Исследовательская работа Становление организационной модели российской демократии на примере Нижегородской области

Муниципальное бюджетное образовательное учреждение
«Школа №15»
Автозаводского района г.Н.Новгорода
Становление организационной модели российского самоуправления на примере Нижегородской области во второй половине XIX-XXIвв.
Выполнила: Гурьянова Юлия,
ученица 11 а класса
Научный руководитель:
Гребенникова И.Г.,
учитель истории и обществознания
Н.Новгород
2016
Введение
Политическая жизнь общества – это совокупность повседневных взаимодействий взаимоотношений людей по поводу активного или пассивного участия в политической системе общества. Кто-то объединяется в партии, сколачивает блоки, агитирует с трибуны или СМИ, кто-то выдвигает себя в депутаты или президенты, кто-то пассивно наблюдает за событиями по телевизору, изредка посещая избирательные участки. Тем не менее, идет активная борьба за власть, отрабатываются механизмы ее удержания. Нашими голосами могут воспользоваться, наше неучастие может оказаться кому-то на руку. Сегодня очень часто можно встретиться с данной ситуацией в политической жизни. А всегда ли было так? Всегда ли у какой-то части населения не возникало желания принимать участие в политической жизни общества? Я не раз задавала себе вопрос на эту тему, т.к. взрослее стала понимать о своем назначении в жизни: «Когда-нибудь и мне придется принять участие в избирательной компании. А может и принимать непосредственное участие в политике».
Поэтому я решила рассмотреть эту тему более подробно, т.е. цель моей работы: изучение формирования самоуправления в России на примере Нижегородской области.
Задачи:
- познакомиться с выборами в нашем государстве;
-познакомиться непосредственно с избирательной системой и развитием самоуправления в Нижегородской области.
На мой взгляд, эта тема всегда будет актуальна, т.к. ее истоки уходят в Древний Рим, когда мы впервые знакомимся с понятием «демократия – как народовластие». Народ всегда стремился иметь свои права и свободы, позволяющие активно участвовать в политической деятельности. В разные исторические периоды мы наблюдаем новые формы правления государством, а, следовательно, человек стремится использовать разные методы участия в управлении своим государством.
А также на протяжении продолжительной российской истории идея народного самоуправления всегда имела важное значение. В драматические периоды национального развития правильно организованная местная жизнь, прежде всего земской ее формы, часто помогала преодолеть общегосударственный хаос и многочисленные кризисы. Не случайно, что самые известные ученые России уделяли изучению самоуправления вообще и земства в частности самое пристальное внимание.
Выборы в Древней Руси.
В любой политической системе индивиды и социальные группы в той или иной степени вовлечены в политический процесс. По степени политической активности граждан среди них выделяются следующие группы: аналитическая группа (не участвуют в политике), граждане, голосующие на выборах; граждане, участвующие в деятельности политических партий и других политических организаций, делающие политическую карьеру; политические лидеры.
Политическое участие – это действия, предпринимаемые гражданами и имеющие целью повлиять на государственную политику лидеров на любом уровне политической власти.
В современном демократическом обществе основной формой политического участия является участие в выборах. Выборы дают возможность индивидам и социальным группам сформулировать свои требования, обеспечить поддержку тех действий политических лидеров, которые соответствуют интересам большинства населения.
Выборы – это один из древнейших способов определения носителей власти. Он широко применялся еще во времена Древней Руси. Выборы проходили на вече – собрании свободных мужчин-общинников.
Вече существовало еще в догосударственный период. Сохранилось оно и после возникновения Киевской Руси. Более того, в русских землях XI-XII вв. вече являлось высшим органом власти. Нам известно о вечевых собраниях в Киеве, Новгороде, Пскове, Владимире, Суздале, Чернигове, Смоленске, Нижнем Новгороде и других городах. Вечевые собрания были разного уровня – уличанские (присутствовали жители одной улицы), кончанские (от слова конец – район), земские (когда в стольный город приезжали представители «младших» городов земли и окрестных сел).
На вече решались важнейшие вопросы, в том числе и о выборах должностных лиц – тысяцкого (начальника земского ополчения и городской судья), сотских, десятских, старост. Выборы были прямыми и открытыми. Любой из присутствующих на вече мог предложить («выкрикнуть») кандидата.
