Проблемы укрепления самостоятельности местного самоуправления в РФ
| Примечание | По государственному и муниципальному управлению САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 1999 Г. |
| Загрузить архив: | |
| Файл: 065-0003.zip (72kb [zip], Скачиваний: 68) скачать |
Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от "текучки", позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.
Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом, как ни парадоксально, оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.
Органы местного самоуправления (далее по тексту МСУ) должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Так, в соответствии с Конституцией РФ (Ст. 132), при наделении этих органов отдельными государственными полномочиями им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. Главы 5-6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” уточняют данное положение Конституции РФ. Из этого следует, что признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает определенные обязательства со стороны государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок для развития МСУ. Реальность и эффективность МСУ, как подтверждает опыт зарубежных стран, с развитым МСУ, определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении. Именно из этой философии исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40-70% из государственных дотаций.
Не случайно в Европейской хартии МСУ самая большая по объему статья посвящена характеристике источников финансирования органов МСУ. Эти положения хартии можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику любого государства применительно к местным органам власти, получая свое отражение в законодательстве.
В РФ процесс становления и развития местного самоуправления протекает с большими трудностями. Не всегда этот процесс идет поступательно в соответствии с выше заявленными принципами и целями. Есть множество причин и проблем замедляющих и не способствующих развитию местного самоуправления в РФ. Некоторые, на мой взгляд наиболее острые, из них освещены в данной работе. Особое место уделено финансово-экономической базе, как основе эффективного функционирования МСУ.
В соответствии со Ст.215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим муниципальным образованиям.
Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц — муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленной за ними имуществом. Частью этого имущества – денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника — муниципального образования — они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.
В связи с этим муниципальное имущество делится на две части:
1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования[4].
Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (Ст.8 Конституции РФ). Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственность самостоятельно (Ст.132 Конституции РФ).
В соответствии с законом органы МСУ вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов[5]. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно покупать объекты недвижимости и создавать на их базе унитарные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Они самостоятельно определяют цели, порядок, условия деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей, осуществлять контроль за их деятельностью.
Управление муниципальной собственностью было возложено на органы местного самоуправления, но вместе с тем была предусмотрена возможность непосредственного участия граждан в решении данных вопросов. Нормативная основа по формированию муниципальной собственности обозначена в постановлении Верховного Совета РФ "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27.12.91.
В Приложении №3 к данному постановлению к объектам муниципальной собственности были отнесены:
1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Советов народных депутатов:
жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 и 7-% отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;
объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).
2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов:
предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;
учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.
3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.
4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения).
В состав муниципальной собственности также входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся на территории муниципальногообразования. Органы МСУ в соответствие с законом "О плате за землю" вправе устанавливать условия использования земель, находящиеся в границахмуниципальногообразования. Взимание платы за землю является одним из направлений деятельности МСУ и источником доходов местных бюджетов. Формами платы за землю являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. Органы МСУ вправе повышать ставки земельного налога, но не более чем в 2 раза. С другой стороны они также могут предоставить льготы по данному налогу для отдельных плательщиков в пределах сумм налога, остающихся в распоряжении соответствующего органа МСУ.
Природные ресурсы в целом не входят в состав муниципальной собственности, их следует рассматривать как находящиеся в ведении органов МСУ. До принятия и вступления в силу Земельного кодекса РФ объем полномочий муниципалитетов в этой области недостаточно определен. Не смотря на большое значение природных ресурсов в экономической основе МСУ центральная роль принадлежит муниципальной собственности. Ее объем, качественный состав определяют действительную способность МСУ самостоятельно решать вопросы местного значения.
Состав объектов муниципальной собственности – разнообразен. Учет данной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью комиссией по управлению муниципальным имуществом путем ведения реестра объектов муниципальной собственности. В реестре объектов учитывается:
1. Муниципальные унитарные предприятия;
2. Муниципальные учреждения;
3. Муниципальные жилые и не жилые здания, строения и сооружения;
4. Муниципальные пакеты акций в уставном капитале акционерных обществ;
5. Имущество структурных подразделений органов МСУ, имеющих самостоятельный бюджет;
6.Объекты инженерной инфраструктуры, внешнего благоустройства.
На формирование муниципальной собственности существенное влияние оказал процесс приватизации в РФ, в частности так называемая малая приватизация 1991-1992 гг. В результате малая приватизация повлекла за собой переход многих объектов государственной собственности не в муниципальную собственность, а в частную. Отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялся стихийно, непродуманно и нецелесообразно. Только ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" установил в Ст. 29, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением самостоятельно или представительными органами. Однако это право запоздало. Вследствие "муниципальной приватизации" в 1991-1994 гг. процесс перехода объектов ранее находившихся в муниципальной собственности получил однобокое развитие. Так, муниципальные образования часто, не успев даже стать собственниками по команде сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда было невозможно определить подлинную стоимость отчуждаемых объектов. В результате были муниципализированы заведомо убыточные объекты: жилищный фонд, объекты ЖКХ, предприятия общественного транспорта и т.д.
Полученные средства от приватизации муниципальной собственности оказались недостаточны не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, приватизация помешала становлению полноценной муниципальной собственности, оставив их при этом и без средств, полученных в ходе приватизации.
Тем не менее процесс формирования муниципальной собственности на основе разграничения государственной собственности продолжается. В соответствии со ст. 61 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" субъекта РФ должны передавать в муниципальную собственность объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ, необходимые для решения вопросов местного значения. При этом передача объектов (имущества), относящегося к муниципальной собственности, в государственную собственность может осуществляться только с согласия органов МСУ.
Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в абсолютной своей массе она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная (до 60-70%)часть бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. И в то же время доходы от этой собственности редко превышают 1% от общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов.[6] Это связано с тем, что в муниципальную собственность преданы объекты социальной направленности (ЖКХ, общественный транспорт), а также объекты предоставляющие не материальные услуги (образование, здравоохранение, культура и т.д.) населению муниципального образования, которые относятся к категории общественных благ и являются убыточными. Процесс передачи социальных объектов с баланса предприятий на баланс муниципалитетов продолжается и переход его в вялотекущую стадию крайне пагубно воздействует на бюджетную, социальную, хозяйственную ситуацию в регионах. С одной стороны, сохранение социальныхобъектов на балансе предприятий не только ухудшает физическое состояние первых, но и сокращает без того незначительные средства вторых, а также существенно снижает доходную часть бюджетов всех уровней. С другой стороны, прием муниципальными образованьями"брошенных" или навязанных им социальных объектов приватизированных предприятий ведет к незапланированным расходам муниципалитетов, провоцирует дотационность местных и региональных бюджетов, снижает общий уровень бюджетной обеспеченности социальной сферы.[7]
Другая особенности муниципальной собственности — ее крайне низкий технологический уровень и высокая степень изношенности. Это делает муниципальные услуги, оказываемые при ее помощи, очень дорогими (идея снять с местных бюджетов бремя содержания соответствующих объектов путем выхода на стопроцентный уровень оплаты таких услуг населением нереалистична). Вот почему все более гипертрофированный объем расходов на содержание муниципальной собственности финансируется на основе переходящей кредиторской задолженности бюджетов, т.е. из доходов тех поколений жителей муниципального образования, которые этой собственностью не смогут или не захотят воспользоваться.
На сегодняшний день абсолютно господствующими формами доходов от использования государственной и муниципальной собственности здесь являются доходы от продажи муниципального имущества и от сдачи ее в аренду, в редких случаях фигурируют отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, и едва ли не экзотическими можно считать доходы, получаемы от участия муниципалитетов в немуниципальных предприятиях. Фактически нет данных о получении доходов от передачи муниципальной собственности в трастовое управление, в концессию или от управления портфелем муниципальных акций, не говоря уже о других более сложных видах получения доходов.
Все вышесказанное указывает на то, что необходимо преобразование структуры муниципальной собственности с целью увеличения доли доходопроизводящей собственности. Это возможно достичь путем разработки новых видов муниципальных услуг, внедрения ресурсосберегающих технологий, создания смешанных муниципально-частных функциональных комплексов, развития рентных отношений. Кроме этого необходимо четко определить порядок целевого использования доходов от собственности муниципалитетов, так как они сейчас практически всецело направляются на финансирование текущих расходов. Часть этих средств в обязательном порядке должна направляться не только на поддержание муниципальной собственности в работоспособном состоянии, но и инвестироваться на ее расширение и улучшение качественного состава.
