Избирательные права граждан

Понятие избирательной системы и избирательного права во многом совпадают, но не тождественны.
Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов, определения результатов голосования.
Понятие избирательного права употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле -это совокупность правовых норм, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, как видно в этом смысле эти понятия совпадают. В узком смысле -нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах .
Понятия "избирательной системы" и "избирательного права" носят собирательный характер. В РФ они включают в себя пять различных подсистем, устанавливающих порядок избрания соответствующих органов государственной власти:

Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении пассивного избирательного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий.

2. К вопросу ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 июня 1997 г. N 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 74 (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ) И 90 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая; представителя стороны, принявшей оспариваемый акт, - Председателя Верховного Совета Республики Хакасия В.Н. Штыгашева,

руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой и частью второй статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации, в котором ставится вопрос о несоответствии Конституции Российской Федерации положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон - С.М. Шахрая и В.Н. Штыгашева, выступления приглашенных в заседание: Председателя Правительства Республики Хакасия А.И. Лебедя, представителей Совета Федерации Федерального Собрания Л.Н. Фомичевой и В.Н. Пилигина, представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Л.Г. Алехичевой, исследовав имеющиеся документы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. В запросе Президента Российской Федерации оспариваются положения Конституции Республики Хакасия, согласно которым депутатом Верховного Совета Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, постоянно проживающий в Республике Хакасия не менее пяти лет (статья 74, часть первая), а Председателем Правительства Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, проживающий в Республике Хакасия не менее семи лет до выборов (статья 90).

Заявитель просит Конституционный Суд Российской Федерации признать положения о сроках проживания гражданина в Республике Хакасия в качестве условия для избрания депутатом Верховного Совета или Председателем Правительства Республики Хакасия не соответствующими статьям 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (пункт "в"), 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации относит к основам конституционного строя Российской Федерации положение о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 6, часть 2). При этом в соответствии со статьей 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство гарантирует такое равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Принцип равенства в полной мере относится и к регулированию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти (активное и пассивное избирательное право), предусмотренного статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Закрепление в статьях 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия иных условий приобретения гражданами пассивного избирательного права, чем это установлено Российской Федерацией, является нарушением этого принципа.

3. Пассивное избирательное право, как оно закреплено в Конституции Российской Федерации, относится к основным правам и свободам и является индивидуальным правом гражданина, важнейшим элементом его конституционного статуса в демократическом правовом государстве.

Согласно статье 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. В соответствии со статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

На основе полномочий, закрепленных в статье 71 (пункт в") и статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и был принят Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

Как следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ни при каких условиях не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это требование обращено как к законодателю в субъектах Российской Федерации, так и ко всем правоприменительным органам.

Следовательно, положения статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, как противоречащие федеральному закону, нарушают статью 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации и не соответствуют вытекающему из Конституции Российской Федерации разграничению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Тем самым нарушается и статья 15 (часть 1) Конституции Российской федерации, согласно которой Конституция Российской федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; при этом законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

4. В связи с обоснованием позиции заявителя в ходе судебного разбирательства возникал вопрос о конституционности части четвертой статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Однако в соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету обращения. Поскольку указанная норма Федерального закона заявителем не оспаривается, вопрос о ее конституционности в настоящем деле рассмотрен быть не может. Между тем, пока федеральный закон не отменен или не признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства, он не может считаться недействующим.

На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (пункт "в") и 76 (часть 5), положение статьи 74 (часть первая) Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия; положение статьи 90 Конституции Республики Хакассия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Хакасия. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н.В. ВИТРУКА

Принцип федерализма, закрепленный в Конституции Российской Федерации, является важнейшим условием реализации конституционных прав и свобод российских граждан.

Пассивное избирательное право (право быть кандидатом в депутаты, кандидатом на выборные государственные должности) отличается от активного избирательного права в том числе тем, что Конституция и избирательные законы могут устанавливать для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности кроме условий достижения определенного возраста, обладания дееспособностью и других, что связано с определением их избирательной правосубъектности (праводееспособности), с безупречной репутацией, повышенной положительной ответственностью перед избирателями, дополнительные условия - знание государственного языка, проживание - постоянное или преимущественное (через определение его срока) - на территории Российской федерации или ее субъекта.

Указанные дополнительные условия, которые могут предъявляться к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности, по своей природе и значению являются предметом конституционного регулирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации установила дополнительное условие - постоянное проживание в Российской Федерации не менее 10 лет - лишь в отношении кандидата на должность Президента Российской Федерации (часть вторая статьи 81). Такого рода условие Конституция Российской федерации не предъявляет к кандидатам в депутаты Государственной Думы, не предъявляет она это условие и к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности в субъектах Российской Федерации. Это не является пробелом в содержании Конституции Российской Федерации, а служит выражением принципиальной позиции законодателя. Избирательная система и избирательное право в Российской Федерации не регулируются Конституцией Российской Федерации, кроме закрепления в ней в статье 32 часть вторая) за гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно букве и духу Конституции Российской Федерации отношения, связанные с содержанием избирательных прав и избирательной системы при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должны регулироваться в полной мере самими субъектами Российской Федерации. Формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем их выборов, осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно.

Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации, устанавливая право российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, не предусматривает конкретизацию оснований и процедуры их осуществления в субъектах Российской Федерации.

Следовательно, такая конкретизация входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. Это признал и федеральный законодатель. Согласно части четвертой статьи 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", законами и иными нормативными актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные в том числе со сроком его проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов).

Субъекты Российской Федерации могут вводить условие в виде проживания на территории субъекта Российской Федерации для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности, а могут и не вводить такое условие. Такое право, как и определение сроков обязательного проживания на территории субъекта Российской Федерации, входит в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации.

Вопрос о проживании как дополнительном условии для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности составляет предмет конституционного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Указанное условие может устанавливаться лишь в конституциях республик или в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Проверка положений статей 74 и 90 Конституции Республики Хакасия на соответствие Конституции Российской Федерации может осуществляться по существу и с учетом требований части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Такая проверка на конституционность не может быть осуществлена опосредованно, то есть через положения Федерального закона "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", так как право регулирования данного вопроса Конституцией Российской Федерации не делегировано федеральному законодателю.

Конституция Российской Федерации из общей массы законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации выделяет конституции республик (государств) и уставы иных субъектов Российской Федерации (см., например, часть вторую статьи 5, п. "а" части первой статьи 72). Согласно части пятой статьи 76 Конституции Российской федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как видно, данное положение Конституции Российской Федерации не указывает на конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые занимают особое место в иерархии правовых нормативных актов Российской Федерации. Проверка конкретных положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе с привлечением федеральных конституционных законов или федеральных законов, допустима лишь в случаях, если Конституция Российской Федерации предусмотрела их издание по оспариваемому предмету регулирования. Таких отсылок (делегирования) по вопросу о проживании в субъекте Российской Федерации как дополнительном условии приобретения пассивного избирательного права Конституция Российской Федерации не содержит.

В соответствии с частью третьей статьи 74 федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" проверка конституционности положений статей 74 и 90 Конституции Республики Хакасия не может быть осуществлена с использованием Федерального закона "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и в силу процедурного требования, так как в отношении него не заявлено ходатайство о проверке его соответствия Конституции Российской Федерации. С точки зрения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя трактовать положение п. "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации как исключающее какое-либо регулирование прав и свобод российских граждан субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут и должны регулировать права и свободы человека и гражданина по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Установление дополнительного условия для кандидатов в депутаты и на выборные государственные должности, связанного со сроком их проживания на территории субъекта Российской Федерации, не является нарушением принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, установленного частью 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, так как это условие предъявляется в равной мере всем российским гражданам, как тем, кто выдвигает кандидатов, так и тем, кто желает быть кандидатом в депутаты и на выборные государственные должности. Проживание - постоянное или преимущественное - на территории субъекта Российской Федерации является обязательным требованием к осуществлению активного избирательного права, и это условие не рассматривается как нарушение принципа равенства прав независимо от места жительства. Непонятно, почему же оспаривается возможность такого требования к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности. Вопрос о сроках такого проживания решается исходя из принципа целесообразности, и он входит в компетенцию законодателя. В равной мере установление условия, связанного с проживанием на территории субъекта Российской Федерации кандидата в депутаты и на выборные государственные должности, не является ограничением пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в том смысле, как эти ограничения понимаются, исходя из содержания части третьей статьи 55 Конституции Российской Федерации. Установление названного выше условия для приобретения пассивного избирательного права преследует достижение положительных целей достойного представительства избирателей в выборных государственных органах, обеспечения квалифицированного состава представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Признание положений статей 74 и 90 Конституции Республики Хакасия, касающихся установления сроков проживания кандидатов в депутаты Верховного Совета Республики Хакасия (не менее пяти лет) и кандидатов на должность Председателя Правительства Республики Хакасия (не менее семи лет), как не соответствующих части второй статьи 19 Конституции Российской Федерации, одновременно означает и конституционно-правовую оценку соответствующих положений части четвертой статьи 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 года "О гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", допускающих установления дополнительного условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанного со сроком его проживания на территории субъекта Российской Федерации (не превышающего одного года), что выходит за рамки проверки конституционности указанных норм Конституции Республики Хакасия лишь с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации.

На основании изложенного прихожу к выводу, что положение статьи 74 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия, и положение статьи 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия, соответствуют Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации
N 9-П[2]

3. К вопросу реализации гражданином пассивного избирательного права, связанному с достижением им определенного возраста.

