Подготовка, принятие и реализация политических решений
| Загрузить архив: | |
| Файл: vdv-0682.zip (49kb [zip], Скачиваний: 36) скачать |
Введение
В науке общепринято считать, и что подтверждается самой политической практикой,принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих.
Как показал опыт, командно-административный порядок принятия и исполнения политических решений имел отрицательное воздействие на общество, последствия которого более чем очевидны. Одной из примет принятия политических решений в тоталитарной системестала практически полная безответственность лиц их принимавших, что во многом повлияло на степень эффективности данных решений.
В условиях реформирования российского общества и государства, разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, становится актуальной демократизация процедур подготовки и принятия политического решения, анализ их на конфликтогенность, возможность их корректировки.
Цель данной дипломной работы состоит в попытке разобраться в сложном процессе подготовки, принятия, реализации политических решений, а также рассмотреть многочисленные условия и факторы, влияющие на этот процесс, влияние самих решений на жизнь общества.
Задачами дипломной работы являются:
— общая характеристика процесса принятия политического решения и рассмотрение условий в которых он может протекать;
— анализ основных этапов подготовки, принятия и реализации политических решений;
— рассмотрение типов политических решений ианализ конкретных политических решений с последующими выводами об их возможной эффективности, политической значимости, возможными последствиями, необходимости корректировки, научности;
— обобщение практических рекомендаций по анализируемым политическим решениям.
Объектом изучения данной дипломной работы является политическое решение, как составная часть политического процесса.
Предметом изучения выступают конкретные политические решения государственной власти, в частности проект закона о земле, концепции реформы образования.
Проблемы, касающиеся политических решений, активно изучаются исследователями-политологами, социологами, экономистами и др.Здесь можно привести трудытаких авторов, как Атаманчук Г.В., Гаджиев К.С., Демидов А.И., Мельник В.А., Шаран П., Соловьёв А.И. Важное значение имеют работы потеории прогонзирования и принятия управленческих решений В.Н. Цигичко, С.А. Саркисьяна, а также многочисленные учебные пособия и политологические словари исправочники под редакцией Тадевасяна Э.В., Миголатьева, В.П. Пугачёва и других. Из зарубежных авторов следует выделить Г. Шиллера. При анализе конкретных политических решений автор использовал монографии и статьи такихавторов, как Строев Е.С., М.И. Козырь, Я. Рекитар, Ю.Циганков, А.А. Хохлов, В.Щетинин и других.
Эмпирическую базу дипломной работы составляют официальные нормативные документы государственных органов власти, включая Конституцию РФ, проект Земельного Кодекса РФ, Закон РФ "Об образовании", Закон РФ " О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании", Гражданский Кодекс РФ.
1.Политическое решение: сущность,
классификационный ряд, принципы.
Понятие «решение» определяет выбор одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целей. Альтернатива же, в свою очередь, является одним из вариантов действия, исключающим возможность реализации другого варианта[1].
Решение может повлиять на будущее состояние как объекта управления, так и самих принимающих это решение. Поэтому принятие решений (особенно касающихся жизни общества) должно носить обдуманный, строго научный, по возможности, характер.
По природе и специфике способов воздействия на объект управления можно выделить решения технические, экономические и политические. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы.
Политические решения адекватны состоянию политических процессов, происходящих в обществе.
Политический процесс в обществе — это движение, динамика, эволюция политической системы, изменение её состояний во времени и пространстве. Он представляет собой совокупность действий институциализированных и неинституциализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций в сфере власти, ведущих к изменению и развитию (или упадку) политической системы общества.
Все формы политического поведения субъектов политики в конечном счёте объединены одной и той же внутренней потребностью: повлиять на принимаемые государственной властью политические решения. Таким образом, главная и центральная проблемаполитического процесса состоит в принятии и реализации политических решений.
С проблемой принятия политических решений участники политических действий сталкиваются тогда, когда оказываютсяперед необходимостью выбора оптимального варианта поведения, т. е. наилучшего способа действия среди многих возможных в данных условиях.
Политическое решение — это сознательный выбор одного из не менее двух возможных вариантов политических действий. Политические решения, конечно, предшествуют политическим действиям, дают им тот или иной импульс. Но внутренняя природа этих двух элементов политического процесса различна. Если политическое действие есть тип практической деятельности, направленный на закрепление или преобразование общественных отношений, то политические решения сами по себе принадлежат к типу внепрактических действий. Внутреннее их содержание сродни таким исследовательским операциям, как объяснение или разработка научной теории. Выработка и принятие решения —не само политическое действие, а лишь подготовка к нему.
С другой стороны, принятие политических решений —центральныйэлемент преобразованияполитических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Таким образом принятие политических решений - это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.
Все разнообразие политических решений можно подразделить на пять типов:
1) законы и постановления высших органов власти;
2) решения местных органов власти;
3) решения, принимаемые непосредственно гражданами;
4) решения высших органов политических партий и общественных организаций;
Как видно, первый и второй типы решений принимаются представительными и исполнительными органами власти, третий -
непосредственно населением, четвертый — негосударственными организационными структурами политической системы. Решения, которые принимают непосредственно граждане, носят как правило местный характер и принимаются органами местного самоуправления, сходами, собраниями граждан.
В настоящее время в политической науке сложилось два основных подхода к пониманию процесса принятия решений. Так нормативная теория трактует его как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации[2].
