Региональная политика России


Сдавался/использовался	СПбГУ кафедра политического управление, Санкт-Петербург, 2001
	Загрузить архив:
	Файл: 240-0022.zip (27kb [zip], Скачиваний: 146) скачать

I. Региональная политика России:

концепции, проблемы, решения.

Любая политика - это цели и задачи,преследуемые и решаемые

людьми в связи сихконкретными интересами,атакже методы,

средства и институты,с помощью который данные интересы формиру-

ются, отстаиваются и защищаются.

Региональной политикойможно считать лишь такую систему на-

мерений и действий,которая реализует интересы государства в от-

ношениирегионов и внутренние интересы самих регионов методами и

способами,учитывающими природу современных региональных процес-

сов,и которая осуществляет все это преимущественно в структуре

меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-

но политической основы общества,без которого последнее, а также

каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-

но и без гарантированного успеха существовать на каждойконкрет-

ной территории,оставаясь "наедине" с государством, его экономи-

ческой, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякая политика хороша настолько,насколько ей удается под-

держивать баланс различных интересов.Региональная политика - не

исключение.Онав той мере политика и в той мере эффективна, в

какой достигнут и стабилизирован компромисс междурегиональными

интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной,иместной регио-

нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность

меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-

щениенеобратимой территориальной дезинтеграции государства.

Главнымже интересом каждого региона - блокирование необратимого

распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-

родоресурсныхи иных отношений;обеспечение на этой основе ста-

бильного и согласованного развития всех элементов локализованной

сферы,соответствующего потребностям человека, общества и приро-

ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-

социального ииного общегопотенциала есть мощный внутрирегио-

нальный потенциал,который можнореализовать исключительнона

местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-

тики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-

нами, - это то,что должно делаться для согласованного и взаимно

неразрушающего развитиявсех элементов пространственно локализо-

ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.

Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-

собность региональной политики на местах.

Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между

регионами.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен

быть осознанкак минимизация негативных проявлений территориаль-

ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации,какподдержка

местных преобразований,каксоздание общероссийских условий для

того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой

внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные

возможности государственной помощи.

Местные интересыопределяются обеспечением полнокровного и

сбалансированного существования наданнойтерритории человека,

общества иприроды,гарантированиеих согласованного воспроиз-

водства на базе задействования ресурсов и полномочий,государс-

твенно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политикиможносчи-

тать разъяснениеее содержания, смысла и практической пользы для

всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с

развернутым закреплением условий,обеспечивающих интересы регио-

нального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознаниемобщественной необходимости региональной

политики, с ее разработкой и реализацией появится возможностьк

решению общероссийских проблем:начавшееся хозяйственное обособ-

ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-

шениях региональныхструктур власти и управления с общегосударс-

твенными; национально-этническое развитие и дополнительноеобо-

собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-

го и общественно-политического характера; формирование собствен-

ной региональнойресурснойбазы социально-экономического разви-

тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-

вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-

ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-

номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-

ческого бедствия и т.п.) и др.

II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.

Взаимодействия региональныхи центральных органов власти в

1992 - 1993 годах определялись в основном стремлениемцентрак

системному реформированиюэкономики,а регионов- к защите от

"негативных" последствий реформ.При этом часть регионов стреми-

лась максимальноиспользовать возникающие в процессе реформ воз-

можности для экономического продвижения, другаячастьпыталась

скорректировать само направление экономического реформирования.

Эти взаимодействия проходят ввесьма сложнойполитической

обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным

возможностям ветвей власти,в условиях ослабленностиинститутов

национальной государственности,высокогоуровня социальной нап-

равленности, ограниченнойлояльности силовых государственных

структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика

взаимодействия центра и регионов?Особая острота проблемы в том,

что во-первых,качественновидоизменяются экономические отноше-

ния, которые находятся вначаледлительного этапастановления

рынка; во-вторых,качественнообновляются и также находятся на

начальном этапе не менеедлительногостановления федерализми

местное самоуправление.