В статье 3 главы 1 Конституции Российской Федерации свободные выборы и референдум называются высшим непосредственным выражением власти народа. В статье 32 главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» закреплено право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Следующим после Конституции Российской Федерации федеральным законом, регулирующим порядок проведения выборов и референдума, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Этот Федеральный закон восполняет пробелы Конституции в части распространения демократических принципов на все виды и уровни выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Он является рамочным (базовым) Федеральным законом для всех иных актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации.

В преамбуле Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится, что государством гарантируются свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные права граждан характеризуются как конституционное право граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидата (списка кандидатов), в предвыборной агитации, наблюдать за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также других избирательных действиях. В данной статье закона перечислены не все избирательные права граждан. К избирательным правам граждан необходимо отнести также право участвовать в формировании избирательных комиссий, знакомиться со списком избирателей, направлять наблюдателей для контроля за голосованием и установлением его итогов, вносить добровольные пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений и блоков, обжаловать нарушения избирательных прав граждан в вышестоящую избирательную комиссию и в суд и осуществлять иные действия, предусмотренные законодательством.

Электоральные возможности граждан предусмотрены и иными федеральными законами, к которым относятся: Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «об обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Кроме того, перечень избирательных прав и их гарантий может быть расширен законами субъектов Российской Федерации.

Следует отметить также, что правам граждан Российской Федерации избирать и быть избранными не корреспондирует какая-либо обязанность. Так, в законодательстве некоторых стран наряду с правом избирать, существует обязанность голосовать.

Согласно статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. [3]

Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме выражается:

Во-первых, в том, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума, которые составляют содержание активного избирательного права.

Из этого следует, что в соответствии с Федеральным законом для приобретения активного избирательного права требуется достижение гражданином 18 лет. Возрастной критерий содержит в себе признание за гражданином юридической способности быть участником избирательного процесса и совершать все предусмотренные федеральным законодательством о выборах избирательные действия.

Во-вторых, Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Но указанные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Гражданам также гарантируется равенство избирательных прав независимо от места проживания и пребывания в период подготовки и проведения выборов и референдума.

Например, в соответствии с положениями избирательного законодательства Республики Бурятия право избирать в Народный Хурал Республики Бурятия принадлежит каждому гражданину Российской Федерации и Республики Бурятия постоянно или преимущественно проживающему на территории Республики Бурятия, а право избирать главу муниципального образования имеет гражданин постоянно или преимущественно проживающий на территории муниципального образования.

Содержание пассивного избирательного права граждан Российской Федерации состоит в праве по достижении установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В-третьих, ограничение пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации.

Так, статья 81 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет;

В-четвертых, законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные ограничения пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданами определенного возраста. При этом Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что минимальный возраст кандидата на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ не может превышать 21 год, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта РФ, 21 год - на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Так, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет; Депутатом Государственной Думы - гражданин, достигший на день голосования 21 года; Президентом Республики Бурятия - 30 лет; Депутатом Народного Хурала Республики Бурятия - 21 года; Главой муниципального образования Республики Бурятия - 21 года.

В-пятых, граждане Российской Федерации могут избирать и быть избранными, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.[4]

В-шестых, не имеют вышеперечисленных прав лишь граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничение избирательных прав указанных категорий граждан прямо вытекает из статьи 32 Конституции Российской Федерации и носит временный характер. Избирательные права восстанавливаются в полном объеме после освобождения гражданина из мест лишения свободы либо признания его дееспособным по решению суда. Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, вправе участвовать в выборах и референдуме на общих основаниях. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в силу приговору суда, не могут осуществлять какие-либо избирательные действия, связанные с реализацией как активного, так и пассивного избирательного права. Лица, задержанные за правонарушения и находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, не могут быть ограничены в избирательных правах.

Примером служат выборы в Красноярскую Краевую Думу. Кандидат в депутаты в период выборов находился в следственном изоляторе, был арестован, но не признан виновным в совершении преступления по приговору суда, поэтому пребывание в изоляции от общества не помешало реализации его пассивного избирательного права.

Равное избирательное право и право на участие в референдуме выражается в том, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях, так как имеют равные условия: наличие только одного голоса, права быть выдвинутым и зарегистрированным кандидатом только одним политическим общественным объединением или инициативной группой граждан, включение каждого гражданина, имеющего право участвовать в выборах, только в один избирательный список, голосование на каждых выборах только один раз, запрет голосовать за других избирателей, контроль со стороны наблюдателей, доверенных лиц кандидатов и избирательных комиссий.

Прямое избирательное право и право на участие в референдуме состоит в том, что граждане РФ голосуют на выборах и референдуме непосредственно и это означает, что между избирателями и кандидатами на выборные должности нет каких-либо промежуточных звеньев, так или иначе передающих волю избирателей кандидатам.

Смысл тайности голосования состоит в запрете всех видов контроля за волеизъявлением избирателей с целью ограждения граждан от нарушения их прав не только в момент голосования, но и после него.