Если ни один из претендентов не имел явного большинства сторонников, то кидали жребий. Но если даже в Новгороде и Пскове, где княжеская власть до конца XIв. была ограниченной, ощущалось некое давление со стороны «княжеских мужей», то тем сильнее была власть назначаемой администрации в княжеских городах. Быть может, именно поэтому в Нижнем Новгороде, основанном в 1221 году великим князем владимирским Юрием Всеволодовичем, о вече сохранилось лишь одно косвенное упоминание в летописи 1305 года. Это говорит о невесомой роли вече в Нижнем Новгороде как органе управления городом.
В эпоху Московской Руси слово «вече» исчезает из обихода. Собрание членов общины (мира) называют теперь мирским сходом. При Иване Грозном мирское самоуправление получило официальный статус. В 1550-е гг. повсеместно создаются земские избы во главе с земскими старостами или излюбленными головами.
В XVI-XVII вв. выборными были также низшие государственные должности. С разбойниками боролись губные избы во главе с губным старостой из местных служилых людей, которому помогали губные целовальники из крестьян.
Выборные земские люди занимались не только местными делами, но и участвовали в решении вопросов общегосударственного значения. С 1549 г. Русские цари постоянно созывали Земские соборы, на которых обсуждались новые законы, вопросы внешней политики и престолонаследия. Сначала из числа земских людей приглашались только должностные лица (головы, старосты, сотские). Однако с 1610 года на Земские соборы начинают выбирать особых представителей. Особенно ярко выборное начало проявилось в деятельности Совета всея земли (при Нижегородском ополчении во главе с Мининым и Пожарским). Известны его грамоты о вызове «для совету» «всяких чинов людей человека по два», в том числе черносошных крестьян, татар и черемис. В конце 1612 года руководители народного ополчения князья Пожарский и Трубецкой, начали рассылку грамот с предписанием выбирать на Земский собор для определения нового царя «десяти человек лучших» из разных сословий.
В XVII в. организатором выборов стал воевода. Получив грамоту из соответствующего центрального учреждения – приказа (например, Разбойного, если речь шла об определении губного старосты), он назначал день выборов и оповещал избирателей. Подчиненный ему дьяк местной приказной избы вел выборное делопроизводство. Оно включало в себя краткую информацию об итоге выборов, а также список явившихся с и подписями. Насколько известно ученым, древнейший нижегородский избирательный протокол, дошедший до нас, датируется 1631 годом. В нем написано, что губного старосту И.С.Змеева выбрали «архимандриты, и игумены, и протопоп, и попы, и дьяконы, и Нижегородского уезда дворяне и дети боярские, и посадские всякие люди, и стрельцы»
Выборы в Уложенную комиссию 1767 года.
При Петре I Земские соборы перестали созываться. На управленческие должности людей стали, как правило, назначать, а не выбирать.
Но в ходе реформ Петра I (1710–начале 1720–х гг.) была предпринята попытка придать органам местного самоуправления большую самостоятельность и за счет этого сократить административный аппарат. С этой целью создавалась управленческая «вертикаль», во главе которой стоял Главный магистрат в столице, приравненный по статусу к коллегиям (центральным органам управления), а на местах – губернские и городовые магистраты, а также ратуши (в небольших городах). К магистратам и ратушам переходили функции земских изб, но только в отношении городского населения (то есть купечества и посадских ремесленников). Личный состав магистратов и ратуш формировался на выборной основе из местного купечества и, по замыслу реформаторов, должен был стать независимой ветвью административной и судебной власти. На практике это, однако, не получилось, и уже со второй четверти XVIII в. (то есть вскоре после смерти Петра I) магистраты и ратуши утратили административные функции, а с 1775 г. превратились в судебные органы по делам купцов и мещан.
Вновь выборное начало стало играть важную роль в жизни общества только при Екатерине Великой. 14 декабря 1766 года императрица издала Манифест о созыве Комиссии по составлению нового Уложения законов (взамен Соборного уложения 1649 года). В Уложенной комиссии должны были присутствовать выборные депутаты от дворян, городов, черносошных крестьян, казаков и «оседлых инородцев» (например, татар и черемисов).
