Проблемы формирования национальной системы делопроизводства в конце XVII – начале XVIII вв.

ВВЕДЕНИЕ………………………………...………………………………………..

3

ГЛАВА 1.ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В КОНЦЕ XVII- НАЧАЛЕ XVIII ВЕКА……………...………………………………..…………………………………

10

1.1. Предпосылки реформ Петра I…………..……………………………………..

10

1.2. Модернизация государственного аппарата конца XVII- начала XVIII века ………...……………..………………………………………………………………...

13

1.3. Изменения в системе местного и городского управления конца XVII- начала XVIII века ……...……………..…………………………………………………………………...

31

1.4. Итоги реформ Петра I...........................................................................................

38

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ФОРМИРОВАНИЯ В КОНЦЕ XVII- НАЧАЛЕ XVIII ВЕКА………………………………………………………………………………….

45

2.1. Приказное делопроизводство ………..………..………………………………..

45

2.2.Коллежское делопроизводство………………………………………………...

56

2.3. Проблемы формирования системы делопроизводства конца XVII- начала XVIII века………… …………………………………………………........................

71

ГЛАВА 3. ВЛИЯНИЕ ПЕТРОВСКИХ РЕФОРМ НА СОВРЕМЕННОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО ……..................................................................................

86

3.1. Принципы и механизмы делопроизводства современности, связанные с Петровской эпохой…………………………………………………………………………………

86

3.2. Трансформация протокола как вида документа со времен эпохи Петра I………………………………………………………………………………………..

96

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………...……………………………………………..….…………

101

СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИЛИТЕРАТУРЫ…….

106

ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………….……………………………

112

ВВЕДЕНИЕ

Документ всегда представлял собой результат отображения фактов, предметов, явлений объективной действительностии мыслительной деятельности человека. Он создавался посредством письма, графики, рисунка, а в наше время- фотографии, звуко- и видеозаписи.

Возник документ, прежде всего, чтобы зафиксировать информацию и придать ей юридическую силу. Документы всегда сопровождали человека. Они менялись, принимая различную форму, но всегда оставались основой отношения людей, коллективов, управленческой деятельности. Термин «документ» ввел в русский язык Петр I, он объяснил его понятие как «письменное свидетельство и доказательство». В настоящее время документ – понятие информационное, которое в отдельных случаях (при наличии подписи и печати) дополняется юридическим понятием. Как носитель информации документ выступает непременным элементом внутренней организации любого учреждения, предприятия, фирмы. Информация является основанием для принятия решений, служит доказательством их исполнения. Информация фиксируется в документах, которые придают ей организационную форму и перемещают ее во времени и пространстве. Документы и документная информация лежат в основе управленческих решений и являются их материальным воплощением, обеспечивают юридической силой и тем самым способствуют их исполнению.

Делопроизводством называют деятельность, охватывающую документирование и организацию работы с документами.

Часть делопроизводства, непосредственно связанная с созданием документов, называется документированием. Вопросы движения и учета документов охватываются понятием документооборот. Деятельность по организации хранения и использованию архивных документов относят к архивному делу.

Проблемы документирования деятельности организаций и управления документацией являются столь же древними, как сами документы и управление.

В современном обществе документы выполняют очень важные функции, такие как информационная, социальная, коммуникативная, правовая, управленческая, функция учета, функция исторического источника. В управленческой функции документы выступают как средство управленческой деятельности. Эту функцию выполняют документы, созданные для целей управления и в процессе его реализации.

В настоящее время регламентации делопроизводственных процессов уделяется особенное внимание: разрабатывается законодательная база, нормативные документы, создатели которых стремятся как можно более отчётливо отразить принципы работы с документами, избрав своей целью выработать свод единых правил документирования деятельности того или иного учреждения. Изучение современных принципов регламентации делопроизводства невозможно без единой, неразрывной связи с историей её возникновения в XVIII веке. С его началом связывается зарождение современных принципов делопроизводства, немалое значение в возникновении которого принадлежит разработке правил регламентации, так характерной для всего времени петровских реформ.

Тема дипломной работы. Проблемы формирования национальной системы делопроизводства в конце XVII – начале XVIII вв.

Актуальность темы. Эпоха конца XVII — начала XVIII века является знаковой для устройства всего будущего государственного механизма России. Это эпоха перерастания сословной монархии в абсолютную, когда процесс формирования бюрократически централизованной неограниченной монархии получил мощное ускорение, законодательное оформление и организационную завершенность в ходе реформ Петра I, спрессованных в исторически непродолжительный период времени. Реформа административно-государственного аппарата требовала от Петра I и его сподвижников обращения к отечественным и западным образцам устройства государства. Старая (приказная) система управления постепенно утрачивала свою эффективность и требовала перехода к более совершенным формам администрирования, например, коллегиальным. В России специфика социально-экономических условий, внутри- и внешнеполитических задач предопределила повышенную значимость государства, как всеохватывающей машины управления и принуждения.

Конец XVII – начало XVIII века — период преобразования Московского государства в Российскую Империю, что повлекло за собой реорганизацию высшего центрального и местного аппаратов власти. Этот процесс переустройства системы государственной власти оказал большое влияние на управ­ление, документную систему в целом, а также на наименования и упорядочивание документов. Упразднение приказов и введение коллежской системы управления повлекло изменение кад­рового состава приказов, получивших название коллежских канцеля­рий, что усилило влияние их служащих на документооборот. Впервые в Российском государстве произошло законодательное закрепление норм делопроизводства.

Изучение процессов организации делопроизводства в коллегиях имеет важное значение для исторической науки, поскольку делопроизводственные материалы как вид исторических источников воспроизводит систему государственного аппарата в целом. При этом следует учитывать взаимозависимость системы делопроизводства и развития системы государственного управления: с возникновением но­вых учреждений порождаются новые документы, вместе с тем необходи­мость в обработке количественно растущей и структурно услож­няющейся документации ведет к усложнению государственного аппарата. Тем самым изучение делопроизводства в коллегиях позволяет глубже исследовать различные аспекты государственного управления.

Объект исследования. Национальная система делопроизводства в конце XVII – начале XVIII века.

Предмет исследования: проблемы формирования национальной системы делопроизводства в конце XVII – начале XVIII века и специфика ее существования в контексте изменения исторических условий.

Цель исследования. Дать представление об особенностях формирования и развития систем национального делопроизводства в конце XVII – начале XVIII века,ознакомиться с теорией и практикой организации современного документационного обеспечения на основе научно обоснованных принципов и методов его совершенствования.

Основные задачи исследования:

1.Рассмотреть исторические условия, которые предшествовали петровским преобразованиям;

2.Рассмотреть механизм реформирования государственного аппарата России конца XVII – начале XVIII веков;

3.Осветить место делопроизводства в процессах управления конца XVII – начале XVIII веков;

4.Рассмотреть проблемы формирования национальной системы делопроизводства в конце XVII – начале XVIII веков;

5.Изучить принципы и механизмы делопроизводства современности, связанные с Петровской эпохой.

Степень разработанности темы. Знакомство с историей этого периода затрудняется весьма еще слабой его изученностью, а точнее неравномерностью его изучения. В советской историографии отношение к истории этого века всегда было слишком политизировано, многие темы были, фактически запретными, возникли многочисленные "белые пятна". В настоящее время делопроизводство конца XVII – начало XVIII века рассматриваемого периода изучено в основном только на уровне высших и центральных учреждений.

В учебном пособии Ильюшенко М.П.«История делопроизводства в дореволюционной России» приводятся общие сведения по ведению делопроизводства в учреждениях XVIII века, анализируются новые виды документов, возникшие в исследуемый период, а также принципы работы с ними.

Большое значение при рассмотрении изменений в оформлении документов играет статья Литвака Б.Г. «О закономерностях эволюции делопроизводственной документации в XVII - XIX века», где изучаются характерные черты развития коллежского делопроизводства, повлиявшие на дальнейший процесс его развития, рассматривается вопрос дальнейшей унификации документов, в том числе на материале законодательных актов XVIII века.

Особое место в числе исследований занимают работы Кузнецовой Т.В. В них рассмотрены вопросы эволюции способов документирования, материальных носителей документа, а также комплексно освещена история развития российского делопроизводства.

В вышеуказанных работах основное внимание исследователей сосредоточено на изучении особенностей постановки делопроизводства в учреждениях, следовательно, в меньшей степени исследовано становление формуляра документа.

Емышева Е.М.в своих работах характеризует законодательные акты первой половины XVIII века.

Работа Автократова В.Н. «К истории замены столбцовой формы делопроизводства тетрадной в начале XVIII века» принадлежит к числу исследований, непосредственно посвящённых проблемам истории делопроизводства. В ней анализируется процесс «отмирания» столбцовой формы делопроизводства, взамен которой приходит тетрадная. Процесс становления формуляра документа в указанный период в данной статье комплексно не изучен.

Можно отметить, что много материала по теме дипломной работы содержится в таких книгах, как « Секретарское дело» Большаковой Н.И. и Пинигиной Т.М., « Организация работы с документами» Кудряева В.А. Нельзя обойтись и без источников, ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения, ГОСТ Р 6.30-2003Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов, которые содержат много актуальной информации.

Хронологические рамки исследования. Проблемы формирования национальной системы делопроизводства рассмотрены нами в нераз­рывной связи с историей государственного управления конца XVII – начала XVIII века, одним из важнейших этапов истории России.

Методологическую базу дипломной работы представляет соединение различных методов: общенаучных, методов других наук и собственно документоведческих. Для решения поставленных задач использовались традиционные исследовательские методы: исторический, системный, сравнения, статистический, а также иные частные методы.

Практическая значимость дипломного исследования определяется тем, что результаты исследования позволяют по-новому взглянуть на важные процессы формирования системы делопроизводства Российской Империи в конце XVII – начале XVIII века. Так же устанавливают зависимость системы делопроизводства от изменений системы государственных учреждений, можно отметить, что реорганизация государственного аппарата влияет на организацию документопотоков и систему разновидностей делопроизводственной документации.

Структура работы.Дипломная работа состоит из введения, оглавления, трех глав, заключения, списка источников и литературы и приложений к работе.

В первой главе рассматриваются предпосылки реформ Петра I, изменения государственного аппарата, системе местного и городского управления конца XVII- начала XVIII века, а так же подведены итоги петровских преобразований.

Вторая глава посвящена особенностям приказного и коллежского делопроизводства, проблемам формирования системы делопроизводства конца XVII- начала XVIII века.

В третьей главе рассматриваются принципы и механизмы современной системы делопроизводства, неразрывно связанные с эпохой Петра I, а так же рассмотрен вид документа – протокол, который возник в начале XVIII века.

Общий объем работы составил 119 страниц.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В КОНЦЕ XVII – НАЧАЛЕ XVIII ВЕКА

1.1. Предпосылки реформ,проводимых Петром I

Преобразования Петра I коснулись всех областей государственного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Изменения в структуре государственного аппарата наметились еще в XVII веке. Предпосылки дальнейшей централизации управления первой четверти XVIII века состояли в следующем:

¾В XVII веке уменьшилась экономическая разобщенность отдель­ных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и дру­гих отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. На этой основе стал складываться всероссийский рынок, росли торговля и промышленность, купечество.

¾В XVII веке государственная собственность на землю сохраня­лась в Новгородской земле. В Замосковном крае преобладала вотчина (частная собственность на землю). Общество посте­пенно стало освобождаться от груза государственной земель­ной собственности, который оказался непосильным для стра­ны. Разрушение казенной собственности не сводилось к со­кращению поместного фонда земель. Уступая требованиям дворян, власти разрешили обмен поместий на вотчины, рас­ширили права наследования поместья и пр. Кризис москов­ского дворянства подготовил почву для реформ начала XVIII века.

¾Петр I создал русскую регулярную армию, что привело к уп­разднению дворянского поместного ополчения. Крушение старой военно-служилой системы делало ненужным суще­ствование всеобъемлющей государственной земельной соб­ственности. По указу о единонаследии 1714 года Петр I закре­пил за дворянами поместья, приравняв их к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной поме­стной земельной собственности. В реальной жизни процесс превращения поместья в частное владение дворян был бли­зок к своему завершению в конце XVII века. Таким образом, упразднение государственной собственности имело соответствующие предпосылки, стало действительно одной из круп­нейших реформ петровского времени.

¾Отмена в 1682 году местничества — системы распределения слу­жебных мест у феодалов в Русском государстве в XIV—XV веке при назначении на административную, военную и придвор­ную службу с учетом происхождения, служебного положе­ния предков, а также упоминавшееся выше слияние поместного и вотчинного землевладения подготовили указ Петра о единонаследии и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» (1722 года). Последняя установила 14 ран­гов, классных чинов (1-й — высший), при назначении учитывалась не только знатность, но и личные способности и заслуги.

¾По мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских со­боров. Во второй половине XVII века они постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль боярской Думы. В 1704 году в источниках последний раз встречается упомина­ние о ней.

¾Реформ государственного управления требовала и многолет­няя Северная война (1700—1721 годов), являвшаяся испытанием отечественной государственности.

¾Окончательно оформилось крепостное право (Соборное уло­жение 1649 года), нарастал социальный протест масс. Старый государственный аппарат с тру­дом осуществлял карательные функции. Дворянство требо­вало изменения форм правления путем усиления абсолютист­ских начал и перестройки армии.

¾Сословно-представительная монархия с ее громоздкой при­казной системой с трудом справлялась с управлением гигант­скими территориями России. В XVII веке территория Россий­ского государства заметно расширилась. Потерянные в ре­зультате интервенции и захвата в начале XVII века земли были почти полностью возвращены, за исключением прибалтийс­ких и карельских земель. В состав России вошли Левобереж­ная Украина с Киевом и область Запорожья, осуществлялось продвижение в Сибирь, где Россия достигла берега Тихого океана. В XVII веке пределы России подошли вплотную к Крым­скому ханству, Северному Кавказу и Казахстану. К концу XVII века в России насчитывалось более 10 миллионов человек. [1]

Таким образом, увеличилась территория страны, наметились изменения в структуре государственного аппарата, назрела необ­ходимость преодолеть отсталость России в хозяйственном, воен­ном и культурном отношении. Орудием преобразований стало государство (государь), которое одновременно реформировало себя само. Монарх не имел особого плана преобразований, россий­ский абсолютизм формировался постепенно на протяжении все­го правления Петра I. Он обрел главную опору в сильной регуляр­ной армии, бюрократическом аппарате государственного управ­ления (сформированная Петром I государственная служба) и го­сударственной церкви (царь осуществил огосударствление церк­ви по образцу протестантских стран). Так, в условиях начавшего­ся в России перехода от феодализма к капитализму возникла аб­солютная монархия.

В XVII векеРоссия была отсталой страной. Отсталость определялась не только неблагоприятными почвенно-климатическими условиями и отсутствием удобного выхода к морским берегам. Ее истоки ведут к татаро-монгольскому игу. В дальнейшем она не ослабевала, а из десятилетия в десятилетие усиливалась. Отсталой экономике соответствовали отсталые общественные отношения. В России господствовали крепостнические порядки. Основная масса населения – крестьяне – находилась в собственности помещиков, монастырей и царской семьи. Крепостничество сковывало хозяйственную инициативу крестьян, глушило все новое, что зарождалось в недрах существовавшей экономической системы, и в конечном счете задерживало движение всей страны вперед.

В России, в отличие от основных западноевропейских стран, почти не было крупных промышленных предприятий, способных обеспечить страну оружием, тканями, сельскохозяйственными орудиями. Она не имела выхода к морям - ни к Черному, ни к Балтийскому, через которые могла бы развивать внешнюю торговлю. Не имела поэтому Россия и собственного военного флота, который охранял бы ее рубежи. Сухопутная армия строилась по устаревшим принципам и состояла главным образом из дворянского ополчения. Дворяне неохотно покидали свои поместья для военных походов, их вооружение и военная выучка отставали от передовых европейских армий.

Внешняя торговля в то время либо шла через соседние страны, оказываясь под контролем Швеции и Польши, либо велась по Белому морю и Ледовитому океану, вокруг Северной Европы, путем трудным, далеким, опасным для тогдашних небольших парусных кораблей. Едва ли нужно упоминать, что и те немногочисленные суда, которые приходили в северные порты России, были судами иностранными, так как собственного торгового флота у России не было.[2]

Отчетливо представив себе международное положение России к концу XVII века, можно по достоинству оценить то новое, что появилось в ходе последующего развития событий, развития производительных сил страны, ее экономики, связанных в первую очередь с реформами Петра I.

1.2. Модернизация государственного аппарата конца XVII- начала XVIII века

Происходили изменения и в политической жизни — в России шел процесс формирования неограниченной монархии. Один из важнейших признаков этого процесса состоял в отмирании Зем­ских соборов. Прекращение практики их созыва означало, что царь больше не нуждался в одобрении или, напротив, в неодоб­рении своих действий — он приобрел достаточную независи­мость.

Другим признаком формирования неограниченной власти являлось изменение состава Боярской думы.

На протяжении всего XVII века сохраняется значение боярской Думы как высшего совета при царе. Функции Думы не были четко определены, основывались на обычном праве, традиции и опре­делялись формулой «государь сказал, и бояре приговорили». К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней по­литики, суда и администрации. Отдельные самостоятельные ука­зы царя, как правило, объясняются необходимостью оперативно­го решения какого-либо вопроса или его относительной незначи­тельностью, а боярские приговоры без указа царя — соответству­ющим поручением или междуцарствием.

Статус боярской Думы сохранялся неизменным, но ее фак­тическая роль в управлении государством менялась. Оставаясь аристократическим органом, Дума постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов — думных дворян и думных дьяков, корпус которых формировался на основе не принципа родовито­сти, а по личным служебным заслугам. Из состава боярской Думы стала выделяться «ближняя дума» из особо доверенных лиц царя (в том числе не имеющих думского чина), с которыми он предва­рительно обсуждал и принимал решения по вопросам государ­ственного управления.[3]

Следует подчеркнуть особо, что активность думных структур к концу XVII века не падала, как не падало и значение думного чина, хотя оно и трансфор­мировалось в условиях отмены местничества и борьбы полити­ческих группировок за власть. Не снижалось и участие думных чинов — этой традиционной властной элиты — в государст­венном управлении. Однако постепенно менялся характер дея­тельности Думы. Сокращалось ее значение как высшего зако­нодательного органа, и расширялись непосредственно управленческо- исполнительные функции. Это выражалось, в частно­сти, в численном росте ее членов. Если в первой половине XVII века численность Боярской думы не превышала 40 чело­век, то в конце 1660-х годов состав Думы возрос до 67 человек, достигнув к концу века более 150 человек. В составе Думы к концу века заметно возросла доля низших думных чинов (до 30%). Обычно этот известный факт интерпретируется как по­казатель «демократизации» и бюрократизации Думы и при этом меньше обращается внимания на сохранение аристократи­ческой группой (бояре и окольничьих) численного преобладания в составе думных чинов и в конце XVII века. Причем среди этой группы по-прежнему лидировали княжеские и боярские фами­лии. Выводы новейших исследований не согласуются с выска­занным ранее в историографии мнением о враждебности и оппо­зиционности боярской аристократии Петру I. Более половины думных чинов служили в высших и центральных учреждениях. Многие бояре входили в ближайшее окружение Петра I в 1690—1700 годах. Это не исключало примеры неповиновения и неприятия Петровских реформ среди бояр, в основном по личным мотивам, однако в целом традиционная чиновная элита составила одну из основных социальных сил преобразований петровского времени.

В 1681 году, из Думы выделилась еще одна составная часть — Расправная палата в составе 15 членов. Она рассматривала апелляции на дела, уже решавшиеся в приказах или местных учреждениях. Расправная палата действовала при Федоре Алексеевиче, Софье и, возобновив работу сразу после сверже­ния царевны в 1689 году, просуществовала до 1694 года она явля­лась постоянной комиссией Думы, имела законодательно за­крепленные функции, процедуру решения дел и постоянное при­сутствие из думных людей во главе с председательствующим. В ней, кроме думных, были и простые дьяки, которые действо­вали постоянно и с подьячими составляли своеобразную канце­лярию для делопроизводства.[4]

Перестройку государственного управления Петр I начал с того, что в 1701 году передал функции Думы новосозданному административ­ному органу «ближней канцелярии», которая стала координировать работу важнейших госорганов. «Ближняя канцелярия» - орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т.п. Канцелярия по отчетам приказов составляла сводные приходо-расходные ведомости. Лица, назначенные монархом в канце­лярию, назывались министрами, а их совет — консилией министров. Указом от 7 октября 1707 года царь подчеркивал особую роль и от­ветственность членов совета, велено было оставлять под рассмотрен­ным делом подписи, «ибо сим всякого дурость явлена будет». Дума постепенно оттеснялась из управления, не созывалась и перестала су­ществовать.