Такого рода подходы отражают двоякий характер управленческого процесса. С одной стороны, они подчеркивают громадную роль и прерогативы институтов и органов управления. регламента и процедур принятия решений, роль технического персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе или, одним словом — значение тех внешних и внутренних факте, которые выражают рациональность, технократизм этой формы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря
большую роль, которую играют в этом деле регламенты и институты, как правило, в процессе принятия решений господствуют неформализованные процедуры, зависящие от личного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний управляющих, их межличностных связей. Более того поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то этот процесс всегда представляет собой компромисс или примирение соперничающих ценностей, что только усиливает роль субъективизма в этом деле.
Таким образом, следует признать, что политическая власть реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря, на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, этот процесс содержит непредсказуемость и непрогнозируемость. В конечном счете процесс принятия решений представляет собой симбиоз рациональности и иррациональности, рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих.
2.Технология подготовки, принятия,
и реализации политического решения.
Подготовка и принятие политического решения представляют собой сложный процесс, состоящий из ряда элементов, которые в данном случае лучше назвать стадиями или этапами. В целом в этом процессе можно выделить четыре стадии: 1) постановка или выявление социальной проблемы, требующей своего разрешения; 2) формулирование возможных альтернатив решения проблемы; 3) обсуждение, или сравнительный анализ, имеющихся альтернативных решений; 4) принятие решения, т. е. выбор оптимальной альтернативы в качестве плана действий.
Не забудем, однако, что процесс принятия решений имеет своих субъектов, а сами субъекты можноподразделить на определенные типы. Приступим к их краткому рассмотрению.
Было бы простораскрывать данный вопрос, если бы можно было утверждать: субъектами, принимающими политического решения, являются субъекты политическихдействий. Однако такой ответ был бы грубым упрощением вопроса. Как не тождественныпонятия «субъекты политических отношений» и «участники политических действий», так не совпадает с ними и понятие «субъекты политических решений». Можно быть активным участником процесса принятия решений, но не участвовать в их выполнении и наоборот.
Субъектами политических решений выступают непосредственно индивиды, граждане, члены общественных организаций либо их представители в выборных органах государственной власти, политических, профессиональных илииных общественных организациях, в компетенцию которых в соответствии с конституцией или уставом входят выработка и принятие решений. Это общее положение нуждается в некоторой конкретизации,На различных этапах процесса подготовки и принятия политических решений могут быть задействованы различные социальные субъекты. Так на 1-ом этапе выявления проблемы могут заявить о своихинтересах. Самые широкиеслои, политпартии в целом и общественные организации по интересам. На этапе формулирования и анализа проблемы, не оставляющей равнодушными самые различные социальные слои,на первый план выходят политические партии, общественные организации, эксперты, госадминистрация.
На этапе принятия политического решения в действие вступают представительные органы государства, партийные и общественные объединения.
В определенных случаях сам акт принятия решения в зависимости от значения проблемы могут осуществить более или менее широкий круг граждан (собрания) или большинство взрослого населения (референдумы, голосования).
Однако ответ на вопрос «Кто готовит и принимает политические решения?» не всегда может быть дан лишь на основе положений конституции, в которой определяется компетенция различно политических институтов. Вполне возможны ситуации, при которых политические институты, призванные принимать решения, на самом деле являются марионетками, исполняющими волю других лиц. Они лишь придают законную форму подготовленным и принятым закулисно политическим решениям. Поэтому чтобы определить, кто фактически при данном политическом режиме принимает решения, требуется тщательно изучить отношения между политическими элитами и формальными субъектами власти, выявить конкретных лиц или группы, которые контролируют деятельность формальных политических институтов или оказывают на них непосредственное влияние. Такие лица или группы и принимают на деле политические решения.
Призванные авторитеты в области управления, и в частности Ч.Линдблюм считают, что существуют два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений (метод "ветвей")[3].
Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решений, наиболее соответствующих поставленным целям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, результат «правильного мышления», что делает его наибопее распространённым среди представителей оппозиционных сип.
В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели ... Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса ... рационален в своей деятельности, однако при столкновении множество участников процесса рациональность их коллективном деятельности по выработке решений становится призрачной.Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение. А если учесть, что реальные проблемы, требующие политического вмешательства могут возникать - а равно и исчезать – довольно внезапно, то надо признать, что правящие элиты нередко вынуждены действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.
В сипу этого на практике более применим метод "ветвей", который исходит из необходимостивнесении в обычную управленческую деятельность так называемых «инкременальных поправок» (increment(англ.) - приращение), необходимых для реализации частичных
целей. Допуская даже противоречивые и порой взаимоисключающие действия в рамках общей стратегии управления, правящие элиты способны тем не менее добиваться таким путем постепенного приращения общего успеха. С точки зрения стабильности режима управления особенно важным представляется то, что при таких методах управления правительство, как правило, избегает больших сложностей и ошибок. Хотя нельзя не признать, что идя этим путем, невозможно добиться и серьезных прорывов в политическом реформировании общества.
Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, ряд ученых, и в частности А.Этциони, настаивают на большей продуктивности так называемого «смешанно - сканирующего метода, которыйобеспечивает, с их точки зрения ,масштабный процесс принятия решений соединяя при этом преимущества обоих вышеназванных методов[4].
