Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации
| Загрузить архив: | |
| Файл: bobb-017.zip (46kb [zip], Скачиваний: 56) скачать |
Введение
1. Конституционная характеристика субъектов РФ.
2. Типология и конституционные основы организации субъектов РФ.
3. Эволюция правового статуса края, области как субъекта РФ.
Заключение
Введение
Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в новой Конституции Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, укрепления территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой — реального обеспечения самоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ.
Несмотря на факт принятия новой Конституции Российской Федерации, на тот факт, что в ней закреплены принципиально новые, незнакомые предыдущим Конституциям положения о федеративном устройстве, этодалеко не всё, что необходимо сделать на пути строительства подлинно федеративного государства. Еще не сложились традиции взаимоотношения центра и регионов на том уровне, на котором в конструктивном ключе решались бы как проблемы федерального центра, так и регионов. Совместная деятельность регионов и центра на сегодняшний день пока ещё не до конца освободилась от идеологических пут советской государственности. В своей деятельности как региональные, так и федеральные органы государственной власти руководствуются подчас не законодательными нормами, а некоей «целесообразностью», «полезностью», которая противоречит закону.Таким образом, следует констатировать, что на путипостроениягармоничных взаимоотношений между центром и регионами обеим сторонам придется решить ряд непростых задач. И одной из таких задач является более четкое определение границ компетенции обеих сторон, уточнение и корректировка правового статуса.
1. Конституционная характеристика субъектов РФ
Российская Федерация — государство с уникальной государственной структурой. В составе субъектов Российской Федерации в настоящее время насчитывается 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 городафедеральногозначения,1 автономная область и 10 автономных округов. В них проживает более 140 наций и народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В п. 1 ст. 65 Конституции все субъекты Российской Федерации перечислены не случайно. Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе Российской Федерации и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционных прав, таких, например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в Совет Федерации двух представителей (ст. ст. 95 и 104 КРФ).Следует учесть, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации»[1],а также в связи с изменением наименований Ингушской Республики и Республики Северная Осетия соответственно на Республику Ингушетия и Республику Северная Осетия — Алания эти новые наименования включены в ч. 1ст. 65 Конституции вместо прежних. Немного позже в соответствии с аналогичным Указом Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации»[2]и в связи с изменением наименования Республики Калмыкия — Хальмг Тангч на Республику Калмыкия новое наименование этой Республики также было внесено в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации. Поэтому при переиздании текста Конституции Российской Федерации новые наименования субъектов должны быть внесены в текст Конституции.
В сравнении с 1978 г. — годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации — число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились наименования и правовой статус субъектов Федерации. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и 6 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республик, кроме 16 бывших автономных республик, приобрели также 4 автономные области — Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, а из автономных областей осталась только одна — Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Ингушскую Республику.
Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, при наличии таких сравнительно небольших по территории субъектов, как Калининградская область (15,1 тыс. км и Республика Адыгея ( 7,6 тыс. км,имеются и такие значительные по размеру территории субъекты, как Республика Саха (Якутия), занимающая 3102 тыс. км и Красноярский край, территория которого — 2401 тыс. км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Например, Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в 2 раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии[3].
Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации — города федерального значения Москва (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) — входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва — всего 307 тыс. человек, Республика Калмыкия — 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек.
Субъекты Российской Федерации различаются и по ряду других признаков — уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческим традициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации.
Как известно, действующая Конституция закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила те наименования субъектов, которые они дали сами себе. В ст. 137 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что при изменении субъектом Федерации своего наименования «...новое наименование... подлежит включению в статью 65 Конституции Российской Федерации». Это говорит о том,что вопрос о наименовании субъекта относится к компетенции самого субъекта (что следует также из положений ст. 71, 72, 73). Внесениенового наименования в Конституцию Российской Федерации происходит уже автоматически на основании указа Президента Российской Федерации. На это указывает Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации[4]. Именно так были внесены изменения в ст. 65 КРФ приведенным выше Указом Президента Российской Федерации от 9 января 1996 г.
Сказанное не относится к изменениям наименований субъектовсвязанных с изменением их статуса (например, при замене название «край» или «область» названием «республика»). Эти вопросы решаются уже на основании ч. 2 ст.65 КРФ. В ней устанавливается возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов. При этом могут быть различные варианты изменения числа субъектов Российской Федерации: путем слияния двух или более субъектов и образования на их основе нового субъекта или распада имеющегося субъекта на две или более части каждая, из которых выразила желание стать отдельным субъектом Российской Федерации; кроме того, возможно вхождение в состав Российской Федерации новой территории на правах самостоятельного субъекта.