Структуризация властина федеральномуровне традиционно

рассматривалось как производная противоречий между представитель-

ной и исполнительной ее ветвями.

Администрация Президента.

Региональная политика федеральных властей в понимании прези-

дентский структур должна включать такие элементы, как:

1) конституционный процесс (правовоеопределение отношений

между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-

рующими Федерацию в целом);

2) согласованиеинтересов территорийс различным статусом

(национальные республики - области) и различных этнических групп.

Экономическая составляющаярегиональной политики рассматривается

президентскими структурами скорее,как средство решения, как они

считают, действительныхпроблем- сохранение целостности госу-

дарства и поддержание межнациональной стабильности.

Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-

ная угроза.Для удержания под контролемцентробежных тенденций

главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-

ных принципов (равноправие субъектов Федерации,единствогосу-

дарственного строя,отсутствие внутренних экономических границ).

Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-

ципов нереально,ставка делается на разработку и осуществление

"новой региональной стратегии российского государства",направ-

ленной напреодолениедифференциациирегионов по уровню жизни,

развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от уз-

коэкономических кболее широким - общественным и социальным це-

лям".

Реалистичность постановкитаких целейвесьма сомнительна.

Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-

роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-

формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-

тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-

нистрации считают,что в этом случае "каждыйуровеньгосударс-

твенной властибудетпо-настоящему независим от других" (именно

в этом случае единство Федерации будет соблюдатьсянеукоснитель-

но). Дляукреплениятакого единства намечается также обеспечить

приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-

раничить федеральную и региональную собственность.

Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-

тельно определенияреального статуса регионов.С одной стороны,

утверждается, что регионы неявляютсясубъектами экономических

отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-

чиями в регулировании экономического поведения на их администра-

тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-

ния видится в создании Федерального фонда регионального развития,

ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов

и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой вболее

благоприятных регионах.

Правительство.

В отличие отпрезидентской администрации правительственные

структуры в качествеприорететныхцелей региональнойполитики

выдвигают в основном экономические.Ключевым элементом такой по-

литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-

мирование экономическихотношенийради скорейшегопреодоления

кризиса переходного периода.

Правительство такжезанимает более жесткую позицию относи-

тельно претензий региональныхвластейна руководстводеятель-

ностью экономических субъектов.

Региональная политика правительства,блокирована межведомс-

твенными противоречиями.

В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-

нальных проблем

Несмотря на предположение о том,что новые структуры предс-

тавительной властина федеральном уровне станут лоббистскими ма-

шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-

ким опасениям.

Государственная дума отличается лоббированием интересовот-

дельных отраслей( в основном АПК,ТЭК и финансовые структуры).

Совет Федерации все глубже увязаетвразбирательствемежнацио-

нальных проблем.Частично это объясняется согласием исполнитель-

ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-

ности.

Отсутствие скоординированной региональной политикиобуслов-

лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но

и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-

деральным властямудалось уверить региональные элиты в своей го-

товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизилоуро-

вень претензийнаобщее изменение курса),с другой - произошли

существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-

левых элитв регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-

ческим спадом и приватизацией,меняющими "статусные веса" участ-

ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-

онов, однако при этом не превращаются в региональные покрайней

мере в сознании правящих элит.Руководители регионов обеспокоены

обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-

зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально

данные проблемы решены быть не могут.

89 административных территорий в рамках Российской Федерации

включают 55 областей и краев,два города федерального подчинения

(Москва и Санкт-Петербург),21 республику и 11 автономных терри-

торий.

Согласно новой конституции, республики пользуются определен-

ными привилегиями,что служит источником недовольства со стороны

других субъектов Федерации.Часто утверждается,что республики

имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-

литики и что их права по контролю за использованием природных ре-

сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Федеративный договор1992 года,на котором обосновывается

разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими

административными уровнями,является нечетким и противоречивым в

части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот

факт, чтобольшинствореспублик беднее многих областей и краев,

мог бы в принципе объяснить различную структуру движениябюджет-

ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-

венное преимущество республик в отношениях с центромсостоитв

том, чтона нихраспространяетсяположение о централизованном

назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).