Иными словами, этот метод предполагает широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделения их наиболее общих, типических свойств, что позволяет увидеть глубинные, общесоциальные основы имеющихся противоречий и конфликтов. В то же времязнание общих типологическихсвойств политических конфликтовдолжно быть применено для разработки и решения какой-либо одной проблемы, сложившиеся в конкретной ситуации.За счёт такого последовательного применения общетеоретических, рациональных знаний для урегулирования конкретных вопросов и можно достичь эффективного политического управления.
Но конечно, в конкретных государствах содержание политического процесса зависит не столько от её реальногоиспользования в управлении обществом. Поэтому специфика политическихпроцессов в данном случае будет зависеть от того, различает ли руководство страны политические цели всей общественной системы и её отдельных звеньев; осуществляетсяли при принятии решений предварительный анализ ситуации группами экспертов или же лидеры ориентируются на собственные знания, опыт, интуицию; определяется ли заблаговременно правящими кругами тот круг проблем, который может потребовать политического регулирования; ведётся ли проработка альтернативных вариантов и сценариев развития событий; насколько рационально оцениваются возможные выгоды и затраты от реализации каждого варианта принятых решений; насколько интенсивно идёт сбор данных о реализации целей, отслеживаются ли промежуточные результаты, оперативно ли вносятся коррективы в решения, выявившие расхождение целей и средств их достижения; оцениваются ли и если оцениваются, то как, стимулы, предлагаемые для массового поведения;прорабатывается ли процесс реализации программ по стадиям (предварительная информация, реклама, подавление контр пропаганды и так далее);имеются ли планы на случай неудачных действий правительства, способныепомочь ему сохранить своё лицо и не вызвать дестабилизации власти; способно ли руководство быстро перейти на резервную систему принятия решений при изменении ситуации и так далее.
Иначе говоря, содержание политического процесса напрямую зависит от того, на сколько гибкие и эластичные стратегии удаётся выработать правящим элитам,могут ли они или нет освободится от искуса радикализма, способны ли они рационализировать политические конфликты в обществе или же напротив ведут к их обострению.
Независимо от того, на основе каких подходов вырабатывались политически решения после того как они приняты, наступает время действий по их выполнению. Теперь мы подошли к тому, чтобы приступить к рассмотрению структуры и динамики политического процесса.
Как правило, принято выделять несколько основных типов реализациирешений популизм, элитизм, консерватизм, демократизм радикализм[5]. Каждому из этих типов осуществления политического процесса соответствуют определенные методы властного регулирования, тем или иным характеромвзаимоотношений властей и населения, соответствующим типом информационного режима осуществления власти и управления.
Популизм в качестве основного средства достижения тех или иных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мнению,непосредственную опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение предлагаемых обществу целей. Правящие элиты пытаются выработать какой-то лозунг, призыв к населению, реализация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть ("коммунисты — во главе общественного прогресса"), запугивание внешней или внутренней угрозой ("правящие круги — во власти мафии"), необоснованные обещания (“радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики").
Более ярко популизм проявляется при харизматическом правлении, популистские меры могут выступать составной частью политического курса и при демократических, и другого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления.
Отличительная черта элитизма — курс на предотвращение сколь-нибудь значительного участия граждан не только в выработке и корректировке решений, не поощрение различных посреднеческих форм взаимодействия с электоратом, усечение политических формирований общественности, закрытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах.
При консервативной политике в деятельности властей преобладаетустановка на сохранение структуры и функций государственных органов власти, традиционных форм и методов политического регулирования.
Такие методы управления характерны для стабильных политических режимов, культивирующих внутреннюю придержанность граждан к хранимым и почитаемым в данном обществе ценностям и идеалам. Это неизбежно усиливает Патриотические настроения и способствует сохранению целостности общественного и политического организмов.
К прямо противоположным результатам приводит радикализм политического правления. Даже когда стремление революционизировать общество, добиться его качественного переустройства, не являетсясамоцелью властей, социальные и политические последствия, вызванные радикальными методами преобразований и которые несутгражданский мир, порядок и улучшение жизни населения, насилие — основной метод управления революционных режимов неизбежно превращает власть в смертоносное орудие чреватое массовой гибелью граждан.
В отличие от радикализма, пренебрегающего во имя глобальных будущих целей насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы общества, является
воплощением их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия людей, желания лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур избирательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношенийс оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет механизмом "самодисциплины и самопринуждения граждан.
Умение использовать основные требования теории при принятии решений приобретает особую значимость в периоды интенсивных изменений политических систем, их трансформации и модификации, поскольку в этих условиях нельзя в полной мере опереться на традиции политической жизни и испытанные методы управления государством и обществом.
3. АНАЛИЗ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ
НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТА НОВОГО ЗЕМЕЛЬНОГО
КОДЕКСА РФ.