Так как Петр Великий был сторонником абсолютной, неограниченной верховной власти, что предопределило новую структуру государственного управления. Структура государственного управления представлена в Приложении №1.

В 1711 году было создано постоянно действующее высшее прави­тельственное учреждение — Правительствующий Сенат, по образцу подобного же учреждение, существовавшего в Швеции. Изучая государственные учреждения в Швеции, Петр Великий остановился именно на сенате; это учреждение с некоторыми изменениями, приноровленными к быту русской жизни, должно было, по его мнению, найти удобную почву и в системе нашего управление. Посредством такого учреждение, основанного на чисто коллегиальном начале, он думал достичь: во-первых, единства во всем управлении и во-вторых, положить конец всем злоупотреблениям должностных лиц.

О компетенции Сената можно судить по двум Указам Пет­ра, принятым 2 марта 1711 года: «О полномочиях Правительствующего Сената», где царь угрожал ослушникам смертной каз­нью, призывая подчиняться указам Сената «как нам самому под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря», а также Указ «О функциях Правительствующего Сената».

На Сенат был возложен: высший надзор в делах суда, финансов и администрации; главнейшей его обязанностью было сделано наблюдение за точным и единообразным исполнением закона. Впоследствии, путем самой практики, круг ведомства сената расширился до чрезвычайных размеров. Можно сказать, не было отрасли в государственном управлении, куда бы ни простирались власть и деятельность сената. Ему подчинялись все учреждение и лица в государстве: духовные и светские, военные и гражданские, высшие и низшие. Ему принадлежала власть административная, судебная и отчасти даже законодательная; одним словом, Петр Великий, благодаря в особенности тому, что ему часто приходилось отлучаться из государства, а с другой стороны желая, чтобы вследствие этого в государственном управлении не было никаких остановок, снабдил сенат такой властью, какой не имело ни одно учреждение ни до, ни после него. По отношению к законодательной функции Сенат был по истине чем-то своеобразным и исключительным. Он не только имел право составлять проекты и вносить их на утверждение государя, но даже сам, своей собственной властью, мог издавать законы во время отсутствия государя; конечно, право это было временно и обусловливалось тогдашними исключительными обстоятельствами; при том же Сенат в своей законодательной деятельности являлся ответственным пред монархом. Что касается участия Сената в законодательной деятельности носителя верховной власти, проявлявшегося в составлении и обсуждении законов, то подобное участие принадлежало Сенату постоянно при жизни Петра, было явлением вполне нормальным и не обусловливалось никакими исключительными обстоятельствами. Если компетенция Сената простиралась на все вообще государственное управление, то его судебное значение уже и при Петре I определилось в наибольшей степени. Сенат явился как первой инстанцией по наиболее важным делам, так и высшей апелляционной инстанцией по делам обыкновенным. Однако, по крайней мере в первое время, решение сената не были окончательными, так как допускались жалобы еще и самому императору, но уже с 1718 года жалобы на решения Сената были запрещены под страхом смертной казни на том основании, что «тот вышний Сенат от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть».

Это запрещение однако не распространялось на всякого рода жалобы; так, жалобы на медленность судопроизводства или на отказ в правосудии не воспрещались.[5]

Члены Сената назначались царем. В его состав первоначально входило всего девять человек, которые решали дела коллективно. В его состав первоначально вошли и президенты учрежденных коллегий. Участие их в делах сената хотя и казалось Петру чрезвычайно неудобным, в виду того, что президенты коллегий не редко становились судьями в своих собственных делах, переносимых из коллегий в сенат, но вследствие недостатка подходящих лиц для образования состава сената, Петр на время должен был примириться с этим злом; но уже указом 27 апреля 1722 года президенты коллегий были лишены звание сенаторов, за исключением президентов двух воинских коллегий — морской и сухопутной, а также иностранной и берг-коллегии. Число сенаторов было увеличено лицами, выбранными из бывших послами при иностранных дворах. Кроме собственно сенаторов в сенате находилось еще довольно значительное количество лиц, облеченных, специальными обязанностями. Таковы были: комиссары, обер-фискал, рекетмейстер, герольдмейстер и наконец, генерал-прокурор, обер-прокурор и прокуроры. От каждой губернии при сенате находилось по два комиссара; цель учреждение этой должности заключалась в установлении наиболее легкого сношения с губерниями, поэтому комиссары должны были иметь все необходимые сведения относительно своей губернии. На них возлагалось также иногда и наблюдение за исполнением указов, посылаемых в губернии. С учреждением коллегий комиссары теряют свое значение, хотя и продолжают еще существовать. Сенат унаследовал от консилии министров два вспомогательных учреждения: Расправную палату, как особое судное отделение, и Ближнюю канцелярию, состоявшую при Сенате для счета и ревизии доходов и расходов.

Важнейшая задача Сената, наиболее выяснившаяся у Петра при его учреждении, состояла в высшем распоряжении и надзоре за всем управлением. Ближняя канцелярия примкнула к сенатской для бюджетного счетоводства. Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 года Сенату предписано было выбрать обер-фискала (с 1723 года генерал-фискала), человека, который должен над вести наблюдение за правильным отправлением всех служебных обязанностей должностными лицами, а главным образом, наблюдение за казенными интересами и их охраной. Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям и ведомствам сети подчиненных ему фискалов. Так как по указу каждый город должен быть снабжен одним или двумя фискалами, а городов тогда считалось до 340, то всех таких сыщиков, столичных, провинциальных и городовых с ведомственными, по комплекту могло быть не меньше 500. Первоначально фискалы были освобождены даже от всякой ответственности, что, понятно, должно было привести к другой крайности: сами фискалы, взятые из той же среды, не замедлили воспользоваться своей безответственностью и запятнали свою и без того уже неблаговидную деятельность неслыханными злоупотреблениями. Это привело к преобразованию института фискалов и к установлению их ответственности. С учреждением должности генерал-прокурора и прокуроров фискалы оттесняются на задний план, пока наконец окончательно, в силу своей ненужности, не были упразднены.

При сенате состояли так же генерал-рекетмейстер и герольдмейстер. На обязанности первого было возложено первоначальное рассмотрение дел, перенесенных в сенат из коллегий, а также дел по жалобам на коллегии и их канцелярии; ему же поручено было ходатайствовать по делам иностранцев, а впоследствии на него были возложены и другие обязанности. В случае жалобы на какое-либо высшее судебное место, генерал-рекетмейстер сам лично предпринимал ревизию и предавал виновных суду сената. Что касается герольдмейстера, он вел родословную книгу дворян, должен был заботиться об учреждении для дворянских детей учебных заведений; на его же обязанности лежало иметь наготове достаточное число запасных дворян на случай требование со стороны сената.[6]

Одной из самых важных по своему значению должностей в сенате являлась должность генерал-прокурора. К учреждению этой должности привело Петра стремление образовать прочный орган контроля за производством дел в сенате. Инструкцию генерал-прокурору он несколько раз переделывал даже после ее утверждения, и плодом этих усилий явился указ 27 апреля 1722 года о должности генерал-прокурора. Здесь повторено многое из прежних узаконений; но есть и важные изменения. Во-первых, определяется существо новой должности: "Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных". Значит, это - представитель верховной власти и государства перед Сенатом. Во-вторых, генерал-прокурор становился прямым начальником сенатской канцелярии. Все дела, которых не могли решить коллегии по недоумению или недостатку компетенции, также донесения губернаторов и воевод о делах, не подлежавших ведению коллегий, поступали в Сенат через руки генерал-прокурора; ему же были подчинены фискалы - главное орудие сенатского надзора. Генерал-прокурор становился между Сенатом и подчиненными ему учреждениями; надзор за всем управлением отходил от Сената к генерал-прокурору, под надзором которого состоял и сам Сенат.

Власть генерал-прокурора простиралась, как сказано, и на все низшие учреждение империи; для ее осуществление под его непосредственным ведомством находились учрежденные при коллегиях и надворных судах прокуроры, имевшие в отношении установлений, при которых состояли, те же права, какие генерал-прокурор имел в отношении сената. Кроме прокуроров под начальством генерал-прокурора находился в качестве его помощника обер-прокурор.[7]

Таким образом, должность генерал - прокурора являлась элементом, связующим сенат — с одной стороны с государем, с другой с низшими учреждениями. Нельзя, кроме того, не признать, что в лице генерал-прокурора Петр отчасти возвратился к прежнему личному началу в управлении, против которого он именно и боролся, но которое было слишком живуче и слишком укоренилось в русской жизни, чтобы так скоро и внезапно исчезнуть.

Таким образом Сенат при Петре Великомявился высшим государственным установлением, действующим как в сфере верховного, так и подчиненного управление. Если прежняя «боярская» и «царская дума» были гораздо более личными советами при особе монарха, нежели действительными государственными органами, то Сенат напротив, получил характер государственного установление в истинном смысле этого слова. Состав «думы» был более аристократическим, нежели состав сената, так как первая была таким именно учреждением, в котором воплощалось государственное значение аристократии, и положением которого характеризовались отношение между представителем верховной власти и высшим классом; Сенат явился вполне монархическим учреждением, не связанным с аристократией никакими нитями; если же в его состав и входили представители высшего класса, древних боярских фамилий, то не на основании освященного веками обычая, но лишь исключительно по личному усмотрению монарха, и не как представители рода, но как равные с другими члены коллегиального учреждение; наравне с ними в сенате были и лица не отличавшиеся древностью своего рода. Сенат впервые явился установлением с определенным постоянным составом и с детально обозначенными задачами в области законодательства, администрации и суда. До учреждения сената не было в государстве высшего органа контроля за всеми установлениями и должностными лицами, который вместе с тем являлся бы блюстителем законности и правосудия; не было органа, поставленного в возможность действовать при помощи подчиненных ему лиц и учреждений на все части управление. С учреждением сената полагается основание единству государственного управление, и становится на более прочный базис ответственность администрации. Но высшее управление при Петре не было еще в достаточной степени дифференцировано, поэтому один и тот же орган действует и в сфере верховного, и в сфере подчиненного управления. Сенат при Петре Великом сосредоточивал в себе все то, что гораздо позднее было распределено между различными органами — государственным советом, комитетом министров и сенатом. Само разграничение между верховным и подчиненным управлением при Петре далеко не представлялось в том виде, как это определилось впоследствии, ввиду того, что и сам Петр не только был монархом и главою государства, но в то же время и одним из самых деятельных администраторов, создавших себе в лице Сената помощника по всем делам государственного управления. Но поскольку вновь образованное учреждение соответствовало действительным потребностям государственной жизни, показывает то, что оно существует и до настоящего времени с теми же главными задачами — быть органом контроля за всей администрацией, хранителем законов и блюстителем правосудия. Прочность и устойчивость, а равно и целесообразность этого учреждения вполне подтверждаются также и тем, что сенату приходилось переживать трудные времена, когда на поверхность государственной жизни выступали старые начала московского управление, когда сенату приходилось вести неравную борьбу, из которой в конце концов он все же вышел победителем.

Борьба это началась непосредственно после смерти Петра Великого.[8]

В XVII веке органами центрального управления являлись приказы. Приказная система управления достигла в XVII веке наивысшего развития, охватив все звенья государственного и церковного аппарата: от цен­тральных московских приказов до копировавших их структуру и делопроизводство воеводских приказных или, как их часто называли в официальных документах, «съезжих изб» в горо­дах. Приказной системе в целом были присущи специфические черты, характеризующие ее как тра­диционную систему организации управления. Она была обыч­на для общества с незавершенной государственно - политиче­ской централизацией, дробностью социальной структуры. От­личительными особенностями этой системы было отсутствие четкого определения и разграничения ведомственных функций учреждений, соединение в них ведомственных принципов в управлении с административно-территориальными, админист­ративных функций с судебными и финансовыми. Отношения между приказами были сложными и запутанными и определя­лись служебно - местнической «честью» и личными деловыми качествами возглавлявших их судей, а не служебно-иерархическим статусом учреждений. Назначение приказных судей осу­ществлялось на основе местнического принципа, что обуслов­ливало отсутствие стабильного профессионального состава уч­реждения. Не было и четких правил их функционирования. Характерной чертой было также «столбцовое» делопроизвод­ство (столбец — узкий лист бумаги, столбцы по мере запол­нения склеивались по нижнему краю и сворачивались в свиток длиною в несколько метров. Место склейки столбцов скрепля­лось подписью дьяка). Отмеченные особенности приказной организации управле­ния мешали оперативно вести важные государственные дела и создавали благоприятные условия для служебного про­извола и коррупции со стороны приказных людей, «волоче­ния» проходивших через их руки дел. В отдельных случаях разбор несложных судных дел затягивался на многие месяцы, и даже годы. Пресловутая «московская волокита» — это не про­сто медлительность и неповоротливость приказного аппарата при решении дел, а и возможность использования определенных приемов «волочения» в целях либо «корыстования» — вы­могания взяток, либо на «законных» основаниях «заволочивания» дела в интересах сильной стороны.

Приказы как центральное звено управления создавались на притяжении длительного времени, а не возникали как цельная система, базирующаяся на единых принципах. Наряду с постоянно действующими приказами (общегосударственной и областной компетенции) широкое распространение в XVII веке получили приказы, заведомо создаваемые как временные. По существу они являлись комиссиями-поручениями («приказа­ми» в собственном смысле) для выполнения определенных за­дач текущего управления, после решения которых они упразд­нялись или же сливались с другими приказами. Эти приказы — «комиссии» были хотя и временными, но вполне оформившимися учреждениями: указ об их создании определял не только главу и функции при­каза, но и его штат и бюджет. Свойственная им быстрота и оперативность деятельности позволяли правительству эффек­тивно решать важнейшие вопросы управления страной. Эти - временные приказы XVII века отли­чались от подобных приказов предыдущего столетия, но эти же черты сближали их с многочисленными и разнообразными комиссиями петровского времени.[9]

На протяжении XVII века общее число одновременно дейст­вующих приказов изменялось мало (в 1626 и в 1698 годах их было 36), поскольку наряду с возникновением новых приказов про­исходила их ликвидация или близкие по роду деятельности уч­реждения объединялись в одно. Некоторое увеличение числа приказов произошло в 1660—1670-х годах, когда их количество временно достигло 43. В эти же годы несколько возросло и число общегосударственных приказов: их стало 30 против 25 в 1626 году и 26 в конце столетия.

При неизменности в целом количественного состава приказ­ных учреждений разительные перемены к концу столетия про­изошли в численности управленческого аппарата и в его соста­ве. На протяжении всех десятилетий наблюдался неуклонный рост приказных штатов: в 1626 году — 623 человека, в 1646 году — 837 человек, в 1677 году — 1558 человек, в 1698 году — 2739 че­ловек. Он происходил за счет младших приказных чинов (по­дьячих), что отражало идущий процесс бюрократизации управления, усиление роли в нем сугубо канцелярской работы. В 90-х годах подьячие составляли почти 97% всех приказных людей. Значительно выросли штаты всех приказов. Если в 20-х годах XVII века в штате большинства приказов имелись один, реже два дьяка и не более 5—10 подьячих, а в крупнейших приказах (Поместном и Большого дворца) состояло 73 подьячих, то в конце 90-х годов число дьяков в крупных приказах возросло до 7—8, а подьячих стало более 400. Наиболее типичными в это время были приказы, в которых сидели от 30 до 100 подьячих. Эта группа приказных людей, обладавших большой мо­бильностью и широко использовавшихся правительством при комплектовании штата временных приказов, для выполнения различных заданий в городах, в полках и посольствах, охвати­ла своей деятельностью всю страну. В литературе (Н. Ф. Де­мидова) обращено внимание на то, что сформированная в по­следней четверти XVII века огромная армия московских подьячих послужила основой для организации государственного аппарата российского абсолютизма.[10]

Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.

Реформа централь­ных органов власти была проведена постепенно, в два этапа.

1.1699 году — начале XVIII века, когда ряд приказов был объединен
под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого
приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учрежде-
ний). В связи с потребностями Северной войны возникло несколь-
ко новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский,
Рукопашных дел, Преображенский и другие).

2. К 1718 году составлен был план коллежского устройства, установлен должностной состав каждой коллегии, назначены президенты и вице-президенты, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные "или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению". В 1718 году президенты должны были устроить свои коллегии, чтобы с 1719 года начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 года, а иные и с 1720 года. Первоначально указ 12 декабря 1718 года устанавливал 9 коллегий, впоследствии число их увеличилось до 12.

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осу­ществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и другое). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным, нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

Структура коллегии: каждая коллегия находилась под председательством президента и вице-президента. Вице-президенты были не во всех коллегиях, и там, где они были, все принадлежали к иноземцам, исключая коллегии иностранных дел. За президентом и вице-президентом в каждой коллегии следовали: четыре советника коллегий, четыре асессора коллегий и по одному секретарю, нотариусу, архивариус, регистратору и переводчику, а ниже их всех подьячие, делившиеся на три статьи. Советников и асессоров положено выбирать баллотировкой. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат. 28 февраля 1720 года составлен был «Генеральный регламент» (156 глав) о порядке занятий и движении дел во всех коллегиях.[11]

Заседания происходили в каждой коллегии по понедельникам, вторникам, средам и пятницам, а по четвергам президенты всех коллегий должны были съезжаться в сенатскую палату, где им было положено находиться пять часов. По особенно важным делам они обязаны были съезжаться в любое время. За неприбытие в должность член коллегии наказывался за каждый просроченный час вычетом из жалованья, положенного ему за неделю. Царский указ должен исполняться немедля, не позднее чем через неделю, исключая случаи, когда необходимыми окажутся справки с губерниями и провинциями, но и тут было рассчитано время и пространство: положено было считать по два дня на 100 верст, и во всяком случае более шести недель не протягивать справки. Дела челобитчиков следовало вершить по реестру не долее шести месяцев, под опасением штрафа 30 рублей за день. Дела казенные разбирались прежде частных. Все дела решались большинством голосов, а когда голоса разделялись поровну, то голос президента давал перевес. Отсутствие члена, хотя бы самого президента, не останавливало дела. Коллегиям давалось вакационное время: среди лета на четыре недели, зимние Святки, начиная с праздника Рождества Христова до праздника Богоявления, первая и последняя недели Великого Поста, неделя сырная и неделя пасхальная. Но все члены не могли отлучаться разом. В другое время, по мере надобности, президенты и вице-президенты получали отпуски более чем на восемь дней от государя, другие же служащие в коллегиях - от президента. Хозяином всего делопроизводства в коллегии был секретарь или начальник канцелярии, но при решении дел он голоса не имел. Нотариус вел протоколы, актуариус заведовал корреспонденцией, регистратор вел реестры входящих и исходящих дел, и при коллегии был еще особый переводчик. Канцелярские служители занимались письмоводством по указанию секретаря. У президента каждой коллегии была своя особая комната и свой особый секретарь, зависевший только от президента. Все коллегии находились под ведением сената, без его одобрения не могли печатать своих приговоров и указов, а если полагали, что сенат требовал исполнения чего-нибудь противного интересам царского величества, то должны были учинить письменное представление самому государю. В случае смерти или выбытия члена, место его замещалось баллотировкою в сенате. Служащие в коллегиях за преступления, содеянные ими, судились в тех же коллегиях. Каждая коллегия имела свою собственную печать, а в коллегии иностранных дел хранилась государственная печать, которою печатались грамоты к иностранным государям и малороссийским гетманам. При каждой коллегии устраивались две прихожих камеры для посетителей, но так, чтоб "люди знатного характера от подлых различены были". Прошение следовало подавать непременно в здании коллегии, а не на домах у президентов. Над каждой коллегией наблюдал особо назначенный фискал, сообщавший свои доносы генеральному фискалу. [12]

Тогда же был дан указ президентам коллегий выбирать советников и асессоров не из своих родных и друзей, а на каждое место выдвинуть по 2-3 кандидата, и выставить их на обсуждение всех коллегий.

Сразу же выделяется группа коллегий военного и внешне-политического ведомства: военная, адмиралтейская и иностранных дел. Они занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Пётр армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие сподвижники Петра.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий. Главной фискальной коллегией стала камер-коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием денежных поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через штатс-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а контроль и наблюдение за работой финансовых органов предписывался независимой от других ревизион-коллегии.[13]

Юстиц-коллегия заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов неюридического профиля. Но из её компетенции выпали многочисленные социальные и профессиональные группы населения: горожане, купцы, промышленники, работные люди отошли в ведение коммерц- и берг-мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались военная и адмиралтейская коллегии, церковнослужителями - Синод.

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компе­тенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям за­прещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.