В то времякакв 1992-1993 годах реформистское крыло рос-

сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте

и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-

ональными элитами и выборными региональными органами власти.Ос-

новной конфликтразворачивался не столько по поводу приватизации

или открытия экономики внешнему миру, столько вотношениидвух

базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-

берализации цен.

Позицию многихпредставителей местной элиты - бывшие работ-

ника аппарата,коммунистической партии, директора крупных предп-

риятий, господствующиенапровинциальнойполитической арене -

можно выразить так:"Стабилизация,но не на моейтерритории".

Местные политическиеруководители в России оказывают давление на

центр с целью сохранения дотаций производителям в своихрегионах

и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-

дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни

их развития и наличие ресурсов,перспективы адаптации к рыночной

экономике, атакже политические предпочтения местных руководите-

лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-

ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов,влияющих натемпы

малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-

жено, что статистически значимыми оказались лишь различныеполи-

тическихориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-

ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-

тельным.Это же справедливо в отношении индекса региональной за-

висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-

шиностроение,которые, как считается, серьезно "страдают" от ре-

форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах

к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-

ку лишь очень небольшоеколичествоадминистративныхтерриторий

возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-

ников реформ.В настоящее время это города Москва,санкт-петер-

бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.

Естественно предположить,что бюджетные перечислениямежду

разными уровнямиуправления России характеризуются существенными

различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в

ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-

ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-

редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.

Финансовые механизмы региональной политики сегодняявляются

мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговаясистема - это обособленная

часть соответствующей государственной системы, связанная спос-

ледней генетически и структурно.Она составляет именно часть це-

лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая

соотношение централизации и децентрализации,баланс центробежных

и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая

система -символ и гарант региональной ослабленности,независи-

мости, самостоятельности.Отсюда утверждения типа "сильный(или

независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".

Региональные бюджетно-налоговыесистемы - порождение ире-

зультат территориальной организации общества.

Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-

кумулируют околополовинывсех бюджетно-налоговых потоков госу-

дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов идохо-

дов. Так,по даннымГоскомстата России в первом полугодии 1993

года в общих доходах надолюфедерального бюджетаприходилось

48%, бюджетатерриторий- 52%(в 1992 г.- соответственно 44 и

56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-

рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-

ональные бюджеты,региональные налоги,сборы, льготы, дотации и

субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения

с "центром"и реже с другими территориальными уровнями.По эле-

ментному составу региональные бюджетно-налоговые системыанало-

гичны общегосударственным,отличаясь только отношениями.Напри-

мер: налоги и сборы,дотации и субвенцииприсутствуют вобоих

случаях, ногосударство их назначает,устанавливает,тогда как

регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению

и использованию.Региональные бюджетно-налоговые системы состоят

из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-

ческом построении территориальной организации государства (напри-

мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-

ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые

отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-ре-

гион".

Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-

руются длявыполнения нескольких взаимосвязанных функций,среди

который следующие:

1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-

говых потоков, по уровням территориальной организации государства

(направление этих потоков,пропорции их разделения, целевое наз-

начениеи т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих

по этому поводу отношений.

2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях:

средств, образованныхна самой территории и поступающих в регио-

нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально(та-

ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-

ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы

частично, всоответствиис принятымпорядком их распределения

между бюджетно-налоговымисистемамиразного уровня (например

"нефтяные деньги").Часть средств,аккумулируемых в вышестоящей

бюджетно-налоговой системе,перераспределяется по темили иным

соображениям впользу нежестоящих региональных систем (дотации и

субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышес-

тоящих систем им не перечисленная).

3) Выполнение региональнымиорганами властииуправления

своих представительныхи исполнительных полномочий с соблюдением

требований формальной финансовой независимости их политики от вы-

шестоящих уровней.

4) Сомообеспечение внутрирегиональныхсоциальных программ,

т.е. бюджетноеудовлетворение части потребностей населения в оп-

ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-

ких интересов.Несмотря на все большую самодостаточность населе-

ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-

твующих услуг,финансируемыхчерез каналы региональных бюджет-

но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения

России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-

ли "местногохозяйства",местные дороги и транспорт и т.п.) как

важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-

гиональных связей.