Дворяне каждого уезда на общем съезде (все они прошли в 1767 году) выбирали предводителя, а затем под его руководством с помощью баллотировки определяли депутатов. Как видим, в организации выборов произошли важные изменения. Во-первых, появились специальные должностные лица, руководившие избирательным процессом. Причем их называли сами избиратели. Во-вторых, совершенствовалась техника выборов. Голосования стало тайным. Избиратели на листочках бумаги писали имена желательных кандидатов. Те, кого называли в этих записках, имели право баллотироваться (от слова «ball» - «шар»). Это означало, что каждый избиратель получал черный (для голосования «против») и белый (для голосования «за») шары и один из них опускался в специальный ящик (прообраз современной избирательной урны). Затем ящик вскрывался, и количество шаров обоих цветов подсчитывалось. Далее баллотировался следующий кандидат. Побеждал тот, кто получал больше белых шаров.
По той же схеме проходили выборы в городах. Сначала избиратели (все домовладельцы данного города) определяли баллотировкой городского голову. Затем он становился председателем избирательного собрания, и под его наблюдением проходила баллотировка кандидатов в депутаты.
Городские выборы XVIII-XIX вв.
В 1785 году, после издания Екатериной Великой Жалованной грамоты городам, городской голова стал выборным руководителем местного самоуправления.
Первые выборы городского головы в соответствии с «Жалованной грамотой» Екатерины II в Нижнем Новгороде состоялись 12 декабря 1785 года. Сначала на собрании избирателей (горожан, достигших 25 лети имевших годовой доход не менее 50 рублей, - таковых явилось около 100 человек) были намечены кандидаты на этот пост. Затем прошла их баллотировка. Больше всех белых шаров (75) получил купец 1-й гильдии Иван Серебренников. Однако занять первое место головы он отказался, поскольку уже являлся должностным лицом (заведовал питейными сборами в Нижегородском и Горбатовском уездах). Тогда городским головой решили сделать купца 2-й гильдии Алексея Брызгалова, набравшего на 5 голосов меньше. Но и он, по причине своей дряхлости и болезненности, тоже не захотел руководить городским хозяйством, изъявив желание исправление своей должности поручить сыну Ивану.
Городское общество с этим согласилось и 17 декабря 1785 года вынесло постановление о том, что «Ивану Брызгалову вместо отца его по его к нему доверие головой быть дозволяет».
В дальнейшем должность нижегородского городского головы также занимали не всегда охотно. Дело в том, что она не оплачивалась и отнимала очень много времени, поскольку аппарата у городского управления практически не было. Кроме того, городские думы не имела права вводить налоги, поэтому не могли позволить себе большие расходы на развитие местного хозяйства.
Все переменилось после Городской реформы 1870 года, когда городские думы получили право брать налоги с недвижимости, торгово-промышленных заведений, а также с купеческих и промысловых свидетельств (по-нынешнему с – лицензий). По мысли авторов реформы тратить городские деньги должны были представители тех, с кого эти средства собраны. Поэтому избирательные права получили только налогоплательщики. Составлял их список, где они располагались по размеру уплачиваемых налогов. Возглавляли список самые крупные плательщики. Верхняя часть списка, в сумме уплачивавшая треть городских налогов, составляла первый разряд избирателей (в Нижнем Новгороде в 1870 г. их было 64 человека). Мелкие плательщики (2116 человек в 1870г.) входили в третий разряд. Избиратели каждого из разрядов по отдельности набирали из своей среды треть гласных (членов) городской думы.
В Нижнем Новгороде первым после реформы выборы состоялись в декабре 1870 года. 21 декабря состоялось избирательное собрание первого разряда. На него явилось 32 избирателя. Они с помощью баллотировки избрали 24 гласных. 22 декабря 48 избирателей второго разряда выбрали 24 своих гласных. Наименьшую активность проявили избиратели третьего разряда. Из 2116 по списку их 23 декабря пришло только115 человек. Они также определили свою треть гласных. (Всего их в Нижегородской городской думе полагалось иметь 72).