Конечно, все затраты связанные с предаваемыми предприятиями социальных объектов муниципалитеты сами не смогут покрыть. Для этого необходимо:
v создание системы целевых бюджетных фондов на федеральном, региональном и местных уровнях. В фонды следовало бы зачислять: установленную часть доходов от приватизации имущества, девиденты по акциям государства и муниципальных образований в АО, целевые налоги на содержание жилья и социально-культурных объектов (на местном уровне). Часть средств других налоговых источников (например, долю подоходного налога);
v направить часть средств (не менее 30-40 %) Фонда финансовой поддержки субъектов РФ в счет причитающихся регионам трансфертов, но с обязательным условием их целевого использования;
v разработать соответствующую процедуру отбора объектов поддержки;
v перейти к схемам финансирования передачи и содержания социальных объектов преимущественно на основе налаживания организации финансово-экономических отношений непосредственно между предприятиями и местными бюджетами.
Например:
Вариант №1. Предприятия передают в муниципальную собственность социальные объекты и в течении трех лет финансируют их содержание в размере не менее 60 % своих фактических затрат за год, предшествовавший моменту передачи. Данные средства направляются в местные бюджеты в форме целевых платежей на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы; размер платежей устанавливается в соответствующем договоре. По этому варианту передача дает предприятию выгоду в размере 40% от его расходов на содержание данных объектов, а муниципалитет получает 60 % этих затрат.
Вариант №2. Предприятие и местные органы власти реализуют согласованную схему приватизации социальных объектов, минуя их муниципализацию.
Вариант №3 предприятия и местные органы власти заключают договор о муниципализации социальных объектов, обусловленной одновременной передачей муниципальному образованию пакета акций предприятия в сумме, установленной этим договором.
Для предприятий, которые в одностороннем порядке прекращающим финансирование не принятых по акту органами МСУ социальных объектов, было бы полезным установить местный налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в размере, полностью компенсирующем затраты на их содержание.[8]
Кроме экономических трудностей, связанных с муниципальной собственностью, существуют еще и правовые. В частности вопрос разделения собственности между муниципальными образованьями. Здесь речь идет о разноуровневых муниципалитетах (сельский район и село или районный центр, которые входят в территориальные границы сельского района). В этой ситуации небольшое муниципальное образование (села, поселки, районные центры и т.д.) выступают в роли просителей доли муниципальной собственности, которая находится на их территории, у более крупного муниципального образования (сельского района). Решить данную проблему можно следующим способами:
А) ликвидировать сельские районы как муниципальные образования, оставив статус муниципальных образований для сел, поселков, районных центров и т.д.
Б) сформировать и реализовать договорной процесс на примере Федерации и субъектов РФ.[9]
Другая проблема состоит в том, что ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" допускает передачу муниципальным образованиям объектов государственной собственности в порядке установленном федеральным законом или законом субъекта РФ. Федеральный закон, устанавливающий специальный порядок передачи объектов в муниципальную собственность отсутствует. Вместе с тем, несмотря на этот факт, фактическая передача объектов федеральной собственности в муниципальную осуществляется. Коллизии, связанные с передачей объектов в условиях отсутствия соответствующего закона будут возникать до тех пор, пока он не будет принят.[10]
Подводя итог анализа муниципальной собственности можно отметить ряд особенностей:
1.Основная масса объектов — социальной направленности сферы услуг;
2.Высокая доля убыточных и доходопотребляющих объектов.
3.Малая доля предприятий производственной и торговой сферы;
4.Неурегулированность правоотношений между государственными и муниципальными органами при передачи объектов в муниципальную собственность.
Несмотря на все проблемы муниципалитетов, связанные с муниципальной собственностью, при умелом управлении ею муниципальные образования могут пополнять местную казну дополнительными финансовыми средствами, аккумулируя их в местных бюджетах. Конечно этого сразу не случиться, но к этому надо стремиться. Примеры пополнения местных бюджетов доходами от эффективного управления муниципальной собственность (особенно в сфере торговли) в разных регионах РФ есть. Этот опыт необходимо обобщать и использовать там, где еще такая работа не налажена.
Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Именно в прогнозе должна содержаться исходная информация, необходимая для разработки проекта бюджета и в первую очередь система приоритетов в расходовании средств бюджета.
Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Составление и исполнение местных бюджетов - обязанность органов местного самоуправления. К ведению представительного органа относятся:
v рассмотрение проекта местного бюджета;
v утверждение местного бюджета;
v утверждение отчета об исполнении бюджета за отчетный период.
2.2.2.1 Структура местных бюджетов
Доходная часть
Муниципальные бюджеты состоят из доходной и расходной части.
Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законамиРФ в распоряжение органов государственной и муниципальной власти.
Доходная часть муниципальных бюджетов формируется из налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений. В доходы бюджетатекущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года. Доходы подразделяются на текущие и капитальные. Текущие доходы подразделяютсяна налоговые и неналоговые. Под налоговыми доходами подразумеваетсяобязательные, безвозмездные невозвратные платежи в пользу бюджета. Большинство неналоговых доходов не имеют фискально-постоянного характера, твердо установленной ставки. В отличии от других видов доходов неналоговые доходы бюджета не должны жестко планироваться. На практике они планируются на уровне поступленийпредыдущего года.
Неналоговые доходы образуются в результате хозяйственной и иной деятельности органов местного самоуправления. К ним относятся:
vдоходы от использования имущества муниципалитетов, его продажи;
vпроценты по остаткам в кредитных учреждениях;
vвозвращенные бюджетные кредиты и ссуд и процентов по ним;
vчасть прибыли от муниципальных предприятий;
vприбыль от доли в уставном капитале предприятий или девидентов по акциям находящимся в муниципальной собственности;
vдоходы в форме финансовой помощи (дотации, субвенции, субсидии), получаемые из бюджетов других уровней.
vи другие предусмотренные законом доходы (суммы штрафов, компенсаций и иных сумм принудительного изъятия).
В соответствии с законодательством РФ муниципальные бюджеты состоят из собственных, закрепленных и регулирующих доходов. В соответствии с данной классификацией доходные источники состоят из:
1.Собственных доходов;
2.Поступлений от регулирующих налогов;
3.Средства, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
4.Средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ;
5.Финансовая помощь в различной форме дотации, субвенции и т.д.;
6.Заемные средства;
7.Другие источники.
Собственные доходы - это доходы, закрепленные за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законамии законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и уплачиваемые непосредственной в местные бюджеты.
К собственным доходам муниципалитетов относятся:
vместные налоги и сборы, другие собственные доходы,
vдоли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ.
К местным налогам и сборамотносятся налоги и сборы установленные в соответствии с федеральными законами. К местным налогам относятся: налог на имущество физических лиц; земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники; сбор с владельцев собак; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за использование местной символики; сбор за участие в бегах на ипподроме; сбор за выигрыш в бегах; сбор со сделок на биржах за исключением сделок,предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; сбор за право проведения кино- и телесъемок; сбор за уборку территории населенных пунктов; сбор за открытие игорного бизнеса; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством и введенные местным самоуправлением (сбор за содержание излишнего поголовья дойных коров, сбор за проезд через территорию города, сбор парковку иностранного транспорта и за право проезда по центральным улицам, сбор на содержание автобусного парка, налог на содержание общественного телевидения, сбор на содержание футбольной команды, сбор на медицинское оборудование, сбор за вывоз древесины и другие налогии сборы).[13]
Законом об основах налоговой системы определены бюджеты разного уровня, в которые зачисляются уплачиваемые суммы местных налогов и сборов, если иное не предусмотренозаконодательными актами. Поэтому не допускается принятие решений, ущемляющих бюджетные права органов местного самоуправления. За нарушение принятых решений о введении местных налогов и сборов к плательщикам применяются санкции в соответствии с Законом “Об основах налоговой системы в РФ”.
К другим собственным доходам, согласно ст. 7 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, относятся:
1)доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
2)не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
3)доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
4)платежи пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
5)доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
6)штрафы, подлежащие зачислению а местные бюджеты в соответствии сфедеральными законами и законами субъектов РФ;
7)государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ;
8)не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
9)подоходный налогс физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельность без образования юридического лица.