Количество коллегий не было постоянным. В 1722 году, напри­мер, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восста­новлена. Для управления Украиной в 1722 году была создана Мало­российская коллегия, несколько позже — Коллегия экономии (1726 год), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Фин­ляндских дел (около 1725 года) и другие. Руководили коллегиями (явля­лись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меншиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, П.П. Шафи-ров, Я.В. Брюс, А.А. Матвеев, П.А. Толстой, Д.М. Голицын.

13 мая 1720 года Петр определил так называемую "знатную особу", а с нею секретаря, для приема челобитных, которые после принятия надлежало рассылать по коллегиям и канцеляриям. Вообще коллегии были плодом того взгляда, что все чужое, европейское, лучше русского. Первый, навеявший Петру мысль о коллегиях, был Лейбниц, который выражался, что хорошее управление государством, подобное божескому управлению вселенной, может существовать только при коллегиях, которых внутреннее строение напоминало бы устройство часов, где колеса взаимно приводят в движение одно другое. Петру глубоко запали в ум наставления немецкого мудреца, и, через многие годы после бесед с ним, Петр устроил коллегии, приблизительно в тех основных формах, в каких наметил Лейбниц. Но вскоре оказалось, что не все удается сразу на практике, что кажется хорошим в предположениях.[14]

Учредивши коллегии, государь скоро стал выражать недовольство на старинную медленность в делах. Иногда предписание высшего начальства оставалось и без исполнения, и без ответа. Царь повелел немедленно отвечать на другой день после получения бумаги, и только в важных делах давался недельный срок для ответа. За неисполнение указа царь угрожал разорением, ссылкою и даже лишением живота. Несмотря на такую угрозу, Петру беспрестанно приходилось слышать жалобы на неисполнение предписаний. На такие заявления коллегий Петр пригрозил губернским и провинциальным властям жестоким наказанием за неисправность. Но такие угрозы были явлением чересчур обычным, чтобы иметь большое влияние. От губернаторов и воевод "не только слабое отправление идет, но и весьма многое ослушание чинится и якобы ни во что оное вменяя тщатся только восстановить надлежащий в коллегиях порядок, а фискалы о том не доносят... один суд другой суд ни во что вменяет и не только исполнять, но с яростью поносить хочет", такую картину современного порядка изображал государь в своем указе. Все делалось как будто в насмешку над изданным недавно «Генеральным регламентом», по которому все правительственные и судебные места должны были оказывать друг другу взаимное вспоможение. В самом составе коллегии происходили раздоры. Членам юстиц-коллегии Петр должен был замечать, чтоб они не считались местами и не ссорились из-за мест, и припомнил им, что старые разряды давно уже навеки оставлены и до конца искоренены. При злоупотреблениях тогдашних русских судебных и административных мест, при неразвитости народа, царская воля толковалась чрезвычайно произвольно. Чтобы положить пределы беззакониям, в начале 1720 года царь указал вперед посылать не письменные, как прежде бывало, а печатные указы и прочитывать их народу в церквях.[15]

Итак,в основу функционирования новых институтов управления были заложены принципы: централизации (каждая из указанных коллегий имела общегосударственную компетенцию), коллективного принятая решений большинством голосов ее членов, что исключало (по крайней мере, на первых порах) режим личной власти, но не персональную ответственность голосующих за конкретное решение. Важное преимущество коллегий состояло в лучшей организации разделения труда, что повышало эффективность работы административного аппарата. Наконец, в коллегиях существовал четкий иерархический порядок.

1.3. Изменения в системе местного и городского управления конца XVII- начала XVIII века

Основной административно-территориальной единицей в конце XVII века оставался уезд. Его возникновение относится ко вре­мени объединения отдельных княжеств в едином государстве. Территории этих княжеств и их уделов оформились в уезды как отдельные административные структуры. Это определило разномасштабность уездов как по размерам, так и по числен­ности населения. Общее их число во второй половине XVII века было свыше 250. Более мелкими административными едини­цами являлись станы и волости. Большинство уездов состояло из нескольких станов, которые делились на волости. Правда, в отдельных уездах волости выступали как единицы, равно­значные станам. В ряде районов государства во внутриуездном делении имелись значительные особенности. Например, огромный Новгородский уезд делился на 5 пятин, каждая из которых состояла из погостов. Почти в каждом северном уезде Поморья были собственные деления, единицами которых вы­ступали то станы, то погосты, то волости, то различное их со­четание. Подобное разнооб­разие низовых административных единиц отражало сохраняв­шиеся в XVII веке остатки исторически сложившихся особенно­стей в местном управлении отдельных территорий государства.

Указом Петра I от 18 декабря 1708 года «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» территория Российской империи была разделена на 8 огромных губерний: Московская, Ингерманландская, Архангелогородская, Киевская, Смоленская, Казанская, Азовская, Сибирская губернии. В 1713 году из вновь присоединенных на северо-западе земель была образована Рижская губерния. В связи с этим Смоленская губерния была упразднена, а ее территория разделена между Рижской и Московской губерниями. В январе 1714 году из северо-западных частей огромной Казанской губернии была выделена новая Нижегородская губерния, а в 1717 году из южной части Казанской губернии образована новая Астраханская губерния (в нее входили Симбирск, Самара, Саратов, Царицын, Гурьев, Терская область). По состоянию на 1714 год империя делилась на 9 губерний. В том же 1717 году Нижегородская губерния была упразднена, и ее территория вновь вошла в состав Казанской.Размеры этих губерний были огромны.[16]

По штатам 1715 года при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник или управитель части губернии, ландрихтер для дел судебных, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и разные комиссары. Указ 24 апреля 1713 года предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом «консилиуме» губернатор был «не яко властитель, но яко президент», только пользовавшийся двумя голосами. Ландраты, должность, заимствованная из Остзейского края по его завоевании, назначались Сенатом из двойного числа «кандидаторов», указанных губернатором. Но потом, вероятно заметив неловкость назначения советников губернатора по его же представлению, Петр передумал и 20 января 1714 года предписал: «ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками». Сенат оставил это предписание без исполнения и назначил ландратов сам по спискам, присланным губернаторами, а в 1716 году и сам Петр отменил свое уже забракованное сенаторами распоряжение, указав Сенату назначать в ландраты офицеров, отставленных за старостью или ранами. Так ландрат и не стал выборным представителем губернского дворянского общества при губернаторе, а превратился в чиновника особых поручений Сената и того же губернатора. Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского првинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.

С 1719 года Петр приступил ко второй административной ре­форме, так как первая, проводившаяся с 1708 года, в основном была завершена к 1719 году. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе кото­рых были поставлены воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов, и сам губернатор становился в ряд провинциальных воевод губернии, как правитель провинции губернского города. Выражая эту двойственность своего положения, один губернатор писал, что он и воеводы, каждый в своей провинции, «стали быть особливо, а не в моей диспозиции», то есть что он сам, как провинциальный воевода, выбыл из своей губернаторской диспозиции, перестал управлять самим собой. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его ведением и надзором, как подчиненный ему товарищ, земский камерир или земский надзиратель сборов, специально заведовал казенными доходами имея при себе земскую контору, а от него зависели рентмейстер, или земский казначей, хранивший денежные казенные сборы в своей рентерее, провинциальном казначействе, и провиантмейстер, ведавший хлебные казенные сборы.. Провинции делились на окру­га — дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руково­дителей, как земские комиссары Сенат пытался дать им статистическое однообразие, на деле не выдержанное, назначив на него не более 2 тысяч тяглых дворов. Некоторые дистрикты совпадали с уездами, другие включали в себя по нескольку уездов; реже уезд дробился на несколько дистриктов. На самом дне областного управления лежали старинные сельские полицейские органы, избиравшиеся на крестьянских сходах, сотские и десятские. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили вспомогательными орудиями земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. С 1724 года с населения начина­ется взимание нового налога — подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недо­лго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян). Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полково­го начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления. Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община — субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекру­тов). В вотчинах, где управление основывалось на мирском (об­щинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сель­ского старосту и его заместителей — лесных, земельных, сено­косных и других.). Наиболее четко проявился общественный дуа­лизм общины как орудия вотчинного управления, с одной сторо­ны, а с другой — как орудия защиты и сохранения интересов кре­стьян перед феодалом и царской администрацией.[17]

В конце XVII века главным администратором, управляющим городом, был воевода. Его двор находился в крепости неподалеку от приказной избы - места, где вершились административные и судебные дела. Воевод правительство назначало на один - три года. Передача власти старым воеводой новому проходила в городском соборе. Вновь назначенный администратор получал здесь знамя и ключи от города и казны. Воеводство - дело доходное; это и большая честь для дворянина, и сытый “корм”. Воевода - высшая инстанция в решении всех гражданских дел. Более же всего он обязан был заботиться о том, чтобы все до копеечки доходы государевы своевременно доставлялись в казну. Вторым лицом в городе был губной староста, который ведал уголовными делами. Его выбирали городские и уездные дворяне. Губная изба – «резиденция» старосты - также находилась в крепости.[18]

В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 году была проведена городская реформа. Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение изби­раемых посадскими людьми бурмистров. Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (та­моженных, питейных и других) налогов с городского населения. Бурмистерская палата (с ноября 1699 года — Ратуша), в которой за­седали бурмистры из крупного московского купечества, выходи­ла с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вро­де Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово - промышленным) населением в судебных и торговых делах. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистер­ской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая го­родская реформа Петра.

В 1720 году была проведена вторая городская реформа – магистратская. 13 февраля 1720 года в Петербурге на правах коллегии был учрежден Главный магистрат. Он возглавлял органы самоуправления всей страны. ВМоскве и других городах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов. Вице - президентом Главного магист­рата был назначен богатый купец И. Исаев. Магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов, ведали сбором нало­гов и судом над горожанами, должны были «содержать в своем смотрении полицию», что подразумевало тогда не только обес­печение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Бурмистры выбирались на один год, члены магистрата бессрочно, были бессменны: очевидно, чувствовалась потребность в более устойчивом составе городского управления. Бурмистры избирались всем посадским обществом на посадском сходе из всех разрядов посадского населения; членов магистрата по регламенту выбирали только бургомистры и «первые мирские люди» и только из «первостатейных», из первой гильдии. Присутствие магистрата в значительных городах состояло из президента, нескольких бургомистров и ратманов. По инструкции магистраты действовали не замкнуто, вели много дел сообща с гражданами или их представителями. Для этого гильдии выбирали из своей среды старшин, а из них старост. Магис­траты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу. Слабость магистратовобъяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, при­станей, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Магистраты явля­лись соединительным звеном между администрацией и сходом жителей посада. Города разделялись на 5 разрядов: 1-го разряда - главнейшие, в которых было от 2 до 3 тысяч дворов; к таким принадлежали: Москва, Петербург, Новгород, Рига, Ревель, Архангельск, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород, Казань и Астрахань; 2-го разряда - города как внутренние, так и приморские, имевшие от 1 до 1 1/2 тысяч дворов; 3-го разряда - внутренние и приморские, имевшие дворов от 500 до 1000; 4-го - от 250 до 500 дворов; 5-го - маленькие городки и слободы. Велено было губернаторам и подначальным им лицам доставлять подробные ведомости о состоянии городов с чертежами, по которым можно было понять местоположение их. По второй городской реформе население городов было разде­лено на «регулярных» и «нерегулярных» или «подлых» граждан. К «нерегуляр­ным» относились лица, не владевшие собственностью. «Регулярные» граждане разделялись на 2 гильдии. К 1-й гильдии принадлежали: банкиры и знатные купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих кораблей, мастера золотых и серебряных дел, живописцы, иконники и другие, производящие свое искусство в большом размере. Ко 2-й гильдии принадлежали торговавшие мелкими и харчевыми припасами и менее значительные ремесленники. Каждое ремесло или художество должно было иметь свой цех, под начальством ольдерменов, которые вели книги, где записывались права и правила цехов. Люди, так называемые «подлые», проживавшие наймами и черными работами, не причислялись к гильдиям; не принадлежали к последним и не зависели от магистрата все жительствовавшие в городе люди шляхетного достоинства и духовного сана, не торговавшие и не занимавшиеся ремеслом. В городах первой статьи были: президент и с ним 4 бургомистра, в городах 2-го разряда - президент с 3 бургомистрами, в городах 3 и 4 разрядов - по 2 бургомистра, а в прочих, то есть маленьких, - по одному бургомистру. Ко всякому бургомистру придавалось ратманов в больших городах по 2 человека, а в средних и меньших неопределенное число по рассмотрению. Могли быть выбираемы в члены магистрата и иностранные купцы, но записавшись в гражданство того города, где их выбирали. Члены магистрата освобождались от всяких других гражданских служб. Главный магистрат был судебное место на всю Россию для купцов и ремесленных людей, по всяким уголовным делам. Главный магистрат, по образцу чужих государств, должен был, по своему усмотрению: заводить большие и малые ярмарки, в приморских знатных купеческих городах устраивать биржи, где бы купечество сходилось для своих торговых дел, постановлений и векселей, при бирже учреждать присяжных маклеров, которых бы записки имели силу судных протоколов, выбирать в городах квартирмейстеров для размещения военного постоя. Велено было устроить цухтгаузы (смирительные дома) для исправления непослушных родителям детей, расточителей своих имений, лентяев, нищих, гуляк; для исправления же дурного поведения женщин - шпингаузы или прядильные дома; для призрения увечных, престарелых и сирых -госпитали; а для научения чтению, письму и арифметике - школы. [19]

В каждом большом и среднем городе повелено строить ратушу, помещавшуюся в каменном доме на площади, в два жилья; верхнее назначалось для магистрата, а нижнее отдавалось под лавки. Кроме членов магистрата, в нем должен быть секретарь и некоторое число приказных. Каждый год все магистраты обязаны были посылать в главный магистрат генеральные рапорты, по установленной форме, о состоянии своего города. Магистраты не подчинены были губернаторам и воеводам в делах городского суда и экономии, и, в случае несогласия магистрата с гражданами, судил главный магистрат. В преобразовании городов видно то же стремление Петра переделать по наружному виду Россию на иностранный лад. [20]

1.4. Итоги реформ ПетраI

Россия XVII века самим ходом исторического развития была поставлена

перед необходимостью коренных реформ, так как только таким путем могла обеспечить себе достойное место среди государств Запада и Востока. Это было время накопления сил русского народа, которое дало возможность осуществить подготовленные самим ходом исторического развития России грандиозные реформы Петра Великого. Реформы эти были подготовлены всей предшествующей историй народа, «требовались народом». Уже до Петра сформирована была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформами Петра, в ином шедшая даже дальше их. Подготавливалось преобразование вообще, которое при мирном ходе дел могло рассрочиться на целый ряд поколений.

Реформа, как она была исполнена Петром, была его личным делом, делом беспримерно насильственным и, однако, непроизвольным и необходимым.

Внешние опасности государства опережали естественный рост народа, закосневшего в своем развитии. Обновление России нельзя было предоставлять тихой постепенной работе времени, не подталкиваемой насильственно.

Историки дают разную оценку реформам Петра. Так для некоторых историков реформы выступают в виде непрерывной цепи просчетов и ошибок. Преобразовательная деятельность Петра обнаруживает, по их мнению, поразительное отсутствие перспективной оценки ситуации, систематичности, продуманного плана, следствием чего и явилась взаимная противоречивость многих реформ. В. О. Ключевский же не только характеризовал реформы как длинный ряд ошибок, но и определил их как перманентное фиаско, а петровские приемы управления – как «хронический недуг», разрушавший организм нации на протяжении почти 200 лет. Есть историки, считающие преобразования Петра насильственными и разрушительными. Такова точка зрения доктора исторических наук Е.В. Анисимова, полагающего, что петровское время принесло не только впечатляющие достижения. «Время петровских реформ – время основания тоталитарного государства,… внедрения в массовое сознание культа сильной личности, время запуска «вечного двигателя» отечественной бюрократической машины, … системы контроля, фискальства и доносительства. Время Петра – это… страх, индифферентность, социальное иждивенчество, внешняя и внутренняя несвобода личности». «Петр и его реформы приковывают наше внимание, ибо они стали синонимом перелома, отличавшегося какой-то яростной бескомпромиссностью, радикализмом, даже революционностью».Оценка С. Г. Пушкарева, была такова «…необходимо отметить как великую заслугу Петра его непрерывное и самоотверженное служение государству и народу российскому, которому он действительно посвящал все свои силы в течение всей своей жизни…». «Много неудач и разочарований испытал Петр, велики были жертвы, которые он требовал от народа, но велики были и его достижения».По вопросу планомерности реформ историки не выработали единую позицию. Но, как правило, они предполагали иной, более глубокий, чем интенсификация и повышение эффективности военных действий, смысл преобразований. Часть историков считает, что незаурядная личность Петра наложила отпечаток на всю политическую деятельность правительства и в положительном, и в отрицательном смысле. Создается впечатление полного единомыслия среди историков по поводу того, что административные реформы Петра по сравнению с прежней системой управления были шагом вперед. Исследователи едины во мнении, считая петровскую эпоху весьма значительной в истории России, хотя бы потому, что в первой четверти XVIII века благодаря политике протекционизма и субсидиям государства были основаны многие новые предприятия.

По-моему мнению, в свое время Петр I сделал очень много для своей страны. И не его вина, что не все шло гладко: он не получил даже более или менее приличного образования. Только личный энтузиазм, упорство и воля позволили совершить такой качественный скачок вперед. Конечно, личные качества царя отразились в преобразованиях начала XVIII века: импульсивность, жестокость, твердость, целеустремленность, энергичность, открытость, свойственные его натуре, характерны и для его деятельности. Но реформы имели свои объективные предпосылки, которые к концу XVII века определились со всей очевидностью. Возможными реформы делали процессы, набравшие силу в правление отца Петра I Алексея Михайловича. В социально-экономической сфере: начало формирования единого российского рынка, успехи внешней торговли, появление первых мануфактур, элементы протекционизма (защиты отечественного производства от иностранной конкуренции). В сфере государственного устройства: торжество абсолютистских тенденций, прекращение деятельности Земских соборов, усовершенствование системы центральных органов власти и управления. В военной сфере: полки «нового строя», попытки изменить систему комплектования армии. В сфере внешней политики: военная и дипломатическая активность в черноморском и прибалтийском направлениях. В духовной сфере: обмирщение культуры, усиление европейских влияний, в том числе в результате церковных реформ Никона. Петр I полностью изменил систему государственного управления. Место Боярской думы, не игравшей существенной роли уже с 1700 года, в 1711 году занял Правительствующий Сенат, обладавший законодательной, административной и судебной властью. В 1717—1718 годах были ликвидированы приказы и созданы коллегии (сначала 10, затем их число увеличилось). Их деятельность определял «Генеральный регламент». В отличие от приказов коллегии строились на принципах коллегиальности, разграничения полномочий, жесткой регламентации деятельности. В систему государственного управления внедрялись бюрократические механизмы (иерархия, строгое соподчинение, следование инструкции, низведение личности управленца до уровня исполняемой им функции), бравшие верх над старинными началами местничества и родовитости. С принятием «Табели о рангах», разделившей всех государственных служащих — военных, штатских и придворных — на 14 классов и открывшей перед выходцами из социальных низов блестящие перспективы продвижения к дворянству (потомственным дворянином становился чиновник, получивший 8 класс по штатской службе), бюрократическая машина сложилась окончательно. Приобщению дворян к государственной службе должен был способствовать «Указ о единонаследии», по которому все земли передавались по наследству лишь одному из сыновей. Реформы центральной власти сочетались с внедрением нового территориального деления страны на восемь губерний во главе с губернаторами, подчиненными монарху и обладавшими всей полнотой полномочий в отношении вверенного им населения. Позднее губернское деление было дополнено делением на 50 провинций во главе с воеводами. Духу и логике преобразований соответствовало превращение церкви в элемент государственного аппарата. В 1721 году Петр для управления церковными делами создал Святейший Синод во главе со светским обер-прокурором. Важнейшим элементом преобразований было введение рекрутской системы комплектования армии. Рекрут направлялся на пожизненную военную службу от определенного числа крестьян и других податных сословий. Регулярная армия подчинялась единым военным уставам и наставлениям. Победа в Северной войне 1700—1725 года была бы невозможна без военной реформы, создания регулярной армии и флота. Глубокие изменения произошли при Петре I в области культуры и быта. Основные цели реформ понятны: Петр стремился европеизировать Россию, преодолеть отставание, создать регулярное, эффективное государство, сделать страну великой державой. Эти цели в значительной степени были достигнуты. Символом успехов можно считать провозглашение России империей. Но за блестящим имперским фасадом скрывались серьезные противоречия: реформы проводились насильственно, с опорой на карательную мощь государственного аппарата, за счет жесточайшей эксплуатации населения. Утвердился абсолютизм, и его главной опорой стал разросшийся бюрократический аппарат. Несвобода всех сословий усилилась — дворянства, подчиненного жесткой опеке государства, в том числе. Стал реальностью культурный раскол русского общества на европеизированную элиту и массу населения, чуждого новым ценностям. Насилие было признано главным мотором исторического развития страны. Противоречивость преобразований породила споры о Петре I, значении его деятельности. Знаменитая дискуссия западников и славянофилов середины XIX века создала устойчивые стереотипы. Царь-преобразователь, гигант, двинувший Россию на европейский путь, — и жестокий тиран, столкнувший ее с традиционной траектории развития, насадивший продажную бюрократию и укрепивший подлое крепостничество. Истина, наверное, посредине, но в чем она состоит, историки определяют по-разному.