6. Регулирование состояния и использованияприродно-ресурс-

ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора

и фауна,воздушный бассейн) как естественного базиса существова-

ния и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональныхори-

ентиров населения,созданиеусловий для его деловой активности,

для структурных преобразований,для инвестиционной привлекатель-

ности и т.д.Это вопрос не только потенций территориального раз-

вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.

Региональные бюджетно-налоговыесистемы вовсех странах -

традиционный объект всеобщего недовольстваикритики. Основное

требование кбюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-

гиональной ориентации рассматриваемыхсистем,без которойони

превращаются внижний уровень тоталитарно-государственного бюд-

жетно-налогового хозяйства.

Одно из существенныхнаправленийразвертывания российских

реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-

сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего

основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде-

рации (еесубъектови административно-территориальных единиц).

Речь идет прежде всего о том,чтобюджетно-налоговыеотношения

"центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом

и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-

вается ответственностьрегиональныхорганов власти и управления

за направления расходования финансовых средств (особенно всоци-

альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и

появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

В месте стем программа преобразования налогово-финансовых

отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые

ее положенияпротиворечат друг другу,многие остаются остродис-

куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-

мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и

связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так илииначе

формирующие контурыстановящихсябюджетно-налоговых систем,не

блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной

политики.

Аналогичные соображения можно высказать и поповодунорма-

тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база

только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-

альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она

непрерывно пересматривается и корректируется, такчтонаиболее

желательное еекачество - стабильность - пока остается недоступ-

ным.

"Остов" нормативно-правовойбазы образуют Конституция Рос-

сийской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройс-

тва ибюджетногопроцесса в Российской Федерации","Об основах

налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетных

прав иправ по формированию и использованию внебюджетных фондов

представительных и исполнительных органов государственной власти

республик, всоставеРоссийской Федерации,автономной области,

автономных округов,краев,областей, городов Москвы и Санкт-Пе-

тербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные право-

вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-

ном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, област-

ном Совете народных депутатов и краевой,областнойадминистра-

ции", "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс-

твия бюджетно-налоговыхсистемна федеральном и субфедеральном

уровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях респуб-

ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной

области, автономным округам,городам Москве и Санкт-Петербуруг",

в которомустановленыправовые основы оказания централизованной

финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-

чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент-

ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-

сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Проблема взаимоотношенияразноуровневыхбюджетно-налоговых

систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной

стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральнымбюдже-

том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-

вые отношения между органами государственного управленияФедера-

ции и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-

ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует

решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-

уровневыми органамивласти и управления ответственность заосу-

ществлением соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-

тия указанных расходов?

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые

поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-

туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-

имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-

дуализации бюджетно-налоговыхотношений между Федерацией и субъ-

ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-

ных критериевипроцедур, применяемыхв рамках общей политики

внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-

дало у регионов постоянное ощущение несправедливости,заставляло

подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-

литики вотношениитех или иных регионов,вызывало обострение

межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-

нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-

онами, касающихся налоговых отчисленийвфедеральный бюджети

предоставления изнего дотаций территориям,спровоцировал тезис

"о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различ-

ные их классификации,базируемые на сравнении регионов по уровню

бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и

дотациям изнего. Одиниздостаточно красноречивых вариантов

группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.

Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году

-------------------------------------------T---------T---------T--------¬

¦ ¦ "Новые" ¦ "Старые"¦ Края, ¦

¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,%¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦90 ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦77 ¦

¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦

¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦

+------------------------------------------+---------+---------+--------+

¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦91 ¦

¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦

L------------------------------------------+---------+---------+---------

Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности

бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-

риальных бюджетовразных регионов России.К этому следует доба-

вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-

ления России,планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-

ных дотаций регионам.

Безусловно, фискальноевыравнивание по регионам России еще

долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.