30 декабря 1870 года гласные избрали на 4 года нижегородского городского голову (им стал предприниматель А.М. Губин)
Земские выборы XIX-начала XX вв.
Новым этапом в развитии местного самоуправления стали реформы 1860-х годов (так называемые «великие реформы Александра II»). Отмена крепостного права позволила ввести самоуправление и для крестьян, так что в этот период органы самоуправления создавались отдельно для городского и сельского населения (городское и земское самоуправление, соответственно).
Принцип «избиратели – только налогоплательщик» лег и в основу выборов в земское самоуправление. (Оно было создано в 1864 году на уровне уезда и губернии).
1 января 1864 года в России появился закон - "Положение о земских учреждениях", - определивший возникновение принципиально новых, никогда ранее не существовавших органов местного самоуправления. Самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и отдельного города.
В состав земского самоуправления входили губернские и уездные земские собрания, наделенные распорядительными функциями, и губернские и уездные земские управы с функциями исполнительными. Уездные земские собрания избирались из представителей основных сословий России, губернские собрания формировались из представителей уездных земств.
Главным источником пополнения земской казны были налоги с недвижимости (прежде всего с земли). Земля могла находиться в коллективной собственности (у индивидуальных владельцев, например помещиков). Каждая из этих групп (или курий) налогоплательщиков выбирали по отдельности земских гласных (членов распорядительного органа самоуправления – уездного земского собрания).
Курию землевладельцев составляли частные собственники земли. Количество земли, дававшее право участвовать в выборах называлось земельным цензом. В среднем он составлял 200-300 десятин (десятина =1,2 га). В эту же курию входили хозяева иной недвижимости (например, фабрик), стоимостью не менее 15 тысяч рублей (оценку недвижимости проводили земские статистики) или с годовым оборотом не мене 6 тысяч рублей. Все они собирались на уездный съезд землевладельцев, который организовывал и возглавлял уездный предводитель дворянства. Так к ним присоединялись уполномоченные от мелких землевладельцев (у кого земли меньше полного ценза, но больше его двадцатой части). Уполномоченные выбирались баллотировкой на предварительном съезде уездных землевладельцев. Созывал этот съезд и председательствовал на нем также уездный предводитель дворянства.
В выборах по курии в выборных от сельских обществ участвовали крестьяне-общинники. Сначала они собирались на сельский сход, посылавший своих уполномоченных на волостной сход. Волостной сход определял выборщиков. Они собирались на уездный сельский съезд, который открывал местный мировой судья, предлагавший крестьянским выборщикам назначить из своей среды председателя съезда. Председатель руководил выборами, а мировой судья решал все возникающие недоразумения.
Особую курию составляли городские избиратели: купцы, а также владельцы заводов или иной недвижимости стоимостью не менее трех тысяч рублей (в городских поселениях, имевших более 10 000 жителей) или тысячи рублей (в городах с населением от 2000 до 10 000 жителей). В городских избирательных съездах председательствовал городской голова. Он же отвечал за организацию выборов, проходивших путем баллотирования.
Гласные губернских земских собраний избирались уездными земскими собраниями под председательством уездного предводителя дворянства.
Система выборов в земства была использована в начале XX века для разработки схемы выборов в общероссийский орган законодательной власти – Государственную думу.
Выборы в Нижегородской губернии
Нижегородская городская управа состояла из отделений: счётно-податного, хозяйственного, строительного и отделения секретаря управы. Каждое отделение имело несколько «столов» (отделов).
Кроме того, 23 февраля 1863 г. в Нижнем Новгороде было учреждено городское депутатское собрание с целью определения принадлежности жителей города к сословиям и внесения сведений о них в «обывательскую» книгу. Городская управа создавала временные комиссии, призванные решать вопросы городского благоустройства, налогообложения, хозяйственные или связанные с проведением благотворительных акций. Городские думы и городские управы были ликвидированы в 1918 г.
Выборы в земские учреждения Нижегородской губернии впервые прошли в 1865 г. Было избрано 402 гласных (в том числе 189 от землевладельцев, 175 от сельских обществ). Все избранные председатели уездных земских управ принадлежали к видным нижегородским дворянским фамилиям.
