Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов

Примечание	Источник: "Закон", №12, 2018. Иван Риммович Медведев - юрист
	Загрузить архив:
	Файл: ref-30226.zip (15kb [zip], Скачиваний: 37) скачать

Источник: "Закон", №12, 2018.

Иван Риммович Медведев - юрист

Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных)
нормативных правовых актов

В последнее время особенную актуальность приобрела проблема, связанная с большим количеством нормативного материала федеральных органов исполнительной власти, в процессе принятия которого не были полностью соблюдены предъявляемые к нему требования. Речь идет о нормативных правовых актах, применяемых всеми госорганами, но не прошедших регистрацию в Министерстве юстиции РФ либо не опубликованных официально или же не соответствующих обоим указанным признакам.

На практике часто возникает ситуация, когда министерство (ведомство) готовит сборники нормативных актов, которые подлежат обязательному применению его сотрудниками и служащими, и рассылает их в свои территориальные подразделения. Не всегда содержащиеся в них документы поступают на регистрацию в соответствующий департамент Министерства юстиции РФ или публикуются в иных, чем разосланные сборники, изданиях. Тем не менее в своей ежедневной деятельности этими актами руководствуются, а на основе их норм принимаются решения в отношении граждан. Сюда относятся, к примеру, многочисленные приказы, инструкции и тому подобные документы руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) закрепила положение, согласно которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Соответственно применение исследуемых нами актов в отношении граждан незаконно и является основанием для обращения в суд. Возникают вопросы: какой способ защиты необходимо выбрать и в каком порядке должны восстанавливаться нарушенные права?

Еще в период действия ГПК РСФСР 1964 г. Верховный Суд РФ (далее - ВС РФ) во многих случаях занимал однозначную и, по нашему мнению, единственно верную позицию: исходя из федерального уровня правового регулирования гражданам следует обращаться в ВС РФ с заявлением о признании данного акта незаконным (недействующим) со дня его издания. Так, в достаточно известном среди специалистов "деле Проходцева" заявитель обратился в ВС РФ с требованиями о признании незаконными (недействующими) ряда приказов министра обороны РФ, сославшись на то, что они носят нормативный характер и затрагивают его права и свободы, но не прошли государственную регистрацию и не опубликованы для всеобщего сведения*(1).

ВС РФ указал, что в силу действовавшего на время издания оспариваемых приказов п. 1 Указа Президента от 21.01.1993 N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ" нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права и свободы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г., не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в законную силу*(2). В последующем практически тождественные положения были закреплены и в п. 10 Указа Президента от 23.05.1996 N 763 с дополнением относительно того, что на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Как установил ВС РФ, оспариваемые заявителем приказы министра обороны РФ действительно государственную регистрацию в Министерстве юстиции не прошли и не были опубликованы для всеобщего сведения, но, несмотря на это, направлены для исполнения в войсковые части и подведомственные Министерству обороны РФ организации. Как мы писали выше, в органах исполнительной власти такая практика очень распространена. С учетом этих обстоятельств данные приказы были признаны незаконными (недействующими) со дня их издания. При этом ВС РФ указал, что выбранный заявителем способ защиты своих прав законодательству не противоречит.

Таким образом, ВС РФ правильно разрешил проблему по существу - акт является по своей сути нормативным, подсудным ВС РФ, исходя из уровня органа, его принявшего, и должен быть признан незаконным, в том числе во избежание дальнейших нарушений прав граждан. Более того, за два месяца до принятия проекта ГПК РФ во втором чтении ВС РФ утвердил Постановление, которое вносило идентичные изменения в два уже действующих разъяснения ВС РФ*(3). ВС РФ указал, что если правовой акт издан органом или должностным лицом при отсутствии соответствующих полномочий или не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, когда опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, то такой акт признается недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания (со ссылками на ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и п. 10 Указа Президента РФ N 763).

Наряду с изложенной моделью рассмотрения подобных заявлений, ВС РФ допускал и противоположное толкование норм ГПК РСФСР, согласно которому гражданам отказывали в принятии подобных заявлений и жалоб по мотивам неподсудности дела данному суду (п. 7 ст. 129 ГПК РСФСР). Как можно заметить, о единстве судебной практики в то время, к сожалению, говорить было нельзя*(4).