Принцип организации и проведения свободных выборов означает реальную возможность проведения альтернативных выборов, конкуренцию кандидатов и предвыборных программ, право избирателей голосовать за наиболее достойного, с их точки зрения, кандидата. Этот принцип ставит кандидата перед необходимостью учитывать интересы и пожелания граждан, а уже избранных кандидатов - действовать в соответствии с волей избирателей. Свободный характер выборов означает не только свободу действий избирателей (участие или неучастие в выборах), но и свободу их воли, выражающуюся в избрании наиболее подходящего, по их мнению, кандидата.

На принципе добровольности участия в выборах основано действие любого права, принадлежащего человеку и гражданину. Однако следует учитывать, что безразличное отношение к выборам, неучастие в голосовании может привести к избранию на выборные должности граждан, не пользующихся поддержкой большинства избирателей.

Решения и действия (бездействия), нарушающие избирательные права граждан, которые исходят от органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, а также избирательных комиссий и их должностных лиц, могут быть обжалованы в суд или в соответствующую вышестоящую избирательную комиссию. Заявитель вправе самостоятельно избрать тот или иной порядок рассмотрения своей жалобы.

Решения и действия (бездействия) могут заключаться в ненадлежащем формировании избирательных участков, в неправомерном включении (невключении) в списки избирателей, в ненадлежащем формировании избирательных комиссий; причинами жалоб могут быть нарушения порядка сбора подписей и оформления подписных листов, повлекшие отказ в регистрации, противозаконное использование служебного положения, возможностей СМИ, нарушение правил предвыборной агитации, нарушение порядка формирования избирательного фонда, а также нарушение порядка голосования, процедуры подсчета голосов, определения итогов выборов и признание их несостоявшимися или недействительными и др.

Возникающие в ходе избирательного процесса проблемы обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления необходимо решать общими усилиями избирательных комиссий, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, судов, правоохранительных органов и других заинтересованных органов, а также усилиями правозащитных организаций и самих граждан. Поэтому важно, чтобы все субъекты избирательного процесса не нарушали законодательства, руководствовались Конституцией Российской Федерации и законами, а не сиюминутными интересами и политическими амбициями и чтобы избиратели сознавали важность своих избирательных прав и свою ответственность за ситуацию в стране.[5]

4. К вопросу косвенных выборов глав исполнительной власти субъектов РФ.

Косвенные выборы (синоним - многостепенные) - , при которой представительного органа избираются нижестоящими выборными органами или избирательными коллегиями, в состав которых входят либо избранные выборщики, либо депутаты нижестоящих представительных органов, либо и те и другие.

Косвенные выборы могут иметь две и более ступеней (выборы в три или четыре ступени встречаются в настоящее время редко). Двухстепенными выборами избираются, например, США, Финляндии, верхняя Индии. Трехстепенными выборами формируется часть Франции: за муниципальных советников, последние назначают делегатов, которые избирают сенаторов.[6]

Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России

3 декабря 2004 года был принят Государственной Думой, 8 декабря – одобрен Советом Федерации и уже 11 декабря – подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159-ФЗ[7].

Значение этого закона для перспектив российской государственности сложно переоценить. Нашедшие в нем свое формально-юридическое воплощение инициативы главы государства по фактическому назначению губернаторов являются, по всей видимости, частью его программы по т.н. укреплению вертикали власти, претворение которой в жизнь вызвано, по словам высших должностных лиц государства, необходимостью борьбы с «неофеодальной раздробленностью и террористической интервенцией». Это обстоятельство автоматически ставит рассматриваемый закон на особое место в деле формирования перспектив дальнейшего развития государства российского. Попытаемся произвести комплексный анализ содержащихся в законе инициатив.

Конституционно-правовые аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

Носителем суверенитета и единственным источником власти в России, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции). Это означает, что прямые выборы высших должностных лиц и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях являются единственным конституционно возможным способом их формирования. Эта позиция закреплена в Главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» и составляет сердцевину отечественной правовой системы. Если исказить эту сердцевину, изменится вся сущность государственности. Вместо существующей России появится новая либо «хорошо забытая старая», похожая на современную лишь названием и государственными границами.

Фундаментальные государственные институты находят своё логическое продолжение на уровне прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 32 Конституции РФ говорит о том, что граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исключение из данного правила – это норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Иными словами, ограничение прав и свобод личности должно иметь своей целью защиту основ конституционного строя, а не нарушение их основных постулатов. Недопустимо ограничение прав и свобод личности, которое ведет к попранию таких основ конституционного строя, как демократическая и правовая формы государственности, закрепленные в ст. 1 и других статьях Главы 1 Конституции РФ. На практике это означает, что ради обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также нравственности и законных интересов неких лиц нельзя отменять в стране саму Конституцию, вводить монархию, ликвидировать свободу слова, воссоздавать империю и т.п. То есть, всё это делать, разумеется, можно, - но только не в рамках действующей Конституции. Для этого ее надо либо кардинально пересматривать, либо вообще писать новую.