Точки зрения на этот вопрос разные, однако, я считаю, что, несмотря на ущемление прав человека, и интересов личности, Петр I вывел страну на новый путь. В числе достижений, которыми Россия обязана Петру I, следую­щие:

¾введено обязательное обучение дворян, в том числе за границей. По указу царя дворянин не имел права жениться, не получив удосто­верения об окончании школы;

¾установлен порядок назначения на должности не по знатности, а по заслугам и способностям;

¾с 1703 года стала выходить первая русская газета «Ведомости»;

¾в 1701 году был впервые создан общедоступный театр (основан в Таганроге);

¾все книги стали печататься так называемым гражданским шрифтом (а не церковно-славянским);

¾созданы математические школы;

¾организовано изучение и освоение новых земель, поиск природ­ных богатств России;

¾основаны офицерские военные школы: бомбардирские, инже­нерные, навигационные, для изучения иностранных языков, гарни­зонные для подготовки унтер-офицеров;

¾учрежден первый музей-кунсткамера;

¾основана первая публичная библиотека;

¾усовершенствована русская азбука;

¾учреждена Академия наук в 1724 году.[21]

Эти и многие другие преобразования снискали славу Петру Вели­кому. И все же первая волна модернизации «окатила», охватила толь­ко элитные слои общества, да и то многих — лишь на бытовом уров­не. В русском обществе отчетливо формируются и противоборствуют две субкультуры: элитная — западническая и традиционная, консерва­тивная и два уровня: верхний — господствующего сословия и ниж­ний — миллионов народных масс. Именно количественное преобла­дание определяет в целом характер российского общества до и после реформ Петра как традиционно-патерналистский.

В процессе реформ Петр не ослабил патриархальный характер своего правления: введение бюрократического начала не изменило природы служилого государства.

Создание новой империи, в которой хронически не хватало «кадровых» ресурсов, накладывало повышенные обязательства на все слои населения. Результатом реформы явилось усиление служилого начала и увеличение податей, более жесткая система запретов, касаю­щихся вертикального перемещения. При отсутствии каких-либо ин­ститутов и форм социального контроля, урегулированных процедур управления методы реформ воспроизводили патерналистские отноше­ния власти и общества.

Реформы Петра 1 создали предпосылки для изменения всего делопроизводства в стране, это были масштабные преобразования, которые незамедлили отразиться на всей системе делопроизводства, изменения которой будут рассмотрены во второй главе.

ГЛАВА 2.ОСОБЕННОСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ФОРМИРОВАНИЯ В КОНЦЕ XVII- НАЧАЛЕ XVIIIВЕКА

2.1. Приказное делопроизводство

Наиболее четкая система делопроизводства в XVI-XVII веках сложилась в центральных учреждениях - приказах. Делопроизводство этого периода называют приказным.

Во главе приказов стояли судьи из думных чинов, в некоторых приказах судей было по два и более, а при них дьяки – от одного до трех, а к концу XVII века в крупных приказах – от 6 до 10 человек. С XVI века появляетсяделение дьяков на думных и приказных. Думные дьяки умствовали в заседаниях Боярской думы и исполняли обя­занности судей в главных приказах государства — Разрядном, Посольском, Поместном и Казанского дворца. Приказные дьяки были помощниками («товарищами») судей в приказахи воевод (на местах), возглавляли небольшие приказы, руководили деятельностью структурных подразделений приказов - столов. В подчинении у дьяков находились подьячие, подразделявшиеся на «старых» (старших), «сред­ней руки» (средних) и «молодших» (младших). Среди «старых» была особая должность подьячего «с приписью». [22]

Установившимся обычаем, а затем и законом были определены функции служилых людей. Присяги (крестоприводные записи), которые давались должностными лицами при вступлении в должность, наказные памяти воеводам и осо6ые грамоты являлись своего рода прототипом должностныхинструкций, в которых перечислялись обязанности служивого человека, в том числе в области делопроизводства. И хотя они были разными в различных учреждениях, по ним можно установить круг обязанностей служилых людей, которые вследствие нечеткого разделения функций управле­ния были многообразны. Служилый человек решал судеб­ные, административные и финансовые вопросы.

Думные дьяки докладывалив Боярской думе о делах приказов, формулировали и записывали царские указы и приговоры Думы, скрепляли своей подписью их и другие законодательные акты, де­лали объявления о повышении в чинах, оглашали при­говоры. В приказах думные дьяки выполняли распоря­дительные функции: санкционировали пересылку денег, выдачу жалованья.

Приказные дьяки готовили решения по судебным и административным вопросам, осуществляли контроль за де­ятельностью подьячих (проверяли находившиеся у них денежные суммы), скрепляли своими подписями приходно-расходную документацию, проверяли исходящие докумен­ты, «приписывали» грамоты, памяти и отписки, ставили на документы пометы, фиксировавшие решения по ним судей­ских коллегий.[23]

Ответственность за всю работу с документами, то есть за делопроизводство, возлагалась на дьяка. «Старые» подьячие составляли высшую группу служилых людей, основная часть их называлась подьячими «с приписью», которые наделялись значительной административ­ной самостоятельностью — правом подписи исходящих до­кументов. «Старые» подьячие распределяли работу между подьячими своего структурного подразделения, проверяли ее исполнение, составляли черновики в соответствии с по­метой дьяка, делали выписки из дел для докладов судейским коллегиям или Боярской думе, вели приходно-расходные книги, были ответственными за архив.

«Средние» подьячие (подьячие «со справой») «справ­ляли», то есть заверяли своей подписью, правильность написа­ния документа, вели книги приказов (записные и другие), хранили дела в сундуках и ларях, опечатывали их.В ме­стных учреждениях функции подьячих «с приписью» и «со справой» определялись более широко. Они должны были составлять финансовые отчеты (сметные списки), вести следственные и судебные дела.

Основным видом работы «молодых» подьячих («пищи­ков») было переписывание («беление») документов: много­численных копий, выписей, записей в книгах.Младшие подьячие не пользовались особым дове­рием. Многие царские указы XVII века обращают внимание на необхо­димость строго контролировать их работу. За ошибки, допускаемые в официальных документах, подьячих строго наказывали: били бато­гами, лишали жалованья.

На местах в ведении приказов состояли воеводы, управлявшие тер­риториями и выполнявшие предписания центральных властей. Воево­ды имели свою «канцелярию» — приказную избу и помощников «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранилась государствен­ная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказная изба делилась на столы. Приказы и приказные избы представляли собой одновременно и присутствие, и канцелярию, и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные — в сундуках-ларях в тех же поме­щениях, где велась текущая работа и прием посетителей.[24]

Основополагающими документами для работы аппара­та управления были общегосударственные правовые акты.

Они составлялись в виде судебников. Первый Судеб­ник, устанавливавший общий для всех сословий порядок судопроизводства, был издан в 1497 году. В 1550 году Боярская дума утвердила новый Судебник, который затрагивал бо­лее широкие аспекты правовых норм. Он расширил функ­ции приказной бюрократии, ограничил власть кормлен­щиков. В 1551 году был составлен сборник постановлений церковно-земского собора - Стоглав. В нем освещались церковные вопросы и вопросы обеспечения служилых лю­дей землей.

Еще одним видом общих сводов законов было уложе­ние. Изданное в 1649 году Уложение упорядочивало систему управления и регламентировало обязанности общества по отношению к государству. От предшествующих законодательных актов Соборное Уложение отличается не только большим объемом (25 глав, разделенных на 967 статей), но и более сложной структурой.

Издавались указы царя и приговоры Боярской думы, решения земских соборов, царские жалованные и указные грамоты.Органы местного управления руководствовались уставными наместническими и губными грамотами и нака­зами, земскими уставными грамотами, крестоприводными записями.[25]

Документирование управленческой деятельности государственных учреждений XVI-XVII веков осуществлялось с использованием достаточно большого числа видов и разновидностей документов.

От верховнойвласти в лице царя и Боярской думы подчиненным направлялись грамоты, указы и приговоры. Между собой приказы общались памятями, память направляли и подчиненным. Из местных учреждений в приказы посылали отписки. Формой обращения частных лиц в государственные учреждения были челобитные. Землевладельцы-вотчинники и помещики получали из правительственных учреждений ввозные и послушные грамоты, устанавливавшие их право на владение крестьянами и взимание с них повинностей. Перечисленные виды документов составлялисистему общего делопроизводства, предназначавшуюся для общения государственных учреждений между собой, а также частных лиц с государственными учреждениями. [26]

Документы учреждений по характеру работы с ними условноклассифицировались на внутренние,входящие («присыльные») и исходящие («посыльные»).

К внутренним документам относились решения (при­говоры), выписки, списки (боярские, членов государева двора), росписи. Функция хозяйственного учета оформля­лась книгами по учету (хлебных запасов, денег, пошлин и так далее), сметными списками. Книгами статистического учета, составляемыми для описания податных сил, были писцовые (описание города с относящимся к нему уездом), дозорные (записи результатов проверки жалоб населения после войны, эпидемии), переписные (подворные переписи населе­ния), приправочные (списки с писцовых и дозорных книг, составленные для справок) и другие.

В период приказного делопроизводства текст писали на узких полосках бумаги (шириной 15-17 см) на одной стороне; оборотная сторона использовалась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если текст занимал несколько листов, их склеивали по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, Соборное уложение 1649 года имело длину около 309 метров), которая скатывалась в свиток, получивший название столбец. Поэтому и система делопроизводства этого периода называется столбцовой. Если документ состоял из нескольких склеенных листов, дьяк проставлял свою подпись, называемую «припись», по слогам на оборотной стороне документа по всем местам склейки листов так, чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов. Мес­то склеивания листов называли сстав. Такой способ подписания, узаконенный Судебником 1550 года, обеспечивал охрану докумен­тов и затруднял их фальсификацию. Право "приписи" мог иметь и старший подьячий. При чтении полоса волочилась; отсюда и появилось народное изречение волокита, что означает несвоевременное решение того или другого вопроса.Свернутые в свиток документы хранилось просто в ларях, или сундуках, а для осо­бо важных документов изготавливались специальные футляры. Такая форма до­кумента была неудобной, поскольку много времени уходило на раз­вертывание и свертывание столбца при поиске необходимых сведе­ний. Сама склейка была недостаточно прочной, что приводило к вет­шанию и износу документа.

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь — это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, финансовые, учетные, регистрационные записи и другие. Известно ог­ромное количество разновидностей книг — более трехсот. Это — ужинные, умолотные, денежные и другие книги. Но основной фор­мой документа все-таки оставался столбец, имеющий по существу характер «дела», последовательно отражавшего все «производство» по тому или иному вопросу, начиная с инициативного документа (че­лобитной, памяти), включая все промежуточные документы (справ­ки, выписки из других дел) и заканчивая документом, содержавшим решение. Остальные бумаги, не сформированные в столбцы, тетради или в книги, сгруппировывались в связки, где нередко оказывались самые разнообразные документы.[27]

В XV веке дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, которую первоначально также привозили из западноевропейских стран, а со второй половины XVII века - своя, отечественная. Первую бумажную "мельницу" (фабрику) построили на реке Пахре по приказу патриарха Никона, затем в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIII веке после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков - наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги делало текст особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма служили гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими, как отмечают историки, считались перья из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIX века, хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком. Московские приказы пользовались песком, привозимым с Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений слов и частей слов с вынесением их над строкой письма) свободно читать такие тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

На основании норм закона и делопроизводственной практики складывались формуляры каждого вида докумен­та, тексты которых имели определенную схему построения и унифицированное оформление. Основная особенность ти­пового формуляра документа XVII века заключалась в том, что документ представлял собой единый текст. Такие его реквизиты, как наименование вида, автор, дата, а иногда и адресат, не выделялись из текста и собственно содержание доку­мента составляли один сплошной текст. Как правило, документ на­чинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата доку­мента.

Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некото­рых стабильных элементах текста для каждой разновидности доку­мента. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось тра­диционной формулой: «... вели государь мне дать...», а заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй...».

Анализируя формуляр документов приказного периода, многие исследователи отмечают наличие устойчивых форм, образцов, по которым совершалось делопроизводство. В частности, по единому образцу писались наказы воеводам из приказов, включавшие следу­ющие части:

вступление в должность нового воеводы, порядок приема долж­ности от прежнего воеводы;

постановления о финансовом управлении;

отношение воеводы к местному обществу и выборным должно­стям;

постановления о полицейской деятельности воеводы;

определение военных обязанностей воеводы, правила его отно­шения к иноземцам.[28]

Черновик документа («черное письмо») по помете дьякасоставлял «старый» подьячий. Дьяк проверял документ, иногда «чернил», то есть исправлял текст. «Молодой» подьячий переписывал его набело, после чего «старый» подьячий сличал с черновиком и делал об этом отметку на обороте внизу с правой стороны, например: «Справил Ивашка Истомин».

Переписанный начисто документ поступал на про­смотр и подпись к дьяку или исполняющему должность дья­ка подьячему «с приписью».

В приказной период изменяется техника доку­ментирования: на смену уставу и полууставу приходит осо­бый тип письма делопроизводственных документов — ско­ропись, то есть беглое письмо с вариантами изображения отдельных букв (с XVII века скоропись решительно преобладает, а в делопроизводстве государственных учреждений становится общеупотребительной).

В центральных учреждениях спорные (судебные) дела решалисьсудьей вместе с дьяками, неспорные (административные) судьей или дьяком. Приказы рассматривали вопросы в соответствии со своими функциями: объявляли указы царя, местным учреждениям посылали наказные памяти согласно Судебнику 1550 года, посылали царю и Боярской думе доклады. В указе 1695 года давались разъяснения приказным чинам, как составлять проекты законодательных актов (статейных списков). Последние приобретали свою силу только после санкционирования их царем. Существовала процедура доклада дел приказов государю. Так, «в понедельник докла­дывались дела из Разряда и Посольского приказа, во вторник из Приказов большой казны и большого прихода, в среду из Казанского дворца и Поместного приказа» и так далее.

В приказы поступали сведения о личном составе мест­ных учреждений, о неправильных действиях их должност­ных лиц и другие.

Движение входящего документа начиналось с установ­ления факта его получения. Отметка об этом делалась обыч­но на оборотной стороне под адресом. После регис­трации документ рассматривался дьяком, который писал на нем помету (резолюцию) — распоряжение: что должен сде­лать подьячий для подготовки ответного документа. Помета являлась основой его составления, поскольку в ее содержа­нии давалось решение вопроса. Так, согласно помете дьяка на челобитной подьячий по писцовым, переписным и другим книгам составлял выписку, в которой указывал, например, где находилось земельное владение, за кем оно записано. Де­лались выписки из законодательных актов по данному вопро­су. На основе всех документов составлялась записка с изло­жением содержания вопроса, решение по нему оформлялось приговором, после вынесения которого дело поступало в стол или повытье, ведавшее определенной территорией или во­просом. В соответствии с приговором челобитчику выдавали грамоту или выпись из книг, воеводе посылали грамоту или память. Если документ не требовал ответа или исполнения, ставилась помета: «к отпуску», «в столп».[29] Порядок работы с документами в приказах отображен в Приложении №2.

Регистрация документов как запись сведений о них бы­ла введена прежде всего для охраны документов.

По царскому указу 1683 года челобитные в приказах при­нимались подьячими и записывались в книги. В каждомстоле приказа заводилась на один год своя записная книга, которая скреплялась приписью дьяка. В ней указывались имя подателя документа и помета дьяка. В наказе 1697 года то­больскому воеводе предписывалось полученные грамоты за­писывать в особую книгу с указанием времени получения, имениподателя и их содержания. Правильности регистрации челобитных придавалось большое значение. В Поместном приказе, например, «молодые» подьячие записывали челобитные под надзором «старых» подьячих. За неправиль­ную запись в книге подьячих били кнутом.

Своеобразной была регистрация исходящих докумен­тов. После выдачи документа челобитчику и отсылки грамотывоеводе, например, в особые записные книги подробно записывалось их содержание. На документах делались отметкиоб их регистрации.

Исполнение документов контролировалось. В Судебнике 1550 года (статья 32) определялся порядок возмещения убытков вслучае волокиты («затяжки дела») со стороны приста­ва. За промедление решения вопроса кроме взыскания впользу челобитчика дьяков били батогами.

Рассылались специальные памяти с предписанием об исполнении какого-либо указа. В ответ на них получали «доезд», или «доезжую память», об исполнении. Из центра шлиуказы с грозными карами за неисполнение царских указов. За неумелое или запоздалое донесение воеводы его «отписывали с опалой.

Контроль центральной власти был обращен главным образом на финансовые документы. Он осуществлялся с помощью специальных книг. Ежемесячно в приказах состав­лялись финансовые книги, велись книги «вершенных (решенных) дел» и книга дел, посланных «к розыску» (на расследование).

В записных книгах приказных изб предписывалось указывать время исполнения документа, а на полях доку­мента делать отметку о его исполнении.

Законченные делопроизводством документы группи­ровались (формировались) в дела — столбцы. При этом в одних случаях формирование документов в столбцы осу­ществлялось по мере их поступления в канцелярию и ис­полнения. Поэтому столбец представлял собой как бы сборник дел. Например, в приказах были столбцы струк­турных подразделений (столов): столбец денежного стола, хлебного, судного и так далее.

Другой способ формирования дел был основан на при­менении особых признаков. Так, имеются столбцы, сфор­мированные по номинальному признаку, когда за основу объединения документов бралось наименование вида, на­пример: «указные», «памятные», «судные списки».[30]

Хронологический признак формирования дел, когда до­кументы подбирались либо за определенный период, либо по времени их составления, чаще всего встречается в столбцах денежных столов. Имеются комплексы документов, сформи­рованные по географическому признаку, например «Ирбитский столп» в Поместном приказе. Главный критерий при подборе документов здесь - наименование местности, на ко­торой находились их авторы или корреспонденты. По геогра­фическому признаку объединялись документы Посольского приказа: «дела польские», «дела крымские» и т. п. Они включали грамоты главам государств, грамоты ответные, наказы послу, статейные списки и другие документы. Отдельно груп­пировалась переписка Посольского приказа и Боярской думы с зарубежными правительствами об устройстве посольств, ор­ганизации приема послов и так далее.

Основным признаком заведения дел был вопросный, когда расположение документов определялось логикой решения вопроса. В этом случае первым был инициативный документ (челобитная, память, выписка из журнала заседания присутствия), за которым следовали распросные речи, сказки, выписки-справки и другие документы. Завершалосьдело приговором (решением) и указной грамотой. Иногда к такому комплексу могли подклеить документы по другому вопросу, и тогда образовывался сборник дел.

В деле находились как подлинные документы (с дьячьей пометой или адресом и отметкой о получении), так и черновики («отпуски») обычно тех документов, которые отправляли адресатам. Такие документы, как договорные записи, составлялись в нескольких экземплярах.

Нумерации листов-склеек на лицевой стороне столбца не было. Нужно было прочитать все документы, чтобы установить цельность всего столбца. Для нахождения какого-либо документа, наведения справок нужно было раскатать весь столбец. Это неудобство заставило заводить в делопроизводстве тетради и книги, которые копировали столбцы или составлялись самостоятельно. Так что столбцы и тетради в большинстве своем повторяют одно и то же, особенно по вопросам прихода и расхода. Особое внимание уделялось хранению документов. Судебник 1550 года установил, чтобы дьяк хранил все записи судебного заседания. Подьячим запрещалось держать дела у себя. За нарушение этого установления им грозило наказа­ние «торговой казнью» (публичное телесное наказание на торговой площади) и лишение права впредь исполнять обя­занности подьячих. Суровыми были наказания за утерю документов.

Документы хранили в ларях или сундуках, внутри них — в ящиках, мешочках, «коробьях», а в некоторых при­казах - в шкафах. Например, в Поместном приказе были передвижные и вделанные в стену шкафы.