После вступления в силу ГПК РФ 2002 г. ВС РФ полностью воспринял последнюю точку зрения, начав возвращать гражданам все аналогичные заявления со ссылкой на их неподсудность, причем с аргументацией относительно того же Указа Президента РФ N 763. Раз неопубликованный акт "не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений", он сам по себе не влечет правовых последствий, не является нормативным, подлежит оспариванию лишь как действие органа государственной власти, и не в порядке главы 24 ГПК РФ, а по главе 25 ГПК РФ в районном суде. Возвращение заявлений гражданам при этом не было "санкционировано" каким-либо постановлением Пленума ВС РФ, а только появилось в ответах на вопросы -документе с непонятным юридическим статусом*(5). Кроме этого, модель открыто поддерживается в печати некоторыми специалистами и судьями (В.М. Жуйков, С. Потапенко и др.)*(6).

Совершенно ясно, что оспаривание нормативного правового акта в порядке гл. 24 ГПК РФ и оспаривание решений и действий в порядке гл. 25 ГПК РФ являются абсолютно разными по своей сущности способами судебной защиты. В соответствии с ч. 3, 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Это решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Иными словами, в результате производства в порядке гл. 24 ГПК РФ решение суда по каждому конкретному случаю обеспечивает эффективное восстановление всех прав, которые уже нарушены, а также тех, которые могут быть нарушены в будущем.

В отличие от этого производство по гл. 25 ГПК РФ никоим образом не влияет на предотвращение аналогичных нарушений и считается мерой не комплексного, а точечного характера. Вполне может сложиться ситуация, при которой руководитель федерального органа исполнительной власти негласно предпишет своим служащим вообще отказаться от государственной регистрации некоторых нормативных актов. Незаконные по своей форме акты будут применяться, что хотя и повлечет вал обращений в суды, но ситуацию не исправит.

В связи с этим вопрос был поставлен на рассмотрение Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), по результатам которого принято крайне важное Определение, выявляющее конституционно-правовой смысл ст. 251 ГПК РФ. Как указал КС РФ, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказа ВС РФ в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы.

Мотивировалась данная позиция в том числе и тем, что суды при рассмотрении подобных дел не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке. Они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим и в каждом конкретном случае реально обеспечивать восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции РФ*(7).

По сути, КС РФ разрешил вопрос совершенно четко и теоретически наиболее верно. Выглядит странно, когда, к примеру, два абсолютно одинаковых акта, применяемых "на местах" синхронно, один из которых зарегистрирован, а второй нет, обжалуются в различном порядке. Более того, должна иметь место соразмерность средств защиты. Если нормативный правовой акт принимало должностное лицо самого высокого уровня (например, министр обороны), то и рассматривать его незаконность по первой инстанции должен соответствующий суд - ВС РФ. Иное противоречит идеям подсудности, заложенным в ГПК РФ.

Выявленный в указанном Определении конституционно-правовой смысл является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике. Тем не менее в настоящее время продолжает сохраняться ситуация с возвращением заявлений об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов ВС РФ. Поэтому выражаемые отдельными юристами вполне обоснованные восторги по поводу Определения КС РФ несколько преждевременны*(8).

Вслед за Особым мнением по Определению КС РФ N 58-О, высказанным известным процессуалистом Г.К. Жилиным, должностные лица ВС РФ на страницах некоторых изданий подвергли его жесткой критике и высказали сомнения в необходимости его применения в практике. Так, А.И. Федин полагает, что акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции РФ или не опубликованные в установленном порядке, неподсудны ВС РФ и не могут быть рассмотрены им в качестве суда первой инстанции в порядке нормоконтроля (гл. 24 ГПК РФ)*(9). Данная позиция проводится Фединым и в судебных решениях, вынесенных Кассационной коллегией Верховного Суда РФ в составе под его председательством*(10). Подобное высказывание фигурирует и в двух других его статьях в юридической газете, где приветствуется отмеченная судебная практика.

Им указано: "Каким образом КС РФ удалось обнаружить, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает возвращение заявления о признании не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта противоречащим закону (п. 1 Определения N 58-О), совершенно непонятно... Какой же смысл признавать их недействующими, если они по существу являются по формальным основаниям недействительными со дня их издания?.." В работах допускаются и иные сомнения в необходимости исполнять Определение КС РФ*(11).

Помимо того что данная критика несколько сомнительна с точки зрения соблюдения предписаний специальной отрасли законодательства, регулирующей деятельность лиц, занимающих должность судьи, она, по сути, направлена на то, чтобы любые подобные заявления граждан, поданные в ВС РФ, продолжали возвращаться*(12).

Разберем исследуемый материал на конкретном примере из собственной практики автора. С. обратился в Мещанский районный суд с заявлением об оспаривании действий работников военного комиссариата г. Москвы. Решением Мещанского районного суда, подтвержденным Московским городским судом, его заявление оставлено без удовлетворения*(13). При вынесении решений суды руководствовались приказом министра обороны РФ от 23.05.1999 N 225 "О введении в действие денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву", а также Инструкцией о порядке выдачи денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву, утвержденной данным приказом (в редакции приказа МО РФ от 16.06.2005 N 242)*(14). Хотя данный акт применению не подлежал, поскольку не зарегистрирован в установленном порядке и не опубликован для всеобщего сведения, он был применен судами именно как нормативный, поскольку является нормативным по своему содержанию.