К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов:
·часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;
·часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;
·часть НДС по товарам отечественно производства (за исключением драг металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;
·часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;
·часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;
Размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованьями на постоянной основе, определяется законодательными органами субъекта РФ. Расчет долей, подлежащих закреплению за муниципальными образованьями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливает для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня.
К собственным доходам местных бюджетов могут относится также другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.[14]
Регулирующие доходы местных бюджетов - это федеральные и региональные налоги по которым устанавливаются нормативы отчислений (в %) в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов[15].
К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:
· часть федеральных и региональных налогов, передаваемых в местные бюджеты по нормативам, утверждаемым органами государственной власти субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования на планируемый год;
· дотации и субвенции из бюджетов субъектов РФ, а по федеральным программам - и из федерального бюджета;
· средства из Фонда Финансовой Поддержки муниципальных образований;
· другие средства, получаемые местными бюджетами по взаимным расчетам за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.[16]
Основная часть налоговых доходов местных бюджетов формируется в настоящее время за счет регулирующих доходов. Поскольку регулирующие доходы в части долей от федеральных и региональных закрепляются за местными бюджетами, как правило на один год, данные налоги по степени воздействия на муниципальные финансы можно приравнять к трансфертам. Таким образом, реальный уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов при существующей налоговой системе определяется уровнем местных налогов. Следовательно, основная часть муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных органов власти, что не позволяет им самостоятельно решать многие вопросы в своих интересах.[17]
Так как темпы роста расходов регионов превышают темпы роста их доходов, то периодически возникает необходимость в пополнении доходной части бюджетов муниципальных образований. Как правило, основными формами финансовой поддержки муниципальных образований являются дотации и субвенции. Порядок их предоставления и объем, в том числе и средств, выделяемых для финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.
Дотации - это средства, выделяемые местным бюджетам в твердой сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения и используются для финансирования расходов минимального местного бюджета в случае недостаточности налогового потенциала собственных доходов и регулирующих налогов на территории муниципального образования.
Субвенции - суммы, выделяемые на конкретные цели (инвестиционные проекты и программы, прошедшие экспертизу) и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
Слабой стороной этого инструмента пополнения доходной части местных бюджетов является тот факт, что он фигурирует в бюджетах многих субъектов РФ как не защищенная статья. В этом случае местные бюджеты становятся еще более уязвимыми от поступления доходов в региональные бюджеты.
Отрицательной стороной дотаций и субвенций, как способа финансовой помощи является тот факт, что данные источники лишены стимулирующих средств, они создают у органов власти иждивенческие настроения. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, а также приводит к ослаблению финансового контроля. Для дополнительного пополнения доходной части местных бюджетов органы местного самоуправления могут привлекать также средства инвесторов для реализации программ социально-экономического развития муниципального образования. Привлечение таких средств осуществляется путем заключения договоров между инвесторами и органами местного самоуправления.
Источниками пополнения местного бюджета могут стать:
·покупка органами местного самоуправления за счет внебюджетных средств государственных и негосударственных ценных бумаг, акций и облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет.
·выпуск муниципальных займов и заключение кредитных соглашений/договоров, в пределах сумм, установленных представительным органом муниципального образования. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производится до утверждения местного бюджета на текущий финансовой год.[18]
·разовые добровольные сборы с граждан для финансирования расходов местного значения, решения о которых могут принимать представительные органы местного самоуправления или непосредственно население. Собранные средства должны использоваться исключительно по целевому назначению.
Заключительные выводы по формированию доходной части местных бюджетов.
Подводя итог всему вышесказанному можно сказать, что местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов. Поэтому соотношение 3-х основных источников финансирования доходной части местных бюджетов (государственные средства, передаваемые органам местного самоуправленияорганами государственной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников;собственные средства муниципалитетов; заемные средства или муниципальный кредит) в структуре местных финансов определяет самостоятельность конкретного муниципального образования. Поскольку преимущество в структуре местных финансов 1-й или 2-й группы источников средств порождает зависимость от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого муниципального образования, то органы местного самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источников доходов.
Если исходить из того, что финансовая самостоятельность, а фактически и самостоятельность местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязательных расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены и должны изыскивать дополнительные средства и возможности их получения для укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым себе самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность местных финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в значительной степени от эффективности собственной организационно-финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также от степени профессионализма специалистов муниципалитетов.
Сегодня же бюджеты МСУ в основной массе формируются от достигнутого уровня, исходя из субъективных факторов. Такая практика лишает местные органы власти стимулов к сокращению бюджетных расходов, к поиску новых доходных источников, развитию предпринимательства и т.д.
2.2.2.2 Расходная часть бюджетов МСУ
Другой частью местного бюджета является смета расходов. Расходы бюджета включают в себя все невозвратные платежи, независимо от того являются они возмездными или безвозмездными и для каких целей осуществляются – текущих или капитальных.
Расходы формируются по следующим направлениям:
·На финансирование отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство, рыболовство, строительство, транспорт, связь и т.д.);
·На финансирование социально-культурного развития, науки;
·На содержание органов власти и управления;
·Расходы связанные с обслуживанием долга.
Исходя из того что бюджет муниципального образования состоит из минимального бюджета и бюджета развития, расходы соответственно различаются на текущие расходы и капитальные расходы, связанные с развитием муниципального образования. Такое деление расходной части бюджетов является традиционным для бюджетов всех уровней. К текущим расходам относятся расходы на содержание и капитальный ремонт ЖКХ, учреждений образования, науки, культуры, спорта, социальную поддержку населения, содержание пассажирского общественного транспорта и другие расходы, не входящие в бюджет развития.
Расходная часть бюджета развития, как правило, включаетв себя ассигнования на капитальные вложения и развитие социально-экономического потенциала муниципального образования, иные расходы на расширенное воспроизводство. Вместе с тем, расходы муниципалитетов можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий органов местного самоуправления они направляются. Среди полномочий местного самоуправления выделяют собственные полномочия, связанные с решениемзадач местного значения, и полномочия, делегированные органами государственной власти. С учетом этого деления расходная часть местных бюджетов включает в себя:
· расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления;
· расходы, связанные с выполнением государственный полномочий, делегированных органам местного самоуправления.
Полный перечень расходов местных бюджетов содержится в ст. 12 ФЗ “о финансовых основах местного самоуправления в РФ”.
Расходная часть местных бюджетов включает:
1)расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;
2)расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ;
3)расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
4)расходы, связанные с обслуживанием и погашениемдолга по муниципальным займам;
5)ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
6)иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Как правило, бюджеты и субъектов РФ и муниципальных образований в особенности, социально ориентированы. В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно образование и здравоохранение). Из общих расходов бюджетов всех уровней на местные бюджеты приходится: 42% всех расходов на социальную политику, 57%- на здравоохранение и физкультуру, 42% - на культуру и искусство, 66% - на ЖКХ, 67% - на образование (среднее образование финансируется на местном уровне на 95%) Здесь необходимо отметить, что экономическое положение муниципалитетов в последние годы ухудшилось в связи с тем, что на них сброшены финансово неподкрепленные расходы. Доля затрат М.О. в консолидированном бюджете РФ за последние 3 года с 27 до 32%, а доходная часть, наоборот, сократилась с 29 до 20%. [19] (К 1998 году доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета сократилась с 28% до 21%, а доля расходов одновременно выросла с 29% до 31%.[20])
Так в бюджете муниципального образования “Сланцовский район” Ленинградской области на 1999 год основная часть бюджетных расходов приходится на социально-культурные мероприятия: культура и образование - 37,8%, социальная политика и здравоохранение - 11,4%, т.е. около 50% всех бюджетных расходов; а также на дотирование ЖКХ - 27,37%. Таким образом, социальные расходы составляют 3/4 всех расходов бюджета.
Проблема ЖКХ было, есть и будет одной из самых финасовозатратных сфер деятельности МСУ. Его традиционно не считали отраслью экономики: никто им всерьез не занимался и не думал об экономии средств, выделяемых на ЖКХ. В результате М.О. получили затратное, устаревшее и неэффективное хозяйство. Сейчас, чтобы поддерживать ЖКХ в рабочеспособном состоянии, компенсировать разницу в тарифах и выплачивать жилищные субсидии некоторые муниципалитеты тратят от 30 до 40% бюджетных средств.