Документы описывались и учитывались. Так, наряду с другими ценностями они передавались по росписным спис­кам, составляемым при смене воевод. В центральных и местных учреждениях составлялись описи дел по годам и периодам воеводства, по местности, в которой созданы до­кументы, по содержанию. Документы в них описывались «в перечень имянно».[31]

Можно сказать что в конце XVII века сложи­лись навыки упорядоченной работы с документами: была выработана устойчивая терминология делопроизводствен­ных документов, созданы их формы, появились законода­тельные указания о порядке документирования. Разграничение функций служилых людей стало основой направления движения документов в учреждении. Порядок принятия уп­равленческого решения, например именного указа, когда на основе разрешения частного случая возникала общая норма, свидетельствует о становлении права. Документы группировались, описывались, охранялись. Создавались архивы.

Делопроизводство основывалось на нормах обычного права, а не регулировалось специальным законом. Задачи, функции учреждений, права и обязанности должностных лицне были закреплены законодательно.

2.2. Коллежское делопроизводство

В первой четверти XVIII века были осуществлены глубокие реформы органов государственной власти России. Высшим светским учреждением стал Сенат. Во главе Сената стоял генерал-прокурор. Решения, каждое из которых требовало единогласия, обсуждались и принимались в общем присутствии Сената. Вся работа с документами велась в канцелярии Сената. В 1719 году был определен ее состав: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр и регла­ментированы их обязанности. С целью изменить старые порядки при Сенате учреждается особая должность экзекутора - для записи всех исходящих указов в особые книги и контроля за их отправкой и получением ответного рапорта об исполнении указа. При малейшей задержке исполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные на имя Сената, при­нимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам при­сутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно», они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вно­сились в реестр и передавались в столы для производства (подготов­ки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на за­седании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов. После обсужде­ния сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого фор­мулировалось и принималось решение. По приговорам Сената кан­целярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации, скрепленные государственной печатью, они от­сылались по назначению. На полученные из Сената указы все при­сутственные места и лица должны были направлять рапорт о получе­нии указа, а по исполнении — рапорт об исполнении указа. За не­присылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедле­ния — 100 рублей, за два - вдвое больше и так далее, наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

Важнейшей из реформ стала реформа центрального управления 1718-1724 годов, в ходе которой приказная система управления сменилась коллежской. Образование коллегий вытекало из предшествовавшего раз­вития приказного строя. Это подтверждается тем, что боль­шинство коллегий создавались на базе старых учреждений и являлись их правопреемниками.

Коллегия состояла из присутствия (общего собрания чле­нов), канцелярии и конторы. Состав присутствия коллегии: президент, вице-президент, советники, асессоры. Кан­целяриисостояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Контору, которая создавалась для ведения «счетных дел», возглавлял камерир, в чьем подчинении находились камор-шрейберы.

Структура и штатный состав коллегий представлены на рисунке 1.

Рис. 1. Структура и штатный состав коллегий

Возглавлял канцелярию секретарь, которому пору­чалось общее руководство делопроизводством коллегии. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. Специально оговаривалась очередность подготовки дел: сначала — «дела государевы», а затем - «частные», при­том не по выбору, а в последовательности, указанной в ре­естре. На решение государевых дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок – по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. От того, как секретарь подготавливал дело к слуша­нию на заседании, нередко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных и нерешенных дел, хранил печать коллегии.

Были определены обязанности и других членов канце­лярии. Нотариус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением решений, принятых коллегией. Актуариус регистрировал документы и разносил их испол­нителям. Регистратор отвечал за оформление указов, подго­товленных в коллегиях, вел журналы входящих и исходящих документов. Все эти лица - канцеляристы - составляли тек­сты документов, копиисты переписывали их набело. Пере­водчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. И сторож для охраны - вахмистр.[32]

Основой деятельности государственных учреждений России XVIII века стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный состав, должностные обязанности чиновников, организация делопроизводства.

В указе от 28 апреля 1718 года приказывалось: “всем коллегиям надлежит…на основании шведского устава сочинять во всех делах…по пунктам, а которые пункты неудобны…по своему усмотрению”. К 1719 году относится создание специальных письменных сводов правил по устройству и организации коллегий – регламентов. 3 марта появляется регламент Коммерц-коллегии, а 11 декабря – регламент Камер-коллегии, задачи которой определялись так: “…Сей Коллегиум имеет высшее надзирание над окладные и неокладные доходы Его Царского Величества и всего его государства”. В этих регламентах подробно рассматривалось назначение этих коллегий, порядок ведения дел в них.

Опыт создания первых регламентов коллегий выявил необходимость создания для них общего регламента. Деятельность по составлению иерархии регламентов завершилась утверждением 28 февраля 1720 года «Генерального регламента», вобравшего в себя основные принципы работы и существующий к тому времени опыт ведения делопроизводствав коллегиях и упорядочивающего их деятельность, так как правила, изложенные в нём стали едиными для всех коллегий.

За основу «Генерального регламента» было взято шведское законодательство XVII века. «Генеральный регламент» долго и тщательно прорабатывали, в нём подробно определялись все пункты организации работы коллегий, подробно расписывались принципы ведения учёта документов. В нем прежде всего обосновываются преимущества коллежской системы по сравне­нию с приказной. Значительная часть этого законодательного ак­та посвящена установлению штатов и описанию должностных обязанностей. С изданием «Генерального регламента» делопроизводство стано­вится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окон­чательно отделяются обязанности присутствия как органа, принима­ющего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением — канцелярией.

Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы дея­тельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны си­деть канцеляристы (по двое за одним столом) и так далее. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неяв­ки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.[33]

В «Генеральном регламенте» особое внимание уделялось заседаниям коллегии, регламентировался порядок слушания дел. Их рассмотрение начиналось, если в назначенное время в коллегии имелось большинство её членов. Решение по делу принималось большинством голосов, если же голоса разделились поровну, принятым считалось то решение, за которое голосовал Президент. Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные обязанности чиновников по «Генеральному регламенту» представлены в Приложении №3.

В «Генеральном регламенте» приводится большое количество новых наименований различных видов документации, характерных для коллежского делопроизводства. В конце текста «Генерального регламента» дано “Толкование иностранных речей, которые есть в сём регламенте”, где отмечается помимо всего прочего и значение некоторых видов документов, в основном заимствованных из делопроизводства европейских стран и, поэтому новых для России. Слово «репорт» объясняется в нём как «ведомость», «квитанция» называется «распиской», «инструкции» – «наказами», «диплом» – «жалованной грамотой», «патент» – «жалованной грамотой на чин». Само общее наименование «документы» переводится как «доказательные письма». Однако перевод в данном словнике иностранных слов не везде соответствует значению в тексте самого «Генерального регламента».

К распорядительным документам в «Генеральном регламенте» относится “рескрипт”, вытеснивший грамоту и имеющий значение распоряжения царя, указа или грамоты, употребляемой для сношения с другими государствами или инструкции. Обилие появившейся новой документации говорит о существенном усложнении процесса делопроизводства в XVIII веке. «Генеральный регламент» регулировал применение некоторых появившихся видов документов.

Большое внимание в «Генеральном регламенте» уделяется такому виду документа, как протокол, возникшему в связи с созданием Петром I учреждений, основанных на коллегиальных принципах управления. В главе «Генерального регламента» «О должности Нотариуса» приводится пример составления протоколов по схеме: «…прежде надлежит в верху листа год и число написать, потом присутствующие члены записать… Протокол держать…1. Всем приключившимся в Коллегии делам… 2. Выписку или содержание всех от Его Царского Величества и от всех других …указов, писем, требований и прочее… 3. Записывать разговоры о важных делах… 4. Записывать когда члены в голосах не согласны». Так в «Генеральном регламенте» отразилась попытка унификации формы протокола.

Итак, «Генеральный регламент» отразил в себе всю систему коллежского делопроизводства,регламентировал обязанности всех членов коллегии от Президента до копииста,явился основой для последующего развития делопроизводства, в нём рассматривались такие виды работы с документами, как приём, регистрацию, учёт и контроль за документацией, сочинение новых форм документов (были приведены общие принципы протоколирования, характерные для коллежского способа делопроизводства, определены должностные обязанности членов канцелярии: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.

Для четкого выполнения всех регламентированных канцелярских обязанностей необходимо обучение. Об этом говорилось в главе 36 «Генерального регламента». Это положение было развито пунктом 14 «Табеля о рангах». Мо­лодые дворяне для получения чина члена коллегии должны были изучить делопроизводство, экономику и право. Ука­зом Петра I от 10 ноября 1721 года предписывалось Сенату ор­ганизовать школу, «где учить подьячих их делу, а именно цыфири, и как держать книги, ко всякому делу пристой­ные». Профессиональный чиновник должен был знать арифметику, форму книг, табели и стиль письма.

Законодательство XVIII века уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны были заключаться в письменной форме. Закон от 19 июля 1700 года требовал, чтобы и в цехо­вых заявлениях и в челобитных излагалось лишь «прямое дело», то есть сущность жалобы. В «Генеральном регламенте» давались общие пра­вила составления документов, регламентировалось написа­ние отдельных реквизитов. Так, в протоколе вверху перед текстом указывались дата заседания, состав присутствую­щих. «Важные» документы «сочинял» секретарь, другие — «прочие канцелярские служители». Составлять документы предписывалось в соответствии с уставами и резолюциями.[34]

Такие документы, как дипломы, патенты, составлялись по «генеральным формулярам», то есть образцам. Обязатель­ность составления документов по образцам предусматрива­лась многими законодательными актами. Так, в «Регламенте или уставе Главного магистрата» от 11 января 1721 года были даны детальные схемы рапортов, ведомостей, представляв­шие собой целую программу статистико-экономического описания городов и их обывателей, формуляры присяги должностных лиц. В Уставе «О наследии престола» от 5 фе­враля 1722 года приведен формуляр клятвенного обещания. В указе от 5 ноября 1723 года «О форме суда» давался образец со­ставления челобитной, подчеркивались требования кратко­сти и четкости изложения. Содержание челобитной должно было излагаться по пунктам. Судебное следствие велось по отдельным пунктам челобитной.

Изменилась в XVIII веке и форма документа, определенное влияние на которую оказало введение в 1699 году гербовой бумаги. Было утверждено три образца бумаги разной стоимости, изображения клейма (государственный герб - двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумага: «большое клеймо», «среднее» и «меньшее». Под клеймом указывалась стоимость бумаги. С 1719 года рядом с ценой указывал­ся год выпуска бумаги, в 1720-1723 годах цена листа не указыва­юсь. Проставление клейма в установленном месте организо­вывало текст документа, создавало определенность его размера.

В 1700 году указами Петра I были отменены столбцы. Они заменялись тетрадями: «Всякие нашего великого госу­даря и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые (то есть в пол-листа вместо ранее существовавшего формата «в четверть»), а не в столбцы». Введени­ем новой формы документов достигались экономия бумаги, большая надежность хране­ния, ускорение спра­вочной работы по документам.

Изменение формы документа повлияло на организа­цию всего делопроизводства. Прежде всего сокращалась пе­реписка: при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. Изменился и формуляр до­кумента. Он имел самостоятельно оформленные реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом, автор указывался в подписи, дата составления до­кумента ставилась над текстом и так далее. Изменился и порядок адресования: по указам 1700, 1718 годов документы должны были адресоваться в конкретные учреждения. Документы имели авторскую подпись.

Правила удостоверения документов подробно описа­ны в Генеральном регламенте: протоколы подписывались всеми членами коллегии. Кроме подписи каждый доку­мент имел скрепу (подпись) секретаря. Указом 1701 года бы­ло запрещено подписываться уничижительными именами (вместо Коська, Богдашко, Ивашка — Касьян, Богдан, Иван). Зато в просьбах царю, князьям, вельможам подпи­сывались «рабами», «рабишками». Указами от 4 апреля 1714 года и от 7 марта 1726 года определено «посылать указы за скрепою обер-секретаря, а нужные и за государственною печатью». Документы удостоверялись печатью. Глава 12 «Генерального регламента» устанавливала порядок пользова­ния печатями. В нормативных актах давалась структура текста многих документов.[35]

Виды документов, служившие для обмена информацией между учреждениями, определялись их соподчиненностью.

От царя и Сената в коллегии направляли указы, из коллегий в местные учреждения также направлялись распорядительные документы в форме указов. Коллегии - в Сенат, местные учреждения в коллегии направляли рапорты и доношения.

Частные лица продолжали обращаться в государственные уч­реждения в форме челобитных, иногда их стали называть «проше­ния челобитчиковы».

Продолжали развиваться другие системы документации.

Для «сношений» между военными были характерны такие виды документов, как рескрипты, реляции, рапорты, донесения, прика­зы, ордера, предписания; учет численного состава фиксировался в штатах; табелях, списках, ведомостях; ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и другое.

Договорные отношения с иностранными государствами закреплялись в трактатах, договорах, конвенциях, инструментах, протоколах; для «сношений» с иностранными государствами ис­пользовали ноты, мемуары, меморандумы, письма; дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши.

Судебная документация состояла из допросов, клятвенных обе­щаний, показаний; результат судебного разбирательства отражался в приговорах, определениях, выписках из журналов.

Для бухгалтерского учета вели баланс - особую таблицу, по­казывающую состояние хозяйственной деятельности на опреде­ленную дату; главную книгу, где систематизировали все хозяй­ственные операции. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».

Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат ревизий фиксировали в «ревизских сказках», на основании которых составлялись губернские сводки.

Вид документа XVIII века почти всегда указан в его наименовании,
которое раскрывает и его краткое содержание, например:
«Рапорт о получении указа».

Документ начинали с обозначения адресата, который писали вдольверхнего поля листа, например: «В Правительствующий Сенат»,«В Государственную Юстиц-коллегию». Автор указывался под адресатом: «Из Тульского уездного суда».

Введение в 1722 году в действие «Табели о рангах» повлияло на документирование, так как с этого времени при письменном обращении к должностному лицу стали употреблять титулы. Табель о рангах присвоилчинам от 1 до 14 класса общие титулы: чинам первых двух классов – «высокопревосходительство», чинам 3 и 4 классов – «превосходительство», чинам 5 класса - "высокородие", чинам 6,7,8 – «высокоблагородие», чинам 9,10,11,12,13,14 классов – «благородие». Но кроме общих титулов, приобретенных чином, употреблялись частные титулы, присвоенные по должности (господин генерал, господин тайный советник и так далее). Поэтому при обращении в официальных документах частные титулы стали соединятся с общими: «Его высокопревосходительству господину тайному оветнику». Третий вид титулов был связан с происхождением, например «светлость» (для князей), «сиятельство» (для князя и графа), «благородие» (для дворян, включая баронов).[36]

Закон «Учреждения для управления губерний» подроб­нее определил порядок обмена документами между учреж­дениями. Губернаторы получали от верховной власти указы, представляли рапорты, доношения, давали учреждениям губернии предложения, получая от них представления. С го­родничими и земскими исправниками губернаторы сноси­лись предписаниями, получая от них рапорты и доношения.

Итак, сверху вниз шли указы и повеления, снизу вверх — рапорты и доношения. Равностоящие учреждения обменивались сношениями и сообщениями. Создавалась иерархия не только учреждений, но и документов. Некото­рыми актами пытались определить порядок направления ос­новных документопотоков. Так, указом «О должности Сена­та» определялось, что губернаторы и воеводы могут писать в канцелярию Сената лишь по тем вопросам, которые не пра­вомочны решать коллегии: «...яко о начатии какой войны, мора, какого замешания (беспорядка) или каких припадков» (особых происшествий). Указами 1700 года «О неподаче просьб мимо присутственных мест государю, кроме великих государственных дел» и 1718 года «О неподаче государю про­шений о таких делах, которые принадлежат до рассмотрения на то учрежденных правительственных мест» определялись уровень решения вопроса и порядок движения документов, а также какие вопросы правомочны были решать Сенат, коллегии и губернские присутствия. Указом 1719 года запре­щалось подавать просьбы в высший суд, минуя низший.

Статьей 8 указа «О должности генерал-прокурора» 1722 года был определен порядок рассылки правительственных документов: не по почте, а с экзекутором, который должен был отчитываться рапортом о том, «что сделано» или «зачем нельзя было сделать».

Большое внимание в законодательных актах XVIII века уделялось охране интересов государства и государственной тайны. Например, глава 1 «Генерального регламента» предпи­сывала «тайные дела содержать в тайне». Задачу охраны до­кументов ставила и их регистрация. Одновременно регист­рационные журналы выполняли роль справочного аппарата: «...по журналу можно найти, что в регистратуре искать на­добно». Кроме того, регистрация оказывала помощь в осу­ществлении контроля за исполнением документов, их сис­тематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

На поступившем документе регистратор проставлял номер и дату получения, в общем журнале («повседневной записке») давалось содержание документа с указанием, ко­му послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги («регистратуры»): в книгу «С» записывались в хронологической последовательности доку­менты, полученные от государя и Сената, к ней прилагался реестр зарегистрированных документов; в книгу «Д» — доку­менты других коллегий и местных учреждений. К книге «Д» составлялся реестр с указанием адресатов — коллегии и про­винций, откуда получены документы.

Регистрация исходящих документов проводилась сле­дующим образом. В книге «А» регистрировались документы, адресованные царю. Указывались дата «посланного» доку­мента, его краткое содержание, «к кому, куда отправлено». Затем копиист переписывал в книгу текст документа «с чис­лом и подписанием всех чинов». В книге «В» таким же об­разом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, губернским учреждениям и отдельным лицам.[37]

В особый вид работы с документами выделяется кон­троль за их исполнением. При Петре I одновременно с созда­нием нового аппарата управления образуются органы контро­ля. По указам от 2 и 5 марта 1711 года учреждается должность фискала — специальная централизованная надзорная система, важнейшей задачей которой было путем негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за испол­нением указов и регламентов должностными лицами, за со­блюдением имущественных интересов казны. Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 года — генерал-прокурор.

Непосредственный контроль за исполнением докумен­тов должен был осуществляться следующим образом. Про­курор коллегии наблюдал за порядком, законностью реше­ния дел, за деятельностью канцелярии, за исполнением ука­зов местными учреждениями. Он вел книгу, в которой записывалось, когда какой указ составлен, что по указу ис­полнено и в какое время.

За исполнением решений, принятых коллегией, на­блюдал нотариус, который вел «роспись», «какие дела в про­шлой неделе не вершены», т. е. в нее вносились все доку­менты, прежде всего указы царя и Сената, намеченные к слушанию. Эта роспись во время заседаний находилась на столе перед президентом, поэтому называлась настольным реестром. В канцелярии велись реестры по «исполненным и вершенным, но не исполненным» документам.

Устанавливались сроки исполнения отдельных групп документов. На решение государственных дел отводилась одна неделя, на справки по ним в губерниях устанавливал­ся «поверстный» срок: по два дня на 100 верст в один конец. Частные дела по жалобам должны были решаться не более чем в течение шести месяцев.

В настольном реестре местных учреждений предписы­валось указывать, когда какой документ поступил, когда должен рассматриваться на заседании, какое принято реше­ние, что указы по этому решению разосланы и исполнены. Однако, несмотря на угрозу смертной казни за просрочку решения вопроса, документы исполнялись медленно, а мно­гие просто не исполнялись.[38]

В XVIII веке утверждается термин для обозначения хра­нилищ документов — «архив». В «Генеральный регламент» 1720 года была включена специальная глава «О архивах», в которой говорилось, что «книги, документы и дела» хра­нятся в канцеляриях и конторах три года. Это - так назы­ваемые текущие архивы. По истечении трех лет докумен­ты, кроме тех, которые оставались в канцеляриях «для справки» («особлевые уставы, регламенты» и книги), должны были сдаваться в архив коллегии «с роспискою архивариусу».

Кроме того, предполагалось создавать и государствен­ные архивы. Ими должны были стать архивы при Коллегии иностранных дел, для хранения документов, не касающихся «приходу и расходу», и при Ревизион-коллегии для доку­ментов по учету доходов и расходов.

Однако государственные архивы при этих коллегиях не были созданы. Указом 1724 года был образован архив ста­рых государственных дел, где хранились документы Посоль­ского приказа. Сформировался архив Вотчинной коллегии.

В «Общем наказе губернаторам, воеводам и их товари­щам» 1728 года было указано учредить особые провинциаль­ные (губернские) архивы. Согласно «Учреждениям для уп­равления губерний» в местных учреждениях создавались два архива: текущий для документов, использовавшихся в спра­вочной работе, и окончательный, куда сдавались по описи исполненные и законченные производством дела.

В архиве дела описывались, к описям составлялись ал­фавиты личных имен. В коллегиях архивом ведал актуариус. Он должен был все исполненные документы «прилежно со­бирать» и описывать их в особом реестре, по которому от­мечались выдача во временное пользование и возвращение документов.