Под влиянием происходящих измененийэкономических условий хозяйствования, и прежде всего последствий либеризации цен и реорганизации колхозов и совхозов, образования уклада крестьянских (фермерских) хозяйств и приватизации значительной части сельскохозяйственных угодий, функция государственного управления сельским хозяйством, осуществлявшаяся преимущественно через механизм директивного планирования развития сельскохозяйственного производства и установление государством жёстких закупочных цен на производства и оказываемые услуги в значительной мере трансформировалась в государственное регулирование. Приэтом под сельскохозяйственную продукцию и на поставляемые селу средства государственнымрегулированиемсельского хозяйства понимается целенаправленное воздействиеРоссийского государстванаобразование и деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций и иных сельских товаропроизводителей путём принятия законов и иных нормативных актов, определения задач, функций и компетенции органов, осуществляющих государственное регулирование развития данной отрасли.Вне государственного регулирования, и особенно без его неотъемлемой составной части — государственной поддержки, трудно себе представитьразвитиелюбых форм предпринимательствана селе. Поэтому необходимо ускорить доработку и принятие федерального закона РФ о государственномрегулирование агропромышленного производства, призванного стать базовым нормативным документом,регулирующим эту важную сферу общественных отношений. Важно усилить и научную разработку этой проблемы, уделив особое внимание выявлению и раскрытию соотношения государственного регулирования и государственного управления сельским хозяйством и АПК на этапе перехода к рыночнойэкономике, государственной поддержки и пределов государственного вмешательствав сельское хозяйство, по поводу того нового, что сложилось сейчас в организационно-правовых формах и методах государственного регулирования сельского хозяйства.
В вопросах о земле общественное мнение зачастую дезориентировано крайне "левой" и крайне "правой" пропагандой, "уведено" в сторону от понимания сущности решенияпроблемы земельных и аграрных отношений, от сущности выбора путей углубления аграрной реформы, её проведения в интересах самих крестьян. На совете Федераций уже ставится вопрос не о купле-продаже земли, а о том, принимать или не принимать Земельный кодекс в том виде, в котором он есть. Большинство членов Совета Федераций пришли к мнению, что проект кодекса несовершенен и его надо дорабатывать с учётом выработанных предложений. Главные споры идут вокруг купли-продажи земли.6 Вопрос о землеявляется очень тонкой материей. В России к нему приступали не одно столетие, и каждый раз резкие движения сверху приводили страну к крайнему (чаще кровавому) исходу независимо от властного режима.По сути дела земельного вопроса без крестьянина не существует и рассматриваться он должен с учётом вековых традиций людей, живущих на этой земле. Это их законное право. Политикам всех рангов следовало бы отказаться от роли благодетелей, дарующих или не дарующих крестьянам землю.
На наш взгляд необходимо искать эволюционный путь выхода из того состояния, в котором мы находимся. Реформы придут в село рано или поздно, у кого-то раньше, у кого-то позже, но эволюционный путь развития — этоединственный способ уйти отколлизий. В противном случае мы опять попадём в те же трудности, в которые попадали все реформаторы за последние 300 лет в России. Проект Земельного кодекса пока невнятно отвечает на вопрос о собственности на землю. Ещё более неопределённо даётся определение частной собственности на землю.7 Хотяуже в течении пяти лет, как земля отдана сельским жителям в долевую собственность, фермерам и личным подворьям, и отданы бесплатно. Не отбирать же её обратно у крестьян. В конституции и гражданском кодексе частная собственность на землюпрописана достаточно чётко. 83% земли, в том числедолевая форма собственности как частная уже розданы. И поэтому нет необходимости спорить о частной собственности, вводитьеё или не вводить? Она есть уже в жизни, однаконе дав чёткой характеристики самого понимания частной собственности, проект земельного кодекса ушёл от ответа о роли самого государства в регулировании отношений этой собственности.
Давно известно, что со времён римского права абсолютной частной собственности на землю нет и не может быть. Земля — это и объект приложения капитала, но это и среда обитания человека. Эту двойственную природу земли не удалось разорвать ни одному философу и реформатору. Поэтому закон обязан чётко определить понятие собственности на землю,а также определить регулирующую роль государства (в особенности на недра). Но здесь возникает проблема оборота земли. Не перейдет ли она в руки новыхлатифундистов, не скупят ли её иностранцы? Новый проект кодекса уходит совсем от ответа на этот вопрос, а разработчики ссылаются при этом на принятие в будущем закона об ипотеке (кроме личных подворий и фермерских земель). Но во-первых закон об ипотеке земли никто не смешивает с ипотекой недвижимости. Это совершенно разные понятия и принципы обращения. Во-вторых, в разных странах он решается по-разному: оборот в форме аренды, оборот результатов труда в форме произведённого урожая, оборот земли от неработающего к работающему. Опыт ВосточнойГермании, Китая, Вьетнама доказал, что лучше всего привести на село здоровую, работоспособную часть населения, дав землю работающим крестьянам под правильно поставленным в кодексе контролем государства.8 При этом диктовать форму организации производства было бы не совсем целесообразно. Как нам представляется, следовало быдать крестьянам определиться, как лучше организовать дело. Вне всякого сомнения сегодня и ближайшем будущем лицо современной деревни будет определять крупное производство на базе кооперации собственности.
