Думы, мэра города, депутата-координатора без уважительных причин. За неучастие в работе городской Думы последняя вправе проинформировать избирателей через сред­ства массовой информации о таком неучастии[11].

В соответствии со статьей 32 Регламента Новосибирского городского Совета депутат может быть выведен из состава ко­миссии решением городского Совета по представлению ко­миссии за три и более пропуска плановых заседаний без ува­жительной причины в течение трех месяцев. Уважительными причинами являются: болезнь, отпуск, командировка.

Вопросы дисциплинарной ответственности невыборных должностных лиц органов местного самоуправления регулиру­ются законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством. В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципаль­ной службы в Российской Федерации"[12] на муниципальных служащих распространяется действие законодательства Рос­сийской Федерации о труде с особенностями, предусмотрен­ными указанным Федеральным законом-. На основании ста­тьи 14 названного Закона за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на него могут нала­гаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные норма­тивными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Как правило, в законах субъектов Российской Федерации о муниципальной службе на муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий вы­говор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим муниципального служащего на долж­ность. Этот подход закреплен в Приморском крае, Костром­ской, Новосибирской областях.

На основании анализа статьи 11 закона Белгородской обла­сти от 11 октября 1996 г. № 81 "О муниципальной службе в Белгородской области "-можно сделать вывод, что должностной проступок — это неисполнение и ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение тру­довой дисциплины, превышение им должностных полномочий. За несоблюдение установленных указанным законом ограниче­ний, связанных с муниципальной службой, на муниципальной служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, ана­логичные уже рассмотренным[13]. Такой же подход закреплен в Пензенской области.

В статье 12 закона Томской области "О муниципальной службе в Томской области" закрепляется, что дисциплинар­ный проступок — это неисполнение и ненадлежащее исполне­ние служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полно­мочий. За несоблюдение установленных областным законом ограничений, связанных с муниципальной службой, на муни­ципального служащего могут налагаться дисциплинарные взы­скания. Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего муниципального органа. Устанавливаются следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий вы­говор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, увольнение со службы[14]. Такие же виды дисциплинарных взысканий предусмотрены в Тверской области.

В соответствии со статьей 14 закона Ленинградской облас­ти "О муниципальной службе в Ленинградской области" от 17 января 1997 г. № 2-ОЗ за должностной проступок, неиспол­нение или ненадлежащее исполнение муниципальным служа­щим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение должностных полномочий, несо­блюдение установленных этим законом ограничений, связан­ных с муниципальной службой, на муниципального служаще­го могут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисципли­нарное взыскание налагается руководителем соответствующе­го муниципального органа в порядке, установленном феде­ральным законодательством[15]. Таким образом, в федеральном законе делается ссылка на необходимость регулирования это­го вопроса законом субъекта Российской Федерации, в законе субъекта Федерации ссылаются на федеральный закон. Круг замкнулся. Такая ситуация возникла из-за того, что в Ленин­градской области закон о муниципальной службе был принят раньше федерального; необходимо привести региональное за­конодательство в соответствие с федеральным.

Особенности привлечения к конституционно-правовой ответ­ственности. К этому виду ответственности могут быть привле­чены только выборные должностные лица органов местного самоуправления, как правило, это главы муниципальных обра­зований, депутаты представительных органов местного само­управления.

В статье 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции" закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Та­ким образом, при принятии устава муниципального образова­ния непосредственно население или представительный орган местного самоуправления определяет формы ответственности выборных лиц и в том числе возможность и необходимость введения института отзыва депутата. Нужно отметить, что на­личие института отзыва выборных лиц органов местного са­моуправления не является обязательным принципом функци­онирования этих должностных лиц. Право учреждать подоб­ный институт или отказаться от его включения в устав муни­ципального образования относится к исключительной компе­тенции представительного органа местного самоуправления либо населения, если устав принимался непосредственно на­селением.

В уставах муниципальных образований процедура отзыва, как правило, отсутствует; этот вопрос должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставах муниципальных образований содержится бланкетная норма ,отсылающая к закону субъекту Российской Федерации.

ГЛАВА 2.

Ответственность и контроль в системе местного самоуправления.

1. Ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Первоочередность закрепления от­ветственности органов и должностных лиц муниципального управ­ления перед населением основана на сущности местного само­управления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конститу­ционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением — основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответст­венности перед населением носят конституционно-правовой характер[16].

     Закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением — утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности оп­ределяются уставом муниципального образования, а формой от­ветственности является отзыв депутата представительного орга­на или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

Уставами муниципальных образований в соответствии с зако­нами субъектов Российской Федерации может быть предусмот­рена возможность отзыва выборного должностного лица мест­ного самоуправления (п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации»). Согласно положениям подпункта «а» п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» от 19 сентября 1997 г. на местный рефе­рендум не могут быть вынесены вопросы, в частности, о дос­рочном прекращении полномочий органов местного самоуправ­ления и о проведении досрочных выборов органов местного са­моуправления. Однако ст. 12, п.8 “а” нового закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации “от 12 июня 2002года говорит о том ,что на местный референдумне могут быть вынесены вопросы ;о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РоссийскойФедерации, органы местного самоуправления либо отсрочки указанных выборов. Как мы видим в новом законодательстве дано больше преимуществ органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления, а значит возрастает право граждан на осуществление контроля за их деятельностью. Однако противоречия в этом нет. В Постановле­нии от 10 июня 1998 г. №17-П по делу о проверке конституци­онности положений п. 6 ст. 4, подпункта «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[17] Конституционный Суд выра­зил правовую позицию, состоящую в том, что «запретом выно­сить на местный референдум вопросы о досрочном прекраще­нии полномочий и о досрочных выборах органов местного са­моуправления не ограничивается право граждан на осуществле­ние контроля за деятельностью органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муни­ципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

То есть Конституционный Суд констатировал, что отзыв и ре­ферендум — разные институты, хотя и первый, и второй представ­ляет собой голосование населения по значимому вопросу (отзыв — всегда по вопросу о досрочном прекращении полномочий выбор­ных должностных лиц). Но разница между ними, разумеется, должна быть не только в названии. Для того, чтобы определить ее, необходимо обратиться к другому Постановлению Конституцион­ного Суда — от 24 декабря 1996 г. №21-П по делу о проверке кон­ституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»[18] в свя­зи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верхов­ного Суда Российской Федерации. Хотя в данном Постановлении оценивается конституционность акта, регулирующего отзыв депу­тата законодательного собрания субъекта Федерации, основные выводы Конституционного Суда применимы и к оценке конститу­ционности акта об отзыве депутата представительного органа ме­стного самоуправления.