Первое губернское земское собрание открылось 29 ноября 1865 г.; на этом заседании была избрана губернская земская управа, начавшая свою работу 31 декабря1865 г. В дальнейшем губернское земское собрание на своих съездах определяло основные направления деятельности земств в губернии и утверждало бюджет.
Городское и земское самоуправление в Нижегородской губернии выдвинуло ряд выдающихся общественных деятелей, среди которых — Н. Ф. Анненский,А. А. Савельев, Д. В. Сироткин, историки-архивисты А. С. Гациский и А. Я. Садовский и др.
Органы самоуправления, просуществовавшие до 1918 года, немало сделали для экономического и культурного развития региона.
Октябрьская революция разрушила существовавшую ранее систему самоуправления. На смену ей пришли новые органы власти — Советы. Объединённый Нижегородский Совет рабочих и солдатских депутатов 2 ноября 1917 г. провозгласил единовластие Советов в городе и губернии.
Идея Советов депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования и обладающих всей полнотой административной, судебной и финансово-хозяйственной власти на данной территории, встречала поддержку, и одобрение значительной части общественных деятелей, возглавлявших органы местного самоуправления в Нижегородской губернии. Некоторые деятели после 1917 г. продолжали работать в местных Советах депутатов (например,П. А. Демидов — последний председатель губернской земской управы и губернский комиссар от Временного правительства).
Современный период деятельности законодательного (представительного) органа власти Нижегородской области связан с Указами Президента Российской Федерации.
Рождение Нижегородской избирательной комиссии.
Для проведения выборов впервые были созданы специальные органы – комиссии по делам о выборах в Государственную думу. Нижегородская губерния по делам о выборах в Государственную думу комиссия возникла в августе 1905 года. Ее председателем, как и в прочих губерниях, стал председатель местного окружного суда (А.М.Ранг). По закону Комиссия включала в себя основных должностных лиц губернии. В нее вошли управляющий Нижегородской казенной палатой Н.Н.Нечаев (член Конституционно-демократической партии), председатель нижегородской губернской земской управы А.А.Савельев (историк-архивист, член Конституционно-демократической партии, дворянин-помещик, в будущем – трижды депутат Государственной думы), нижегородский городской голова А.М.Меморский (адвокат, много сделавший для развития городского хозяйства), нижегородский уездный предводитель дворянства А.А.Остафьев (помещик, земский деятель, будущий депутат Государственной думы), член Нижегородского окружного суда А.А.Черепанов, непременный член Нижегородского губернского присутствия И.В.Штевен и старший фабричный инспектор Нижегородской губернии М.И.Селивановский. При Комиссии имелся свой делопроизводитель.
Если избирательным округом являлся город, то в голосовании участвовали только представители городской и рабочей курий. Городские избиратели прямым голосованием определяли большинство членов городского избирательного собрания. Рабочие сначала собирались на заводское собрание и там выбирали своих представителей на городской съезд уполномоченных от рабочих. Уполномоченные определяли членов городского избирательного собрания от рабочих. Городское избирательное собрание выбирало депутата (депутатов) Государственной думы от города.
Нижегородское городское избирательное собрание должно было включать в себя 80 членов. Одного из них выбирали рабочие, а 79 определила городская курия. Избирательных участков было 4 (по числу полицейских частей, т.е. районов города). Они располагались: в Городской библиотеке (первый дом по левой стороне Б.Покровской, украшенный бюстами Пушкина, Толстого и Достоевского), Коммерческом клубе (нынешней Театр комедии), Бирже (казино «Лев» на пл. Маркина) и в Канавине.
Процедура голосования состоялась в том, что избиратель заполнял избирательную записку (бюллетень) фамилиями желательных ему кандидатов в выборщики по данному участку.