Что происходит, когда мы лишаем людей права прямо избирать губернаторов? Мы не только ограничиваем их избирательное право. Мы еще и ставим под вопрос такую фундаментальную ценность, как народовластие, народный суверенитет. Этот логический ряд можно продолжать и далее. Ради обеспечения безопасности государства можно отказаться от демократии, от федерализма, от республиканской формы правления, от прав и свобод человека… Но разве такое государство можно назвать эффективно функционирующим? Разве его можно ставить в один ряд с развитыми государствами? Разве ст. 77 Конституции, предусмотревшая пресловутую «единую систему исполнительной власти», стоит выше всех других конституционных установлений? Нет путаются ли здесь цель (свободное развитие общества и каждого его члена) со средством (механизмом функционирования государственной власти)?

Сказанное в полной мере относится и к такой характеристике государства, как его федеративный характер. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Отстранение сформированных населением органов от власти, подмена их иными органами и лицами ведет к отмене федерализма на всей территории страны. При этом можно как угодно жонглировать юридическими терминами – смысл происходящего от этого не изменится. Можно слово «назначение» заменить на «наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», только «наделенные полномочиями граждане» от этого не станут ближе к населению регионов.

Следует также иметь в виду наличие по вопросу об избрании высших должностных лиц и глав исполнительных органов власти субъектов РФ правовой позиции Конституционного Суда РФ[8]. В п. 6 мотивировочной части Постановления в частности указывается, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.

Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Недопустимо превращение Законодательного Собрания в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству – такова правовая позиция Конституционного Суда по рассматриваемому вопросу.

Продолжим мысль Конституционного Суда - еще более недопустима такая форма лишения народа права на волеизъявление, при которой он вообще окажется отодвинут от влияния на власть, даже косвенным путем. Избранный в таком порядке глава субъекта Федерации не может считаться легитимным представителем власти.

С правовой точки зрения в рассматриваемом Федеральном законе содержится целый ряд вопиющих юридико-технических недостатков.

1. Для закона характерно использование конструкций, не известных правовой науке, в частности термина оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), смысл которого неясен. Кем становится губернатор в рамках такой модели? Разве он остается представителем власти? Скорее, это некий ВРИО губернатора, но не губернатор, высшее должностное лицо субъекта РФ и руководитель его высшего органа исполнительной власти. Наделение лица полномочиями губернатора автоматически не делает его губернатором, так же, как и наделение федеральных органов государственной власти отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ не делает их последними. В использованной законом модели статус органа власти подменяется его функциями.

2. Предоставление Президенту Российской Федерации права распускать своим указом законодательный (представительный) орган государственной власти противоречит конституционному принципу разделения властей, а также принципу федерализма. По сути, здесь происходит вмешательство в автономную деятельность не только другой ветви, но и другого уровня власти. Оправданием этого часто служит утверждение о том, что роспуск законодательного собрания – это, де, не мера ответственности, а способ разрешения кризиса власти в регионе. Однако при этом «забывают», что упомянутый кризис власти как раз и вызван к жизни нормами рассматриваемого закона. Не совсем обоснованно выглядит и отстранение Федерального Собрания РФ от процесса восстановления единства правового поля страны вкупе с наделением правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации единолично Президента РФ.

3. Согласно положениям закона наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем очевидно, что орган государственной власти может наделять кого-либо только принадлежащими ему полномочиями. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ согласно Конституции РФ и федеральному законодательству не обладает полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), что ставит под вопрос всю использованную в законе конструкцию.

4. Уточнения требует неоднократно используемый в Законе термин соответствующие консультации, проводимые Президентом Российской Федерации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (указанные консультации непосредственно предшествуют роспуску законодательного собрания, и от их исхода во многом зависит его судьба). Кроме того, законом предусматривается отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президентом РФ в связи с утратой доверия. Представляется, что данный термин также требует уточнения.

5. Законом предусматривается введение в российскую законодательную практику новых институтов – постановки вопроса о доверии и досрочном сложении своих полномочий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), избранным населением субъекта Федерации, перед Президентом РФ, а также вотума доверия перед Президентом указанного должностного лица (п. 4 и 5 ст. 4 закона). Как представляется, данные институты противоречат конституционному принципу полновластия народа России, закрепленному ст. 3 Конституции РФ.

Даже поверхностное ознакомление с текстом закона свидетельствует в пользу его юридико-технической и концептуальной непроработанности. Однако для современной России это не является чем-то из ряда вон выходящим. Большинство принимаемых сегодня законодательных актов обладают аналогичными характеристиками. Это системная болезнь отечественного законодательства, и бороться с ней, внося поправки в отдельно взятый, пусть даже и архи-важный закон, уже не имеет смысла.

Модель рекрутирования губернаторов, содержащуюся в законе, часто сравнивают с прежним порядком назначения губернаторов, существовавшим еще в середине 90-х гг. и зафиксированном Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»[9]. При этом забывают, что данный указ рассматривался Конституционным судом РФ, и от признания не соответствующим Конституции его спасли только временность и отчасти диспозитивность его положений[10].