Согласно выраженной в нем позиции «по смыслу Конститу­ции Российской Федерации, закрепляющей принципы демокра­тического правового Государства, в том числе принципы идеоло­гического и политического многообразия, многопартийности, ос­нованием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиции при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирате­лям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чес­ти и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и сво­бод осуществляется в судебном порядке».

В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о про­верке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[19] эта позиция была еще усилена. В данном постанов­лении указано, что «в силу закрепленных Конституцией Россий­ской Федерации принципов демократического правового госу­дарства, в том числе принципов идеологического и политиче­ского многообразия, многопартийности (ст. 13, ч. 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего ис­полнительного органа государственной власти) субъекта Россий­ской Федерации не связано императивным мандатом, основани­ем для отзыва может служить лишь его неправомерная деятель­ность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения кото­рого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном по­рядке». Отметим, однако, что практика пока не подтвердила, мо­жет ли эта позиция, касающаяся должностных лиц государствен­ной власти, быть полностью распространена на должностных лиц местного самоуправления, на котором более тесным является контакт власти и населения. Во всяком случае, в законодательст­ве о местном самоуправлении требование об отзыве как ответст­венности за совершение неправомерных действий пока не вос­принято как общеобязательное. Например, ст. 2 Закона Алтай­ского края «О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица мест­ного самоуправления» от 2 октября 1996 г. устанавливает, что ос­нованиями для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица является, в частности, утрата доверия избирате­лей (невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений и т.п.). Однако в любом случае отзыв должен быть связан с какими-либо обстоятельствами, на которые его инициаторы должны сослаться[20].

Референдум, в отличие от отзыва в такой интерпретации, мо­жет быть немотивированным, стихийным волеизъявлением, не обусловленным какими бы то ни было, обстоятельствами (доста­точно, чтобы должностное лицо просто перестало нравиться из­бирателям). И именно в таком качестве он как основание для прекращения полномочий выборного должностного лица не до­пускается. Кроме того, отзыв — всегда форма индивидуальной, а не коллективной ответственности перед населением муници­пального образования.

Возможность отзыва тех или иных должностных лиц (под­черкнем, отзываться могут не только депутаты представительных органов, но и другие выборные должностные лица) предусмат­ривается уставами муниципальных образований. Однако поря­док отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Рос­сийской Федерации. Предметом рассмотрения Конституцион­ного Суда была ситуация, вызванная тем, что один субъект Рос­сийской Федерации приостановил действие своего закона о порядке отзыва должностных лиц местного самоуправления. В это время на основании устава муниципального образования группа граждан предприняла попытку осуществить отзыв должностного лица. Однако в этом ей было отказано, после чего она обрати­лась в Конституционный Суд с требованием проверить консти­туционность закона о приостановлении действия закона о по­рядке отзыва. Конституционный Суд, однако, исходил из того, что отзыв должностных лиц не является обязательным институ­том непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, и в Определении от 25 марта 1999 г. №43-0 выразил следующую правовую позицию: «федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что уста­вами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного ор­гана местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (п. 5 ст. 18). Следовательно, данный Федеральный закон предоставляет субъектам Российской Феде­рации право по собственному усмотрению решать вопрос о том, вводить или не вводить институт отзыва названных выборных лиц. Нормы об институте отзыва депутата, других выборных лиц касаются статуса этих лиц и не затрагивают права граждан, га­рантируемые Конституцией Российской Федерации. В соответ­ствии со ст. 32 (ч. 2) Конституции Российской Федерации граж­дане Российской Федерации имеют право избирать и быть из­бранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления[21]... Институт отзыва депутата (другого выборного лица) не ограничивает избирательные права граждан, поскольку эти права реализуются именно в избирательном процессе, в то время как последующие отношения между депутатами (другими выборными лицами) и избирателями содержание самих избира­тельных нрав не затрагивают».

Таким образом, Конституционным Судом Российской Феде­рации подтверждено правомочие субъектов Российской Федера­ции самостоятельно решать, вопрос о действии на его террито­рии института отзыва депутата, других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Процедура отзыва в целом следующая. Сначала вносится предложение о проведении голосования по отзыву. Оно обычно может вноситься группой граждан в петиционном порядке. Иногда предусматривается внесение предложения избирательным объединением (избирательным блоком), однако оно также долж­но собирать подписи в поддержку инициативы.

Предложение граждан о проведении голосования по отзыву де­путата утверждается на собрании инициативной группы граждан, имеющих право участвовать в голосовании, но отзыву депутата. Ус­танавливаются требования к численности такой инициативной группы (обычно — 10 человек). Протокол собрания инициативной группы и его копия, завереннаяее уполномоченным представите­лем, в определенный срок после проведения собрания направля­ются в представительный орган местного самоуправления. Пред­ложение регистрируется, после чего уполномоченному представи­телю инициативной группы выдается свидетельство о приеме до­кументов. В некоторых субъектах Российской Федерации такой предварительной регистрации не требуется — инициативная груп­па может сама начать сбор подписей. После этого проводится сбор подписей, (сбор подписей проводится так же, как на выборах). Ус­танавливаются сроки сбора подписей под предложением о прове­дении голосования по отзыву (обычно не более 30 дней со дня вы­дачи свидетельства о приеме документов представительным орга­ном местною самоуправления). Подписи, собранные после исте­чения указанного срока, недействительны. В Постановлении от 7 июня 2000 г. №10-П Конституционный Суд Российской Феде­рации установил, что голосование по отзыву может назначаться при условии, что собраны подписи значительного числа избира­телей по отношению к голосовавшим на выборах соответствую­щего должностною лица.