Подводя итоги, можно отметить существенные отличия в организации управления и делопроизводства от предшест­вующего периода. В XVIII веке была создана новая система ор­ганов управления с единообразной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. Сложилась строгая иерархия учрежде­ний и должностных лиц, которые при исполнении своих обязанностей руководствовались определенными документа­ми: уставами, регламентами, инструкциями. Для чиновников всех рангов был создан единый текст присяги, зафиксиро­ванный в «Генеральном регламенте».

Изменились состав и положение чиновничества. Введе­ние новых критериев оценки годности к служебной деятельно­сти и денежное (а не натуральное) его содержание поставило чиновничество в подчинение неограниченной власти монарха.

Делопроизводство регулировалось специальными за­конодательными актами и представляло собой законченный технологический цикл создания и обработки документов, их регистрации, организации справочной службы, контроля за исполнением. Как самостоятельная область более четко оформлялась деятельность архивов.

Нарушение установленных правил документирования, хранения и использования документов (хищение докумен­тов, искажение их смысла при составлении, подделка и раз­глашение решений) каралось наказанием смертной казнью («чести, живота и пожитков лишить»), ссылкой, конфиска­цией имущества, лишением чина или денежным штрафом.

2.3. Проблемы формирования системы делопроизводства конца XVII- начала XVIII веков

Вторая половина XVII века и начало XVIII века характеризуются коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении. Это время, с одной стороны, окончательного укрепления и оформления крепостничества, а с другой – развития буржуазных связей внутри феодальной формации, нашедших свое выражение в складывании всероссийского рынка, возникновении мануфактурного производства, углублении социального расслоения деревни. Противоречивость этих процессов обусловила крайнее обострение классовой борьбы и в городе, и в деревне. Все это требовало от правительства крайней мобилизации внутренних сил и не могло не оказать влияния на надстроечные институты. К этому времени сословно-представительная монархия изживает себя, так как не соответствует новым, стоящим перед правительством задачам.

Изменения коснулись всех ступеней в системе государственных учреждений и институтов. В области верховного управления наблюдается усиление бюрократических элементов. Так, падает значение земских соборов, существенно сужается поле их деятельности. Уменьшается и значение Боярской думы. К концу века она превращается в своеобразный совещательный орган приказных судей. К тому же разрастается её неродовая часть, то есть думные дьяки.

Происходят серьёзные изменения в приказах, как центральных учреждениях. Важным моментом в развитии приказов было резкое возрастание количества занятых в них людей, что вытекало из указанного расширения сферы их деятельности. Наибольший рост всего разряда приказных людей приходится на 70-е годы XVII века. Возрастание подьяческих штатов не было санкционировано сверху, а происходило по инициативе судей и дьяков и диктовалось внутренними потребностями учреждений. Но оплата труда бюрократического аппарата происходила в основном из казны, поэтому рост кадров не приветствовался правительством. К тому же организуются специальные школы, которые готовили квалифицированных подьячих, а это тоже требовало расходов. Стали приниматься меры. Но в 80-90 годы XVII века несмотря ни на что, продолжался рост всей приказной группы: к 1682 году она достигла 1785 человек, а в 1698 году – 2739 человек, то есть с 70-х годов она увеличилась почти в два раза. Основная масса подьячих была сконцентрирована в приказах общегосударственного значения, особенно в крупных (Поместный, Большой казны, Большого дворца).

При создании такой огромной армии московских подьячих в её основу была положена большая мобильность этой группы, непрерывно находившейся в движении – переводившейся во временные приказы, посылавшейся с административными заданиями в города, в полки и посольства. Именно резкое возрастание с 70-х годов XVII века этой служилой группы, которая заполнила разрастающиеся приказы и охватила своей деятельностью всю страну, и послужило базой для формирования государственного аппарата русской абсолютной монархии, основные черты которой проступают уже в последние десятилетия века.

В Московских приказах них трудно найти какую-либо систему: это была скорее «куча крупных и мелких учреждений, министерств, контор и временных комиссий». Количество приказов и беспорядочное разграничение в них ведомств затрудняли контроль и направление их деятельности: иногда само правительство не знало, куда направить необычное дело, и без дальнейших размышлений учреждало для него новый приказ. Отсюда возникла потребность стянуть слишком раздробленное центральное управление. Его сосредоточивали двумя способами: или подчиняли одному начальнику несколько средних по ведомствам приказов, или несколько приказов сливали в одно учреждение; в первом случае группе приказов сообщалось одно руководство и направление, во втором нескольким приказам сообщалась одинаковая организация. Путем этого сосредоточения из множества мелких учреждений складывалось несколько крупных ведомств, которые послужили предшественниками коллегий Петра Великого. [39]

Система приказов была очень сложной многоступенчатой структурой. Можно полагать, что в начале века эта структура функционировала с небольшими сбоями, в результате чего стали образовываться новые приказы. Чем больше появлялось учреждений, тем, по идее, меньше у каждого из них было функций. Но приказы отпочковывались и росли, компетенция каждого их них росла, и рос штат их обслуживавший. Соответственно, требовалось всё больше денег и земель для выплаты жалований. Функции же, которые должны были переходить от «материнского» приказа к отпочковавшемуся «дочернему», никуда полностью не переходили. Получалось, что несколько инстанций, занимается одними и теми же вопросами. Компетенции этих приказов уточнялась, в результате чего появлялось большое количество предписаний, в каком случае какой приказ что должен делать, и в какую инстанцию человек должен обращаться в той или иной ситуации.

В этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе поручений – какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. Или в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.

Законодательство XVII века в области управления носило скорее адаптивный, чем декларативный характер — откликалось на насущные потребности сегодняшнего дня, отвечало на запросы практики. Законов, устанавливающих формы и способы управленческой, собственно бюрократической работы, крайне мало. Из многообразия различных аспектов этой области государственной деятельности законодательство второй половины XVII века выделяет лишь узловые моменты, без определения которых государственная машина не могла полноценно функционировать. Это, прежде всего, вопрос о компетенции приказов: центральные исполнительные органы работают в рамках существующих законов и традиций; недоумения и противоречия разрешают, как им и положено, законодательные органы. Во-вторых, законом определяется субъект и способ управления исполнительными органами — судья с товарищами, которые работают вместе и могут заменять друг друга.

Единственная сфера деятельности приказов — судебная, которая была неотделима от собственно управленческой, — получила подробное и четкое законодательное оформление в своей процедурной, делопроизводственной части. Эта область функционирования исполнительных органов порождала в процессе своей реализации множество вопросов и проблем, почему и было необходимо четко определить, как должны действовать исполнители всех уровней в каждом отдельном случае на каждом этапе процедуры и какие санкции полагаются за наиболее распространенные служебные нарушения и преступления. По этой же причине законом предусматривалось скрупулезное документирование всех этапов судебного процесса.

Вместе с тем, ни в Соборном Уложении, ни в отдельных законодательных актах не отражены принципы устройства центральной администрации: не определены номенклатура и иерархия должностей, нет общих служебных инструкций по вопросам приказного делопроизводства. Некоторое исключение составляют законы о должностных обязанностях служащих приказов. Но и здесь основной принцип законодательства — от практики — определяет их характер. Должностные обязанности разных категорий приказных служащих устанавливаются в законах не сами по себе, а в связи с определенным судебным, административным или делопроизводственным процессом или конкретной ситуацией, делом. Закон в определении должностных обязанностей государственных служащих отталкивался не от должностного регламента, а от практики управления, и только в тех случаях, когда эта практика ставила вопросы. Во всех остальных случаях, в том числе связанных и с общими принципами устройства и функционирования приказной системы, деятельность органов управления основывалась на традиции, на богатом опыте, передаваемом от одного поколения приказных другому до тех пор, пока сотрудники государственных учреждений не столкнутся в своей профессиональной деятельности с какими-либо противоречиями или неувязками, которые повлекут принятие соответствующего закона.

Такой стихийный, иррациональный с обычной точки зрения подход к управлению был по-своему разумным и практичным. Он по своей сути соответствовал приказной системе — естественному продукту социальных требований и воздействий. Не парализованные организационными схемами и должностными инструкциями или тем, чтобы права каждой категории служащих точно соответствовали их обязанностям, приказы обладали большими адаптивными возможностями, способностью приспосабливаться к нуждам времени, модифицироваться: одни приказы заменялись другими, изменялась их компетенция, исчезали и появлялись их структурные подразделения — столы, но вся приказная система в целом не претерпевала значительных изменений. Отсутствие же законов, определяющих основные принципы устройства и функционирования приказной системы, как раз и свидетельствует об отсутствии в ней внутренних противоречий, а следовательно, о ее устойчивости.

Сформировался особый слой служилых людей - чиновников, подчиненных верховной власти и зависимых от нее. Дьяки и подьячие, являясь фактическими исполнителями правительственных решений, нередко располагали большой властью в разре­шении конкретных вопросов, что приводило к служебным потреблениям, порождало взяточничество и волокиту, о чем неоднократно упоминает законодательство, устанавливаянаказания за взятки судей центральных и местных государственных органов. Крестоприводные записи губных и земских старост и целовальников содержали специальное обязательство не брать «посулы». Однако законы ловко обходились, и так называемое производство дел стало ареной многочисленных злоупотреблений.

Ученыеотмечают нечеткость разделения функций и сложную систему распределения денежных средств по приказам. В новых условиях оперативный сбор сведений о государственных доходах и расходах, предпринятый Сенатом, оказался практически невозможным. Нерасчлененность функций учреждений, консервативность привычных порядков приводили к тому, что ответственных лиц найти было невозможно. Практическая деятельность канцелярии Сената в рассматриваемый период, направленная на налаживание контроля, централизацию управления, оказалась связанной с большими организационными трудностями, особенно при попытках централизации учета и сбора сведений из приказов и местных учреждений. Правительство стремилось ужесточить контроль над финансовыми средствами приказов, над соответствующей документацией. В 1711 году именным и сенатскими указами начали большую работу по контролю над финансовыми документами Большой казны, монетных дворов, всех центральных и местных учреждений: затребовали приходорасходные книги 1700-1711 годов и ведомости о недоимках по всем сборам и подрядам. Переписка по этим вопросам занимает значительное место среди делопроизводственных источников канцелярии Сената. Сенат разослал об этом указы, назначил конкретных людей, отвечающих за сбор ведомостей. Организация присылки из приказов и Московской губернской канцелярии ведомостей о взыскании недоимок (подрядных и долговых, в соответствии с этими указами за время с 1700 по 1711 год) затянулась. Помимо рассылки указов, Сенат в ряд губерний послал своих представителей.

Стали поступать сведения из приказов, где были выявлены злоупотребления. Так, в Аптекарском приказе ответственный за приход и расход средств подьячий был обвинен в растрате 587 рублей, и «велено отписать на государя его двор московской и загородной и поместье жилое и пустое».Документы ярко свидетельствуют о волоките, которая царила в приказах. Добиваясь представления приходно-расходных ведомостей, Сенат потребовал, чтобы приказные судьи расписались в получении указа об этом. Посланный с этой целью от Сената дьяк С. Иванов сообщил, однако, что сделать этого не удалось: боярин кн. П.И. Прозоровский и управитель В. Ершов отговорились большим количеством дел и невозможностью составить ведомости к назначенному сроку. При этом Ершов следующим образом сказал о работе приказных чиновников после получения царского указа: «И того де времени за выправкою той доимки по приказом дьяки и подьячие одержаны все за караулом и сидят денно и ночно безвыходно». Другие приказные судьи оправдывались, как могли: стольник Ю.С. Нелединский-Мелецкий обещал прислать ведомости к сроку; стольник К.А. Головин говорил, что ведомости готовит и скоро пришлет; Артиллерии обер-комиссар Е. Зыбин сказал, что они готовы, но он без ведома генерал фельдцейхмейстера Я.В. Брюса отдать их не может, и будет писать к нему. В итоге посланный Сенатом чиновник сообщил, что «руки никто не приложил, а сказали: как де другие руки приложат, так и они». Этот пример отражает общую ситуацию, царившую в кругах высшей администрации. Не поступали ведомости и из других приказов и губерний. Сенат в течение всего 1711 года возобновлял свои требования: указы были разосланы в Киевскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую губернии, но на них либо «не ответствовано», либо обещано «скоро прислать». В ноябре Сенат отмечал, что генеральных ведомостей в декабре сделать будет не с чего6. 28 декабря состоялся приговор о том, что за неприсылку ведомостей о приходах и расходах губернаторы и ландрихтеры Азовской, Киевской, Казанской и Сибирской губерний штрафуются на 1000 рублей каждый. Переписка Сената по этим вопросам продолжалась.

Стольнику П.Е. Баскакову поручили в декабре 1711 года быть у счетного дела в Поместном приказе, где ему предстояло учесть данные о наборах в армию с 1700 по 1711 годы. Вместо затребованных сведений пришло известие о неявке стольника, завязалась переписка уже по этому поводу. У него отписали вотчины. Но в дальнейшем состоялось решение о возвращении вотчин, отписанных за неявку на службу.[40]

Канцелярия Сената в течение ряда лет не прекращает энергичных попыток наладить оперативное получение необходимой документации. Из губерний запрашиваются ведомости о дворцовых землях, розданных в частное владение с 1682 году, подробные сведения о заводах, находящихся в ведении государства и промышленников, данные о торговых оборотах Архангельского порта. Сбор приходорасходных сведений остается постоянной темой делопроизводственной переписки канцелярии Сената с центральными учреждениями и губерниями.

Со времени образования коллегий сводные учетные данные посылаются не только в Сенат, но и в Камер-Штатс-контор — другие коллегии в соответствии с характером их деятельности.

Коллегии и канцелярии, учрежденные Петром на иностранный образец и даже с иностранными названиями, оказались до того дикими и чуждыми русскому народу, что он долго не мог понять хитрого и сложного механизма их. Челобитчики, нуждавшиеся в подаче просьб, становились в тупик - в какую коллегию или в какое место следовало подавать. Это побудило Петра 13 мая 1720 года определить «знатную особу», а с нею секретаря, для приема челобитных, которые после принятия надлежало рассылать по коллегиям и канцеляриям. Вообще коллегии были плодом того взгляда, что все чужое, европейское, лучше русского. Первый, навеявший Петру мысль о коллегиях, был Лейбниц, который выражался, что хорошее управление государством, подобное божескому управлению вселенной, может существовать только при коллегиях, которых внутреннее строение напоминало бы устройство часов, где колеса взаимно приводят в движение одно другое. Петру глубоко запали в ум наставления немецкого мудреца, и, через многие годы после бесед с ним, Петр устроил коллегии, приблизительно в тех основных формах, в каких наметил Лейбниц. Но вскоре оказалось, что не все удается сразу на практике, что кажется хорошим в предположениях. [41]

С образованием коллегий различные направления управленческой деятельности были распределены в соответствии с профилем каждой из них. Было принято решение раздать по коллегиям дела 1715-1720 годов. Можно отметить утрату документов, связанную с реорганизацией приказов. Так, в связи с реорганизацией Рудного приказа в 1711 году дела со сведениями о его деятельности с 1700 года решили разослать по губерниям. Документы коллегий позволяют получить информацию об организации делопроизводства в новых учреждениях. Так, документацию о распределении денежных средств в системе госаппарата во время организации и проведения коллежской реформы содержит фонд Штатс-контор-коллегии. Они отражают ход налаживания дел по финансированию новых учреждений и упорядочению государственных доходов и расходов, что стало главным в деятельности коллегии с момента ее создания. Этим объясняется наличие в делах коллегии сведений, позволяющих установить бюджеты государственных учреждений (например, коллегии иностранных дел), принципы раскладки денежных сборов по губерниям, меры контроля за получением отчетных документов, за расходами на содержание местного управления. Имеются также данные о жалованье служащим коллегий «для домового их прокормления», финансирования армии. Сенат и Камер-коллегия с большой настойчивостью требуют от губернаторов годовых и помесячных ведомостей о всяких приходах и расходах.

В деятельности канцелярии Сената следует подробнее остановиться на той ее стороне, которая особенно важна для анализа сводных учетных данных о численности госаппарата. Это — решение вопросов о кадрах новых учреждений.

Процесс преобразований, начатый Петром I, сталкивался с противодействием со стороны старой приказной бюрократии, которая не могла быстро перестроиться и усвоить новые порядки. Кадровые проблемы в комплектовании органов государственной власти и управления создавались также сложностью и непопулярностью государственной службы, отсутствием правовых основ чиновничества. В ходе Петровских реформ государственного управления появляются новые чины, которые царь раздавал, основываясь главным образом на личных качествах назначаемых. Необходимо было упорядочить новую систему назначений, отрегулировать производство в чины, законодательно закрепить правовые основы работы с кадрами государственного аппарата. Формирование кадрового состава чиновников государственных органов сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановкой государственных служащих. «Генеральный регламент» Петра I от 28 февраля 1720 года определил организационное устройство коллегий, порядок их деятельности и делопроизводство, обязывал руководителей госучреждений постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности компетентных лиц. Профессионализму и специальной подготовке чиновников придавалось важное значение. Для государственных служащих было обязательным знание законов Российского государства.

В отписках в канцелярию Сената в связи с невыполнением поручений часто присутствуют ссылки на нехватку людей. Из Московской губернии писали в доношении, что в Провиантском приказе «лучшие того приказу дьяки от того приказу отлучены…» и без них «пробыть не можно и перемениться в том некем». Московская губерния жаловалась на то, что ввиду своего центрального положения особенно обременена работой и нехваткой людей: «Кроме того, во всякие посылки и в запросы всякими людьми и делами губерния Московская при других губерниях имеет многую обиду без всякого уравнения. Да и приказные люди во время губернского определения разъехались с делами в разные губернии. А московская губерния при других губерниях по крайней близости имеет дела многие, излишние тягости и разволочки и разными служителями зело оскужена и обобрана». Сенату приходилось считаться с таким положением, отмечая, что «тех людей, не приискав им доброй замены, от дел отлучать не можно».[42]

Канцелярия Сената становится центром, где собираются сведения по учету кадров госаппарата. Она занимается не только формированием собственного штата, но и перераспределением подьячих в других учреждениях. Вся эта работа проходила в условиях постоянной нехватки подьячих в центральных и местных учреждениях и в армии. Из Разрядного стола в Сенат поступило доношение, что «у господина генерала фельдмаршала Шереметева, также и в прочих дивизиях, в подьячих имеют нужду». Все это требовало учета имеющихся кадров и, следовательно, составления сводных учетных документов.

Учредивши коллегии Петр скоро стал выражать недовольство на старинную медленность в делах. Иногда предписание высшего начальства оставалось и без исполнения, и без ответа. Царь повелел немедленно отвечать на другой день после получения бумаги, и только в важных делах давался недельный срок для ответа. За неисполнение указа царь угрожал разорением, ссылкою и даже лишением живота. Несмотря на такую угрозу, Петру беспрестанно приходилось слышать жалобы на неисполнение предписаний. Так, например, тотчас же по своем открытии, камер-коллегия и штатс-контора жаловались, что, после неоднократных требований, из губерний не присылаются к ним ведомости окладных и неокладных податей о приходах и расходах. По этому поводу за понуждением посланы были нарочные. За неисполнение требований коллегии губернаторы обязаны были виновных сковать по ногам, а на шеи положить им цепи и до тех пор их не освобождать, пока они не исполнят своей обязанности. В 1720 году камер-коллегия и штатс-контора опять жаловались на неприсылку тех же ведомостей и сообщали, что в тех местах, откуда они были присланы, составляли их неверно. Опять посланы были нарочные с понуждением; их не слушали. Местные власти между собой не ладили; камериры жаловались на воевод, что они полагают им всякие препятствия, мешают отправлению их обязанностей и не отвечают на их требования. Юстиц-коллегия замечала, что в подведомственных ей местах в поместном приказе и расправной палате происходят медленность в ведении дел и упущения. На такие заявления трех коллегий Петр 23 сентября пригрозил губернским и провинциальным властям жестоким наказанием за неисправность. Но такие угрозы были явлением чересчур обычным, чтобы иметь большое влияние. От губернаторов и воевод «не только слабое отправление идет, но и весьма многое ослушание чинится и якобы ни во что оное вменяя тщатся только восстановить надлежащий в коллегиях порядок, а фискалы о том не доносят... один суд другой суд ни во что вменяет и не только исполнять, но с яростью поносить хочет», такую картину современного порядка изображал государь в своем указе. Все делалось как будто в насмешку над изданным недавно генеральным регламентом, по которому все правительственные и судебные места должны были оказывать друг другу взаимное вспоможение. В самом составе коллегии происходили раздоры. Членам юстиц-коллегии Петр должен был замечать, чтоб они не считались местами и не ссорились из-за мест, и припомнил им, что старые разряды давно уже навеки оставлены и до конца искоренены. При злоупотреблениях тогдашних русских судебных и административных мест, при неразвитости народа, царская воля толковалась чрезвычайно произвольно. Чтобы положить пределы беззакониям, в начале 1720 года царь указал вперед посылать не письменные, как прежде бывало, а печатные указы и прочитывать их народу в церквах. [43]

Ничто не выводило Петра из терпения так, как медленность в делопроизводстве. Это он выразил в одном письме к Меньшикову, где Петр писал, что он скорбит о том, что «губернаторы раку подобятся, последний срок дан им на 4-й неделе, а тогда уж с ними не словами, а руками поступать буду». Для того, чтобы установить быстроту сношений между губернатором и провинциями, установлены были комиссары, которые в Сенате должны были присутствовать безотлучно от всякой губернии. Они представляли Сенату ведомость полученных из губерний вопросов и принимали сенатские приказы и решения, рассылаемые по губерниям. Сношении производились через нарочно для этого устроенные почты. Сенат должен был следить за всем ходом государственного управления; дли этого ему необходимы были свои особые органы, наблюдатели; такими органами являются фискалы.