В российском законе отсутствует легальное определение термина "нормативный правовой акт". Как разъяснил ВС РФ, под ним понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом*(15). Указанная дефиниция в смысле, приданном ей судами общей юрисдикции г. Москвы, дает понять, что процесс издания нормативного акта оканчивается в пределах того ведомства, в компетенции которого оно находится. Опубликование и регистрация не относятся, таким образом, собственно к процессу издания нормативного правового акта. Он уже издан, а впоследствии отправляется (или, как в нашем случае, не отправляется) на опубликование и регистрацию.

В связи с этим С. обратился в ВС РФ с заявлением о признании данного приказа недействующим со дня принятия. К заявлению были приложены решения нижестоящих судов, применивших данный акт как нормативный. Определением ВС РФ заявление С. было возвращено со ссылками на уже упоминавшийся Указ Президента N 763*(16). Кроме этого, С. было предложено обратиться с указанным заявлением в федеральный суд общей юрисдикции по правилам гл. 25 ГПК РФ. Как мы можем заметить, здесь судья проигнорировал тот факт, что С. первоначально обратился именно в районный суд.

Определение было обжаловано в порядке ст. 371 ГПК РФ (право обжалования определений суда первой инстанции) в Кассационную коллегию ВС РФ. В судебном заседании С, а также его представители (в том числе автор настоящей статьи) ссылались на практику ВС РФ, а также Определение КС РФ N 58-0. Однако частная жалоба была оставлена без удовлетворения*(17). Чем же мотивировал свою позицию ВС РФ?

Во-первых, коллегия судей согласилась с мнением Федина о том, что положения ст. 24-27 и 251 ГПК РФ по рассматриваемому вопросу Конституционным Судом РФ не признаны не соответствующими Конституции РФ. Действительно, указанное нами Определение КС РФ считает эти нормы именно соответствующими Конституции РФ, поскольку они не предусматривают возвращения заявления о подаче незарегистрированного нормативного правового акта. Поэтому данные положения ГПК РФ становятся неконституционными, только когда ВС РФ возвращает гражданам их заявления.

"О судебном решении" суду следует учитывать лишь постановления КС РФ о толковании положений Конституции РФ, подлежащих применению в данном деле, и о признании соответствующими либо не соответствующими Конституции РФ определенных нормативных правовых актов, на которых стороны основывают свои требования или возражения. Определения КС РФ в данном разъяснении не были упомянуты, поэтому их согласно позиции Кассационной коллегии ВС РФ можно не учитывать.

Данный довод, по нашему мнению, является несостоятельным. Статья 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" указывает, что решение КС РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами*(18). Это относится ко всем решениям КС РФ, во всяком случае, к их резолютивной части, независимо от того, какие нормы содержатся в разъяснениях Пленума ВС РФ.

Наконец, в-третьих, самый сильный аргумент: как пишет Федин, необходимости в прекращении действия юридически недействующего акта не имеется. Нормативный акт, который не опубликован, нарушает требования Указа Президента РФ N 763 и является недействующим сам по себе. Его поддерживает С.В. Никитин: "Подобные документы, несмотря на то что они имеют нормативный характер, нет необходимости признавать недействующими с использованием специальной процедуры судебного оспаривания нормативных актов, поскольку их юридическая ничтожность очевидна"*(19).

Данное мнение хотя выглядит верным, имеет гораздо более тяжелые последствия, чем его авторы себе представляют. Мы считаем необходимым указать на то, что в результате подобного подхода в судебной практике создаются два параллельных режима, неидентичных для обращающихся в суд граждан.

Во-вторых, в судебном акте указано, что согласно п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 19.12.2003 N 23

Первый режим - как в нашем примере - гражданам отказывается в рассмотрении заявления в порядке гл. 24 ГПК РФ в ВС РФ, их отсылают в суд первой инстанции соответствующего уровня (районный или гарнизонный) для обжалования не самого акта, а действия, совершенного на его основе. Второй режим возникает в связи с существованием обязанности суда проверять формальные и содержательные признаки нормативного правового акта уже в судебном заседании. И если таковые отсутствуют, акт признается недействующим. Ученые и практики считают это бесспорным. Проиллюстрируем сказанное следующим.