На какие еще доводы ссылаются разработчики нынешнего закона?

Сравнительные аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

В связи с вступлением в силу рассматриваемого Федерального закона в российской юридической науке произошел беспрецедентный всплеск интереса к сравнительным аспектам рекрутирования глав регионов в федеративном государстве. Это неудивительно, поскольку зарубежный опыт всегда играл роль ориентира при проведении в нашей стране мероприятий государственного строительства. О чем же говорит нам исследование зарубежного опыта в этой области?[11]

В мире выработано немало различных способов рекрутирования высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации и административно-территориальных образований. В большинстве федеративных государств высшие должностные лица, они же главы исполнительной власти, избираются. Применяется два различных выборных механизма: прямые выборы населением субъектов федерации (Аргентина, Бразилия, Швейцария, Мексика, США, Венесуэла и др.) и «косвенные» выборы законодательными органами субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Пакистан, ЮАР и др.).

Избрание губернаторов – высших должностных лиц, возглавляющих систему исполнительной власти штатов, проживающими там гражданами характерно в первую очередь для федераций американского континента. В Аргентине и Бразилии губернаторы непосредственно избираются населением сроком на 4 года. В Мексике губернаторы также избираются населением, но на больший срок - 6 лет. В США губернаторы, напротив, избираются на более короткий срок - от 2 до 4 лет, в зависимости от законодательства конкретного штата. В Венесуэле губернаторы избираются населением на 5 лет.

Институт выборных губернаторов проник и в Европу. В Швейцарии председатель исполнительного совета кантона избирается прямыми выборами на 1 либо 2 года, причем то же относится и к самому совету. В молодых балканских федерациях Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории президенты республик в их составе также непосредственно избираются населением. Аналогичная процедура применяется на Коморских островах, где губернатор избирается на 5 лет и самостоятельно назначает кабинет, а также в Эфиопии.

Другая разновидность избирательных механизмов – это «косвенные» выборы, т.е. избрание высших должностных лиц, как правило являющихся и главами исполнительной власти, региональными представительными органами (легислатурами). Такая модель характерна в первую очередь для европейский федераций. В Австрии губернаторы земель избираются ландтагами (региональными парламентами). В ФРГ премьер-министры земель, а также столичный мэр избираются ландтагами и самостоятельно назначают свои кабинеты. По этому пути пошли и некоторые другие федеративные государства: в Микронезии губернаторы избираются легислатурой, в Пакистане - провинциальной ассамблеей, а в ЮАР - партией парламентского большинства.

Значительно меньшая по численности группа федераций – это те страны, в которых высшее должностное лицо субъекта федерации не избирается, а назначается. Здесь можно встретить различные варианты процедуры рекрутирования и статуса указанного лица. В значительной мере такая модель обусловлена наличием монархической формы правления в том или ином ее виде. В Австралии губернаторы назначаются королевой по рекомендации премьер министра страны (за исключением столицы и Северных территорий, где администратор назначается генерал-губернатором). Однако исполнительную власть штатов возглавляют премьер-министры, которые являются лидерами парламентского большинства региональных легислатур, избираются на 3 либо 4 года и самостоятельно формируют свои кабинеты. В Бельгии провинциальные губернаторы назначаются королем, при этом исполнительные органы регионов формируются их законодательными органами. В Канаде лейтенант-губернаторы провинций назначаются генерал-губернатором страны по рекомендации премьер-министров провинции и официально осуществляют функции представителей королевы. Премьер-министры провинций, возглавляющие исполнительную власть, являются лидерами парламентского большинства в провинциальных легислатурах, избираются на 5 лет и также самостоятельно формируют свои кабинеты. В Федерации Сан Киттса и Невиса генерал-губернаторы назначаются королевой и представляют ее интересы; премьер-министры субъектов федерации являются лидерами партий парламентского большинства и избираются на 5 лет. Во всех перечисленных случаях на региональном уровне практически сохраняет своё действие Вестминстерская система.

К этой группе федераций примыкают и некоторые азиатские страны. Так, в Индии губернаторы назначаются президентом по рекомендации премьер-министра страны сроком на 5 лет. При этом исполнительную власть субъектов федерации возглавляют шеф-министры, избираемые законодательными ассамблеями штатов. Аналогичная ситуация в Малайзии, где 4 губернатора назначаются султаном по представлению премьер-министра страны, а исполнительную власть субъектов федерации возглавляют шеф-министры, избираемые региональными законодательными ассамблеями. Следует обратить внимание на то, что в федерациях с назначаемыми губернаторами полномочия государственного управления в субъектах федерации принадлежат по большей части избираемым региональными легислатурами премьер-министрам, в связи с чем данную модель нельзя рассматривать как назначение губернаторов в «чистом виде». Это смешанная модель, включающая в себя элементы и назначения, и выборности.