Предусматривается, что подобные проблемы могут решаться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Он подлежит разработке и принятию в соответствии с Конституцией. Представляется, что в законе будет разработана процедура принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; в нем следует также установить гарантии добровольности вхождения в Российскую Федерацию новых субъектов, соблюдения международно-правового принципа самоопределения народов.
В соответствии со ст.66 Конституции РФ основные положения, касающиеся статуса, т.е. правового положения субъекта Российской Федерации, определяются Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим нее субъекты Российской Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус, статус республики определяется не только Конституцией РФ, но и конституцией самой республики. Аналогично определяется и статус других субъектов Федерации — краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — с той лишь разницей, что наряду с Конституцией РФ он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом (например, Устав (основой закон)Самарской области, принятый Самарской Губернской Думой Решением №142 от 21 декабря 1995 года; Устав (основой закон) Краснодарского края, принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 4 июля 1997 года). При этом следует отметить, что подготовка и принятие таких уставов — новое явление в конституционном развитии, федеративном устройстве и развитии государственности РФ.
Таким образом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно то же назначение. Роль устава аналогична роли конституции в республике — и тот и другой регулируют сходные виды правоотношений.
При этом оба документа подлежат одинаковой государственно-правовой защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Из содержанияст.66 Конституции РФ вытекает, что субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить ее Конституции, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числе которых специфические особенности их территории и проживающего на них населения, в том числе особенности его национального состава.
Основываясь на уже упомянутом способе определения статуса субъекта Российской Федерации, Конституция предусмотрела возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов также и путем принятия соответствующего федерального закона об автономной области, автономном округе (п. 3 ст. 66 Конституции).Такие законы могут быть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению их законодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие и единого федерального закона об автономных округах.
Автономная область находится в составе Российской Федерации. Из 10 автономных округов 9 в настоящее время входят в состав краев и областей. Непосредственно в состав Российской Федерации сейчас входит лишь Чукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»[5].
Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Названные договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующим федеральным законом. Пока такой закон не принят. Однако необходимость его принятия не вызывает сомнений, учитывая особенности характера взаимоотношений этих субъектов. В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации. В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основных требований к договорам между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации и расторжения.
Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.
Преобразование конституционно-правового статуса субъекта, например области в республику или наоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области[6]. Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации Должно осуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие его предусматривается Конституцией Российской Федерации. В этом акте, полагаем, следует сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. В нем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации; возможность проведения регионального консультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте; способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса.
2. ТИПОЛОГИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СУБЪЕКТОВ РФ
Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в но[7] Реализация наз[8], с тем, чтобы остальные ее части перенести в гл. III Конституции. К сожалению, окончательный вариант статьи сохранил расширительное представление о данной конституц[9], поскольку в [10].
В Конституции не только закрепляется система всех видов субъектов федерации (ст. 5), но [11]. Конечно, действующая Конституция РФ исходит из новых условий осуществления федерализма в России, но в определенной мере названная особенность характеризует и теперь [12]. Видимо, именно такие соображения стоят за формулировками действующей Конституции о равноправии субъектов федерации.
Вместе с тем официальное признани[13]. Данное положение[14]. Причем не только СССР (договорная федерация), но и Россия как федерация конституционная должны по этой концепции обеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне как государственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотя [15].
Подобный подход с большей или меньшей степенью достоверности мог быть при[16]. Именно отрицательный характер таких показателей, свидетельствующих о нежизнеспособности «карликовых» образований, позволяет в принципе отказаться от идеи суверенного государства в составе другого суверенного государства, как это и принято в мире.
Нельзя не отметить, что из порядка осуществления данного принципа явно «выпадают» действия некоторых субъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана), стремящихся к утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и на фактической, [17].
Известно, что практически все устойчивые ф[18] в качестве [19] Да и процесс образования Со[20].
Восстановление значения территориальных форм государств[21], в силу ч[22]. [23].
Вмест[24]. Соответственно нынешние края и области признаются в лучшем слу[25].