В своем же особом мнении к указанному Определению КС РФ, Жилин, считающий его неправильным, тем не менее допускает следующее высказывание: "Не вызывает сомнения, что, если при рассмотрении подобного дела выявится, что обжалуемый акт, который содержит нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан, не прошел государственную регистрацию и не опубликован в установленном порядке, суд обязан признать этот акт недействующим"*(20). Это же прослеживается в последних разъяснениях ВС РФ - снова и снова подчеркивается как обязанность суда при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов проверять порядок его принятия с точки зрения формальных требований, так и признавать акт недействующим при их нарушении.

Например, на вопрос: "Подлежит ли рассмотрению в порядке гл. 24 ГПК РФ заявление о признании недействующим нормативного правового акта, подписанного неуправомоченным лицом?", ВС РФ дан следующий ответ. Раз нормативный правовой акт должен быть издан в определенном законом порядке, суд проверяет, соблюдены ли правила его принятия. Установление наличия полномочий лица на подписание нормативного правового акта является составной частью процедуры проверки его законности. Если правовой акт имеет все признаки, характерные для нормативного правового акта, то в случае его оспаривания он должен рассматриваться в порядке гл. 24 ГПК РФ. Однако установленное в ходе судебного разбирательства несоблюдение надлежащего порядка подписания данного акта будет являться для суда основанием для признания его недействующим*(21).

В другом разъяснении ВС РФ указал, что ответ на вопрос о том, является ли правовой акт нормативным, определяется как его формой, так и содержанием. Установленное в ходе судебного разбирательства в порядке гл. 24 ГПК РФ несоблюдение надлежащего порядка издания данного акта будет являться для суда основанием для признания его недействующим. Акт должен содержать конкретные нормы, которые являются обязательными для исполнения; компетентный орган, имеющий право на его издание; принят в пределах компетенции органа, затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц. Тогда этот акт является нормативным правовым актом*(22).

Из изложенного следует, что хотя подобного рода акты также являются, "по А.И. Федину", недействующими сами по себе, однако ВС РФ настоятельно рекомендует признавать их недействующими, по всей видимости вследствие изложенных нами доводов. Тогда одни граждане получают защиту в ВС РФ и ряд неопубликованных нормативных актов признается недействующим, а вторые - нет, и целая группа неопубликованных актов продолжает применяться. Такое положение нарушает конституционные принципы равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) вследствие создания двух режимов рассмотрения дел по заявлениям граждан об оспаривании нормативных правовых актов.

По мнению автора, подобная процессуальная политика ВС РФ провоцирует заявителей на сообщение недостоверных сведений, на что указывалось и рассматривавшему указанное нами дело составу судей. Известно, что требования опубликования проверяются на этапе приема заявления не всегда. Если лицо указало, что акт опубликован и зарегистрирован, хотя в действительности так не было, и приложило некую распечатку из справочной правовой системы (сведения о документе от другого нормативного акта), не исключено, что заявление примут и не будут делать специальный запрос в орган, его принявший, и Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов Министерства юстиции РФ. Во всяком случае, такое допущение делалось.

Уже в судебном заседании заявитель ходатайствует об изменении основания вследствие допущенной ошибки - например, помощник его адвоката приложил не тот материал, когда готовил документы. Суду сообщается, что оспариваемый акт в действительности не опубликован. Что делать? Исходя из рассмотренных нами разъяснений ВС РФ такие ситуации подпадают под выявленные в судебном заседании пороки формы нормативного акта, поэтому ВС РФ обязан признать данный акт незаконным и недействующим со дня издания.

В общем это касается не только изменения основания заявления. Сюда относятся все случаи, когда заявлению об оспаривании неопубликованного нормативного акта по каким-либо причинам удалось успешно миновать стадию принятия заявления к производству (скажем, простая невнимательность судьи и т.п.). И тогда получается, что существует путь, позволяющий в определенных случаях добиться рассмотрения дела именно в ВС РФ с заранее запрограммированным успешным результатом, тогда как большая часть граждан будет вынуждена пытаться "выиграть" дело в порядке другой главы ГПК РФ в суде первой инстанции.

Мы можем с уверенностью говорить о том, что создан двойственный правовой режим, когда одни и те же нормы ГПК РФ применяются ВС РФ по-разному. Интересно, что такая "амбивалентная" трактовка допускается и в документе, представлявшемся на рассмотрение в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В проекте Постановления Пленума ВС РФ "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" в качестве основания для отказа в принятии заявления (п. 12 проекта) приводится "невступление акта в силу" (сюда относится, как мы помним, и мнение о том, что неопубликованные акты не могут вступить в силу)*(23). Далее в этом пункте следует общая, критикуемая нами фраза: такие акты не порождают правовых последствий, вследствие чего не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых прав и свобод заявителя и других лиц. Заявитель в указанном случае вправе оспорить в суд решения (действия, бездействия) в порядке соответствующей главы ГПК РФ.