Такая ситуация просто опасна для финансов МСУ. Чтобы исправит ситуацию необходимо внедрять и переходить на новые технологии эксплуатации ЖКХ. Надо строить и ремонтировать качественно, используя новые высокопрочные и износостойкие материалы с большой гарантией эксплуатации. Это должно сократить ежегодные издержки на эксплуатацию и ремонт объектов ЖКХ. Кроме этого при проектировании и строительстве зданий и сооружений должны использоваться приборы учета расходования тепла, воды, газа, электричества. Некоторые элементы по повышению эффективности ЖКХ в городах РФ внедряются, но очень медленно. Этот процесс надо ускорить через программу государственной поддержки жилищно-коммунальной реформы и через проведение взаимозачетов между строительными организация и муниципалитетами по схеме, приборы учета в новом доме = 50% местных налогов, уплачиваемых строителями в местный бюджет при строительстве объекта (для строящихся объектов). Можно применить также и административные методы - обязательное оснащение объектов ЖКХ приборами учета при утверждении проекта строительства.
Данная структура расходов местных бюджетов свойственна для муниципальных образований и она будет продолжать оставаться такой до тех пор, пока не будет воплощена и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у муниципалитетов не появятся средства для инвестиционной политики торгово-промышленной сфере на местном уровне. И даже тогда основные расходы будут приходиться на социально-культурные мероприятия, так как это предопределено самой сущностью/природой местного самоуправления.
Социальная направленность расходов бюджетов муниципальных образований, как правило, обостряет противоречия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной сферой, которая требует колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов. Складывается ситуация, когда основная часть денежных средств муниципальных образований идет на поддержание социальной сферы. При этом используются изношенные убыточные основные фонды – других ведь просто нет.Идет процесс деградации экономической базы местного самоуправления, так как она не обновляется, не развивается и модернизируетсяиз-за отсутствия необходимых средств.Поэтому, несмотря на масштабное перераспределение бюджетных ресурсов, предназначенных для муниципалитетов, между самими муниципальными образованьями, существует дефицит средств в местных бюджетах, а также большая дифференциация доходов на душу населения в разных муниципальных образованиях одного региона.
Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном объеме закрепленных доходов приводит к тому, что возрастает доля регулирующих источников доходов (в доходах городов - 75%, сельских р-х - 90%). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности местного самоуправления.
Как видно чаще всего делегируются полномочия органов исполнительной власти. Причем термин “рекомендовать” ничего общего не имеет с истинным смыслом, т.е. он может трактоваться не только как право, но и как обязанность, поскольку за невыполнение такой рекомендации могут последовать определенные санкции. В итоге, в условиях отсутствия механизма передачи государственных полномочий муниципальные образования исполняют переданные полномочия, не имея на то соответствующего финансово-материального обеспечения. Некоторые муниципалитеты пытаются возместить возникающие расходы, обращаясь к Минфину с запросами о соответствующих компенсациях. Минфин отвечает: компенсации включены в трансферты субъекта РФ. Получается парадокс: муниципалитеты исполняют государственные полномочия за свой счет, хотя Федерация (по заявлениям представителей Минфина) на их осуществление выделяет средства субъектам РФ. Из этого следует, что-либо Минфин не выделяет такие средства субъектам РФ (иливыделяет не в полном объеме) или руководство субъектов РФ не доводит до муниципалитетов выделенные и полученные средства или же он не выделяет данные средства. Отчасти обострению этой проблемы способствует то, что законодательство четко не разъясняет содержание понятия “государственные полномочия”. Однако логично определить их как все полномочия не являющиеся прерогативой системы МСУ, т.е. полномочия, относящиеся к предметам ведения федеральных и региональных органов власти. Таким образом, все расходы муниципальных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения органов местного самоуправления, четко определенные в ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, следует относить к государственным полномочиям и их исполнение должно финансироваться за счет целевого выделения муниципальным бюджетам средств из федерального или регионального бюджета. Но как уже отмечалось выше, этого не делается.[22]
Таким образом, четкого определения государственных полномочий нет. Не определен их круг и нет установленного механизма их передачи от одного уровня власти другому. Кроме того, не определены как сами материально-финансовые ресурсы, которые должны передаваться, так и порядок их передачи. Данная проблематика межвластных/межбюджетных отношений не нашла свое отражение в Бюджетном кодексе РФ. Хуже того Кодекс запутывает ситуацию. Вместо четкого и недвусмысленного определения предметов ведения Федерации, регионов и муниципалитетов, вводится понятие расходов совместного ведения РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. Тут даже условно нельзя определить понятие государственных полномочий. При этом муниципалитеты лишаются права не финансировать те мероприятия, которые им в свое время были переданы и которые относятся к ведению государственных органов власти, в случаях, если из соответствующих бюджетов не выделяются необходимые финансовые ресурсы. Не предусмотрено и право органов местного самоуправления не принимать полномочия от федеральных и региональных органов власти, когда такая передача не сопровождается одновременной передачей соответствующих материально-финансовых ресурсов.
Данная проблема является одной из самых острых и для решения нужно дать четкое определение “государственных полномочий”, определить какими полномочиями в той или иной сфере обладают органы государственной власти и органы МСУ и их объем. Здесь также необходимо систематизировать все нормативные документы, изданные различными органами. Итогом такой работы мог бы стать Реестр полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровня и Реестр полномочий органов МСУ в сферах совместного ведения. Данные реестры позволят каждому уровню власти определить какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно.
Здесь важно разработать механизм и порядок передачи государственных полномочий и соответствующих материально-финансовых ресурсов, где будут зафиксированы санкции в случае его нарушения для участников процесса. Пока этого нет и для прояснения ситуации необходимо такжерешить вопрос кто, когда, в каких случаях и на какой основе может давать органам МСУ указания и поручения, а в каких только просить что-либо сделать.
Пора законодательно упорядочить процедуру передачи государственных полномочий для их исполнения органам МСУ.
Говоря о муниципальных финансах в законодательном аспекте нельзя не затронуть проблему множества неналоговых платежей веденных актами органов власти различного уровня и не входящие в налоговую систему РФ. Эти различного рода сборы и платежи, а также административные санкции нестабильны ни по количеству, ни по срокам уплаты, ни порядку взимания и зачисления. К настоящему моменту в муниципальные бюджеты поступает более 10 видов неналоговых платежей, в условиях, когда отсутствует соответствующая законодательная база (некоторые из них продолжаю взиматься на основе решений органов власти СССР).
Здесь следует особо отметь, что в бюджеты всех уровней, в том числе и муниципальные, зачисляются административные штрафы, взыскиваемые в соответствии с КоАП РСФСР. Причем порядок зачисления их в соответствующие бюджеты в Кодексе отсутствует. Отсутствие законодательной основы для взыскания платежей, не носящих характер налогов, неизбежно ставит под вопрос о правомерностисуществования каждого из них. Кроме того, не определено правовое положение органов местного самоуправления в установлении порядка взимания и направлений использования поступивших средств.[23] Решить этот вопрос должен был прежде всего Бюджетный кодекс. Однако формулировка части 4 ст. 60 “В местные бюджеты поступают...другие неналоговые доходы, поступающие в местный бюджет в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления”, а также ст. 62 - этой проблемы не решают, так как они отсылают либо к другим законодательным актам, либо к другим статьям Кодекса, в частности к ст.ст. 41-46, содержащим общие принципы учета и формирования неналоговых доходов бюджетов всех уровней. Но здесь есть слабое место: устанавливая какую-либо норму, зачастую умалчивается о том в какой вид бюджета должны зачисляться предусмотренные ее сборы или штрафы. Правовые коллизии в сфере неналоговых платежей Бюджетным кодексом не урегулированы. В этой связи необходимо принятие законодательного акта о неналоговых платежах, который бы определил их перечень, правовой статус, порядок взимания и зачисления в соответствующие бюджеты.