Нетрудно заметить, что в данном случае в основу критериев государственности кладется [26]. Конечно, реализация этих принципов в пр[27] С позиции Конституции РФ статусы края, области, с одной стороны, и республики — с другой соотносятся как государственное образование и государство. Учитывая опыт существования в нашей стран[28]. За ними признано важное полномочие на осуществление собственного правового регулирования (включая законодательную деятельность) вне пределов веде[29]. Получив новые юридические возможности и, осознавая, что реальная [30].
Утвержденные Председателем Верховного Совета РФ первые положения о свободных экономических зонах в конкретном крае, области выполнили по сути функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус края, области в условиях ф[31]. Анализ прав, которые приобретали край, о[32].
В условиях столь динамичного повыш[33]. Не будь подписан в дальнейшем Федеративный дог[34]. Однако федеративная материя России, состоящей из республик и автономных [35].
В юридической науке высказывается также иная точка зрения. Ряд ученых [36]. Вряд ли с этим можно согласиться.
Основные особенности статуса автономного областного образования, не [37]. Краевые, областные Советы народных депутатов получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения до принятия Основ законодательства РФ. Предусматривалось условие согласования законопроектов по предметам совместного ведения. Важной гарантией автономии стало закрепление в ст. 84 Конституции РФ требования о том, что территория края, области не может быть изменена без их согласия. За краями, областями было признано право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей (ст. 84 Конституции РФ).
В то же время во взаимоотношениях федерации с краями, областями сохранились элементы [38].
[39].
По сравнению с республиками края, области были ущемлены и в правах на пред[40], в Совете Национальностей Верховного Совета [41]. Края, области присоединились к бюджетно-финансовой войне с центром, инициированной республиками, проявляя здесь особую [42]. Прохладное отношение краевых, областных Советов народных депутатов к Совету федерации, образованному в тот период [1] РГ. 1996.13января.
[3]Комметарий к конституции Российской Федерации. М.,1996. С.276.
[4]РГ.1995.14 дек.
[6] Комметарий к конституции Российской Федерации. М.,1996. С.280.
[7] Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики): послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — Росс. Газ., 1994. 25 февр.
[8]См.. например: Конституционное совещание: Информационный бюллетень. М.. 1993. №3. с. 9 и др.
[9] См.. например: Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР. М., 1963. с. 217—219, Халилов Л.М. РСФСР — социа.шстичсское федеративное государство. Казань. 1967. с. 100—102. Железнов Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань. 1974, с. 7 и др.
[10]Крылов Б., Михалева Н. Равны перед государством. — Росс. газ. 1993. 9 дек.
[11] Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1961.С.35.
[12] Подобные предложения выдвигались и ранее (см.. например: Мамут Л.С. Проект Конституции Российской Федерации: теоретические посылки. — Сов. гос. и право. 1991. №3, с. 9.
Филатов С. Конституция как гарант демократии. — Известия. 1993. 12 нояб. •О
[13] Филатов С. Конституция как гарант демократии. — Известия. 1993. 12 нояб.
[14] Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределение народов. — Гос. и право, 1993, №1.С. 15. Умшчш Ч. Ьлсск ч нищета суверенитетов. — Росс. газ., 1993, 26 авг
[16]Умнова И.Блеск и нищета суверенитетов. — Росс. газ., 1993. 26 авг
[17] Ржевский В.А. О юридической природе форм нового Содружества Независимых Государств. Гос. иправо. 1992, №6, с. 31,32..
[18]Советский федерализм /Под общей ред. М.О.Рейхеля. М.-Л.,1930. С.35.
[19] Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 4. с. 465. т. 22. С.238: т. 31. С. 318 и др.
[20] Об «упущенных» территориальных возможностях советской федерации и ранее говорилось в литературе (см.: например: Ржевский В.А. Идеи марксизма о формах национально-государственного устройства и современность. — Извесгия СКНЦ ВШ: Общественные науки, 1983, Л. 1, с. 27).
[21] Синюков В.Н. О форме федерацни в России. — Гос. и право, 1993. № 5. с. 35.
[22] Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РС'ФСР. — Правоведение, 1960, № 1. С. 26—.33.
[23] Печенев В.В. В чем гордость великоросса. Рос. газ. 1993. 1 дек.
[24] Синюков В.Н. Указ. соч. — Гос. и право, 1993, № 5. с. 29.
[26] Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов. 1966. С. 55 - 57,100—107.
[27] Синюков В.Н. Указ. соч., с. 31.
[28]Умнова И. Кому творить законы. – Росс. газ. , 1994. 25 января.