По окончании сбора подписей итоговый протокол сбора вме­сте с заполненными подписными листами направляется в предста­вительный орган местного самоуправления. При условии соответ­ствия порядка сбора подписей граждан под предложением о про­ведении голосования по отзыву, а также оснований отзыва требованиям закона, представительный орган местного самоуправления обязан принять решение о назначении голосования об отзыве де­путата и определить дату проведения голосования. Решение о на­значении голосования об отзыве депутата публикуется в местных печатных средствах массовой информации.

Далее механизм практически такой же, как на выборах: созда­ются участки для голосования, формируется система комиссий по проведению голосования по отзыву (либо такой статус приобрета­ют постоянно действующие избирательные комиссии), уточняются списки избирателей, проводится агитация в связи с голосованием по отзыву депутата, далее — собственно голосование и подведение его итогов. Особенностью регулирования стадии агитации обычно является установление гарантий для отзываемого должностного лица — ему оказывается содействие в проведении собраний, пре­дусматривается его право иметь доверенных лиц. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве ос­нования для отзыва, а избирателям — проводить агитацию (в неко­торых субъектах Российской Федерации предусматривается даже присутствие соответствующего должностного лица на собрании инициативной группы по инициированию отзыва).

Что касается итогов голосования, то в Постановлении от 7 ию­ня 2000 г. №10-П Конституционный Суд РФ выразил позицию, согласно которой решение об отзыве должно быть принято боль­шинством зарегистрированных избирателей, а не большинством принявших участие в голосовании.

В уставе муниципального образования могут быть закрепле­ны основания и виды ответственности иных органов и должно­стных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного липа местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредствен­но, а перед органом или должностным лицом, которых населе­ние управомочило представлять и защищать свои интересы.

Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельно­стью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наи­более распространенной формой такого контроля являются отче­ты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее за­слушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным насе­лением в значительной мере является конституционно-правовой,поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.

2.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоот­ношений между государственными органами и муниципальны­ми образованиями. Конституционное обеспечение организаци­онной обособленности местного самоуправления от органов го­сударственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России (ст. 12 Конституции РФ) превращают местную власть в одну из важней­ших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от госу­дарства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юриди­ческую ответственность по закону[22].

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмот­рена специфическая публично-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти, если суд установит нарушение органами и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Фе­дерации, федеральных и региональных законов, устава муници­пального образования. Фактически эта ответственность, как бу­дет показано ниже, наступает за неисполнение решений суда.

В случае, если представительный орган местного самоуправле­ния, глава муниципального образования, приняли (издали) норма­тивный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательст­ву субъекта Российской Федерации, уставу муниципального обра­зования, то они обязаны б установленный решением суда срок от­менить данный нормативный правовой акт или отдельные его по­ложения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

Если данные нормативные акты или их отдельные положе­ния в установленный срок не отменены и повлекли при этом за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина или на­ступление иного вреда, то представительный орган местного са­моуправления может быть распущен и полномочия главы муни­ципального образования - досрочно прекращены путем отре­шения его от должности. Это происходит согласно следующей процедуре. Если представительным органом местного самоуправ­ления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда , вступившим в силу ,то законодательный (представительный)орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственнойинициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления ,а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом .

В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда ,то представительный орган местного самоуправления может быть распущен ,а глава муниципального образования –отрешен то должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда ,являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления , отрешения главы муниципального образования от должности. Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном на­стоящим Федеральным законом, распускается законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муни­ципального образования отрешается от должности указом (поста­новлением) высшего должностного лица субъекта Российской Фе­дерации (руководителя высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципаль­ных образований — столиц и административных центров субъек­тов РФ, либо  указом Президента Российской Федерации.

Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд ав­тономного округа, Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее де­сяти дней со дня ее подачи.

Этот Федеральный закон предусматривает приведение всего нормативного массива в соответствие с его нормами в течение шести месяцев со дня вступления Закона в юридическую силу (ч. З ст.2). Кроме того, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не приве­дут в указанный срок свои нормативные правовые акты, при­знанные судом противоречащими Конституции РФ, федераль­ному и региональному законодательству, а также уставу муни­ципального образования, то они несут ответственность в соот­ветствии с настоящим Федеральным законом (ч. З ст.2).

Эти законодательные новеллы направлены не только на уси­ление демократических начал местного самоуправления, но и на укрепление законности в деятельности представительных орга­нов и должностных лиц муниципального управления.

Федеральный закон «Об общих принципах...» предусматри­вает, что ответственность органов и должностных лиц перед фи­зическими и юридическими лицами (ст.50), а также государст­венный надзор за законностью деятельности органов и должно­стных лиц местного самоуправления осуществляет Прокуратура РФ (ст. 51 Закона). Прокурорский надзор осуществляется всей системой Прокуратуры Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации не всегда столь последова­тельно закрепляют государственный контроль и надзор за дея­тельностью органов и соответствующих должностных лиц мест­ного самоуправления. Например, в Законе «О местном само­управлении в Свердловской области» имеется норма, в соответ­ствии с которой незаконные решения органов местного само­управления могут быть отменены в судебном порядке либо оп­ротестованы прокурором. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законодательства органами местного самоуправле­ния, их структурными подразделениями и должностными лица­ми (ст. 69 Закона). В Калужской области к прокурорскому над­зору прибавляется контрольная деятельность законодательного собрания и губернатора области, которые могут назначать неза­висимые ревизии по вопросам исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (п.1 и 3 ст. 62 Закона «О местном самоуправлении в Калужской области»).

Представляется, что в условиях конфликта между государственной властью и местным самоуправлением в регионах, предпочтительнее было бы поручить решение вопроса о прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления федеральным структурам. Исходя из конституционного положения о том, что гарантом Конституции и следовательно главным органом, гарантирующим соблюдение законности в управлении, является Президент Российской Федерации, на наш взгляд, решение о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и отрешении от должности главы муниципального образования должен принимать не глава субъекта Российской Федерации, а полномочный представитель Президента Российской Федерации по федеральному округу, куда входит это субъект. С одной стороны, полномочные представители Президента, никак не связаны с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой за свои решения они отчитываются только перед президентом Российской Федерации. Очевидно, случаи прекращения полномочий органов местного самоуправления будут не настолько часты, чтобы можно было говорить о чрезмерной загруженности представителей Президента и о том, что они якобы не могут вникнуть в каждую ситуацию. Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления это всегда ЧП, и вопрос о необходимости принятия данного решения и причинах сложившейся ситуации должен решаться на достаточно высоком уровне должностного лица.