IV. Взаимодействие бюджетов

Традиционно существует три основных подхода к решениюпроб-

лемы разделениябюджетов.Первый изних предполагает введение

различий по категориям налогов.На каждом из трех уровней (Феде-

рация, регионы,местные органы) при этом собираются свои базовые

налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-

ределительные процессывбюджетно-налоговой системе,формирует

стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектамиФе-

дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-

но реализована лишь присравнительнойоднородности регионовв

фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении

разнородны.

Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В

рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентныеставки,

в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-

ния распределяются между федеральными органамиитерриториями.

При этомвозможени вариант соединения ставок:на федеральном

уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход

открывает широкиевозможности увеличения масштабов перераспреде-

ления бюджетных ресурсов.Это поощряетрегионы коказаниюна

центр какможно большего давления с тем,чтобы получить бюджет-

но-налоговые льготы,путем дифференциации соответствующих ставок

отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-

лом еще большей активизации других.Результат - резкоеусиление

индивидуально региональногорегулированиябюджетных отношений.

Под ударами региональных элит система единых федеральныхналогов

постепенно разрушаетсяи перестает выполнять функции интегрирую-

щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-

обретает договорно-региональный характер.При всем том нельзя не

отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-

ность максимально учитывать специфику российских регионов.

Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-

деральными органамии территориями предполагает определение про-

цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактическивзи-

маемых в регионе налогов.При этом, однако, часто не уточняется,

будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-

гов или же использовать в качестве основы единую систему,согла-

сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-

лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-

ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-

нии перераспределительныхпроцессови централизациибюджетных

средств на региональном уровне.

Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-

ванной с регионами процентнойставкиотчислений вфедеральный

бюджет. Регионы-экспортеры будут,понятно, настаивать на ее сни-

жении. Так,Татарстан предлагает установить еена уровне20%.

Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-

зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы

в болеевысоких процентных ставках отчислений с тем,чтобы под-

держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-

ния, изкоторых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают

весьма ощутимую поддержку.

Исполнение государственногобюджета Российской Федерации с

целью исследования соотношения между федеральным и региональными

бюджетами представлено в таблице N1.

В ходе экономическихреформ вдоходахконсолидированного

бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а

косвенных - соответственно снизилась.В доходнойбазебюджетов

территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых

и косвенных налогов,вместе взятых, при одновременном увеличении

доли других налогов и сборов.

В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-

руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос -

с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994

года.На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на

добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с2561

до33,5%, акцизов- с 33,5 до 43%,прямых налогов - с 67,7 до

71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.

Осуществление фактическогоразделения доходов консолидиро-

ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными

органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.

Снижение доли налоговых платежей,поступающих в федераль-

ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов

обусловленонарушением целым радом российских регионов действую-

щего законодательства.Только Башкирия и Татария недопоставили в

1993 г.в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400

млрд.руб.(что примерно равно половине всехбюджетных средств,

идущихна нужды российского высшего образования);600 млрд.руб.

было недополучено по сравнению с прогнозом вследствиеустановле-

ния в 1993 г.дифференцированных нормативов отчислений налога на

добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-

министративно-территориальных образований.

При достаточно систематическом снижении налоговыхпоступле-

нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-

жей,зачисляемых в бюджеты национально-государственныхиадми-

нистративно-территориальных образований,по отношению в ВВП сох-

раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,

во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.

Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь

38,6%общей суммы бюджетных расходов,в 1993 г.- 44,1%,в 1

квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-

ломпо Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из

федерального (республиканского) бюджета(безфедеральных прог-

рамм) на сумму 3,2 трлн.руб.Объемы федеральной поддержки регио-

нов,таким образом,приблизительно соответствовали 28,8%всего

собранногоза указанный период в консолидированный бюджет налога

на добавленную стоимость.Заметим при этом, что уже в 1992 г. на

федеральныйбюджет приходилось 53,2%затрат на народное хозяйс-

тво,около 40% - на обеспечение функционирования государственной

администрации,почти 30% - на здравоохранение и образование, все

затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-

гихрасходов. Внастоящее время эти крайне неблагоприятные для

федерального бюджета соотношения несколько улучшились.Так,по

итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-

лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-

родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-

твенной администрации,15%- на здравоохранение и образование ,

всезатраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53%

других расходов.