Обеспечение самостоятельности МСУ бюджетным и налоговым кодексами
Многие специалисты в области МСУ в РФ считают, что Бюджетный кодекс РФ не внес в процесс укрепления финансовой базы Местного самоуправления ничего принципиально нового. Вместорешения задачи кодификации законодательства по бюджетным вопросам авторы кодекса зачастую искажают само понятие бюджетного федерализма. Например, формулировка ст. 39 части 2 БК, которая гласит: “Доходы бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисленные в бюджеты других уровней РФ, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления” Здесь на лицо, во-первых, грубейшее нарушение основополагающих законодательных актов, прежде всего, Конституции РФ ст. 132 п.1 и действующих федеральных законов о МСУ. Устанавливая для органов государственного управления “центра” и субъектов РФ законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления Бюджетный кодекс полностью ликвидирует экономическую и финансовую самостоятельность последних. Это есть прямое нарушение ст. 43 ФЗ “об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, согласно которой “Ограничения прав МСУ, установленных Конституцией РФ и настоящим законом, другими федеральными законами запрещается”. Во - вторых, данное положение нарушает права муниципальных органов власти относительно самостоятельного формирования и исполнения местных бюджетов, установленных ст. 35 и ст. 36 того же закона, а также ст.5 ФЗ “о финансовых основах местного самоуправления в РФ”.
Возможно, в условиях нехватки бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы, централизация средств бюджетов всех уровней и необходима, но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующих представительных органов власти, в том числе и муниципальных образований.
Таким образом, Бюджетный кодекс не только не гарантирует подлинной самостоятельности местному самоуправлению, но и создает определенные препятствия для ее реального обеспечения. К примеру “Принцип самостоятельности бюджетов” Ст. 31, означающий наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня является в общем-то простой абстракцией, не подкрепленной содержанием ни в самой ст. 31, ни в других статьях кодекса. Такие декларации ничего не дают для обеспечения реальной финансово-экономической самостоятельности ни субъектам РФ, ни тем более муниципальным образованьям.
Во-первых, для обеспечения самостоятельности местных бюджетов необходимо не только провозглашение тезиса о наличии собственных источников доходов, но и установить их конкретный, достаточный перечень и размеры. Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующихся для обеспечения их минимальных потребностей. Установление кодексом 5 налогов и сборов, которые зачисляются в местные бюджеты явно недостаточно, чтобы обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления на местах.
Во-вторых, в документе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. Не обнаруживается и перечня налогов и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого списка, кодекс в значительной мере теряет сове значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, так как не вводится четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.
В-третьих, законодательное закрепление регулирующих налогов за местными бюджетами не решает задачи обеспечения самостоятельности последних, так как органы МСУ не устанавливают размеры процентных отчислений в свои бюджеты от регулирующих доходов. Это - прерогатива вышестоящих органов власти, от которых во многом и зависит наполняемость местных бюджетов.
О какой самостоятельности может идти речь, когда ст. 85 БК (часть 2) предусматривается возможность ежегодного перераспределения расходов совместного ведения РФ, ее субъектов и муниципальных образований на основе законов о бюджетах на очередной финансовый год. Тот факт, что данное распределение осуществляется по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ, с органами местного самоуправления вовсе не гарантирует отмену практики переложения отдельных расходов целиком на местные бюджеты. В общем, формулировки, приведенные выше, фактически отрицают провозглашенные БК основополагающие принципы бюджетного федерализма
Статья 28. Перечень принципов бюджетной системы РФ
· Бюджетная система РФ основана на принципах:
· единства бюджетной системы РФ;
· разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
· самостоятельности бюджетов;
· полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
· сбалансированности бюджета;
· эффективности и экономности использования бюджетных средств;
· общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
· гласности;
· достоверности бюджета;
· адресности и целевого характера бюджетных средств.
Тем самым обостряется необходимость в его серьезном улучшении в направлении дополнения провозглашенных в нем правильных принципов соответствующими конкретными механизмами их реализации для организации процессов четкого разграничения доходов и расходов и их закрепления за соответствующими звеньями бюджетной системы страны.[24]
Укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов логично было бы ожидать от Нагового кодекса РФ, в котором определялся перечень местных налогов и сборов, устанавливался порядок и размеры закрепления на постоянной основе за местными бюджетами части федеральных налогов. Бюджетный кодекс, как уже отмечалось выше, не решил до конца вопросы в этой области. Однако и 1 часть Налогового кодекса не способствует становлению финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. В первую очередь это связано с тем, что совершенствуя налоговую систему, наши законодатели и ответственные лица в Правительстве РФ забывают о федеративном устройстве России и о наличии в ней местного самоуправления. Вектор реформирования налоговой системы не может определяться исключительно нуждами федерального бюджета, что у нас сейчас и происходит; существуют еще и интересы субъектов РФ и муниципалитетов, которые должны соблюдаться государством так же, как и интересы “центра”. Именно о них то и забывается, вернее есть мнение, что интересы государства, а под словом государство понимается Федерация в целом и частично субъекты РФ, превыше всего, все остальные субъекты, находящиеся вне рамок этих понятий должны самостоятельно решать проблемы своего существования. Такое отношение к финансовым трудностям местного самоуправления вызвано тем, что “в использовании муниципальных органов власти налоговых механизмов для формирования своих бюджетных доходов кроется мощный конфликт системного характера. Суть противоречия состоит в том, что органы местного самоуправление представляют собой негосударственный уровень публичной власти, в то время как налоги и сборы по своей природе являются инструментом именно государственной финансовой политики.[25]
Видно и поэтому, в том числе в Налоговом кодексе РФ заложено резкое ограничение налоговых и бюджетных прав органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъекта РФ. Подготовленный Налоговый кодекс, антимуниципальный по своей сути, который усугубляет ситуацию с ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления”. Если федеральный закон был направлен на развитие финансовых основ муниципалитетов, закрепивший за бюджетами муниципальных образований доли регулирующих налогов, то расчет на принятие субъектами РФ аналогичных законов для обеспечения минимально необходимых финансов городов, поселков, районов не оправдался. Субъекты РФ в большинстве своем на это не пошли, поэтому практика регулирования местных бюджетов осталась прежней, основанной на субъективизме и произволе органов государственной власти. Налоговый кодекс усугубляет ситуацию тем, что в первой части кодекса предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов, сведя их число с 20 до 5.Перечень их ограничивается 5 налогами, 2 из которых налог на имущество и земельный после введения налога на недвижимость (ставшего в соответствии с частью первый кодекса региональными, прекратят свое действие).В итоге собственные средства в доходной части местных бюджетов резко сокращаются. Вот и получается: своих денег нет, а их регионального и федерального бюджетов не дождаться, хотя деньги в бюджеты всех уровней собираются на местах.
Таким образом, органы местного самоуправления будут реально располагать тремя закрепленными налогами (на рекламу, на наследование и дарение и местными лицензионными сборами). Как показывают расчеты, соответствующие поступления смогут обеспечить не более 2% всей доходной части местных бюджетов – самого массового и социально-ориентированного звена бюджетной системы страны. Частью 2 Налогового кодекса ликвидируется перевод в разряд собственных доходов местных бюджетов (частично или полностью) отдельных налогов субъектов РФ и некоторых федеральных налогов. В частности в проекте отсутствует закрепление на постоянной основе 50% регионального налога на имущество предприятия, а также замещающий его налог на недвижимость. Отсутствует закрепление за муниципальными бюджетами, связанных с недропользованием. Ликвидируется закрепление в соответствии с ФЗ “о недрах” на постоянной основе 90% зачисления в местные бюджеты налоговых поступлений
Введенный в действие в действие с мая 1998 федеральный налог в форме платы за пользование водными объектами исключает из числа собственный доходов местных бюджетов, отменяемую в связи с этим плату за воду, которая полностью поступала в муниципальный бюджет. Сам же новый налог зачисляется в федеральный бюджет и бюджет субъекта РФ. Что касается местных бюджетов, согласно части 2 ФЗ “Оплате за пользование водными объектами”. Законодательный орган субъекта РФ вправе принимать решения о зачислении в местный бюджет всей суммы или части платы за пользование водными ресурсами на их территории. Однако данное решение не делает водный налог собственными доходами бюджетов МСУ, а наоборот ставит в зависимость от решений органов государственной власти субъекта РФ. Все это способно мощно ударить по собственной финансовой базе органов местного самоуправления, соответственно фактически ликвидировать декларируемую финансовую состоятельность последних. А процесс составления и утверждения бюджетов муниципальных образований ставится практически в полную зависимость от ежегодного закрепления федеральными и региональными органами власти за муниципальный бюджет как федеральных, так и региональных налогов и сборов. При этом все сложности, связанные с исполнением государственных полномочий и обеспечения основной части социальных расходов на население муниципальным бюджетом в расчет не принимается.