Ещё один важный вопрос касается цены на землю. Продать землю можно, но во имя чего? Ряд экспертов утверждает, что нужны деньги для вложений в то же село, и что реформа не состоялась из-за задержки продажи земли. В нашем пониманииэто не совсем так. Как показывают официальные расчёты земля имеет рыночную стоимость в 100 раз ниже фактической. В памяти людей ещё не стёрлись ваучеры и бесплатная передача гигантского массива собственности в руки мафиозных структур. А главное — тот, кому принадлежит по праву земля, — крестьянин —её купить, к сожалению, не может. Да и заложить землю в кредит — при таком диспаритете — значит потерять её, и очень быстро. Так случилось в ходе реформ 1861 года, а также в период столыпинских преобразований. Не случайно немцы с целью организованного проведения земельной реформы создали государственное ведомство по земельной опеке,которое устанавливаетцены на аренду и продажу. С целью недопущения рыночного падения цен они растянули продажу земли на 15 лет. У насже в законе нет понятия цены на землю. Есть лишьссылка, что это определится в будущем Законе об ипотеке. Закона об ипотеке ещё нет, цены на землю тоже нет, а земля никогда не мешалась с ипотекой и недвижимостью. Раз так, то разработчики как полагают специалисты, и мы разделяем эту точку зрения, должны оговорить все эти вопросы в новом кодексе о земле. Ведь если нет цены на землю, то происходит такое явление, когда за неизвестную цену,на бумаге, или за большие доллары земля начинает продаваться. По сути дела, некоторыми реформаторами предлагаетсямеханизм негласного ограбления крестьян, при отсутствии регулирующей роли земельными отношениями.
При принятии такого важного политического решения, каким является аграрная реформа, следует учитывать и то обстоятельство, что Россия — это огромная страна. На юге, например,земли мало, а людей много. На севере — наоборот— земли много, а в трудовых ресурсах испытывается дефицит. Следовательно, было бы правильнымначать с рамочного закона о земле, шаг за шагом разрешая земельные не только в Центре, но и на уровне субъектов Федерации, а также местного самоуправления.
Но даже и с принятием земельного кодекса видимо не будут решены многие базовые вопросы подъёма сельскохозяйственного производства, обеспечения продовольственной безопасности страны. Печальный опыт отечественной промышленности, находящейся в состоянииразвала после активной приватизации, показывает, что одно лишь введение права на куплю-продажу и залог земли ничего само по себе не решает. Следовательно, введение Земельного кодекса и других законов, являющихся политическими решениями, должно быть подкреплено принятием в кратчайшие сроки президентских программ или Указов, пакета необходимых законодательных и других нормативных актов, которые будут содействовать решению следующих важных проблем:
1. Максимально возможное устранение диспаритета цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию.
2. Устранение "слабых мест" в социальныхпроблемах села.
3. Формирование серий машин и механизмов,обеспечивающих цивилизованное хозяйствование на земле.
4. Создание для земельного рынка соответствующей рыночной инфраструктуры, прежде всего специализированных Земельных банков, кредитных товариществ и т.п.
5. Подготовка нормативно-правовых документов для введения в практику необходимой базы земельного рынка, в частности, залога, обмена, дарения, продажи, дифференцирование по назначению использование земли, а также подготовка судебной системы к возможным правовым коллизиям в этой сфере. Видимо, потребуется и создание института мировых судей.
6. Срочная разработка Земельного кадастра, что даст возможность исключить "волюнтаризм" в оценке земли и обеспечит обоснованный выбор оптимальных методов хозяйствования.
Следует подчеркнуть, что нельзя сводить аграрную реформу только лишь к земельному переделу, земельную реформу к только к купле-продаже земли, а движение земельных участков от одного собственника к другому представлять как покупку небольшой вещи в магазине.
Проблема земли в России — это проблема очень серьёзная. Она предполагает длительную и вдумчивую работу по строительству новой системы отношений на селе и вобществе в целом, такой системы, в которой крестьянство, наконец, займёт достойное место, соответствующее своему вкладу в историю России, её судьбу.
4. АНАЛИЗ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ
НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНА "ОБ БРАЗОВАНИИ".
Для переходной экономики России характерно постепенное формирование весьма своеобразногорынка образовательских услуг. Он представляет собой систему экономических отношений по поводу их купли-продажи. Как и для любого рынка, здесь обязательны три компонента: покупатель, продавец, и специфический товар. Каждый из них связан с категориями спроса, предложения и цены. По своеобразию реализуемого продукта этот рынок непосредственно относится к рынку услуг, но он тесно связан и взаимодействует с другими рынками: рабочей силы, информации, товаров народного потребления и т.д.
Вместе с тем рынок образовательных услуг весьма специфичен, что определяется особенностями системы образования как важнейшей отрасли народного хозяйства и производимых в ней интеллектуальных продуктов, предназначенных для удовлетворения многообразных культурных потребностей населения, воспроизводства и развития кадрового потенциала общества.
Первый и очень важный шаг в направлении реформирования образованием был сделан с принятием Закона РФ " Об образовании ".С этого момента уже и в государственных и муниципальных школах плата за дополнительные образовательные услуги получила юридическое закрепление и начала широко распространятся. Здесь причины расширения платности вызваны скудным финансированием из госбюджета и потребностью детей и их родителей в более широком и прочном образовании.Что касается частного рынка образовательных услуг, которые предоставляются населению и организациям, то здесь рыночное, товарное содержание проявляется более последовательно.
Данные Госкомвуза9 показывают, что складывается пародоксальная ситуация: во многихслучаях самой дорогой в отечественном образовании становится "бесплатная" школа — государственная и муниципалная. Это находится в противоречии не только с нынешним законодаательством России, но и с самой сутью формирования рынка образовательных услуг. Нельзя забывать, что бесплатное и платное образование выполняют неодинаковые общественные функции. Через бесплатностьгосударство обеспечивает индивиду освоение определённого социально необходимого объёма знаний, предусмотренного образовательным стандартом. Во всех западных странах среднее образованиеявляется государственным и бесплатным. Только государство в состоянии обеспечивать его массовость и даже всеобщность. Платное же обучение, особенно в школе, распространено не так широко, как у нас принято считать. Обычно оно обслуживает особые контингенты учащихся или обеспечивает повышенную комфортность образовательных услуг.