Однако в п. 18 проекта ясно подчеркнуто: "Приступив к рассмотрению дела по существу, суду надлежит исследовать следующие обстоятельства: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму, в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; порядок принятия нормативных правовых актов; правила введения нормативных правовых актов в действие. Если судом будет установлено, что при издании оспариваемого акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из указанных выше положений, соблюдение которых является обязательным при принятии нормативных правовых актов, заявление подлежит удовлетворению без исследования вопроса о соответствии содержания данного акта или его части положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу".

Таким образом, раз составители проекта все равно считают суд обязанным проверять формальные признаки, которым должен соответствовать нормативный правовой акт, не только при принятии заявления к производству, но и при его рассмотрении по существу, это снова свидетельствует о двойственном правовом режиме. Если, к примеру, акт был опубликован, но лицо, его издавшее, вышло за пределы своей компетенции, то заявление автоматически подлежит удовлетворению, а "и так недействующий акт" признается недействующим.

Это влечет за собой судебную практику, когда по каким-то неизвестным причинам только некоторые заявления об оспаривании неопубликованных нормативных правовых актов все же принимаются ВС РФ к своему производству, а сами акты признаются недействующими. Так, по одному из дел ВС РФ рассмотрел заявления об оспаривании не опубликованных и не зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов, в том числе приказа Госкомрыбо-ловства РФ 2002 г., указав, что они размещены в справочных информационных системах*(24). Приказ был признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. При этом суд отметил: "Нормативный правовой акт должен издаваться в соответствии с требованиями действующего законодательства, что выполнено не было, поэтому такой акт не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и является недействующим". Иными словами, он вроде как "является недействующим" и тем не менее дополнительно признается недействующим.

С точки зрения означенного ВС РФ в практике по иным делам подхода непонятно, каким образом заявление в этой части было вообще принято к производству. Раз акт не был опубликован, он не мог "влечь правовых последствий", поэтому его следовало обжаловать (по политике ВС РФ) в порядке гл. 25 ГПК РФ. Однако заявление рассмотрели по существу. Как мы видим, именно здесь применен двойной стандарт, что совершенно недопустимо. Кроме этого, изданный с нарушением порядка приказ Госкомрыболовства РФ был признан ВС РФ недействующим не со дня издания, а лишь со дня вступления решения суда в законную силу. В данном случае получилось, что неопубликованный приказ (который "и так юридически ничтожен") был законным с момента его принятия до момента вступления решения суда в законную силу и стал незаконным только после такового, что юридически неверно.

В науке подобное применение норм ГПК РФ рядом ученых характеризуется как "приводящее к нелепым ситуациям", "сомнительное" и "не согласующееся с процессуальным законом"; по сути, ВС РФ использует, по меткому выражению А.Т. Боннера, искусственный и не основанный на законе прием, направленный на разгрузку от количества дел*(25). Верно указывает Д.Н. Бахрах, что нарушение порядка принятия и вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Принятый с нарушением соответствующей процедуры нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Он будет фактически действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят (признают недействующим)*(26). Однако ВС РФ вопреки логике считает, что правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти, нарушающий права граждан и к тому же с изъянами в порядке его принятия (совершенно незаконный и порождающий целую совокупность нарушений), не может быть оспорен в

ВС РФ как нормативный акт. Думается, что такой подход непозволителен.

Еще один небольшой вопрос - требование опубликования. Из смысла ГПК РФ (ч. 6 ст. 251) следует, что условием обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта является необходимость приобщения к заявлению копии самого акта с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. В связи с этим С.В. Никитин однозначно утверждал о том, что "в случае непредставления таких доказательств судья оставляет заявление в порядке ст. 136 ГПК РФ без движения и дает заявителю срок на исправление недостатков. Если в установленный срок доказательства вступления в силу нормативного акта не будут представлены, судья возвращает заявление об оспаривании нормативного акта. В случае если судья будет располагать достаточными данными о том, что нормативный акт принят в нарушение установленного порядка, официально не опубликован и соответственно не вступил в силу, он должен отказать в принятии заявления в соответствии с п. 1 ст. 134 ГПК РФ либо прекратить производство по делу на основании ч. 1 ст. 220 ГПК РФ"*(27).