Такое положение дел области функционального обеспечения местных бюджетов ставит под вопрос само существование МСУ. Что в свою очередь свидетельствует о мнимости гарантий МСУ со стороны государства и о приоритетности государственного регулирования межбюджетных отношений в пользу субъекта РФ и Федерации в целом.[26]
Рассмотрим еще несколько примеров противоречия законодательной базы, регулирующей финансовую самостоятельность местного самоуправления. В соответствии с законом о “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” ст.7 п.3 (2) К собственным доходам относятся не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования. Однако здесь стоит обратить внимание на то, что данный пункт, регулируя правоотношения, противоречит другому действующему нормативному акту. Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации, как известно, регулируются Президентским Указом №1368 “О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации ” от 18.09.96 не предусматривающий перечисления в местные бюджеты средства от приватизации предприятий государственной собственности через продажу на аукционе или по конкурсу, а также при продаже акций АО, созданных в процессе приватизации. И несмотря на отмеченное предписание ФЗ о “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, содержание Указа Президента №1368 касательно местных бюджетов до настоящего времени не пересмотрено.
Кроме того необходимо также отметить, что предусмотренные 100% отчисления в местные бюджеты доходов от приватизации государственного имущества к настоящему времени практически исчерпан. Так например, доходы от продажи имущества в бюджете муниципального образования “Сланцевский район” Ленинградской области на 1999 год составляют 0,87% от общего объема доходной части.
Рассмотрев некоторые аспекты функционирования законодательной базы, регулирующей отношения (в том числе и межбюджетные) между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованьями можно сделать несколько выводов:
во-первых, ее несоответствие принципам федерализма;
во-вторых, она носит чрезмерно общий декларативный характер;
в-третьих, не регулирует многие аспекты деятельности местного самоуправления;
в-четвертых, отсутствие законодательных актов прямого действия;
в-пятых, отсутствуют четкие механизмы реализации законов;
в-шестых, имеет противоречия между законодательными актами и двоякое их толкование;
в-седьмых, законодательная база не кодифицирована.
В итоге, законы, появившиеся за годы реформ и регулирующие взаимоотношения муниципалитетов с органами государственной власти РФ, субъектов РФ не создали механизма обеспечения местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости. Таким образом, законодательная база, регулирующая вопросы в этой сфере требует серьезной доработки в плане создания новых законодательных актов по насущным вопросам и корректировке действующих, с целью уточнения отдельных положений для устранения двоякого толкования; систематизации для устранения противоречий и эффективного функционирования законодательной базы.
Конечно, федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления", подписанный Президентом РФ – важнейший документ при всех его слабостях и недочетах. Однако если посмотреть с точки зрения в какой степени обеспечивается финансовая самостоятельность МСУ тем или иным законодательным актом, то можно указать на некоторые слабые места данного закона. Так в статье 7 закона "О финансовых основах местного самоуправления", где идет речь о долях федеральных налогов, относимых к собственным доходам местных бюджетов, есть следующая формулировка: "в среднем по РФ". Эти слова допускают объективную возможность тенденциозного подхода со стороны субъекта РФ по отношению к муниципальному образованию, лишают муниципальные образования возможности ориентироваться на конкретные, указанные в законе доли федеральных налогов, исключают возможность принятия прозрачных бюджетов.
[27]Задача сегодня состоит в том, чтобы поддержать тех, кто умело поставил дело, кто умеет и может самостоятельно работать с прибылью. У нас же получается так: лучше работаешь тебя же и наказывают. Некоторые муниципалитеты развивают свою производственную базу, создают муниципальные предприятия, словом расширяют налогооблагаемую базу, а живут не лучше, чем те города и районы, которые ждут дотации. Это говорит о том, что муниципальным образованиям не выгодно развивать свою собственную доходную базу. Активно работающие в этом направлении оказываются в худшем положении, чем те кто сидят на дотациях, что провоцирует иждивенческие настроения.
Муниципалитеты вынуждены для покрытия бюджетного дефицита залезать в долги, кредитоваться в банках. У некоторых из них задолженность энергетикам, вышестоящим бюджетам, банкам превышает годовые бюджеты, а списывать задолженности никто не собирается. В итоге денег нет потому, что город их не зарабатывает, а не зарабатываетпотому, что не может запустить производство. Этому в свою очередь активно мешает государство как на прямую, так и косвенно.
Сейчас можно говорить, что развитие муниципалитетов остановилось. Речь может идти лишь о текущих расходах, да и то весьма ограниченных. Получается, что средств едва хватает на функционирование муниципалитетов, а не на их развитие. А эта проблема упирается в несовершенство системы межбюджетных отношений в РФ между федеральным, региональным и местным уровнями.
Законы субъекта РФ не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов РФ, не имеет юридической силы, поскольку согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральнымзаконам, принятым по предметам совместного ведении РФ и субъектов РФ, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.[29] О том, насколько несовершенна законодательная база было сказано выше.
Тем не менее рассматривать взаимоотношения органов местного самоуправления с другими уровнями власти надо не точки зрения, что гарантированно на бумаге, а как это воплощается в жизни. Нужно смотреть на реальность не через “очки законодательства”, а на законы сквозь призму реальности (реальным взглядом). Если к МСУ подойти с таким взглядом, то мы увидим, что вопрос собственных доходов местных бюджетов является достаточно острым и сегодня. Первым шагом к его решению стал ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”. В нем была попытка четко прописать все собственные доходные источники МСУ, ликвидировать решающую зависимость от “центра” и от субъекта РФ, гарантировать финансовые права самых многочисленных - муниципальных органов управления. Попытка не удалась, так как, вместо расширения перечня местных налогов и установления прав МСУ, ввели надбавки к федеральным налогам на постоянной основе закрепили, за органами МСУ минимальные доли федеральных налогов от тех их частей, которые переданы субъектам РФ и назвали эти доли собственными доходами МСУ.
Указанные доли налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованьями на постоянной основе не могут относится к собственным доходам местных бюджетов. Это связано с тем, что собственные доходы – это такой источник финансовых средств, размер поступления которого в местный бюджет постоянен и зависит только от представительного органа МСУ. В федеральном законе же фигурируют постоянные доли местных бюджетов от изменяющихся долей субъектов РФ в федеральных налогах, изменения в которые происходят всякий раз при утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Взять к примеру подоходный налог с физических лиц. В 1995-96 гг.10% его зачислялось в федеральный бюджет, а 90% в бюджет субъекта РФ. В 1997-98 гг. все 100% данного налога оставлены в распоряжении субъектов РФ.
Ситуация с определением долей усугубляется тем, что проведенная в середине 1998 г. выборочная проверка 13 регионов РФ показала, что ни в одном из этих регионов законы об установлении постоянных долей местных бюджетов от федеральных и региональных налогов не приняты и к их разработке не приступали. В данных условиях база, от которой местные органы власти планируют свои доходы по постоянным нормативам, ежегодно меняется вне всякой зависимости от их воли и желания, поэтому их доходы в принципе не могут быть постоянными. Фактически они являются закрепленными, а точнее сказать регулирующими.[30] В общем, органы местного самоуправления как не имели, так и не имеют достаточных собственных финансовых источников. Доходные части местных бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. В результате, финансовых ресурсов этим бюджетам катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. В этих условиях большое число муниципальных образований являлись дотационными. [31]
На лицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а значит и местных финансов в целом и все большая зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от регионального). Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти, так как существенным образом изменить обстановку и разрешить многие проблемы в пределах своей территории они не могут. В основом это вызвано из-за отсутствия соответствующей материально-финансовой базы и не желания органов государственной власти оказывать серьезную помощь, и как следствие местного самоуправления вообще.