Последняя немногочисленная группа федераций формально объединяет иные модели рекрутирования руководителей регионов. Сюда можно отнести ОАЭ, где посты эмиров передаются по наследству, и Малайзию, где посты султанов в 9 субъектах федерации также являются наследуемыми. К данной группе относится и Нигерия, где губернаторы фактически назначаются (следует отметить, что страна в течение длительного времени находится фактически на военном положении, что в определенной мере объясняет данный феномен, однако, даже здесь в последнее время наметилась тенденция к избираемости руководителей субъектов федерации).

Таким образом, на сегодняшний день в формировании высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации преобладают различные избирательные механизмы, более того – тенденция избираемости повсеместно ширится (Мексика, Нигерия). Назначение губернаторов и премьер-министров субъектов федерации применяется, однако, при такого рода назначенцах всегда автономно функционируют премьер-министры, осуществляющие руководство системой органов исполнительной власти регионов. В данной системе взаимоотношений основной проблемной зоной является вопрос о сбалансированном разграничении компетенции на уровне «назначенный губернатор – выборный премьер-министр» (это характерно, в частности, для Индии, где «сильные» губернаторы наделены в основном контрольными полномочиями, но за счет использования политического ресурса центра обладают реальной властью). Практика представления главой государства кандидатов на должность губернаторов в законодательный орган власти субъекта федерации для их утверждения не имеет распространения в федеративных государствах.

Системные аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

Поскольку ни правовые, ни компаративистские доводы в пользу новой системы рекрутирования губернаторов оказались не в состоянии объяснить необходимости ее введения в России, обратимся к инструментарию системного подхода. Вначале необходимо уяснить заявленную цель проводимых мероприятий по «укреплению вертикали власти», поскольку оценку предлагаемым руководством страны мер можно дать лишь с точки зрения возможного достижения посредством их реализации стоящих перед реформой задач. Поскольку главная цель проводимых преобразований – это борьба с терроризмом, а промежуточная – укрепление вертикали власти, представляется, что гораздо целесообразнее было бы обратиться к таким конституционным механизмам, как чрезвычайное и военное положение. Аргументы такого подхода вполне очевидны:

 назначение губернаторов в значительной части субъектов Федерации произойдет только к 2009 году, что не позволит безотлагательно обеспечить безопасность населения и предотвратить уже запланированные террористами акции;

 согласно положениям закона субъекты Федерации могут, как мы это уже выяснили, вообще остаться без высших органов государственной власти на неопределенный период;

 в противовес этому условия и порядок введения чрезвычайного положения четко урегулированы ст. 56 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении в Российской Федерации»[12]; в частности, конституционными нормами прописано, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также дан перечень прав, которые не подлежат ограничению.

С терроризмом бороться необходимо – с этим никто не спорит. Но каким образом? Разве угроза, с которой столкнулось наше общество, не является реальной? Разве в российском конституционном поле отсутствует такой механизм, как чрезвычайное положение? Зачем ждать 2009 года? Кроме того, согласно положениям рассматриваемого закона избранные органы власти в субъектах Федерации вообще могут прекратить своё существование. Представим себе такую ситуацию: предложенный Президентом губернатор не одобряется Законодательным Собранием, которое распускается, население не приходит на выборы, в результате чего власть в регионе осуществляет назначенный Президентом ВРИО губернатора, - такой сценарий сложно рассматривать в русле укрепления власти!

Системный подход говорит о том, что проблема оптимального устройства государства складывается из внешних и внутренних условий. Внешняя проблема определяется агрессией среды, интенсивностью внешнего воздействия на государство как на систему, внутренняя – возможностями адаптера системы, его соответствием «вызову» среды. «Когда в обществе появляется ощущение, что возможностей адаптера… становится недостаточно для переработки и отражения внешнего сигнала, в нем потребуются меры по повышению степени закрытости и наращивания возможностей механизма управления»[13] - это ли описание сегодняшних процессов «укрепления вертикали власти»!

Однако с точки зрения системного подхода такая стратегия имеет ряд негативных побочных эффектов. Первый состоит в расширении области управления, при котором общество утрачивает способности к самоорганизации. Механизмы самоуправления ослабевают, а то и вовсе атрофируются. Второй побочный эффект связан с работой принципа необходимого разнообразия. Государство, мобилизующее управленческие ресурсы, снижает степень разнообразия в обществе, в результате чего происходит смещение в сторону недемократических методов управления.

Всё это и является в настоящее время видимой частью проводимой реформы. Здесь и назначение губернаторов, и резкое ограничение числа партий, и новое избирательное законодательство, и практическое запрещение референдума, и новый порядок проведения массовых мероприятий, и Общественная палата, и многое, многое другое. Наращивается механизм управления, ослабляются механизмы самоорганизации, государственная система становится всё более закрытой и неповоротливой. Однако из той же теории систем известно, что закрытые системы нежизнеспособны, поскольку не могут приспосабливаться к вызовам среды. Развиваться с качественными изменениями, возрастанием уровня организации и снижением уровня энтропии способны лишь открытые системы, обменивающиеся со средой веществом, энергией и информацией, постоянно ищущие источники развития в окружающей среде[14]. Таким образом, следующими, вполне прогнозируемыми стадиями рассмотрения процессов «укрепления вертикали власти» в закрытой системе будут системные кризисы и катастрофы.