Приведенные данныесвидетельствует о весьма серьезной (хотя

частично и корректируемой) ассиметрии сложившейсяналогово-бюд-

жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-

деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.

Абсолютноебольшинство территорий (85%) находится на дотации фе-

дерального бюджета России,причем общаясумма передаваемыхпо

взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-

нансовых ресурсов регионов.Есть и такие регионы (Тува, Северная

Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-

дерального бюджета.

Оказывая давлениена федеральные органы с целью пополнения

своих доходов,регионы делают очевидную ставку на НДС,налог на

прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-

гионах незначительна).В Программе углубления реформ в1992г.

доляналога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,

определена в 20%;к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить

болеечем в1,6раз, практически полностью сохранив за собой

часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя

многиетерритории ибыли готовы пожертвовать акцизами,регио-

ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-

цизына нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-

вания.

Таким образом,в условиях усиливающейся ассиметрии бюджет-

но-налоговой системы основная борьба разворачивается за инфляци-

онные налоги, обеспечивающие существенную долю поступлений в тер-

риториальные бюджеты.

Минфин РФ предпринимает попытки удерживать долю федерального

бюджета на достаточно высоком уровне.К сожалению, развитие бюд-

жетной ситуации во многом не благоприятствует этому. Удельный вес

одного из основных финансовых источников налоговых поступленийв

федеральный бюджет - налога на добавленную стоимость - в консоли-

дированном бюджете неуклонно сокращается.Доходы от внешнеэконо-

мической деятельности не в состоянии компенсировать указанное па-

дение. Одновременно в консолидированном бюджете происходит увели-

чение доля прямых налогов, основными реципиентами которых являют-

ся территории.

В этих условиях Минфин РФ вместо аккумулирования в федераль-

ном бюджете всей величины налога на добавленную стоимостьиод-

новременнонекоторого снижения федеральной ставки налога на при-

быль идет по пути завышения доходов всего консолидированного бюд-

жетаи повышенияфедеральнойставки налога на прибыль с 10 до

13%. В результате под завышенную доходную базу российского бюдже-

таформируются дополнительные расходы,причем как федерального,

так и региональных бюджетов.Не покрывая эти расходысобранными

доходами,многие регионыприбегают к прямым нарушениям налого-

во-бюджетного законодательства, что происходит на общем фоне рос-

та взаимных неплатежей. Как следствие - недобор финансовых средс-

тв в федеральный бюджет и кратное увеличение нанегобюджетной

нагрузки. Результатом такой финансовой политики является усиление

ассиметрии российской бюджетной системы уже на стадии прогнозных

расчетов,составления и законодательного утверждения бюджета.В

процессе корректировки и утверждения государственного бюджетаРФ

на 1994 г.региональные структуры власти приобрели дополнительно

свыше 9 трлн.руб.доходов,получив одновременно всего лишь1,3

трлн.руб.дополнительныхрасходов. Однако,еслирегиональные

структуры власти в основном делали акцент на увеличениедоходов

региональных бюджетов,то отраслевые лобби, напротив, акцентиро-

вали свое внимание наувеличениирасходной частифедерального

бюджета.Результатом этих действий явился своеобразный "двойной

эффект" усиления ассиметрии российской бюджетной системы.

Ассиметрию всоотношениях между федеральным и региональными

бюджетами весьма ощутимо дополняет уже отмечавшаяся значительная

дифференциациярегионов с точки зрения их фискальной обеспечен-

ности на душу населения.Сегодня в России есть регионы,которые

перечисляют в федеральный бюджет до 60-65% доходов. С другой сто-

роны,имеются регионы, покрывающие 85-95% своих расходов за счет

средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде-

рального бюджета 40%расходуемых средств,причем на 22 региона

приходится более 60% выделяемых дотаций.