По нашему мнению, требование опубликования и последствия его несоблюдения, указанные Никитиным и применяемые ВС РФ, недействительны в том смысле, в каком следует понимать ст. 251 ГПК РФ в свете обозначенного нами Определения КС РФ N 58-О. Кроме этого, интересно, что в своей практике ВС РФ нередко считает обнародованными для всеобщего сведения те акты, которые включены в справочные правовые системы ("КонсультантПлюс", "Гарант", "Кодекс" и т.п.), поскольку это делает их общедоступными для неопределенного круга лиц*(28). Нисколько не одобряя данную практику, так как размещение не отменяет требование официального опубликования, отметим, что не всегда федеральный орган исполнительной власти устанавливал, в каком именно органе должны быть опубликованы все виды его нормативных актов. По нашему мнению, в таком случае для принятия заявления к производству ВС РФ действительно должно быть достаточно размещения акта в базе "КонсультантПлюс", размещенной на интернет-сайте www.consultant.ru. Правовой сервер "КонсультантПлюс" имеет свидетельство о регистрации как средство массовой информации (выдано Министерством РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций) и является электронным периодическим изданием, распространяющимся на территории РФ, стран СНГ и зарубежных стран*(29). В базу, находящуюся на сайте СМИ, включено и большинство неопубликованных, но оспариваемых гражданами актов федеральных органов исполнительной власти, считающимися неподсудными ВС РФ. Поэтому акты, размещенные там, можно считать опубликованными в СМИ.

Подводя итог рассмотренным нами вопросам, отметим следующее.

Отсылая заявителей оспаривать не нормативный акт, а действия по гл. 25 ГПК РФ в районном суде, ВС РФ противоречит сам себе, предлагая им (цитируем исследуемое нами Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19.06.2018 по делу N КАС07-319) "поставить вопрос о прекращении действия оспариваемого акта". Зачем же ставить вопрос "о прекращении действия оспариваемого акта", если, по мнению ВС РФ, он и так является недействующим. Думается, что здесь заметно очевидное противоречие, которое невозможно устранить при двойственной политике рассмотрения заявлений в порядке гл. 24 ГПК РФ, проводящейся в настоящее время.

Практика возвращения ВС РФ гражданам заявлений об оспаривании неопубликованных нормативных правовых актов с предложением обратиться в районный суд с иными требованиями и в ином порядке ломает запрограммированную в ГПК РФ систему рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений. Нормативный акт и действие, основанное на нем, не имеют между собой ничего общего. Подавая заявление в ВС РФ, заявитель рассчитывает, что неопубликованный акт довольно быстро будет признан недействующим вследствие несоблюдения предписанной для него формы. ВС РФ же предлагает гражданам оспорить не незаконную форму акта, а действие должностного лица. Последнее вообще может быть, как в рассмотренном нами случае, сочтенным законным нижестоящими судами. Угрожает защите прав и трехмесячный срок, установленный ст. 256 ГПК РФ для обращения в суд в порядке гл. 25 ГПК РФ, но отсутствующий в гл. 24 ГПК РФ*(30).

Мнения процессуалистов о том, что неопубликованный акт и так является недействующим, опровергаются Определением КС РФ N 58-О. Тем более что механизм правового регулирования предписывает во многих случаях необходимость обращения в суд для признания незаконным чего-либо, что и так является незаконным. Например, согласно положениям Гражданского кодекса РФ недействительная сделка является таковой уже с момента ее совершения (п. 1 ст. 167). Пользуясь этой логикой, можно сказать, что обращаться в суд с соответствующим требованием тогда не нужно. Однако это же нонсенс. Точно так же выглядит и позиция о "недействительности" неопубликованных правовых актов. Да, безусловно, они теоретически такими являются, но без соответствующего решения суда, причем именно ВС РФ - продолжают находиться в правовом поле и нарушать права граждан.

Мы, вслед за КС РФ, повторяем - единственный реальный способ восстановления нарушенных применением неопубликованных нормативных правовых актов прав граждан - рассмотрение их заявлений в порядке гл. 24 ГПК РФ в ВС РФ. Все остальные "рекомендации" обратиться в суд первой инстанции с требованиями по гл. 25 ГПК РФ выглядят надуманными и фактически невероятными для осуществления. К примеру, Никитин советует заявителям подавать подобные жалобы по правилам гл. 25 ГПК РФ в районный суд, который выносит решение, "подтверждающее факт юридической ничтожности принятого документа и обязывает соответствующий орган или должностное лицо совершить действия, исключающие применение незаконного правового акта: официально отозвать документ из нижестоящих организаций, дать публичное объявление о недействительности акта и т.д. Кроме того, гражданин вправе потребовать возмещения вреда, причиненного изданием незаконного акта в порядке ст. 16 и 1069 ГК РФ*(31).