Как уже отмечалось выше органы государственной власти также должны нести публично-правовую ответственность за принятие правовых актов, нарушающих права местного самоуправления. Речь здесь идет в первую очередь об органах государственной власти регионов, т.к. именно они принимают основные правовые акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Сегодня этот контроль даже более актуален, чем контроль за законностью в деятельности местного самоуправления. Дело в том, что лишь Конституционный Суд РФ вправе фактически отменить неконституционное (незаконное) решение органа власти субъекта РФ (особенно если речь идет о законодательном органе). Но практика показывает, что число таких нарушений сегодня намного превышает пропускную способность Конституционного Суда. И пока будет вынесено его решение о неконституционности того или иного акта, последствия могут быть весьма разрушительными.

Возникает вопрос: как может наступать именно публично-правовая ответственность органов государственной власти перед местным самоуправлением, если они ему ни в коей мере не подчинены и не подконтрольны? Здесь необходимо понимать, что государственные должны нести ответственность собственно говоря не перед органами местного самоуправления, а перед населением, чье право на местное самоуправление они нарушают.

Было бы целесообразно провести государственно-правовой эксперимент (скажем, в течение года в двух-трех субъектах Российской Федерации), испробовав данную модель ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за нарушение принципа законности. В случае, если предложенная модель докажет свою жизнеспособность, необходимо внести соответствующие изменения в федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вторым важным аспектом ответственности в системе взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления являются вопросы ответственности за исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Ответственность органов местного самоуправления за осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусмотрена п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная статья устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Данный пункт является не только выпадающим из общего смысла статьи, но и практически неработающим. Законодатель установил лишь общее основание ответственности, умолчав о процедуре контроля и оценки, критериях такой оценки, а главное, о санкциях в случае неудовлетворительного осуществления делегированных государственных полномочий.

Достаточно проработанным в этом плане является только вопрос о контроле органов государственной власти за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Вполне очевидно, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Они должны иметь право инструктировать и обучать муниципальных служащих, ответственных за осуществление соответствующих государственных полномочий, отменять неправомерные решения в части реализации государственных полномочий, а при необходимости принимать решение по существу жалобы граждан.

На основе проведенного нами анализа можно выделить основные формы и способы данного контроля: 1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий; 2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий; 3) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий; 4) заслушивание отчетов органов местного самоуправления; 5) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления. Важным положением является норма саратовского закона о том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.

Сложнее обстоит дело с санкциями за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий. Рассмотренные нами законы предусматривают лишь возможность отмены решений и правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особняком в этом плане стоит Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» от 30 января 1998 г. № 2-ЗСО. Ст. 14 данного закона предусматривает, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнительными органами местного самоуправления переданных им на основании закона государственных полномочий глава администрации муниципального образования может быть привлечен к дисциплинарной ответственности Губернатором области в порядке, установленном действующим законодательством. На главу администрации муниципального образования области может быть наложено одно из следующих дисциплинарных взысканий:

а) замечание;

б) выговор;

в) строгий выговор.

Возможно, решение саратовского законодателя также не свободно от недостатков. Наложение дисциплинарных взысканий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на неподчиненных ему глав администраций муниципальных образований вызывает критику ученых, указывающих, что данная норма противоречит самой сути института дисциплинарной ответственности. Однако не стоит забывать, что по вопросам, связанным с выполнением переданных органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий глава муниципального образования подконтролен и подотчетен государственной власти. Поэтому применение данной нормы представляется нам допустимым, и она, на наш взгляд, может быть использована и в других регионах России.

Еще одно положение федерального закона, однако, никак не учитывается в законах субъектов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит условие реализации ответственности органов местного самоуправления, которое состоит в адекватности вины органов местного самоуправления степени обеспеченности переданных полномочий материальными и финансовыми средствами. Эта норма просто дублируется региональными законодателями, что и неудивительно: т.к. реальные санкции практически нигде не предусмотрены, нет необходимости разрабатывать отдельные детали механизма ответственности. Однако, если ответственность органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий станет реальностью, неизбежно встанет и вопрос: кто должен решать вопрос об обеспеченности переданных полномочий ресурсами, и какие критерии при этом должны использоваться? Ясно, что это не может решаться самими органами государственной власти, т.к. они являются в данном случае заинтересованной стороной. На наш взгляд, арбитром здесь может выступить только судебная инстанция, логичнее всего - соответствующий арбитражный суд. Что касается критериев обеспеченности, то они должны разрабатываться совместно органами государственной власти и местного самоуправления на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и закрепляться в самом законе или договоре о передаче отдельных государственных полномочиях или приложениях к ним.

Представляется, однако, что не только органы местного самоуправления, должны нести ответственность за исполнение переданных им государственных полномочий. Органы государственной власти также должны нести ответственность, но за необеспечение органов местного самоуправления необходимыми для реализации переданных им государственных полномочий финансовыми и материальными ресурсами. Необходимость существования такой ответственности вызвана тем, что при необеспечении переданных полномочий ресурсами, органы местного самоуправления ответственности, естественно, не несут. Не предусмотрена в данном случае и ответственность органов государственной власти. Крайним в этой ситуации оказывается население, чьи права в данной сфере собственно и были нарушены действиями органов государственной власти.