Весь север и юг России полностью "сидят" на дотациях. Основ-

ные"поставщики" доходов в федеральный бюджет - области,края и

республики,образующие "узкий пояс",который охватывает Сибирь,

Урал и центр России, а также два автономных округа, где в больших

масштабах добывается нефть.Приэтом наТюменскуюобласть и

г.Москву приходится свыше 19% всех поступлений в федеральный бюд-

жет.

Анализ дезинтеграционных факторов показывает, что существует

достаточно тесная связь между низкими темпами приватизации вре-

гионахи высоким уровнем получаемых ими дотаций из федерального

бюджета.Мощным фактором "выбивания" ресурсов изцентраслужит

угроза развития сепаратистских движений.

Как правило,значительные федеральные бюджетные выплатыдо

настоящего времени получали те регионы, где высок уровень урбани-

зации и имеются достаточнобольшиезапасы природныхресурсов.

Прослеживаетсяи такая закономерность - чем более консервативен

регион в проведении экономических реформ,тем выше уровень полу-

чаемых из центра бюджетных субвенций и дотаций.

При решении вопроса о выделении регионам финансовых ресурсов

ихфедерального бюджета в виде субвенций и дотаций, не следует

забывать,что наличие жесткого финансово-бюджетногоограничения

состороны федеральныхоргановв отношении регионов не только

нормализует систему финансово-бюджетных трансфертов и способству-

ет ускорению реформ,но и является серьезным стратегическим фак-

тором обеспечения целостности российского экономическогопрост-

ранства.

V. Рационализация разделения бюджетов

Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объеди-

нения регионов в едином движении за тяжелый рубль могло быстать

существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно

инфляционных налогов. При этом перераспределение доходов в пользу

территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень оп-

ределенных статей расходов с соответствующей им частьюдефицита

бюджета.В противномслучае доходы станут перераспределяться в

пользу территорий,тогда как бюджетные расходы в подавляющейих

части будут производится федеральными органами.

Анализ доходов показывает,что налог на добавленнуюстои-

мость обладает высокой бюджетной устойчивостью. Именно его целе-

сообразно использовать как ось построения федерального бюджета по

доходам,доведя долюдоходовотНДС в федеральном бюджете до

40-45%.А это возможно лишь при разделении доходов от НДСмежду

федеральными органами и территориями как минимум в пропорции 9:1.

В целом же следует стремиться к его полному, стопроцентномуза-

числению в федеральный бюджет.

Данная мера потребует определенных уступок территориям в от-

ношении остальных налогов. Так, было бы оправдано в полном объеме

передать регионам (при условииформированияединых федеральных

ставок) налоги на доходы банков,доходы от страховой деятельнос-

ти,на операции с ценными бумагами,50% отчислений на охрану и

воспроизводство лесов.За территориями также следовало бы сохра-

нить налог на имущество (собственность), плату за землю,лесной

доход, подоходный налог с физических лиц.

Акцизы на нефть и газ в рамках предлагаемойсхемыбыло бы

целесообразно,как уже отмечалось,на 60-70% оставить за феде-

ральными органами, остальную часть передав соответствующим регио-

нам-экспортерам.Аналогично следовало бы поступить по всем акци-

зам на сверхрентабельные экспортируемые товары (например легковые

автомобили, меха и т.д.). Акцизы на водку, питьевой и технический

спирт следует разделить в пропорции 1:1, другие - полностью пере-

дать регионам (в том числе на импортируемые товары). В свою оче-

редь,регионы могли бы вводить свои акцизные сборы по утверждае-

мымими индивидуальнымрегиональным ставкам на любые сверхпри-

быльные товары.Ресурс пополнения доходов бюджетов территорий за

счет акцизных сборов сегодня явно недооценивается. В то же время

при его умелом использовании долю акцизов в доходах бюджета можно

повысить более чем в двое.

Чем больше доходов аккумулируется на данной территории,тем

большими возможностямиона должна располагать для их использова-

ния на собственные нужды.Важно понять,что в России, как ив

бывшем СССР,региональноеиждивенчество может в конечном счете

привести к распаду единого государства.Можно выделить и сформу-

лировать следующиепринципыэффективного разделения бюджета по

доходам и расходам.