[29]См., в частности: постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О повышении роли и усилении ответственности Советов народных депутатов...» от 25 июля 1986 г.; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам радикальной реформы управления от 17 июля 1987 г.
[30]За 1990-1991 гг. было объянлено 12 СЭЗ. Среди них - Алтайский край, Новгородская, Кемеровская. Читинская, Калининградская и другие области.
[31] См., например: распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР «О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны в Калининградской области» от 3 июня 1991 г.; распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Кемеровской, Новгородской областях и г. Выборге Ленинградской области» от 9 июля 1991 г.
[32]Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № 16, ст. 267.
[33]Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1992, № 13, ст. 663. “
[34]В соответствии с Законом о местных Советах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении от 26 марта 1992 г. области, так же как и районы, составляют территориальную основу регионального самоуправления (см.: Ведомости Верховного Совета Украины, 1992. № 26, ст. 387; 1993, № 19. ст. 199). Роль, отведенная на Украине областным органам власти и управления, в значительной мере связывается с выполнением функции связующего звена между центральной властью ч органами местного самоуправления. Это предопределяет особенность правового положения главы областной администрации, который одновременно выполняет функции представителя президента Украины. Следует отметить, что учеными и политикамиУкраинывысказываются предложения о повышении статуса области и признании ее вкачестве государственно-территориальной единицы(см.. например: Плющ И.С. Концептуальные принципы управления территориями в Украине. Материалы научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления территориями в Украине». - Голос Украины. 1992, 28 нояб.).
[35] Как известно, в Италии и Испании впервые была применена модель, предусматривающая предоставление автономии не просто отдельным регионам, а всем территориальным образованиям одного уровня. Любопытно, что эта модель государственного устройства была избрана в странах, в которых длительный период существовал строго централизованный режим и сохранялись диспропорции социально-экономического развития, партикуляризм регионов (см.: Государство, право и межнациональные отношения в странах Западной демократии. М., 1993, с. 55).
[36]Синюкон В.Н. О форме федерации в России. - Гос. и право, 1993. № 5. с. 29: Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень. - Вестник МГУ. Сер. «Право», 1993. № 2, с. 16.
[37]Гарантирование на конституционном уровне самостоятельной компетенции является одним из основных показателей особого статуса автономных образований. В частности, в Конституциях Италии и Испании четко разграничиваются вопросы ведения государства и автономных образований, дается конкретный перечень полномочий органов власти областных автономий (см.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982).
[38]Возникший в этот период феномен Челябинского двоевластия свидетельствовал о приобретении противостоянием затяжного характера. В условиях действующей государственно-правовой системы ни один способ урегулирования, включая решение Конституционного суда РФ, не позволял снимать конфликт: чьи же полномочия следует считать легитимными в Челябинской области - главы администрации, назначенного президентом РФ, либо того, кто избран в качестве главы администрации населением области (см., например: Николаев В. Челябинское противостояние. - Росс. газ., 1993. 11 авг.; Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой. - Известия, 1993. 2 авг.).
[39] Так, по итогам перераспределения средств между бюджетами различных уровней за 1992 г. все республики, за исключением Чувашии и Мордовии, выплатили в федеральный бюджет налогов меньше, чем получили средств из них (см.: Широбоков В. Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом. - Финансовые известия, 1993.№ 60, 24- 30 дек.).
[40] Предусматривалось избрание но 4 депутата от каждой рсснуб.-шкн но национально-территориальным округам (ст. 105 Конституции РФ). Предусматривалось избрание по 3 депутата от каждой республики (ст. 107 Конституции РФ).
[41] Процесс республиканизации, появившийся вначале в легитимных формах, вышел затем за рамкизаконности. Если Вологодская область, а также до октябрьских событий 1993 г. Свердловская область, воспользовавшись ст. 70 КонституциРФ, ожидали решения высшего законодательного органа РФ об их преобразовании в республики, то впоследствии, как известно, Свердловская область в одностороннем порядке 27 октября 1993 года официально провозгласила себя Уральской республикой( см.: Конституция Уральской Республики, принятая27 октября 1993 года на сессииСвердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва. – Екатеринбургские ведомости. 1993. 30 окт. )
[42] Имеется ввиду ультиматум Верховному Совету РФ и Министерству финансов РФ председателей Советов народных депутатов краев, областей в августе 1993г. ( см.: Зенков В. Ультимаиум тридцати двух. – Росс. газ. ,1993, 26 авг.)