Прежде всего, это касается ответственности непосредственно должностных лиц органов государственной власти, непосредственно виновных в необеспечении органов местного самоуправления необходимыми финансовыми ресурсами. Такая ответственность может быть дисциплинарной и применять ее могут руководители самих органов государственной власти. Сложнее обстоит дело с возможностью наложения дисциплинарных взысканий на глав исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. Возможность наложения дисциплинарных взысканий на данную категорию должностных лиц Президентом Российской Федерации была установлена Указом Президента Российской Федерации О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации от 3 октября 1994г. № 1969. Вопрос о соответствии данной нормы Конституции Российской Федерации был адресован Государственной Думой Конституционному Суду Российской Федерации. И, хотя Конституционный суд своим постановлением от 30 апреля 1996 г. № 11 - П признал данную норму соответствующей Конституции, представляется, что в данном случае он руководствовался требованиями скорее целесообразности, чем законности. Право налагать дисциплинарные взыскания на глав администраций (если это вообще допустимо в условиях федерации) может принадлежать Правительству Российской Федерации, а не Президенту, так как исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет именно оно (статья 110 Конституции).

Что касается ответственности собственно органов государственной власти за необеспечение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, то пока это только вопрос перспективы. Такая ответственность могла бы быть предусмотрена в административно-правовых договорах и соглашениях о передаче отдельных государственных полномочий и могла бы носить гражданско-правовой характер, т.е. быть аналогичной ответственности сторон за неисполнение обязательств в договорных отношениях.

Разумеется, что в условиях, когда бюджет муниципальных образований больше чем на половину формируется за счет бюджетов вышестоящих уровней, ни о какой реальной ответственности органов государственной власти речи идти не может. Тем не менее, представляется, что обеспечение действительно двухстороннего характера ответственности во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления позволило бы говорить о реальном, а не декларируемом равенстве данных форм народовластия.

В целом характер взаимоотношений между органами госу­дарственной власти и местным самоуправлением в Российской Федерации соответствует требованиям Европейской Хартии ме­стного самоуправления. Хартия обосновывает любой админист­ративный надзор за местными властями только его соответстви­ем таким процедурам и в таких случаях, которые предусмотрены конституцией или законом. Кроме того, этот надзор должен быть направлен на обеспечение соответствия праву и конститу­ции деятельности местного самоуправления, целесообразности задач, выполнение которых делегировано местным властям. Он должен осуществляться таким образом, чтобы гарантировать соответствие  вмешательстваконтролирующих   властей   важности интересов, которые они намерены защитить (ст. 8 Хартии).

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области раз­вития местного самоуправления в Российской Федерации» в число механизмов реализации государственной политики разви­тия местного самоуправления включает административное обес­печение, выражающееся в наделении соответствующей компе­тенцией и обеспечении деятельности системы государственных органов и учреждений, занимающихся вопросами местного са­моуправления, в том числе в целях государственного надзора за законностью деятельности местного самоуправления и реализа­цией переданных в законодательном порядке отдельных госу­дарственных полномочий.

3.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.

Как юри­дические лица органы и должностные лица местного самоуправ­ления несут ответственность перед физическими и юридически­ми лицами в порядке, установленном законами России, ее субъ­ектов, уставами муниципальных образований (ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Нормы гражданского и иных отраслей российского права, в соответст­вии с которыми наступает ответственность органов и должност­ных лиц, получили свое развитие и дополнение в законодатель­стве субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской об­ласти «О местном самоуправлении в Калужской области» со­держится норма, предусматривающая право местного сообщест­ва предъявлять иски к управляющим субъектам местной власти в случае невыполнения ими обязанностей по отношению к от­дельному жителю муниципального образования или к местному сообществу в целом (п. 3 ст. 60). Иногда предусматривается пра­во на обжалование в суде решения, а также действия (бездейст­вия) органов и должностных лиц местного самоуправления[23].

В ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответ­ственности перед физическими и юридическими лицами. Необ­ходимость установления данного рода ответственности обуслов­лена тем, что органы местного самоуправления являются субъ­ектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих от­ношений — гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ). Следовательно, на них распространяются положения граждан­ского законодательства, в том числе об ответственности за не­исполнение обязательств из причинения вреда, а такие ситуации возникают достаточно часто в связи с недостаточным объемом средств в местных бюджетах.

В качестве примера гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления можно привести ситуацию, сложившуюся в Оренбургской области. Мэрия г. Оренбурга по­ручилась за Бугурусланский хлебокомбинат перед коммерческим банком. Кредит не был своевременно возвращен, и суд по иску банка арестовал счета поручителя — Оренбургской мэрии.

В то же время основанием для гражданско-правовой ответст­венности органов местного самоуправления может стать нару­шение прав юридических и физических лиц, совершение неза­конных действий или принятие незаконных решений. Незакон­ность действий или решений органов местного самоуправления устанавливает суд. Убытки, моральный вред, нанесенные физи­ческому лицу, и убытки, причиненные юридическому лицу. Вследствие действий (решений), признанных судом незаконны­ми, возмещаются в порядке, установленном ГК РФ.

Следует отметить, что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т.е. за несовершение определенных действий, в результате кото­рого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия являются неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий насе­ленных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т.д.

Таким образом, органы местного самоуправления несут от­ветственность за невыполнение требований законодательства не только перед государством, но и перед физическими и юридиче­скими лицами, если результатом неисполнения правовых пред­писаний является причинение этим лицам убытков.

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления предусматривает также возможность установления адми­нистративной ответственности должностных лиц местного са­моуправления за нарушение сроков и порядка ответа на обра­щения граждан в органы и к должностным лицам местного са­моуправления (ст. 26). Право граждан обращаться лично, а так­же направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конститу­ции РФ. Кроме того, они несут ответственность перед гражда­нами при нарушении их конституционных прав, предусмотрен­ных ст. 24, 32, 3 Конституции РФ. Статья 24 обязывает органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каж­дому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не совсем корректно сформулирована в части установления ответственности должностных лиц местного само­управления перед физическими и юридическими лицами. За неправомерные действия должностное лицо может быть привле­чено к уголовной, административной или дисциплинарной от­ветственности, но не к гражданско-правовой, так как оно не является субъектом гражданского права. В соответствии со ст. 16 ГК РФ за незаконные действия (бездействие) должностного ли­ца местного самоуправления, причинившее убытки физическому или юридическому лицу, ответственность несет орган местного самоуправления.

4.Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане, прожина­ющие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного са­моуправления на собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматри­вают законы и положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан и старостах, о территориальном общественном самоуправ­лении, уставы муниципальных образований[24].