1. Доходы федеральногобюджета целесообразно ориентировать

преимущественно на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюдже-

тов территорий - на прямые налоги.В этом случае федеральные ор-

ганы, проводящие реформы,в лицерегионов получаютдостаточно

сильных союзников в осуществлении антиинфляционной политики.

2. Перечень налоговых поступлений территориям ифедеральным

органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюд-

жетов относительно уровней экономической активности и инфляции.

3. При формулировании доходной части государственного бюдже-

та должен быть максимально соблюден принцип равенствасубъектов

Федерации в бюджетно-налоговом отношении. Различного рода приори-

теты, льготы и дискриминация недопустимы.

4. Разделение доходов между бюджетами следует осуществлять в

строгом соответствии с разграничением объектов расходов. При этом

оправдано максимальноприблизитьрасходы ктой административ-

но-территориальной единице, в интересах которой они осуществляют-

ся, чтопозволит лучше увязать интересы тех,кто вносит налоги,

тех, кто пользуется благодаря им средствами, и тех, кто принимает

решения по распределению финансово-бюджетных ресурсов.

5. Эффективное разделение бюджетовбазируется напринципе

соответствия между расходами на развитие, расходами "рентного ха-

рактера", "безвозвратными" расходами (на социальные программы)и

группами налогов,выполняющихстимулирующие функции(налог на

прибыль), рентные (платежи заприродныересурсы) исобственно

фискальные функции (подоходный налог).

6. В то же время одним из основных принципов разделениядо-

ходов и расходов является принцип субсидиарности, согласно кото-

рому принятие решений и расходы осуществляютсянаиболеекомпе-

тентной инстанцией.Если проблема лучше решается в регионах,то

соответствующие расходы передаются им.В противном случает реше-

ния принимаются федеральными органами.

7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести кми-

нимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов как на феде-

ральном, так и на республиканском, областном,краевомуровнях.

Это позволитэффективнееразграничить властные полномочия между

федеральными органами, региональными элитами и муниципалитетами.

8. При разделениидолжнобыть соблюденоединствонало-

гов-бюджетной системы и ответственности за ее исполнение. Регио-

нам следуетпредоставить самостоятельность в определении налогов

и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политичес-

кой ответственности.

При реализации данного принципа большое значение имеютраз-

работка иформирование эффективных механизмов разделения ответс-

твенности за образующийся дефицит бюджета между федеральнымиор-

ганами и регионами.Регионы непосредственно влияют на размер де-

фицита консолидированного бюджета по меньшей мере дважды.Первый

раз, когда при формировании расходной части бюджета завышают свои

потребности, обосновываявеличинутребуемых субвенций.Второй

раз, когда,исполняя бюджет, аппелируют к центральным органам на

том основании, что вследствие инфляции фактические расходы замет-

но превысили запланированный уровень. Особая ситуация создается,

если регионы просто перестают перечислять налогивфедеральный

бюджет.

В связи с этим крайне важно твердо придерживаться следующего

правила, которое нужно законодательно закрепить. Если в регионе в

процессе исполнения бюджета образовался его дефицит ксобранным

по единой схеме разделения бюджетным доходам территории, превыша-

ющий величину,которая соответствует 8% дефицита консолидирован-

ного бюджетак российскому ВВП,- регион обязан перечислить в фе-

деральный бюджет дополнительные средства в размере величиныпре-

вышения. В случае отказа или приостановления перечислений налого-

вых платежей в центр,на указанную величину "недоимок" автомати-

чески сокращаютсярегиональныебюджетные кредиты и средства фи-

нансовой поддержки региона,а если указанной мерынедостаточно,

корректируются исоответствующие региональные квоты лимитов кре-

дитования Центральным банком россии.При этом в любом случае об-

разующаяся величина неплатежей оформляется Минфином РФ как кредит

по действующей ставке ЦБР.

Подобные механизмы регулирования дефицита российского бюдже-

та должны заставить регионы более тщательноподходитьк своим

расходам.