Значительное и бесконтрольное распространение платности обучения усиливает социальное расслоение: для большей части детей качественные образовательные услуги становятся всё менее доступными или вовсе не доступными. Более того размываются нравственные устои во взаимоотношениях руководителей и педагогов школ с учениками и их родителями.
К отрицательным тенденциям становления нынешнего российского рынка образовательных услуг относятся самотёк и по существу отсутствие государственного регулирования, дестабилизирующие влияние этогорынка на социальную структуру общества. Под предлогом перехода к рыночной экономике и дефицита госбюджета чрезмерно сократилосьфинансирование образования, сужаются рамки бесплатного доступного образования. Бесконтрольно расширяются без учёта возможностей большей части семей платные образовательные услуги.
Под большим воздействием складывающейся социальной структуры находится и высшая школа страны. Известно, что помимо воспроизводства интеллектуальных ресурсов высшая школа в любом обществе вносит свой вклад в воспроизводство социальной структуры. Очевидно, что высшее образование сегодня становится не одинаково доступно представителям различных социальных слоёв общества. 10
Таким образом один только рыночный механизм не в состоянии оптималььно решить проблему удовлетворения потребностей общества в обрразовательных услугах. Рыночное регулирование должно сочетаться с государственным. Если в материальном производстве рыночный механизм может находиться на первых ролях и превалировать, то в отрасли образования он должен выполнят вспомогоательную роль, как бы подстраховывая и компенсируя недостатки государственной системы образования.
Законом "Об образовании" фактически закрепилось децентрализация управления образованием и усилилась самостоятельность образовательных учреждений. Однако, устанавливая новое распределение полномочий и ответственности между органами управления образованием различных уровней, закон "Об образовании" не мог ответитьна вопрос: как осуществлять управление в новых условиях? Согласно общей теории управления в нестабильных условиях с труднопредсказуемыми изменениями эффективными могут быть только гибкие структуры управления. Однако действующие сегодня на всех уровнях системы образования структуры управления построены по линейно-функциональному принципу, а значит, по своему типу являются жёсткими и могут хорошо работать только в стабильных условиях. Не отвечают современным требованиям и организационные механизмы управления. В них ярко выражены 4 основных недостатка:11
1. Низкая целенаправленность управления. Федеральные и региональные стандарты качества образования на сегодня только ещё разрабатываются, социальный заказ к образованию не определён, поэтому цели образования оказываются расплывчатыми и у педагогических работников нет ясных ориентиров. Столь же нечётко, как и для образовательных процессов, определены ориентиры для обеспечивающих процессов, поскольку не разработаны многие нормативы обеспеченности образовательных учреждений необходимыми средствами и ресурсами, нормативы расходования ресурсов, социально-гигиенические нормативы, учитывающие специфику территорий. Если кроме того учесть несовершенство статистики и неотлаженность коммуникаций, не позволяющих иметь развёрнутую картину текущего состояния образовательной системы и её потребностей, станет очевиднлй необходимость предпринемать меры к изменению сегоднешнего положения.
2. Запаздывание в принятии решений по вопросам образования. Оно наиболее заметно при управлении обеспечивающими процессами, прежде всего програмно-методического, кадрового и материально-технического обеспечения.
3. Низкая эффективность контроля исполнения решений. Контроль осуществляется по традиционной схеме, и в его сферу попадают в основном лишь наиболее важные решения. Сегодня органы федерального региональногои муниципального управления в недостаточной мере отслеживают, какая часть принимаемых решений остаётся невыполненной в полном объёме.
4. Неотлаженность процедур горизонтальной координации между подразделениями. При существующем распределении обязанностей интересы образовательной системы или учреждения в целом представляет только руководитель соответствующего органа управления, и на его плечи ложится основная тяжесть обеспечения интеграции усилий разных функциональных подразделений. Верхний уровень руководства оказывается перегруженным решением задач внутренней координации.
Механизмы управления развитием образования, в отличии от механизмов управления функционированием, сегодня находятся в стадии формирования и отладки. Здесь сказывается узость функций управления развитием, реализовывавшихся в недавнем прошлом, и, как следствие, малый опыт и недостаточное владение управленческим персоналом методами, необходимыми для реализации этих функций.
Управление развитием так же, как и управление функционированием, ещё недостаточно целенаправлено и системно.Это обусловлено прежде всего тем, что на решение задач управления инновационными процессами переносятся схемы, наработанные в прошлом опыте в рамках решения задач управления процессами функционирования, а с ними и все их недостатки.
Постановка конкретных и реалистичных целей — одно из наиболее слабых мест в действующих системах управления. Управления без целей не бывает, поскольку без них оно лишается одного из важнейших своих компонентов — обратной связи. Но часто на практикедействительныецели подменяютсяпсевдоцелями.Формулировки типа"повысить уровень удовлетворения образовательныхпотребностей ", " создатьусловиядля полноценногоразвития учащихся " ит. п.свидетельствуютоб отсутствиичеткоговидения перспективыиориентации наконкретныерезультаты.
Недостаточная системность управления проявляется в разрывах горизонтальных связей между подразделениями органов управления и, как следствие, в несогласованности их действий. Планируемые изменения в образовательных системах и учреждениях плохо координируются друг с другом и не образуют единого целого.