Контроль в форме надзора за деятельностью органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура.

Прокуратура изучает правовые нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и, в слу­чае несоответствия их действующему законодательству, требует устране­ния нарушений путем использования правовых актов реагирования.

В случае выявления противозаконных норм в нормативных актах ме­стного самоуправления или должностного лица местного самоуправле­ния прокурором приносится протест субъекту, издавшему такой норма­тивный акт.

Орган местного самоуправления, должностное лицо местного само­управления обязаны рассмотреть протест прокурора и дать ответ в пись­менной форме.

Прокурор может внести представление в орган местного самоуправ­ления или должностному лицу местного самоуправления, которое также должно быть рассмотрено органом местного самоуправления, должност­ным лицом местного самоуправления.

О результатах рассмотрения представления и мерах, принятых по ус­транению правонарушений, орган местного самоуправления, должност­ное лицо местного самоуправления сообщают прокурору в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления.

Прокурор вправе выступать в качестве истца но гражданским и арби­тражным делам в случае, если пострадавшие по состоянию здоровья, воз­расту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбит­ражном суде свои права и свободы, или при невозможности участия в судебном процессе граждан в силу того, что нарушены права, например, всех граждан, прожинающих в границах муниципального образования, отдельных коллективов или значительного числа граждан.

Судебная практика показывает, что прокуроры довольно часто ис­пользуют спои полномочия по опротестованию нормативных правовых актов органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это

свидетельствует о недостаточности правовых знаний в системе местного самоуправления, о слабой подготовке муниципальных служащих, о не­хватке кадров с юридическим образованием.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуще­ствляют органы государственной власти.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации государст­во осуществляет контроль за органами местного самоуправления в части использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных государственных полномочий. Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер, по­этому государство вправе проверить правильное их расходование.

Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвен­цию в виде денежных средств, вправе проконтролировать расходование этих средств. Субвенция имеет целевое назначение на выполнение задач в установленные государством сроки.

При выявлении фактов использования этих средств не по назначе­нию, орган государственной власти, выделивший субвенции, вправе изъ­ять такие средства обратно.

Государственные органы вправе контролировать расходование фи­нансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совмест­ных программ с органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы вправе контролировать деятельность муниципальных предприятий, организаций в части упла­ты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

Государственный и общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления способствуют повышению правовой культуры в системе местного само­управления повышению эффективности в управлении территорией, недо­пущению фактов беззакония и безответственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ эволюции местного самоуправления в России и за рубежом свидетельствует, что органы местного самоуправления, наделенные зако­ном самостоятельной компетенцией, играют ведущую роль в организа­ции муниципальной власти.

Структура органов местного самоуправления, наименование, порядок формирования, компетенция и другие положения, касающиеся их орга­низации и деятельности, определяются в зависимости от исторических, экономических, правовых, социально-культурных и иных местных усло­вий и традиций.

Наиболее распространенной в мировой и отечественной практике яв­ляется следующая система органов местного самоуправления: представи­тельный орган местного самоуправления, глава муниципального образо­вания, исполнительный орган местного самоуправления.

В зарубежных странах на протяжении многих лет функционирует раз­витая система местного самоуправления, для которой характерно боль­шое разнообразие организационно-правовых форм, используемых на муниципальном уровне.

Безусловно, полностью переносить международный опыт на российскую землю не представляется возможным, да это и нецелесообразно. Однако нельзя не согласиться с высказыванием современного ученого: "Местное самоуправление - явление мирового характера, результат развития совре­менной цивилизации и в этом смысле, несмотря на разнообразие нацио­нальных форм и многие политические особенности, оно интернационально". Формирование правовой базы местного самоуправления, определяю­щей положение и компетенцию органов муниципальной власти в Рос­сийской Федерации, происходит под значительным влиянием как отече­ственного, так и зарубежного опыта организации и функционирования муниципального управления.

В демократических государствах деятельность названных органов строится в соответствии с основными принципами организации органов местного самоуправления, которые получили свое закрепление в Евро­пейской Хартии о местном самоуправлении. Среди основных принципов можно выделить следующие: соблюдение прав и свобод человека и граж­данина, публичность, государственная гарантия, гласность, самостоя­тельность, законность, ответственность.

Данные принципы местного самоуправления нашли свое отражение в Конституции РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации", других норма­тивно-правовых актах нашего государства и составляют основу организа­ции муниципальной власти в Российской Федерации.

По моему мнению, принцип ''ответственность'' является наиболее важным, так как он обеспечивает учет и защиту интересов населения, учет местных условий, а так же обеспечивает связь населения с органами местно самоуправления и должностными лицами. Уставы муниципальных образований должны содержать основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Если касаться видов ответственности, то я остановила бы свое внимание на четырех основных видах:

1)конституционная (политическая);

2)административная;

3)дисциплинарная;

4)материальная, которые рассматривал в своей диссертации Чаннов С.Е, так как эти виды ответственности мне кажутся более допустимымив современном обществе[25].

Хотя я и не исключаю гражданско-правовую и уголовную ответственность, но так как они являются более суровыми, то я бы их поставила отдельно от остальных.

Ответственность органов местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Она имеет непосредственное отношение к вопросу о гарантиях прав местного самоуправления, ибо призвана, в частности, обеспечить деятельность органов местного самоуправления в интересах граждан, местных сообществ, общества в целом.

Как известно, система законодательства о местном самоуправлении должна претерпеть существенные изменения: на федеральном уровне должен быть принят Закон РФ об общих принципах организации местного самоуправления. На основе этого закона субъекты должны осуществлять собственное правовое регулирования вопросов местного самоуправления. Встает вопрос: что должен содержать федеральный закон о местном самоуправлении: общие принципы? Да, но не только эти принципы. Ведь по сути данные принципы закреплены уже в новой Конституции РФ. Закон должен закрепить систему федеральных гарантий, обеспечивающих реальность местного самоуправления, установить пределы правового регулирования субъектов РФ по вопросам местного самоуправления. Необходимо также предоставить местному самоуправлению не­посредственно (его органам), а также через свои Союзы и Ассоциации (Союз малых городов РФ и др.) обращаться в Кон­ституционные суды республик в составе РФ, в Конституцион­ный Суд РФ за защитой своих нарушенных конституционных прав.