Автору неизвестна успешная практика подобных обращений, равно как не приводит ни одного такого примера (когда судья районного суда обязал, скажем, федерального министра "отозвать документ") и сам Никитин. Неясно, как будет обеспечиваться исполнение такого решения. По нашему мнению, Никитин забывает и о том, что обжаловаться по смыслу разъяснений ВС РФ здесь должно не "действие, исключающее применение незаконного акта", а действие конкретного должностного лица, применившего незаконный акт и тем самым нарушившего право гражданина. Поэтому и суд не будет обязан предписывать что-либо органу власти. Как максимум может быть вынесено частное определение в адрес конкретного лица, что малоэффективно. Наконец, процессуально просто неэкономично заставлять заявителя сначала ожидать незаконного отказа в ВС РФ (так как не всегда ясно - нормативный акт или нет), затем обращаться в районный суд, где еще не факт, что его заявление будет безусловно удовлетворено, а после инициировать новый процесс по ст. 1069 ГК РФ. Это излишне громоздкая схема. Вместо 100%-ного удовлетворения своего заявления по гл. 24 ГПК РФ в ВС РФ гражданин получает непредсказуемое и непрогнозируемое разбирательство по гл. 25 ГПК РФ в районном суде. Нельзя забывать и о том, что, как отмечает С.Д. Хазанов, речь идет об актах федеральных органов государственной власти, и не каждый районный судья решится посчитать их незаконными*(32).

Интересное критическое замечание делает и М.Г. Власова. Она пишет, что на практике может сложиться такая ситуация, когда один и тот же неопубликованный нормативный акт - в соответствии с правилом об альтернативной подсудности (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ) - будет обжалован в различных районных судах с вынесением противоположных по своему содержанию решений. Да и сама гл. 25 ГПК РФ, безусловно, не учитывает нормативного характера подобных правовых актов, что неизбежно породит правоприменительную неразбериху при рассмотрении данной категории дел. Конституция РФ не связывает нормативность правового акта с его официальным опубликованием. Такие правовые акты должны рассматриваться по тем же правилам, что и нормативные акты, отвечающие требованиям закона о порядке их принятия и опубликования. Нарушение же такого порядка должно являться основанием для признания этого акта недействующим со дня принятия. Это можно рассматривать как рычаг, позволяющий суду в случае необходимости воздействовать на власть*(33).

Наконец, в практике многочисленны случаи обращения заявителей в порядке гл. 25 ГПК РФ, когда даже положительные решения судов не исполняются федеральными министрами более четырех лет*(34). При этом нормативные акты продолжают применяться, в том числе в отношении тех, кто не обратился в суд, а у судов отсутствуют какие-либо эффективные средства пресечения подобной политики. Думается, это следует учитывать. Потому что при разбирательстве дела по гл. 25 ГПК РФ гражданская процессуальная форма не справляется с поставленной перед судебной властью задачей осуществления нормоконтроля, защиты прав граждан от недействующих нормативных правовых актов*(35).

Таким образом, мы можем сделать вывод, что единственным разумным, теоретически обусловленным способом эффективного восстановления прав граждан, нарушенных применением в отношении их неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, является обращение только в Верховный Суд РФ с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке гл. 24 ГПК РФ. При этом ВС РФ обязан как принять заявление к своему производству, так и вынести решение об удовлетворении данного требования без исследования иных обстоятельств по делу.

И.Р. Медведев,

юрист

"Закон", N 12, декабрь 2018 г.

?????????????????????????????????????????????????????????????????????????

*(1) Решение ВС РФ от 22.08.1997 N ГКПИ97-319. Документ не опубликован.

*(2) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4. Ст. 301.

*(3) Постановление Пленума ВС РФ от 24.04.2002 N 8 "О внесении изменений и дополнений в некоторые Постановления Пленума ВС РФ" // ВВС РФ. 2002. N 6. С. 1. Утратило силу вследствие подп. 2 п. "а" Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 // ВВС РФ. 2003. N 3. С. 2.

*(4) Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 120-121; Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // ВВС РФ. 2001. N 3. С. 20; Комментарий к ГПК РФ (постатейный) / под ред. В.М. Жуйкова, М.К Треушникова. М., 2018 (автор комментария к гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" - В.М. Жуйков).

*(5) Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2003 г. (Утвержден Президиумом ВС РФ 3 и 24 декабря 2003 г.) // ВВС РФ. 2004. N 3. С. 21.

*(6) Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17; Курбатов А.Я. Оспаривание актов нормативного характера // Хозяйство и право. 2004. N 9. С. 131; Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6.

*(7) Определение КС РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституци-онныхправ частью 1 статьи 251 ГПК РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4. С. 48-49. Аналогично: Определение КС РФ от 02.11.2006 N 537-О "По жалобе ООО "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 КоАП РФ" // Вестник КС РФ. 2018. N 2. С. 77-78.

*(8) Котова А. Не опубликован, но оспорим // ЭЖ-Юрист. 2006. N 33. С. 8.