Нескоординированость действий различных подразделений органов управления при решении задач управления развитием во многом обусловлено негибкостью существующих организационных структур. Наряду с повышением целенаправленности, системности и гибкости управление развитием требует расширения участия общественности, и прежде всего педагогической, в определении перспектив развития образования и экспертизе программ развития. Усиление демократических начал в управлении — одна из важнейших задач, решение которой требует особого внимания.
Исходя из недостатков управления образования, в качестве основных направлений его развития возможно выделить следующие: усиление ориентации на развитие; повышение целенаправленности, системности и гибкости управления; переход от реактивного к опережающему управлению; демократизация управления.
Управление образованием в России находиться на пороге новой эпохи, переход к которой потребует реальной, а не декларируемой смены принципиальных установок и формирования новой управленческой культуры. Насколько длительным и болезненным будет этот переход не в малой степени зависит от принимаемых политических решений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги проведённого исследования необходимо отметить, что политическое решение важнейшим видом управленческого решения. С проблемой принятия политического решения участники политических действий сталкиваются, когда оказываются перед необходимостью выбора оптимального варианта поведения(политического действия).Политическое решение это также технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.
Политические решения выражаются в законах, постановлениях высших и местных органов власти, так же решениях самих граждан, политических партий и общественных организаций.
Процесс принятия политических решений представляет собой симбиоз рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти, а также значительного субъективизма управляющих.
В процессе принятия решения можно выделить четыре стадии: постановление проблемы, формулирование возможных альтернатив решения, выбор альтернативы.
На различных этапах процесса подготовки и принятия политических решений могут участвовать различные социальные субъекты: широкие социалные слои, политические партии, общественные организации, эксперты, госадминистрация, представительные органы власти.
Как правило принято выделять несколько основных типов реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демократизм и радикализм.
По нашему мнению, в современной российской политике необходимо в первую очередь:
1.Учитывать значимость политических решений, предусматривать их возможную конфликтогенность, а также попытаться спрогнозировать возможные негативные результаты воздействия этих решений на общественную жизнь.
2.Анализировать эффективность принимаемых решений, понимать, на сколько они совпадают с требованиями сегодняшней ситуации. Требуется своевременная реакция на результат реализации политического решения.
3.Необходима грамотная корректировка принимаемых политических решений, для чего должны привлекаться различные независимые эксперты, учёные, занимающиеся подобными проблемами, а такжеизучение общественного мнения, более глубокая демократизация некоторых аспектов в процессах принятия решения.
Рассматривая становление земельных отношений в современных условиях в Российской Федерации, необходимо отметить, что функция государственного управления сельским хозяйством, осуществлявшаяся преимущественно через механизм директивного планирования развития сельскохозяйственного производства и установления жёстких закупочных цен в значительной мере трансформировалась в государственное регулирование.
Общественное мнение зачастую уведенов сторону пропагандой различных политических сил от понимания сущности решения проблемы земельных отношений и путей углубления аграрной реформы. Многие законодатели соглашаются с тем, что проект земельного кодекса не совершенен и требует тщательной проработки. Необходимо искать эволюционный путь выхода сложившейся ситуации с реформированием земельных отношений.
В конституции и гражданском кодексе частная собственность на землю прописана достаточночётко и поэтому нет необходимости спорить: вводить её или нет.В жизни она тоже уже существует. Но при наличии частной собственности возникают проблемыв обороте земли. Здесь необходимы разумный контроль государства и ознакомление с опытом других государств в решении этих вопросов. Что же касается формы организации производства аграрного производства, то очевидно лучше всего было бы позволить определять это самим работающим на земле. Важным вопросом, который должен быть подробно оговорён в законе является земельное ценообразование. Необходимо учитывать и размеры нашей страны.
Принятие земельного кодекса является наиважнейшим политическим решением и его принятие должно быть подкреплено принятием в кратчайшие сроки президентских программ и указов, пакета необходимых законодательных и нормативных актов, которыебудут содействовать решению"земельных" проблем.
Для переходной экономике России характерно постепенное формирование весьма своеобразного рынка образовательских услуг. Его специфичность определяется особенностями системы образования и производимых в ней интеллектуальных продуктов. Первый и очень важный шаг в направлении реформирования образования был сделан с принятием Закона РФ "Об образовании". Но с этого момента плата за образовательские услуги начала широко распространятся уже и в государственных учебных заведениях. Во многих случаях государственные учебные заведения прямо или косвенно начали становится одними из самых дорогих. Значительное и бесконтрольное распространение платности обучения усиливает социальные расслоения в обществе. Также к отрицательным тенденциям становления нынешнего российского рынка образовательных услуг можно отнести самотёки по существу отсутствие государственного регулирования. Чрезмерно сократилось финансирование образования, сузились рамки доступного бесплатного образования. Высшая школа страны также находится под воздействием складывающейся социальной структуры. Высшее образование сегодня становится не одинаково доступным представителям различных социальных слоёв.
Законом "Об образовании" фактически закрепилась децентрализация управления образованием и усилилась самостоятельность образовательных учреждений. Однако Закон не мог ответить на вопрос: как осуществить управление в новых условиях? Для эффективного управления необходимо выделить следующие направления в его развитии: усиление ориентации на развитие; повышение целенаправленности, системности и гибкости управления; переход от реактивного к опережающему управлению; демократизация управления.