Регламенты и инструкции с широкими государственными задачами не произвели на тех, кого они имели направлять, того же впечатления, какое вынес из них сам законодатель. В российском законодательстве они имели чисто академическое значение политических трактатов, не став административными нормами. Усовершенствованные формы управления не сразу улучшили самих правителей. Новые учреждения были не по тогдашним плечам, требовали подготовленных и дисциплинированных дельцов, каких не нашлось в наличном служилом запасе. Петр вводил эти учреждения, как расчетливая мать шьет своим маленьким детям платье шире и длиннее их роста: подрастут - и будет впору. Но чиновные подростки Петра, все эти тайные, действительные, коллежские советники и асессоры, начали рвать свое платье прежде, чем вросли в его предупредительные размеры. Практика новых учреждений, вскрываемая из архивных бумаг их делопроизводства, не оправдывала расчетов учредителя. Старое Уложение 1649 года давно устарело: новые слои законодательства легли на него. В 1700 году составлена была комиссия из высших чинов для его пополнения; она много работала и ничего не сделала. С учреждением Сената кодификационная работа возложена была на него; но и он во много лет ни на шаг не подвинул дела. В конце 1719 года, в эпоху шведомании Сенату предписано было составить свод, выбирая пригодные статьи из шведского кодекса и из своего Уложения, а где понадобится, "новые пункты делать" и непременно кончить все дело к концу октября 1720 года. В недостатке подготовки, в привычке вести дела кое-как, в отсутствии служебной дисциплины Сенат показывал пример подчиненному управлению. По сенатскому расписанию губерний 1719 года официальные бумаги пересылались из Петербурга в Вологду через Архангельск! В Сенате шли ожесточенные раздоры и разыгрывались непристойные сцены: обер-прокурор Скорняков-Писарев был в непримиримой вражде со своим принципалом генерал-прокурором Ягужинским, подканцлер барон Шафиров с канцлером графом Головкиным, родовитые сенаторы, природные князья Голицын и Долгорукий с неродовитым, но светлейшим жалованным князем Меншиковым, и все со всеми своими личными и партийными дрязгами обращались к царю. Сенаторские совещания порой превращались в брань.[44]

Несомненно, истоки организации коллежского делопроизводства исходят из опыта приказного делопроизводства. Старая приказная система,была основана на решении той или иной возникающей проблемы посредством создания приказной избы, впоследствии вбиравшей в себя множество функций, часто различных. Многие приказы дублировали друг друга и их разветвлённый аппарат не мог уже удовлетворять потребностям государства, создаваемого Петром I. Он требовал быстрого решения вопроса, касающегося военной, экономической и внешнеполитической сфер жизни страны. Другой отрицательной чертой приказов были злоупотребления властью приказных чиновников. «Борьба с вечным пороком российской государственности, состоящем из многих приказных грехов: волокиты, мздоимства, лихоимства, взяточничества – выступала главным мотивом петровской реформы». Пётр I старался в своих реформах преодолеть все недостатки приказной системы, избежать негативных черт, присущих приказам.

Итак, конец XVII – первая четверть XVIII - процесс отмирания приказной системы делопроизводства, вызванный петровскими реформами и зарождения и развития на его месте коллежского с созданием новых органов управления, обеспечивающих его функционирование.

Этот период был ознаменован проводимой Петром I полной перестройкой органов государственного управления, которая была направлена на решение возросших нужд государства в военной, экономической и административных сферах, обусловившее дальнейшее совершенствование принципов делопроизводства. В указанное время произошёл постепенный переход от приказной формы делопроизводства к коллежской. Основными проблемами системы делопроизводства в указанный период стала сложность перехода от старой системы к новой, она заключалась в том, что процесс преобразований, начатый Петром I, сталкивался с противодействием со стороны старой приказной бюрократии, которая не могла быстро перестроиться и усвоить новые порядки, кадровые проблемы в комплектовании органов государственной власти и управления создавались также сложностью и непопулярностью государственной службы, отсутствием правовых основ чиновничества, коллегии и канцелярии, учрежденные Петром на иностранный образец и даже с иностранными названиями, оказались до того дикими и чуждыми русскому народу, что он долго не мог понять хитрого и сложного механизма их, регламенты и инструкции с широкими государственными задачами не произвели на тех, кого они имели направлять, того же впечатления, какое вынес из них сам законодатель. В российском законодательстве они имели чисто академическое значение политических трактатов, не став административными нормами.

ГЛАВА 3. ВЛИЯНИЕ ПЕТРОВСКИХ РЕФОРМ НА СОВРЕМЕННОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

3.1. Принципы и механизмы делопроизводства современности, связанные с Петровской эпохой

В настоящее время регламентации делопроизводственных процессов уделяется особенное внимание: разрабатывается законодательная база, нормативные документы, создатели которых стремятся как можно более отчётливо отразить принципы работы с документами, избрав своей целью выработать свод единых правил документирования деятельности того или иного учреждения. Изучение современных принципов регламентации делопроизводства невозможно без единой, неразрывной связи с историей её возникновения в XVIII веке. С его началом связывается зарождение современных принципов делопроизводства, немалое значение в возникновении которого принадлежит разработке правил регламентации, так характерной для всего времени петровских реформ.

Рассмотрим конкретные принципы и механизмы делопроизводства современности, неразрывно связанные с Петровской эпохой.

Как было рассмотрено во 2 главе, в систему государственного управления внедрялись бюрократические механизмы (иерархия, строгое соподчинение, следование инструкции, низведение личности управленца до уровня исполняемой им функции). В настоящее время весь процесс делопроизводства выполняет специальная служба, действующая на правах самостоятельного структурного подразделения. Это может быть: управление делами, общий отдел, канцелярия или секретариат.

В небольших организациях, где объем обрабатываемых документов невелик и создание такой службы нецелесообразно, всю работу по документационному обеспечению управления выполняет секретарь руководителя или специально выделенный для проведения этой работы сотрудник.

Документационное обеспечение управленческой деятельности организации – важнейшая обслуживающая функция управления, от рациональной организации которой зависят скорость и качество принятия управленческих решений, эффективность работы организации в целом.

Выбор организационной форма службы документационного обеспечения управления зависит от решения руководства и самой службы документационного обеспечения управления. Регламентация выбранной формы работы с документами закрепляется в инструкции по делопроизводству.

Служба документационного обеспечения управления решает три основных комплекса задач:

1. Обеспечение документирования управленческой деятельности;

2. Организация работы с документами в учреждении;

3. Совершенствование форм и методов работы с документами.

Для успешной работы и благоприятных перспектив развития службы документационного обеспечения управления необходима нормативная регламентация самой службы документационного обеспечения управления.

Структура, функции, задачи службы документационного обеспечения управления и ее работников, технология работы с документами закрепляется в ряде внутренних документов: положении, инструкциях и правилах.

Основные нормативные документы, регламентирующие деятельность службы документационного обеспечения управления организации.

Положение о службе документационного обеспечения управления – это правовой акт, определяющий порядок образования, обязанности и организацию работы данного подразделения, а также правовой статус и компетенцию должностных лиц, осуществляющих работу в службе документационного обеспечения управления.

Утвержденное с соблюдением установленного порядка и соответствующее действующим нормативным документам, положение имеет обязательную юридическую силу. [45]

Должностная инструкция – это основной организационный документ, регламентирующий разграничения обязанностей и прав между сотрудниками, служащий основой для устранения параллелизма и дублирования в выполнении отдельных операций.

Инструкция по делопроизводству – это основной нормативный документ, регламентирующий правила, приемы, процессы создания документов, технологию работы с документами. Иными словами, инструкция закрепляет систему делопроизводства, сложившуюся в организации. Для эффективной работы службы документационного обеспечения управления и всех подразделений организации, для четкого понимания и представления всех этапов работы с документами в каждой организации должна быть составлена инструкция по делопроизводству с учетом специфики ее деятельности.

Инструкция должна включать общие положения, тематические разделы, приложения. В целом, инструкция должна отражать весь процесс работы с документами, все технологические операции в их логической последовательности. Подготовку инструкции осуществляет служба документационного обеспечения управления при участии архива, юридической службы. Подписанная руководителем службы делопроизводства инструкция утверждается руководителем организации и вводится в действие его приказом, после чего копируется и рассылается во все структурные подразделения для использования в работе.

Табель форм документов по типовым управленческим ситуациям. Табель – это перечень унифицированных форм документов, необходимых и достаточных для реализации документационного обеспечения функций и задач, решаемых компанией. Он содержит характеристику каждого документа, его юридического статуса и этапов документирования. Табель является способом нормативного закрепления как состава применяющихся в аппарате документов, так и процедуры их подготовки. [46]

Еще одной особенностью делопроизводства начала XVIII века стало то, что реквизитывыделяются из текста и занимают определенные места.

Реквизит - совокупность обязательных данных, без которых документ не может быть основанием для учета и не имеет юридической силы. Это обязательные данные, установленные законом или положениями для деловых документов. Отсутствие хотя бы одного из реквизитов лишает его держателя возможности использовать документ по назначению. Именно с помощью реквизитов документам придается стандартное оформление.

В настоящее время состав и правила оформления реквизитов определяется ГОСТом Р 6.30-2003. Настоящий стандарт устанавливает: состав реквизитов документов; требования к оформлению реквизитов документов; требования к бланкам документов, включая бланки документов с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации.

Специальная глава «Генерального регламента» устанавливала порядок пользования печатями. Для каждой коллегии была учреждена своя печать с изображением государственного герба и надписью названия коллегии, до сегодняшнего дня известная как гербовая.

Сейчас принято считать, что документ без печати – категория сомнительная, и только отметка на документе этого «атрибута власти» придает ему действительную юридическую силу. Наличие на документе оттиска печати требуют и партнер - контрагент, и банк, и должностные лица государственных органов, с которыми постоянно приходится сталкиваться любому предприятию и предпринимателю.

Поэтому, на документах, содержащих наиболее важную информацию и подписанных должностным лицом, ставится оттиск печати. Тем самым заверяется подлинность подписи и подтверждается достоверность документа.

В государственных учреждениях используют гербовую печать (с изображением герба РФ) и простую печать данной организации.

Оттиск печати с изображением Государственного герба Российской Федерации ставится на документах, требующих особого удостоверения их подлинности (ставится на документах, удостоверяющих права предприятия или должностных лиц, фиксирующих расходование денежных средств, а также предусмотренных государственными правовыми актами).

Простые печати могут иметь различную форму: круглую, квадратную и треугольную. Герб на ней не изображается. Они (без изображения государственной символики) ставятся на справках, пропусках, копиях документов и прочих.

Оттиск печати проставляется таким образом, чтобы он захватывал часть личной подписи должностного лица и был хорошо читаемым.

Организации, предприятия и органы власти разрабатывают свой перечень документов, на которых ставится печать, и объявляют его в приказах или постановлениях.[47]

В XVIII веке особую роль приобрела охрана документов, документ стал рассматриваться как некая материальная ценность. Контроль центральной власти был обращен главным образом на финансовые документы. Особенностью регистрации документов в начале XVIII века было то, что регистрация сопровождала документы в течение всего процесса производства дела, а после – и в архиве. Велся журнал, для записи содержания всех получаемых и отправляемых дел с указанием, куда и кому они отправлены, а также указанием упоминаемых в делах лиц. Велись регистрационные книги, для регистрации входящих и исходящих документов. Введенная при Петре Iрегистрация документов особенно актуальна в настоящее время. Регистрацииподлежат вседокументы, требующие учета, исполнения и использования в справочных целях. Регистрируются документы, поступающие из других организаций и от физических лиц, а также создаваемые - внутренние и отправляемые.

Документы регистрируются независимо от способа их доставки, передачи или создания. Регистрируются документы один раз: поступающие - в день поступления, создаваемые - в день подписания или утверждения. При передаче документа из одного подразделения в другое он повторно, как правило, не регистрируется.

Наличие на документе регистрационного номера свидетельствует о том, что он включен в информационный массив организации и находится под ее контролем и ответственностью.Структура регистрационного номера зависит от вида документа, типа действующей в организации системы делопроизводства, наличия классификаторов информации или ориентации на общероссийские классификаторы. В его состав обязательно входит порядковый номер регистрации, который может дополняться индексом дела, в который будет подшит документ, кодом документа по тематическому классификатору, если он применяется в организации, кодом автора, корреспондента.

Место проставления регистрационного номера зависит от бланка и вида документа.

Для регистрации входящих и исходящих документов применяются специальные журналы, в которых регистрационный номер (индекс) состоит из порядкового номера по данному журналу и номера дела, в которое подшивается документ.Журнал необходим для обеспечения сохранности и оперативного поиска входящих документов. Он ведется секретарем (секретарем-референтом) или работником службы делопроизводства.

Важный аспект работы с документами – контроль и сроки их исполнения, сама идея регламентации определенных сроков к исполнениюразличных видов документов принадлежит петровской эпохе. Контроль за исполнением документов и принятых решений – одна из важнейших функций управления, целью которой является содействие своевременному и качественному исполнению документов, обеспечение получения аналитической информации, необходимой для оценки деятельности структурных подразделений, филиалов, конкретных сотрудников.

В контроле исполнения документов можно выделить:

¾контроль по существу решения вопроса, выполнения поручения;

¾контроль за сроками исполнения задания.

Контроль по существу решения вопроса осуществляет руководитель (организации или структурного подразделения) или специально уполномоченное лицо. Контроль по существу – это оценка, насколько правильно, удачно, полно решен вопрос.

Контроль за сроками исполнения документов осуществляется в крупной организации подразделением или группой контроля, входящей в службу документационного обеспечения управления (ДОУ), в небольшой организации – секретариатом или секретарем. В ГОСТе Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения закреплено следующее определение: «Контроль исполнения документов – это совокупность действий, обеспечивающих своевременное исполнение документов»

Контроль (за сроками) исполнения документов включает в себя несколько последовательных этапов:

¾постановку документов на контроль;

¾проверку своевременности доведения документов до конкретных исполнителей;

¾предварительную проверку и регулирование хода исполнения;

¾снятие документов с контроля;

учет и обобщение результатов контроля исполнения документов.

Во время постановки документа на контроль, на его верхнем поле проставляется отметка о контроле. Такая же отметка проставляется в регистрационной форме.

Исполнение документа должно контролироваться с момента постановки на контроль, после осуществления которой документ должен быть передан исполнителю. При этом желательно, чтобы группа контроля или сотрудник, ответственный за контроль, провели проверку своевременности доведения документа до конкретного исполнителя.

В течение срока исполнения документа должны осуществляется предварительные проверки и регулирование хода исполнения, результаты которых, как правило, также фиксируются в регистрационно-контрольной карточке. Проверки могут проводиться в устной или письменной форме. В последнем случае службой контроля готовятся письменные напоминания. Они могут быть посвящены как конкретному заданию, так и отдельному документу или исполнителю. Возможна также подготовка и рассылка напоминаний, содержащих сведения о документах, находящихся в одном или нескольких структурных подразделениях.

Снятие документа с контроля осуществляет руководитель, установивший контроль, или по его поручению служба документационного обеспечения управления, снятие документа с контроля оформляется отметкой об исполнении документа и направлении его в дело.

Документ считается исполненным и снимается с контроля после фактического выполнения поручений по существу, документированного подтверждения исполнения и сообщения результатов заинтересованным организациям и лицам или если в представленных по нему материалах о выполнении не дано дополнительных поручений и материалы не возвращены на доработку. Передача документов на исполнение другим сотрудникам не является основанием для снятия их с контроля или переноса сроков исполнения. Если контрольная служба устанавливает, что содержание, форма и процедура исполнения не соответствует заданию, она должна быть вправе вернуть документ на доработку без продления сроков исполнения.

Основным нормативным документом, регламентирующим организацию контроля исполнения документов в организации, являетсяинструкция по документационному обеспечению управления.

На контроль ставятся документы, содержащие поручения, требующие исполнения в установленный срок. Сроки исполнения документов могут быть типовыми и индивидуальными.

Типовые сроки устанавливаются законодательными или иными нормативными правовыми актами. Перечень типовых сроков исполнения документов должен быть помещен в инструкцию по документационного обеспечения управления организации. Типовой срок исполнения документа не может быть изменен.

Индивидуальные сроки исполнения документов указываются в тексте документа или резолюции руководителя. Изменить индивидуальный срок исполнения документа может только руководитель, установивший его. Приостанавливать исполнение документа или отменять его имеет право вышестоящая организация, организация – автор документа и вышестоящие контролирующие органы в соответствии со своей компетенцией.

Сроки исполнения документов исчисляются в календарных днях:

¾внутренних – с даты подписания (утверждения) документа;

¾поступивших из других организаций – с даты их поступления;

¾обращений граждан, в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», – с даты регистрации обращения.[48]

В 1720 году Петр I создал в коллегиях обязательные подразделения - архивы, впервые в мировой практике ввел обязательную передачу учреждениями документов в архивы по истечении 3 лет, ввел и новую должность - архивариус ("Генеральный регламент", 44 глава).

В 1724 году был создан первый в России исторический архив – Московский архив Коллегии иностранных дел. С этого времени началось формирование современной сети специальных учреждений - архивов, принимающих на постоянное государственное хранение документы юридических и физических лиц.

В настоящее время для оформления документов, сдаваемых в архив, должна быть проделана следующая работа: документы в деле переформировываются и распологаются в хронологическом порядке; листы дела нумеруются в правом верхнем углу; в конце дела подшивается заверительный лист, в котором указывается количество листов в деле; на наиболее важные документы составляются внутренние описи дел и подшиваются в начале дела; дело переплетается и на обложке указывается количество листов, срок хранения.

Оптимальные условия хранения документов обеспечиваются: строительством, реконструкцией и ремонтом зданий архивов; оборудованием хранилищ средствами пожаротушения, охранной и противопожарной сигнализацией; применением технических средств для создания оптимального температурно-влажностного режима хранения, проведения санитарно-гигиенических мероприятий в помещениях хранилищ; применением специальных средств хранения документов (стеллажи, шкафы, сейфы, коробки, папки и тому подобное).

Состав, расположение, оборудование помещений основного назначения должны обеспечивать сохранность архивных документов на всех участках работы с ними, соблюдение требований технологии работ, охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии, а также рациональное взаимодействие подразделений архива.

Предназначенные для хранения архивных документов помещения в приспособленных зданиях должны быть изолированы от остальных помещений здания. Не допускается размещение архивных документов в помещениях здания, занятого службами общественного питания, пищевыми складами, организациями, хранящими пожароопасные и агрессивные вещества или применяющими пожароопасные и химические технологии.

Вынос из архива архивных документов, материальных ценностей и книг научно-справочной библиотеки, а также научно-справочного аппарата разрешается только по специальным пропускам, выдаваемым в установленном порядке.[49]

3.2. Трансформация протокола как вида документа со времен эпохи Петра I

Большое внимание в «Генеральном регламенте» уделяется такому виду документа, как протокол, возникшему в связи с созданием Петром I учреждений, основанных на коллегиальных принципах управления. В главе «Генерального регламента» «О должности Нотариуса» приводится пример составления протоколов по схеме: «…прежде надлежит в верху листа год и число написать, потом присутствующие члены записать… Протокол держать…1. Всем приключившимся в Коллегии делам… 2. Выписку или содержание всех от Его Царского Величества и от всех других …указов, писем, требований и прочее… 3. Записывать разговоры о важных делах… 4. Записывать когда члены в голосах не согласны». Так в «Генеральном регламенте» отразилась попытка унификации формы протокола.

В настоящее время в разных ведомствах, конторах, предприятиях и организациях разных форм собственности составление и оформление протоколов – это важнейшее составляющее без которого не может происходить проведение заседаний, на которых принимаются важные решения.