*(9) Председатель Кассационной коллегии ВС РФ. См.: Научно-практическое пособие по разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений / под ред. П.П. Серкова. М., 2006. С. 35-36, 49, 53-55 (автор разъяснения применения норм гл. 24 ГПК РФ - А.И. Федин). Пособие адресовано профессиональным судьям и воспринимается ими в качестве ориентира для рассмотрения дел подобных категорий.

*(10) См., напр.: Определение ВС РФ от 01.12.2005 N КАС05-551 и др.

*(11) См.: Федин А.И. Права не нарушены - обжалование невозможно // ЭЖ-Юрист. 2006. N 47. С. 7; Он же. Выбор способов судебной защиты // ЭЖ-Юрист. 2018. N 1. С. 8.

*(12) Например, в соответствии с п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 31.05.2018 N 27 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности" (ВВС РФ. 2018. N 8. С. 3) судья не вправе делать публичные заявления и комментировать судебные решения. Данные положения являются конкретизацией п. 1 ст. 6 Кодекса судейской этики (утв. VI Всероссийским съездом судей 02.12.2004), гласящего, что судья не вправе делать публичные заявления, комментировать судебные решения, публично подвергать сомнению постановления судов, вступившие в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег.

*(13) Решение Мещанского районного суда г. Москвы от 26.04.2006 (дело N 2-195-2006), определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 11.07.2006.

*(14) Оба документа не опубликованы. По имеющимся у автора сведениям, оспариваемые приказы МО были признаны утратившими силу приказом министра обороны РФ от 09.08.2018 N 314.

*(15) Пункт 12 Постановления Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ" // ВВС РФ. 2003. N 3. С. 4.

*(16) Определение судьи ВС РФ Калиниченко Ю.А. от 27.04.2018 по делу N ВКПИ07-54.

*(17) Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19.06.2018 по делу N КАС07-319.

*(18) Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

*(19) Никитин С.В. Рассмотрение судами дел об оспаривании нормативных правовых актов // Практика применения ГПК РФ: пособие для судей. М., 2004. С. 126.

*(20) Особое мнение судьи КС РФ Г.К. Жилина по Определению КС РФ от 02.03.2006 N 58-О "По жалобе гражданина Смердова С Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 4. С. 50.

*(21) Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2006 г. (Утвержден Постановлением Президиума ВС РФ от 29.11.2006) // ВВС РФ. 2018. N 6. С. 20.

*(22) Обзор судебной практики ВС РФ за I квартал 2006 г. (Утвержден Постановлением Президиума ВС РФ от 07.06.2006 и 14.06.2006) // ВВС РФ. 2006. N 9. С. 23.

*(23) Документ не опубликован.

*(24) Определение Кассационной коллегии ВС РФ (председательствующий - Федин А.И.) от Ю.01.2018 N КАСОв-521. Документ не опубликован.

*(25) Комментарий к ГПК РФ / отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 416 (автор комментария к гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" - А.Т. Боннер); Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья. 2006. N 3. С. 24.

*(26) Бахрах Д.Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 58.

*(27) Никитин С.В. Указ. соч. С. 126.

*(28) См., напр.: Определение ВС РФ от 22.06.2006 N КАС06-194; Решение ВС РФ от 20.10.2006 N ГКПИ06-853.

*(29) Эл N 77-6731 от 08.01.2003. Примерная тематика - специализированный правовой сервер, обеспечивающий доступ к большому массиву правовой информации - нормативным правовым документам и т.п.

*(30) См. также: Бек О.А. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 16.

*(31) Никитин С.В. Указ. соч. С. 128-129; Он же. Право на оспаривание нормативных правовых актов в арбитражном суде // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика: сб. научных статей. Краснодар - СПб., 2004. С. 484.

*(32) Хазанов С.Д. Административная юстиция в России: нерешенные вопросы // Проблемы административной юстиции: материалы семинара. М., 2002. С. 148.

*(33) Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. N 3.

*(34) Решения Московского гарнизонного военного суда: от 24.04.2003 N 715; от 24.08.2006 по делу N 2-57/06; от 11.04.2018 по делу N 2-57/06; определения Московского окружного военного суда от 10.11.2006 N КГ-1343а и КГ-13436. Документы не опубликованы. См. подробнее: Медведев И.Р. Некоторые вопросы использования объяснений при разбирательстве дел в военных судах // Российская юстиция. 2018. N 1. С. 45-46.

*(35) Бурков А.Л. Акты судебного нормоконтроля как источник административного права: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 151-158; Он же. Судебная защита прав граждан, нарушенных недействующими нормативными правовыми актами // Правоведение. 2004. N 1. С. 114-116.