Таким образом, комплексное рассмотрение основных аспектов проводимой сегодня в России реформы государственного устройства и в частности – введения нового порядка назначения губернаторов позволяет сделать следующие выводы:

· данная конструкция ущербна с конституционно-правовой и формально-юридической точек зрения; она противоречит Конституции РФ, решениям Конституционного Суда РФ, содержит юридически некорректные формулировки;

· предложенная модель не имеет аналогов в современном мире; согласно сравнительно-правовым исследованиям, в формировании руководящего звена субъектов федерации преобладают различные избирательные механизмы, более того – тенденция избираемости повсеместно ширится;

· системный подход к рассматриваемой модели «вертикали власти» позволяет оценить сегодняшнее состояние государственного устройства России как системы и спрогнозировать негативные перспективы его дальнейшего существования и развития.

Правоведам и политикам необходимо уже сейчас пытаться моделировать следующие за «укреплением вертикали власти» этапы государственного строительства: этап системного кризиса власти и этап выхода системы из кризисного состояния, который будет характеризоваться восстановлением конституционализма и других институтов демократии.

Последние инициативы по «укреплению вертикали власти» – знаковые события. Они знаменуют собой тот Рубикон, после пересечения которого процессы деконституционализации станут необратимыми. Начнется реформирование норм и институтов в сторону реставрации устаревших моделей, торжество идеологии возврата к «проверенным ценностям» и «достижениям» советского конституционализма – «демократическому централизму» и специфической организации партийной системы, представляющих собой «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 года. На новый виток выйдет традиционное уже для нашей страны отчуждение народа от власти. Как нельзя кстати сегодня приходятся строки великого русского поэта:

Чем кончится? Узнать не мудрено:
Народ еще повоет да поплачет,
Борис еще поморщится немного,
Что пьяница пред чаркою вина,
И наконец по милости своей
Принять венец смиренно согласится;
А там – а там он будет нами править
По-прежнему.

А.С. Пушкин, «Борис Годунов»[15]

Международный избирательный стандарт в формате Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г (а Россия является ее участницей) не позволяет предохранить выборную региональную исполнительную власть от трансформации, заключающейся в замене прямых выборов механизмом наделения лица полномочиями главы региональной исполнительной власти (т.е. косвенными выборами посредством функционирования системы выборщиков, каковыми являются депутаты регионального парламента, дающие согласие Президенту РФ на такое наделение полномочиями). В этой связи, на наш взгляд, не все международные избирательные стандарты нацеливают национальные избирательные системы и политические системы на сохранение демократического электорального потенциала, прежде всего в структурах исполнительной власти, на создание полномасштабной системы гарантий реализации демократического потенциала современного избирательного процесса, избирательных прав и свобод человека и гражданина.[16]

[1] Избирательное право и избирательные системы. http://www.auditorium.ru

[2] ЦИК РФ. «Постановления Правительства Российской Федерации». http://www.cikrf.ru

[3] Дополнение к стр. 7. касающееся принципов избирательного права в Российской Федерации.

[4] Дополнение к стр. 7. касающееся равенства в отношении пассивного права. (Ст. 32 Конституции РФ)

[5] Л.Хонгодорова. Член Избирательной комиссии РБ. «ВО ГЛАВЕ УГЛА - ЗАКОН, А НЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ АМБИЦИИ». http://egov-buryatia.ru

[6] / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.-М., 2002

[7] Федеральный закон № 159-ФЗ от 3 декабря 2004 г. // СЗ РФ от 13 декабря 2004 г. № 50. Ст. 4950.

[8] Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 года № 2-П // СЗ РФ от 22 ноября 1996 г. № 4. Ст. 409.

[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // СЗ РФ от 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2320.

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // СЗ РФ от 6 мая 1996 г. № 19. Ст. 2320.

[11] Данные приведены на основании следующих источников: Handbook of Federal Countries. Edited by Ann L. Griffits. Published for Forum of Federations by McGill-Queen*s University Press. - Kanada, 2002, а также Сравнительное конституционное право. / Отв. ред. В.Е. Чиркин. – М.: Междунар. отношения, 2002.

[12] Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении в Российской Федерации» // СЗ РФ от 4 июня 2001 г. № 23. Ст. 2277.

[13] Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. Серия «Системы и проблемы управления». – М.: Синтег, 2000. С. 59-60.

[14] Прангишвили И.В. Указ. соч. С. 94-98.

[15] Глигич-Золотарева М.В.Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России. http://www.kazanfed.ru

[16] В. И. Лысенко. Реализация избирательных прав граждан Российской Федерации в контексте международных избирательных стандартов. http://www.vibory.ru