Гибкий позвоночник, умение разговаривать с начальством - вот суть нынешней системы межбюджетных отношений в РФ. На лицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, Субъектами РФ и органами местного самоуправления. Во многом эти проблемы порождены тем, что ни у субъектов РФ, ни у РФ нет по-настоящему консолидированного бюджета. “Этотбюджет в сегодняшней форме является явочным. Кто что перечислил из того и складывается. Если бы государство действительно несло ответственность за формирование и исполнение бюджетов на всех уровнях данной проблемы не возникало бы”[32] - Олег Бережанов - заместитель начальника департамента межбюджетных отношений Министерства финансов В итоге Минфин занимается не совершенствованием межбюджетных отношений (системы межбюджетных отношений), а лишь осуществляет перераспределение имеющиеся средства с одного бюджетного уровня на другой и не более. При этом позиция его такая “Если у центра трудности с финансами, то почему их не должно быть у субъектов РФ и соответственно у муниципальных образований. Всем трудно”[33]. Интересный подход к межбюджетным отношениям. Вместо того чтобы дать городам, поселкам возможность развиваться, заинтересовать их в расширении производства на территориях муниципалитетов, создании новых рабочих мест, представителей местного самоуправления успокаивают многообещающим лозунгом “Всем трудно и вам должно быть трудно”. Это видимо и есть государственный подход к развитию экономического потенциала муниципалитетов в РФ. Понять такой подход к развитию МСУ можно, если исходить из позиции, что государственной управление должно строиться по 2-х уровневой системе управления: Федерация и Субъекты РФ.
Минфин действует в отношении муниципальных образований исходя из своих принципов. Принцип “забирай и распределяй”, а не поощряй:хорошая работа – хорошее поощрение. “Мы рассматриваем заявки на дотации городам, районам, поселкам 43 субъектов РФ. Сформировали они бюджеты исходя из реальных потребностей. Суммы получились внушительные. Если с такими мерками подходить к формированию бюджетов всех муниципальных образований России, то не хватит всего российского бюджета”.[34] Наделить местное самоуправление необходимыми финансовыми источниками и сделать их самостоятельными можно, но тогда возникает ряд угроз сложившемуся устройству управления: возрастает влияние местного самоуправления на протекающие процессы, а это – передел полномочий, степени влияния между уровнями власти и сфер влияния, т.е. изменение политической конъюнктуры на региональном уровне в пользу глав больших муниципальных образований –районных и областных городов. Изменение межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов сократит возможности как “Центра”, так и регионов. К тому же передача некоторых налогов и сборов на уровень местного самоуправления сократит дублирующие звенья бюджетной системы. Это в результате должно сократит аппарат и степень его влияния. Таким образом, изменения межбюджетных отношений в пользу местного самоуправления будет означать передел системы политического влияния на процессы в региональном масштабе, в чем многие не заинтересованы.
Принцип “двойных стандартов”: По отношению к субъектам РФ и муниципалитетам. “У Минфина нет никакого интереса сдирать с муниципальных образований 3 шкуры”.[35] Видимо здесь подразумевается, что их сдирают с субъектов РФ. “Субъектам передана масса полномочий и у них свои проблемы со средствами. Там тоже есть свои доноры и свои регионы - дотационники”[36]. Именно в таком подходе к субъектам РФ и муниципальным образованьям и лежит главная ошибка. Донорами и дотационными являются не субъекты РФ, а конкретные муниципальные образования, как правило города. Именно на уровне муниципальных образований формируется финансовая картина субъекта РФ. Если дотационных муниципалитетов больше, чем не дотационных, следовательно, субъект РФ – донор. Поэтому от благосостояния муниципальных образований зависит его статус среди других субъектов РФ. Именно конкретные муниципалитеты-доноры подпитывают и региональный бюджет, и федеральный бюджет РФ. Год от года их становится все меньше. Сегодня они составляют около 4% от общего объема муниципальных образований. Спрашивается, как можно развиваться в стране, если у 96 % городов, поселков, районов нет средств к существованию. Ответ на этот вопрос дает сам представитель Минфина, который заявляет “Перечень собственных доходных источников муниципальных образований должен быть расширен – тех 5 налогов и сборов, что обозначены в общей части Налогового кодекса, конечно же недостаточно. Задача заключается в том, чтобы максимально сократить роль регулирующих налогов в формировании бюджетов. Свои источники надежнее”[37] В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40% расходов на народное хозяйство приходится на муниципальные бюджеты. Хотя финансирование основой доли федеральных социальных программ возлагается на городские, районные, сельские и поселковые бюджеты, но основная часть финансовых ресурсов сосредоточена сейчас на уровне субъектов РФ (более 50%).[38]
На лицо война бюджетов. Финансовая власть регионов все усиливается. За последние годы доля в федеральном консолидированном бюджете увеличилась, при этом доля расходов субъектов РФ примерно осталась на прежнем уровне, а муниципальных образований увеличилась. В результате складывается ситуация, когда муниципальные бюджеты является бесправными филиалами региональных бюджетов. Реализуется практика насаждения расходных нормативов, под которые в конце года подгоняется утвержденный субъектом РФ бюджетный дефицит. Неудивительно, что нормативные отчисления от федеральных и региональных налогов в муниципальные бюджеты в течение года неоднократно меняются. При этом механизм отчислений имеет ряд особенностей, не способствующих укреплению финансовой самостоятельностимуниципалитетов.
В субъектах РФ довольно широко используется практика дифференцирования нормативных отчислений от налогов в бюджеты муниципалитетов. В различных регионах используетсяразное сочетание таких налогов (от 1 до 5 видов налогов, в основном - подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль, НДС, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество). Принципы дифференциации нормативов по регионам отличаются: в одних субъекта РФ для всех или большинства городов и районов устанавливаются различные нормативы отчислений; в других - все муниципальные образованияили большая их часть имеют одинаковые нормативы и только некоторые города выделены в отдельную группу. Подобная политика региональных властей вызывает недовольство местных властей и дает почву для конфликтов. При этом дифференцированные нормативные отчисления от налогов в сравнении с практикой выделения разного рода субсидий, являются для местных властей более предпочтительной формой регулирования их отношений с властями региона, т.к. при использовании дифференцированных нормативов отчислений средства изначально остаются в муниципальном бюджете и являются, таким образом, гарантированным источником доходов. Выделение же субсидий во многих случаях происходит с задержкой или в меньшем объеме, чем изначально оговаривалось.[39]
Однако у этого механизма есть и серьезные недостатки: во-первых, в большинстве случаев отсутствуют критерии дифференциации, что порождает торг между властями; во-вторых, нормативы отчислений нестабильны, что затрудняет работу местных органов власти. Но на практике органы местного самоуправления предпочитают работать с субъектами РФ по принципу “Лучше синица в руках, чем журавль в небе”. Таким образом, межбюджетные отношения внутри субъекта РФ отданы на откуп региональным властям.[40]
Еще один из серьезных вопросов в межбюджетных отношениях между различными уровнями бюджетной системы РФ, в частности между местными бюджетами с одной стороны и федеральным и региональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной власти РФ или органов власти субъектов РФ компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета возросшие расходы или сокращение доходной части местных бюджетов в ходе их исполнения, возникших в результате принятия ими решения. (Ст. 4 п.3 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”). Данное требование закона гарантировано ст. 133 Конституции РФ. Сложность проблемы связана с тем, что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов, тогда как принимаемые федеральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления; компенсацияже средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автоматическую передачу этих средств местным бюджетам. В соответствии с п.3 ст.4 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или сокращение доходов муниципальных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Однако этого недостаточно, так как расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения. Если государственные органы принимают решения, направленные на улучшение жизни населения, но без соответствующего материально-финансового обеспечения, оно не можетбыть исполнено частично. Конструктивно данный вопрос решает ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой механизм компенсации состоит в том, что одновременно с принятием таких решений государственными органами, вносятся адекватные поправки в законы о федеральном и региональном бюджете на соответствующий год, компенсирующие возросшие расходы или сокращение доходов местных бюджетов. Однако он не способен 100 % гарантировать местным бюджетам компенсацию недополученных доходов или увеличения финансирования их расходной части в последующие годы из вышестоящих бюджетов. Чтобы этого не произошло Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания: при сокращении доходной или увеличении расходной части местных бюджетов, вследствие решения, принятого органами государственной власти другого уровня, произвести полную или передачу отдельных видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменение налогов и /или бюджетного законодательства[41].
Таким образом, сегодня, проблематика межбюджетных отношений сведена к взаимоотношениям по вертикали “Бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет”. Нет сомнения, что эта вертикаль служит фундаментом всей системы государственных финансов. Что касается финансов муниципальных образований, то в основе их устойчивости лежит именно система горизонтальных межбюджетных связей. Организационным и смысловым ее центром выступает собственный бюджет муниципального образования.