Управление образованием в России находится на пороге новой эпохи и переход к ней потребует реальной смены принципиальных установок и формирование новой управленческой культуры.
Один только рыночный механизм не в состоянии оптимально решить проблему удовлетворения потребностей общества в образовательных услугах. Рыночное регулирование должно сочетаться с государственным.
.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ
1.Конституция Российской Федерации. М.,1993.
2.Федеральный закон РФ "Об образовании".—М.,1995
3.Федеральный закон " О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании ".— М.: Издательство "Ось-89",1997.
4.Федеральный закон РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"// Вузовские вести, 1996, №11/33
5.Земельный кодекс РФ. М.,1995.
6.Проект нового земельного кодеса РФ. М.,1998.
7.Агласов В. А. , Елисеев С. М.,Ландов С. А. Легитимность власти постсоциалистическом российском обществе. – М. :Аспект Пресс , 1996—125с.
8.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.
9.Гаджиев К. С. Опыт введения в политологию//Полис.1992.№1/2.
10.Глущенко В. В.,Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. Прогнозирование и планирование.- г.Железнодорожный. Моск. обл. : ТОНПЦ «Крылья», 1997—400c.
11.Демидов А. И. Основы политологии : Учеб. пособие. –М. : Высш. шк. , 1995—271с.
12.Даль Р.А. Современный политический анализ //Актуальные проблемысовременной зарубежной политической науки: Реф.сб.Вып.4.,--М.,1991
13.Изензее И. Конституционные права и демократия //Вестн.Моск.ун-та.Сер.12.Социально политические исследования.1992.№6.
14.Козырь М. И. Земельная реформа и развитие аграрного законодательства.//Государство и право, №5, 1997 .
15.Мельник В.А. Политология. Учеб. пос. –Мн.:Высшая школа,1996—497c.
16. Основы политологии:Курс лекций/Под ред. В.П. Пугачёва . М.,1992
17.Основы политической науки . Учеб. пос. для ВУЗов, часть 2.—M.: Общество «Знание» России, 1995—224c.
18.Основы управления персоналом: Учеб. для ВУЗов /Б.М. Генкин, Г.А.Кононова и др.—М.:Высш.шк., 1996—386c.
19.Понеделков А. В. Политическоя элита : генезис и проблемы еёстановления в России. Ростов н/ Д .: Изд-во СКНЦВШ.,1996- 208c
20.Пугачев В.П. , Соловьёв А.И. Введение в политологию . Учеб.пос. для студентов ВУЗов.—М.:Аспект Пресс, 1996—352c.
21.Рекитар Я. Немецкий хозяйственный опыт.//Мировая экономика и международные отношения, №10, 1996
22.Сорокин П.А. Современное состояние России//Полис.1992.№3
23.Тадевасян Э.В. Словарь-справочник по социологии и политологии.—М.:Знание,1996—272c.
24.Теория прогнозирования и принятия решений.Учеб. пособие.Под ред.С.А. Саркисяна . М.,Высш.шк.,1996
25. Тоффлер О. Проблема власти на пороге 21-го века//Свободная мысль .1996.№2
26. Шаран П. Сравнительная политология. – М., 1992
27.Цыгичко В.Н. Руководителю – о принятии решений .—2-е изд., испр. и доп.—М.:ИНФРА-М, 1996.—272c.
28.Четвернин В.А. Концепция советского правового государства//Право и власть. – М.,1990
29.Шиллер Г. Манипуляторы сознанием./Пер. с англ.—М.,1980
30.Хохлов А. А.Школа и общество на рубеже XXI века.//Орёл, ИОГТРК, 1997
31.Циганков Ю. Экономика КНР: успехи и проблемы.// Мировая экономика и международные отношения, №5, 1997
32.Щетинин. В. Своеобразие российского рынка образовательных услуг..// Мировая экономика и международные отношения, №10, 1997
33.Политологический словарь. Часть 1,2./ Под ред. Миголатьева.- М., Луч, 1994
34.Политология: курс лекций/ Под ред. М.Н. Марченко. 2-е изд.,переб. и доп. М.,1997
35.Функционирование государственного аппарата управления. — М.: Дело, 1998.—197с.
[1] Глущенко В.В. Глущенко И.И. Разработка управленческого решения. Прогнозирование-
планирование. Теория проектирования экспериментов. Стр.46-48
[2] Мельник В.А. Политология.Учеб.пос. Стр.256-257
Демидов А.И. Основы политологии:Учеб.пос. для ВУЗов. Стр.251
[3] Шавран П. Сравнительная политология.Часть 2. Стр.43-45
[4]. Пугачёв В.П.,Cоловьёв А.И. Введение в политологию. Учеб.пос.для ВУЗов.Стр.296
[5] Мельник В.А. Политология.Учеб.пос. Стр.261
6 см. в частности: Е.С. Строев, статья "Землю — в бесплатное пользование" ( Орловская правда от 24.02.98 )
7 Земельный кодекс
Конституция РФ
8 Я. Рекитар, статья " Немецкий хозяйственный опыт" (МЭ и МО, №10, 1996)
Ю. Циганков, статья " Экономика КНР: успехи и проблемы" (МЭ И МО, №5, 1997)
9 В.Щетинин. Своеобразие российского рынка образовательных услуг//МЭ и МО, 1997
10 "Литературная газета", 31 декабря 1996
11 А.А. Хохлов, "Школа и общество на рубеже XXI века", стр.76