Кроме того, целесообразно принять федеральные законы, закрепляющие гарантии прав местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью, землеполь­зования и др.

Хотелось бы надеяться, что настоящая работа подтверждает важное значение органов и должностных лиц местного самоуправления в системе местного самоуправления, которые, реализуя свою компетенцию на практике, будут руководствоваться основной своей целью - сделать муниципальное образование эффективной формой реализации и защиты прав и законных интересов населения.

Так же я надеюсь что моя работа будет не напрасной и поучающей для меня, потому что эта тема заинтересовала меня, так как в нашем современном обществе она является хоть и болезненной но важной. И мне хотелось бы сделать вывод по поводу написанного; я считаю что институт ответственности в местном самоуправлении является одним из самых молодых и он еще не проработан. Ведь как отмечают многие исследователи и я с этим согласна, нормы которые регулируют ответственность в местном самоуправлении расплывчаты, региональные нормативные акты в основном ограничиваются общими положениями о том, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством, либо повторяют нормы Федерального закона.

Не могу не отметить что закон ''Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'' устанавливает только ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами и государством, однако почему нигде не говориться об ответственности государственных органов перед местным самоуправлением. Неужели это не так важно? Значит необходимо усовершенствовать правовое регулирование местного самоуправления, я бы отнесла сюда приведение действующих нормативных актов, которые регламентируют компитенцию органов и должностных лиц местного самоуправления, в строгое соответствие с Конституцией РФ, Федеральным законом ''Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'' (к таким актам относятся Жилищный кодекс РСФСР, Федеральный закон ''Об образовании'', КоАП РФ).Необходимо принять законы, которые бы содержали нормы, регулирующие ответственность государственных органов перед местным самоуправлением; как я отмечала выше законы, закрепляющие гарантии прав местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью, землепользования, других отраслей хозяйства, для того чтобы местное самоуправление стало прочной и сильной частью нашей страны.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙСПИСОК

Нормативныеакты

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с последними измен. '' Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации '' // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506; 1997, № 39. Ст.4464; Российская газета. 2000. 8 августа.

Федеральный закон от 23 октября 1996 г. '' Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления '' // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. '' Об основных гарантиях избирательных прав граждан '' // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст.3406.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ''Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации'' // СЗ РФ.2002.№67.Ст.3339.

Федеральный закон от 8 января 1998 г.'' Об основах муниципальной службы в Российской Федерации '' СЗ РФ. 1998. № 2. Ст.224.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. № 21-П по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. '' О порядке отзыва депутата Московской областной Думы''// СЗ РФ. 1997.№ 2. Ст.348

Постановление Правительства Российской Федерации '' О Федеральной Программе Государственной Поддержке Местного Самоуправления'' // СЗ РФ. № 2. Ст.121.

Устав (Основной закон) Саратовской области. Принят Саратовскойобластной Думой 25 сентября 1996 г.

Регламент Барнаульской городской Думы. Утвержден решением Барнаульской городской Думы от 23.05.96г.№22.

Регламент Иркутской городской Думы. Утвержден решением Иркутской городской Думы от 20.05.94г.№ 4-ГД // Восточно-Сибирская Правда.

Закон Томской области от 7.12.95г.№ 227 ''О муниципальной службе в Томской области''

Книги, авторефераты диссертаций

Бондарь Н. С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002 – 286 с.

Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С-123.

Щугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.С-280.

Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 2000. С-380.

Ковешников Е. М. Муниципальное право. М., 2000. С-355.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С-290.

Кузьмичев Г.А., Калинина Т.Е. Административная ответственность. Нормативные акты. М.,2000.С-350.

Прохоров Л.А., Прохорова М.А. Уголовное право. М; 1999. С – 240.

Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. М; 2001 С. – 370.

Макаренко О.Н. Гражданское право. Учебное пособие для средних специальных учебных заведений. Ростов-на-Дону. 2001. С – 280.

Гражданское право России./Под редакцией Цибуленко З.И.; М.; 2000. С. - 286.

Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. М., 1998. С. – 784.

Местное самоуправление. Органы власти. М, 2001. С. – 160.

Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-на-Дону. 2001. С. – 416.

Чанов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления; Автореферат  диссертации кандидата юридических наук. Саратов, 2000.

Приложения

Приложение 1

ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ»

(извлечения)

Статья 47. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ­ления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Статья 48. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Статья 49. Ответственность органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления перед государством

1.Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации,  федеральныхзаконов,законов  субъекта   РоссийскойФедерации, устава муниципального образования.

2.Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ­ления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномо­чий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

3.Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который при­знан судом, противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному конституционномузакону,  федеральномузакону,   конституции,  устану,   закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или от­дельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конститу­ции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, феде­ральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или от­дельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федера­ции) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправле­ния, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о воз­можности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава му­ниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основани­ем для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.

Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, распускается законом субъекта Российской Фе­дерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта Российской Федерации), за исключением глав муниципаль­ных образований — столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента Российской Федерации (п. 3 в ред. Федераль­ного закона от 04.08.2000 №107-ФЗ).

4.В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены норма­тивный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (пред­ставительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты предусмотренные настоящей статьей меры, то в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представитель­ного органа местного самоуправления (п. 4 введен Федеральным законом от 04.08.2000 №107-ФЗ).

5.В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Рос­сийской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта Российской Федерации) не приняты предусмотренные настоящей статьей меры, то в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи Пре­зидент Российской Федерации вправе отрешить главу муниципального образо­вания от должности (п. 5 введен Федеральным законом от 04.08.2000 №107-ФЗ).

6.Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправле­ния законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назна­чаются новые выборы.

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образо­вания) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации) либо указом Президента Рос­сийской Федерации (п. 6 введен Федеральным законом от 04.08.2000 №107-ФЗ).