Ключевыми внешними элементами системы горизонтальных межбюджетных связей – бюджеты других муниципальных образований. Как и в межбюджетных отношениях муниципалитетов с субъектами РФ здесь есть 2 группы проблем:
¨ первая состоит в создании нормативно-правовой базы, которая бы позволила свободно объединять и сосредотачивать возможности бюджетов 2-х и более муниципальных образований для решения тех задач, которые они выделили в качестве совместных;
¨ вторая группа проблем связана с организацией взаимоотношений между бюджетами донорских муниципальных образований с бюджетами дотационных муниципалитетов. В настоящее время эти отношения опосредованы органами государственной власти субъекта РФ, который изымает через систему нормативов часть средств у территории донора и направляет эти средства на финансирование нужд дотационных территорий.
Однако эта система, как уже указывалось ранее, несовершенна и имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых - отсутствие гласности при распределении средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, наподобие ФФФПр на федеральном уровне, и прозрачности расходования средств этого фонда. Данную систему межбюджетных отношений было бы уместно дополнить такой, при которой за территорией донором на сумму установленных для нее изъятий закреплялось бы прямое финансирование бюджетных поступлений дотационных территорий/ муниципальных образований (по взаимному соглашению и на постоянной основе). В этом случае территория донор напрямую была бы заинтересована в скорейшем развитии дотационной территорией собственной доходной базы, а значит, прилагала бы для этого свой опыт, знания другие возможности. Тогда получат развитие интеграционные процессы между муниципальными образованьями. Органам власти субъекта РФ оставалось бы только контролировать добросовестность выполнения муниципалитетами взятых на себя и/или возложенных на них обязанностей и способствовать разрешению спорных вопросов.[42] Конечно, такой тип межмуниципальных отношений вряд ли стал бы повсеместным и приемлемым для всей территории РФ, но рациональные элементы в такой модели построения отношений есть и их можно было бы опробировать в разных регионах на нескольких муниципальных образованиях.
Подводя итог анализу межбюджетных отношений можно сказать, что основные возможности, в том числе финансово-экономические, сосредоточены в руках субъекта РФ и самой РФ. Место муниципальных образований еще пока формируется, а значит, будут меняться и сами межбюджетные отношения для достижения приемлемого баланса между 3-я составляющими бюджетной системы РФ: местными бюджетами - региональными, федеральным. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, обеспечения действительного, а не декларативного права, сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы, от достижения подлинного финансового равноправия всех органов власти в значительной мере зависит успех экономической стабилизации и дальнейшего развития в стране. Как показал мировой опыт, создание такого механизма - исключительно сложная задача, тем более она усложнятся в российских условиях, где 89 субъектов федерации и более 20 тыс. муниципальных образований. Однако отказываться от решения данной задачи нельзя. Здесь необходимы четкие и обдуманные шаги со стороны государства. При этом необходимо учитывать, что какие бы идеальные модели взаимодействия бюджетов всех уровней ни были бы обоснованы, они не смогут эффективно реализовываться в условиях перманентного существенного недобора налогов и вытекающей из этого финансовой недостаточности как конкретных бюджетов, так и бюджетной системы страны в целом. Поэтому становление действительного механизма межбюджетных отношений во многом зависит от успехов в повышении эффективности всего общественного производства, от укрепления и расширения налогооблагаемой базы, от роста налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы и повышении доли собственных доходов всех уровней.
В тоже время органы местного самоуправления – это не только глава муниципального образования, это также и штат сотрудников администрации и представительного органа МСУ. В этой связи встает вопрос профессионализма всех работников органов управления муниципалитета. Как показал опыт деятельности МСУ в Санкт-Петербурге кадровый вопросстоит достаточно остро. Многие депутаты МСУ не знают специфики работы в органах МСУ, не говоря уже о простых сотрудниках муниципалитетов. Объясняется это достаточно просто: общий уровень образования, профессионализма и опыта работы в государственных и муниципальных органах власти у кандидатов в депутаты МСУ был низок. Как правило, это были военные, работники ЖЭКов, “Школьная когорта”, редко – бывшие работники государственных органов власти.
Тем не менее проблему обеспечения МСУ профессиональными кадрами необходимо решать. Решение данной проблемы должно быть комплексным. Необходимо:
·Переподготавливать работающих сотрудников МСУ
·Принимать на работу выпускников с соответствующим профильным образованием в области государственного и муниципального образования.
Можно было бы установить в федеральном законе “Об основах местного самоуправления в РФ” норму,что среди сотрудников МСУ должно быть не менее 25 % сотрудников – выпускники по специальности государственное и муниципальное управление.
От жителей муниципальных образований тоже многое зависит. Само население должно выбирать людей профессиональных и способных работать в МСУ, а не просто ставить галочку в пустой графе в день выборов органов МСУ за того, кто меньше всех не нравиться.
[1]Замотаев А., "Местное самоуправление как элемент государственного устройства" Российская юстиция, 1996, N 6
[2] Морозова Т.Г. "Муниципальный менеджмент", М. 1997, "Юнити", стр.202
[3] ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ, п.1, ст.29
[4]Гражданский кодекс РФ, п.3 ст. 125
[5] В. Ясюна, "Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения", М. 1997, "Ось-89", стр. 19
[6] Г. Алимурзаев "Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики", Российский экономический журнал №3, 1999, стр.21
[7] В.Лексин "Незаметная реформа: передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность", Российский экономический журнал №2, 1998, стр.53
[8] В.Лексин "Незаметная реформа: передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность", Российский экономический журнал №2, 1998, стр.55
[9] А.Н. Демьяненко "Муниципальное управление", Хабаровск 1998, стр.110
[10] "Муниципальное право России", М. 1998, стр.151
[11]Морозова Т.Г. "Муниципальный менеджмент", М. 1997, "Юнити", стр.213
[12]Коваленко А.И."Муниципальное право", М.. 1997, "Новый юрист", стр.92
[13] Тихомиров Ю.А., Комментарий к ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”,
[14] ФЗ “о финансовых основах местного самоуправления в РФ” ст.7
[15] Коваленко А.И. “Муниципальное право”: М. 1997, Новый юрист, стр. 92
[16] Коваленко А.И. “Муниципальное право”: М. 1997, Новый юрист, стр. 95
[17] Барский А. “Финансовая база Местного самоуправления”, Городское управление №5 1999, стр. 35
[18] Ст. 16 п.7 ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”.
[19] Круглый стол “Местное самоуправление: финансовый тупик”, Российская Федерация сегодня №26 1999, стр. 27
[20] Ясюна В. Местнгое самоуправление. комментарий с разъяснениями. М. 1997, ОСЬ -89, стр. 11.
[21] Игнатюк Н. “Полномочия: делиться или делегировать”, Российская федерация сегодня: №24 1998, стр. 31
[22] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр.69.
[23]Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 ,стр. 76
[24] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр. 68-69.
[25] Алимурзаев Г. “Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики”, РЭЖ №3 1999, стр.23
[26] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр.73
[27] Круглый стол "Местное самоуправление: финансовый тупик",Российская федерации сегодня №8 1999, стр.36
[28] Коваленко А.И. “Муниципальное право”: М. 1997, Новый юрист, стр. 92-93
[29] Тихомиров Ю.А., Комментарий к ФЗ “об основых принципах организации местнго самоупавл”,., стр. 209
[30] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр. 66
[31] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр. 67
[32] Круглый стол “Местное самоуправление: финансовый тупик”, Российская Федерация сегодня №26 1999, стр.37.
[33] см. там же стр. 37
[34] см. там же стр. 38
[35] см. там же стр. 37
[36] см. там же стр. 38
[37] см. там же стр. 38
[38] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр.65
[39] Трупов С. “Проблемы законодательного обеспечения формирования финансово-экономической основы МСУ”, Городское управление №2 1998,стр. 18
[40] См. там же.
[41] Пансков В. “Муниципальные бюджеты в системе межбюджетных отношений”, РЭЖ: № 11-12, 1998 , стр.71
[42] Муниципальное право России, стр.25
[43] Рябченюк “Без бюджету жизни нету”, Муниципальная власть №5 1998, стр. 39