Протокол – документ, фиксирующий ход обсуждения вопросов и коллегиального принятия решений на собраниях, совещаниях, конференциях.

Записи во время заседания, сбор материалов и подготовки текста возлагается на секретаря коллегиального органа или службы ДОУ и сотрудников подразделений, готовивших вопросы к обсуждению. Текст протокола должен быть подготовлен не позднее через 3 дня со дня заседания. Проекты соответствующих пунктов протокола визируются подразделением, ответственным за подготовку.

Подлинники документов по вопросам, рассматриваемым на заседании, направляются для подшивки в дело в подразделение-исполнитель вместе с выпиской из протокола о принятых решениях. Копии протоколов заседаний, копии повесток дня заседаний и материалов к заседаниям уничтожаются по миновании надобности в них, причем копии протоколов – по акту.

Текст протокола, как правило, состоит из двух частей: вводной и основной.

Во вводной части оформляются следующие реквизиты:

1.Председатель или председательствующий;

2.Секретарь;

3.Присутствовали – список присутствовавших или отсылка к прилагаемому списку присутствовавших;

4.Повестка дня;

5.Докладчики по каждому пункту повестки дня.

На бланке протокола эти реквизиты могут иметь типографское исполнение.

Текст основной части протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела состоит из трех частей:

СЛУШАЛИ:

ВЫСТУПИЛИ:

РЕШИЛИ:

Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола или прилагается к нему. Решение в тексте протокола печатается полностью.

Допускается форма составления протокола, при которой фиксируются только принятые решения по соответствующим вопросам.

Протокол подписывается председательствующим на заседании и секретарем.

Оформление протокола начинается в тот момент, когда определяется дата заседания, круг вопросов, которые будут рассмотрены, состав участников. Это решение оформляется повесткой дня, которая составляет одну из частей протокола при оформлении. Датой протокола является дата проведения заседания. Если заседание продолжалось несколько дней, то указывается дата начала и – через тире – окончания заседания (12-14.02.2009).

Протоколам присваиваются порядковые номера в пределах календарного года отдельно по каждой группе протоколов: протоколы заседаний коллегии, протоколы технических, научных и экспертных советов и другие. Протоколы совместных заседаний имеют составные номера, включающие порядковые номера протоколов организаций, принимавших участие в заседании.

Номера постановлений (решений), принятых на заседаниях, состоят из номера протокола, номера рассматриваемого вопроса в повестке дня и порядкового номера постановления (решения) в пределах вопроса. К номерам протоколов и постановлений (решений) могут прибавляться буквенные коды в соответствии с поисковой системой, принятой в организации.

Протоколы печатаются на стандартном бланке протокола или на общем организации формата А4 и имеют следующие реквизиты.

Наименование документа – слово ПРОТОКОЛ печатается от границы верхнего поля прописными буквами.

Вид заседания, совещания – отделяется от предыдущего реквизита 2 межстрочными интервалами, печатается по центру.

Место проведения заседания, совещания указывается при оформлении протоколов совещания в том случае, если оно проходило не на обычном месте.

Дата и номер протокола. Дата оформляется цифровым или словесно-цифровым способом и печатается через 2 межстрочными интервалами ниже предыдущего интервала.

Каждый вопрос нумеруется арабской цифровой, и его наименование начинается с предлога «О» (Об»), которое печатается центровано другим размером шрифта и подчеркивается одной чертой после последней строки. Под чертой в скобках указываются фамилии должностных лиц, выступавших при рассмотрении соответствующего вопроса. После этого указывается принятое по этому вопросу решение.

Если протокол занимает несколько страниц, вторая и последующие страницы должны быть пронумерованы (номер страниц проставляют арабскими цифрами, без слова «страница» или «стр.», каких-либо знаков).

Подпись отделяется от текста и включает наименование должности лица, председательствовавшего на заседании (совещании), его личную подпись, расшифровку подписи (инициалы и фамилия).

Гриф ограничения доступа к документу печатается в правом верхнем правом углу первого листа протокола.

Номер экземпляра печатается ниже грифа.

Копии протоколов при необходимости рассылаются заинтересованным организациям и должностным лицам.

Формы протокола:

¾краткие (фиксируют вопросы, фамилии докладчиков, темы и принятые решения, обязательно прилагаются тексты докладов);

¾полные (передают содержание выступлений, все высказывания мнения – полную картину заседания);

¾стенографические (на основе стенограммы дословно передают обсуждение каждого вопроса).

Отличия в оформлении той или иной формы касаются только текста основной части, оформление заголовочной и вводной частей документа отличий не имеют.[50]

Пример оформления протокола представлен в Приложении №4

Подводя итог, можно сказать что основные шаги в развитии системы делопроизводства в России сделал Петр I. Именно в конце XVII – начале XVIII века делопроизводство основывается на достаточно обширной законодательной базе, строгом закреплении обязанностей как учреждений и их структурных подразделений, так и отдельных должностных лиц. Со времени принятия «Генерального регламента» делопроизводство, конечно, очень изменилось: рукописные документы сменили сначала машинописные, а затем – выполненные с помощью компьютеров электронные документы, однако некоторые важные принципы организации делопроизводства, заложенные в петровском «Регламенте» действуют и сегодня.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги дипломной работы можно сказать, что к концу XVII века в России появились служилые люди, которые стали профессионально заниматься документированием управления по установленным правилам, а в деятельности приказов появились предписания по содержанию и оформлению документов, порядок движения документов внутри приказов и между ними. Сформировались виды управленческих документов, сложилась определенная система регистрации документов, зародилось архивное дело. Приказное делопроизводство сыграло очень важную роль в формировании системы российского делопроизводства. Но все-таки делопроизводство этого периода основывалось на нормах обычного права, а не регулировалось специальным законом. А сам система приказов была очень сложной многоступенчатой структурой, которая функционировала с небольшими сбоями, в результате чего стали образовываться новые приказы. Чем больше появлялось учреждений, тем, по идее, меньше у каждого из них должно быть функций. Но приказы отпочковывались и росли, компетенция каждого их них росла, и рос штат их обслуживавший. Соответственно, требовалось всё больше денег и земель для выплаты жалований. Функции же, которые должны были переходить от “материнского” приказа к отпочковавшемуся “дочернему”, никуда полностью не переходили. Получалось, что несколько инстанций, занимается одними и теми же вопросами. Компетенции этих приказов уточнялась, в результате чего появлялось большое количество предписаний, в каком случае какой приказ что должен делать, и в какую инстанцию человек должен обращаться в той или иной ситуации.

В этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе поручений – какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. Или в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.

Должностные обязанности разных категорий приказных служащих устанавливались в законах не сами по себе, а в связи с определенным судебным, административным или делопроизводственным процессом или конкретной ситуацией, делом. Закон в определении должностных обязанностей государственных служащих отталкивался не от должностного регламента, а от практики управления.

Деятельность органов управления основывалась на традиции, на богатом опыте, передаваемом от одного поколения приказных другому до тех пор, пока сотрудники государственных учреждений не столкнутся в своей профессиональной деятельности с какими-либо противоречиями или неувязками, которые повлекут принятие соответствующего закона.

Вся приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.

Новым этапом в развитии российского делопроизводства стало правление Петра I и его реформы. Кардинальные изменения в делопроизводстве были обусловлены заменой его столбцовой формы тетрадной по указу 1700 года. Этому преобразованию способствовало введение в 1699 годугербовой бумаги, продаваемой отдельными листами.

Петр I уделял много времени реформам в области управления государством. При нем появляются новые учреждения и регламенты для них. В основу новой системы управления был положен коллегиальный принцип решения вопросов, то есть все решения принимались голосованием. В результате реформ сложилась система учреждений: Сенат, Синод, Государев кабинет и коллегии – в центре: губернатор, воевода, комиссары – на местах.

В 1720 году был утвержден «Генеральный регламент», ставший основой для работы всех коллегий, а система делопроизводства стала называться "коллежской". Делопроизводство получило законодательную основу. В «Генеральном регламенте» была определена законченная система норм документирования. «Генеральные формуляры», то есть формы документов, предусматривали нормы оформления, этикетные нормы обращения к адресату с указанием чина, титула, звания, единые нормы наименования.

Именно «Генеральный регламент» установил процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовка дела к слушанию, слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, архивное хранение дела.

Так же «Генеральный регламент» четко устанавливал процессы регистрации входящих и исходящих документов. Основной целью регистрации была охрана, но одновременно и возможность использования регистрационных массивов для контроля за исполнением документов, так и для наведения справок. «Генеральный регламент» узаконил необходимость регистрации документов соответствующих журналах. Вводились и первые типовые сроки исполнения документов, в первую очередь в коллегиях рассматривались государственные дела, а потом-частные.

Вообще «Генеральный регламент» отразил в себе всю систему коллежского делопроизводства,регламентировал обязанности всех членов коллегии от Президента до копииста,явился основой для последующего развития делопроизводства.

Так же особенностью коллежского делопроизводства стало выделение из текста документа таких реквизитов как дата и наименование документа.

Появляются новые виды документов, такие как: вексель, рапорт, протокол, инструкция и другие, а многие документы, вышедшие из приказного делопроизводства получили новые названия, например, челобитные, были названы прошениями, указные грамоты – указами.

Важным итогом реформаторской деятельности Петра I явилась «Табель о рангах». Она представляла собой законо порядке прохождения госслужбы, обозначавший разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве. Так «Табель о рангах» нанесла ощутимый ущерб прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности рода. Сделать карьеру стало возможно только службой в государственном учреждении. Государственная служба стала основным путем к получению дворянского звания.

Учредив коллегии Петр скоро стал выражать недовольство на старинную медленность в делах. Иногда предписание высшего начальства оставалось и без исполнения, и без ответа. Царь повелел немедленно отвечать на другой день после получения бумаги, и только в важных делах давался недельный срок для ответа. За неисполнение указа царь угрожал строгим наказанием. Но несмотря на угрозу, Петру беспрестанно приходилось слышать жалобы на неисполнение предписаний.

Делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей. Даже значительное увеличение штата канцелярских чиновников, по сравнению с приказами, не могло справиться с обилием дел.

Одной из проблем перехода от старой приказной системы можно отметить утрату документов, связанную с реорганизацией приказов.

Основными проблемами системы делопроизводства в указанный период стала сложность перехода от старой системы к новой, она заключалась в том, что процесс преобразований, начатый Петром I, сталкивался с противодействием со стороны старой приказной бюрократии, которая не могла быстро перестроиться и усвоить новые порядки, кадровые проблемы в комплектовании органов государственной власти и управления создавались также сложностью и непопулярностью государственной службы, отсутствием правовых основ чиновничества, а коллегии и канцелярии, учрежденные Петром на иностранный образец и даже с иностранными названиями, оказались до того чуждыми русскому народу, что он долго не мог понять их хитрого и сложного механизма , регламенты и инструкции с широкими государственными задачами не произвели на тех, кого они имели направлять, того же впечатления, какое вынес из них сам законодатель.

Но несмотря на многие проблемы именно с системой делопроизводства конца XVII – начала XVIII века связано зарождение современных принципов делопроизводства. Подводя итоги, можно сказать, что именно в этот период была создана новая система ор­ганов управления с единообразной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. Сложилась строгая иерархия учрежде­ний и должностных лиц, которые при исполнении своих обязанностей руководствовались определенными документа­ми: уставами, регламентами, инструкциями. Делопроизводство регулировалось специальными за­конодательными актами и представляло собой законченный технологический цикл создания и обработки документов, была разработана и введена в практику работы технология регистрации документов, контроля их исполнения. Как самостоятельная область более четко оформлялась деятельность архивов.

Нарушение установленных правил документирования, хранения и использования документов (хищение докумен­тов, искажение их смысла при составлении, подделка и раз­глашение решений) строго наказывалось

.

СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИЛИТЕРАТУРЫ

1. Источники

1.1 Опубликованные

1.ГОСТ Р 51141-98Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. [утв. Постановлением Госстандарта России от 27.02.1998 № 28.].

2.ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно - распорядительной документации. Требования к оформлению документов. [утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.03.03 № 65-ст.].

3.Генеральный регламент от 28 февраля 1720 г. //Полное собрание законов Российской империи. Т. VI. № 3534.

4.Указ Петра I об обязательном ведении протоколов при разрешении дел в Сенате, о подписи протоколов // Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I – М.-Л.,1945 - С.207 - 208.

2. Литература

1.Автократов В. Н. К истории замены столбцовой формы документа / В.Н. Автократов // Проблемы источниковедения. – М. : Изд. АН СССР, 1959 - № 7. – С. 274 - 287.

2.Андреева В.И. Практика делопроизводства: организация и ведение: учебно-практическое пособие / В.И. Андреева. – М. : КНОРУС, 2006. – 272 с.

3.Андреева В.И. Делопроизводство / В.И. Андреева. - 2-еизд. испр. и доп., - М. : ЗАО Бизнес - школа Интел-Синтез, 1998. – 222 с.

4.Анисимов Е.В. Царь и город. Петровский Петербург / Е.В. Анисимов. – М. : Норинт, 2004. – 320 с.

5.Байкова И.Ю. Настольная книга делопроизводителя / И.Ю. Байкова. – М. : Эксмо, 2008. – 352 с.

6.Бабич М. В. К изучению государственных учреждений XVIII века. Историография / М.В. Бабич // Отечественные архивы. – 1995. - №1. – С.10 – 18.

7.Басаков М.И. Современное делопроизводство (Документационное обеспечения управления): учеб. пособ. / М.И. Басаков. – Ростов н/Д: Феникс, 2018. – 480 с.

8.Басаков М.И., Замыцкова О.И. Делопроизводство: Документационное обеспечения управления: Учебник для среднего профессионального образования. Изд. 6-е, испр., доп. 7-е / М.И. Басаков, О.И. Замыцкова. – Ростов н/Д: Феникс, 2008. – 376 с.

9.Большакова Н.И., Пинигина Т.М. Секретарское дело / Н.И. Большакова, Т.М. Пинигина. – Ростов н/Д: Феникс, 2001. – 352 с.

10.Быкова Т.А., Вялова Л.М., Санкина Л.В. Делопроизводство: учебник / Под общ. ред. проф. Т.В. Кузнецовой. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : МЦФЭР, 2006. – 560 с.

11.Верхотуров Ю.И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII века / Ю.И. Верхотуров // Изв. вузов. Правоведение. - 2003. - № 6. - С. 177-184.

12.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учебник / Н.И. Глазунова. – М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 632 с.

13.Головатенко А. История Росси: спорные проблемы: пособие для поступающих на гуманитарные факультеты / А. Головатенко. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : Школа-Пресс, 1994. – 256 с.

14.Басовская Е.Н. Делопроизводство: учеб. для нач. проф. образования: учеб. пособие для сред. проф. образования / Е.Н. Басовская. – 2-е изд., стер. – М. :Издательский центр Академия, 2005. – 176 с.

15.Сиганова Т.В. Делопроизводство и документооборот: учеб. пособ. /Т.В. Сиганова. – Омск: Омск. гос. ун-т, 2004. – 71 с.

16.Делопроизводство (Организация и технологии документационного обеспечения управления): учебник для вузов / Под ред. проф. Т.В. Кузнецовой. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 359 с.

17.Демидова Н. Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII – XVIII века / Н.Ф. Демидова // Абсолютизм в России. – М. : Наука, 1964 – С.238 – 241.

18.Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России в 17 веке и ее роль в формировании абсолютизма / Н.Ф. Демидова. -М. : Мысль, 1987. - 351с.

19.Демин Ю.М. Делопроизводство. Документационный менеджмент / Ю.М. Демин. - М. : Бератор - Пресс, 2004. – 203 с.

20.Емышева Е.М. Генеральный регламент – начало законодательного регулирования системы организации управления и делопроизводства / Е.М. Емышева // Делопроизводство. – 2003. - № 1. – С. 103-110

21.Ерошкин Н.А. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России / Н.А. Ерошкин – М. : Высш.шк., 1970. – 352с.

22.Емышева Е.М. Регламентация делопроизводства в «Определениях» кабинет-секретаря А.В. Макарова / Е.М. Емышева // Делопроизводство. – 2018. - №2. – С. 85-88.

23.Игнатов В.Г. История государственного управления России. Учебник / В.Г. Игнатов. – Ростов н/Д : Феникс, 2002. – 608 с.

24.Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учеб. пособ. / В.Г. Игнатов, В.И. Бутов. – 3-е изд., перераб. и доп. М. : Издательский центр МарТ; Ростов н/Д: Издательский центр МарТ, 2018. – 368 с.

25.Илюшенко М.П. Возникновение и развитие делопроизводства на Руси (XIV – XVIII веке) / М.П. Илюшенко // Делопроизводство. – 1998. - № 2. – С. 71 – 74.

26.Илюшенко М.П. История делопроизводства в России (до 1917 г.) учеб. пособ. / М.П. Илюшенко. – М. : РГГУ, 2018 – 133 с.

27.Милов Л.В. История России с древнейших времен до конца XVII века / Л.В. Милов. – М. : Эксмо, 2018. – 768 с.

28.Козлов В.П. Российское архивное дело / В.П. Козлов. – М. : РОССПЭН, -1999. – 333 с.

29.Кугушева Т.В. Делопроизводство: учеб. пособ. / Т.В. Кугушева. – Ростов н/Д.: Феникс, 2018. – 256 с.

30.Кудряев В.А. Организация работы с документами: учебник / В.А. Кудряев. – М. : ИНФРА-М, 1998. – 575 с.

31.Кузнецова Т.В. Способы создания документов (документирования) и их развитие / Т.В. Кузнецова // Секретарское дело. – 2004. - № 8-9 (49). – С. 31 – 34.

32.Литвак Б.Г. О закономерностях эволюции делопроизводственной документации в XVII - XIX вв. (К постановке вопроса) / Б.Г. Литвак // Проблемы источниковедения истории СССР и специальных исторических дисциплин. М., 1984.

33.Охотников А.В., Булавина Е.А.Документоведение и делопроизводство: учеб. пособ. / А.В. Охотников, Е.А. Булавина. – М. : ИКЦ МарТ; Ростов н/Д : Издательский центр МарТ, 2004. – 288 с.

34.Павленко Н.И. Петр Первый и его время: Кн. дл учащихся сред. и ст. классов / Н.И. Павленко. – 2-е изд., доп. – М. : Просвещение, 1989. – 175 с.

35.Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века : эволюция бюрократической системы / Л.Ф. Писарькова ; Рос. акад. наук, Ин-т рос. истории. – М. : РОССПЭН, 2018. - 742 с.

36.Проценко Ю.Л. Образование и развитие абсолютной монархии в России (вторая половина XVII- XVIII век) : учеб. пособ. / Ю.Л. Проценко. - Волгоград : Изд-во Вол-ГУ, 2004. - 162 с.

37.Пушкарев С.Г. Обзор русской истории / С.Г. Пушкарев. – М. : Харвест, 2006. – 400 с.

38.Пшенко А.В. Документационное обеспечение управления: учеб. пособ. / А.В. Пшенко. – 5-е изд., стер. – М. : Академия, 2006. – 176 с.

39.Раздорожный А.А. Документирование управленческой деятельности: учеб. пособ./ А.А. Раздорожный. – М. : ИНФРА-М, 2008. – 304 с.

40.Романов Д.А. Реформа государственного аппарата России петровской эпохи: Анализ нормативно-правового обеспечения: дис. канд. юрид. наук / Романов Д.А. - М. : 2001. - 155 с.

41.Румянцева М.Ф. Российское законодательство XVIII века как законодательство нового времени / М.Ф. Румянцева // Источниковедение. Проблемные лекции. - 2005. - С. 348-365.

42.Сидоренко Е.В. Складывание документооборота в учреждениях I четверти XVIII века / Е.В. Сидоренко // Делопроизводство. – 2018. - №2. – С. 89-92.

3. Адреса Интернет – ресурсов

1.Города московского государства в XVII веке. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

2.Ключевский В.О. Курс русской истории / [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

3.Костомаров Н.И. . Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. / Н.И. Костомаров // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

4.Нормативные документы по делопроизводству // Делопроизводство и электронный документооборот – [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

5.Романов Д.А. Реформы Петра I и государственный аппарат. / Д.А. Романов // Национальные интересы. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

6.Соловьев Сергей Михайлович: Собрание сочинений // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

7.Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был от 24 января 1722 г. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

8.Указ Петра I об учреждении правительствующего сената и о персональном его составе от 22 февраля 1711 г. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

9.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Структура государственного управления в России XVIIIвека

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

Порядок работы с документами в приказах

ПРИЛОЖЕНИЕ 3

Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 года

1.Получение и регистрация входящих документов

1.11.2