7.   В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель выс­шего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации) либо Президент Российской Федерации назначает временно испол­няющего обязанности главы муниципального образования на период до вступ­ления в должность вновь избранного главы муниципального, образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования (п. 7 введен Федеральным законом от 04.08.2000 №107-ФЗ).

8.Предложения об отрешении Президентом Российской Федерации главы муниципального образования от должностимогут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федера­ции, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации), Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Рос­сийской Федерации (п. 8 введен Федеральным законом от 04.08.2000 №107-ФЗ).

9.Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспус­ком представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муни­ципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представитель­ного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образова­ния от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления).

Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города феде­рального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верхов­ный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять реше­ние не позднее десяти дней со дня ее подачи (п. 9 введен Федеральным зако­ном от 04.08.2000 №107-ФЗ).

Статья 50. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Россий­ской Федерации, уставами муниципальных образований.

Приложение 2

Постановление Конституционного Суда РФ

от 16 октября 1997 г. №14-11 по делу о проверке

конституционности п. 3 ст. 49 ФЗ от 28 августа 1995 г.

«Об общих принципах организации

местного самоуправления в РФ»

(извлечения)

2. Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность мест­ного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредст­венно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления (статья 3, часть 2); органы местного самоуправления не входят в сис­тему органов государственной власти (статья 12); местное самоуправление в Рос­сийской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1); структура органов местного самоуправле­ния определяется населением самостоятельно (статья 131, часть 1). Однако эти положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рас­сматривать в отрыве от других конституционных установлений.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее ста­тей 130, 131, 132 и 133, Конституцией Российской Федерации и законом устанав­ливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого кон­ституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конститу­ции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (часта 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, выте­кает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Россий­ской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных поло­жений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочия­ми со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образо­ваниям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Россий­ская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полно­мочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должно­стного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых вы­боров и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рас­сматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправ­ления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

3. Возможность досрочного прекращения полномочий — один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц мест­ного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерациии ее субъектов (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов из­даются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации».

Порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результа­те которой только и возможно применение соответствующей санкции (досроч­ное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Феде­ральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание воз­буждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наде­ление законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура (процесс) — судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в ре­шении возникшего конфликта между представительным органом государствен­ной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправле­ния) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вместе с тем ряд общественных отношений, связанных с применением дан­ной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу статей 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Феде­рации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

4. По мнению представителя заявителя, муниципальные образования имеют многоуровневый характер, в связи с чем недопустимо установление федеральным законодателем единого порядка досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня и требуется различ­ное регулирование их ответственности. При этом он ссылается на статьи 12 и 130 Конституции Российской Федерации. Однако Конституция Российской Фе­дерации и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. Поэтому установленный федеральным законода­телем единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не проти­воречит Конституции Российской Федерации.

Доводы об унифицированности регулирования ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления также нельзя признать основательными. В действительности унифицирован лишь общий принцип, что не нарушает Конституции Российской Федерации, а в рамках этого общего принципа порядок осуществления ответственности может быть конкретизирован законом субъекта Российской Федерации.

Положения пункта 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона не ог­раничивают инициативу и самостоятельность органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления. Статья 49 предусматривает возможность применения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, при наличии достаточных к тому осно­ваний, лишь одной, конкретной меры ответственности (указанной в данной ста­тье), что не препятствует органу местного самоуправления в соответствии с зако­нами субъекта Российской Федерации и нормативными актами муниципального образования привлекать выборных должностных лиц к ответственности за совер­шенные ими правонарушения, не говоря уже о возможной политической ответст­венности выборных должностных лиц местного самоуправления, их ответственно­сти за некомпетентные действия и т.п.

5. Представитель заявителя указывает на недостаточную процессуально — правовую обеспеченность институтов, предусмотренных пунктом 3 статьи 49 рас­сматриваемого Федерального закона. Однако данный вопрос (в том числе если речь идет о возможных пробелах в процессуальном законодательстве) не связан с вопросом о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 12, 72 (пункты «к» и «н» части 1), 76 (часть 4) и 130, на которые ссылается представитель заявителя.

По его мнению, вопрос о том, соответствует или не соответствует деятель­ность органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным перечисленным в пункте 3 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона нормативным право­вым актам,, должен быть отнесен

Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда.

---

[1] Местное самоуправление в РФ. Органы власти. М., 2001. С. - 66,

[2] Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск, 1995. С 45 - 46

[3] Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов-на-Дону. 2001. С. – 416.

[4] Кузьмичев Г.А., Калинина Т.Е. Административная ответственность. Нормативные акты. М.,2000.С-350.

[5] Гражданское право России./Под редакцией Цибуленко З.И.; М.; 2000. С. - 286.

[6] Макаренко О.Н. Гражданское право. Учебное пособие для средних специальных учебных заведений. Ростов-на-Дону. 2001. С – 280.

[7] Прохоров Л.А., Прохорова М.А. Уголовное право. М; 1999. С – 240.

[8] Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации". С. 120.

[9] Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. М; 2001 С. – 370.

[10] Регламент Барнаульской городской Думы. Утвержден решением Барна­ульской городской Думы от 23.05.96 г. № 22.

[11] Регламент Иркутской городской Думы. Утвержден решением Иркутской городской Думы от 20 мая 1994 г. № 4-ГД (в ред. от 21 мая 1996 г.) //Восточ­но-Сибирская правда. 1996. Май.

[12] Собр. законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 224.

[13] Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 16.

[14] Закон Томской области от 7 декабря 1995 г. № 227 (в ред. от 28 янва­ря 1997 г.) "О муниципальной службе в Томской области".

[15] Вестник правительства Ленинградской области. 1997 г. Февр

[16] Ковешников Е. М. Муниципальное право. М., 2000. С-355.

[17] СЗ РФ. 1998. №25. Ст. 3002.

[18] СЗ РФ. 1997. №2. Ст. 348.

[19] СЗ РФ. 2000. №25.Ст. 2728.

[20] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С-290.

[21] Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов. М., 1998. С. – 784.

[22] Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С-123.

[23] Бондарь Н. С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002 – 286 с.

[24] Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 2000. С-380.

[25] Чанов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления; Автореферат  диссертации кандидата юридических наук. Саратов, 2000.