Бланки бюллетеней для городских выборов должны были изготовляться городской управой и заблаговременно рассылаться избирателям, вместе с именным объявлением о времени и месте выборов, которое являлось пропуском на избирательный участок. Однако нижегородская городская управа не стала утруждать себя рассылкой бюллетеней. Она лишь напечатала объявления в газетах о местах, где их можно было получить. Учтя это, активисты нижегородской организации Конституционно-демократической партии заказали в типографии большое количество бюллетеней, куда печатным способом были внесены фамилии их кандидатов. В день выборов (19 марта 1906 года) агитаторы конституционных демократов с пачками таких бюллетеней находились на избирательных участках и, как сообща нижегородский полицмейстер, «не пренебрегали и такими поступками, что подменивали у малосознательных выборщиков бюллетени, составленные ими самими или другими партиями». В связи с этим представитель нижегородской организации «Союза Белого знамени» (основные соперники конституционных демократов, проигравшие им) «бывший купец» М.С.Сорокин подал жалобу в Нижегородскую губернскую по делам о выборах в Государственную думу комиссию, требуя отменить итоги голосования. Однако Нижегородская губернская комиссия по делам о выборах в Государственную думу комиссия (двое членов которой были конституционными демократами) оставила жалобу Сорокина без последствий.
Если не считать этот конфликта, то первые выборы в Государственную думу в Нижнем Новгороде обошлись без происшествий. Безопасность на них обеспечивали городовые с винтовками, стоявшие у входа. В вестибюле за порядком следили сторожа Городской управы. В качестве урн использовались высокие деревянные четырехгранные ящики. Их верхние крышки были опечатаны и скреплены подписями членов Нижегородской избирательной комиссии.
Если избирательным округом являлась губерния, то в голосовании участвовали представители всех четырех курий. Они определяли членов губернского избирательного собрания.
На предварительном съезде уездных землевладельцев, как и на земских выборах собирались те владельцы недвижимости, чья собственность была меньше установленного для данной местности ценза. Отличие состояло в том, что теперь в предварительном съезде могли участвовать не только собственники земли, но и ее арендаторы. Мелкие землевладельцы посылали уполномоченных от себя на уездный съезд землевладельцев. Выборы по землевладельческой курии организовывал уездный предводитель дворянства.
Соответственно съезды городских избирателей готовил голова уездного города. Он отвечал за составление списков избирателей, должен был вывести эти списки на всеобщее обозрение, оповестить о дате выборов каждого избирателя персональным приглашением.
Он же лично председательствовал на избирательном съезде, который проходил с 9 утра до 9 вечера.
Собрать волостной сход предписывал местный земский начальник (чиновник МВД, контролировавший органы крестьянского самоуправления). Открывал волостной сход и председательствовал на нем волостной старшина. Волостной сход выбирал представителей на уездный съезд уполномоченных от волостей.
Выборы по всем куриям проходили путем закрытой баллотировки.
На выборах в I Государственную думу Нижегородское губернское избирательное собрание состояло из 86 выборщиков. 38 их них представляли съезды уполномоченных от волостей, 27 – съезды уездных землевладельцев, 18 – городских избирателей, 3 – рабочих. Таким образом, в нем, как и во всех губернских избирательных собраниях страны, согласно норме закона, представители крестьянской курии составляли 42% выборщиков, выборщики-землевладельцы – 34%, городские выборщики – 23%, рабочие выборщики – 3%.
Для того чтобы стать депутатом не требовалось практически никаких материальных затрат. Достаточно было иметь доброе имя в своем селе, городе, цехе. Депутатом мог стать и рабочий «от станка», и простой крестьянин. Так их семи депутатов выбранных Нижегородским губернским избирательным собранием закрытой баллотировкой в I Государственную думу, четверо были крестьяне. Это было характерно для всех губернских собраний. Государственная дума по своему составу являлась самым демократичным парламентов мира. В 1906-1907 гг. почти половину ее депутатов составляли крестьяне. Однако такой состав затруднял законотворческую деятельность Думы, поскольку большинство депутатов-крестьян имело только начальное образование (или вовсе никакого). Кроме того, депутаты-крестьяне выступали за конфискацию помещичьих земель, на что правительство пойти не могло.
Становление организационных моделей российского и нижегородского самоуправления конца XX века
Современное местное самоуправление России и Нижегородской области, как и самоуправление 2-й половины XIX - начала XX вв., прошло несколько этапов развития.
До конца 1980-х гг. в СССР вообще и в РСФСР в частности существовала система организации власти, в рамках которой отсутствовало полноценное местное самоуправление, т.к. в существующей системе бессмысленно было говорить о разделении государственной власти и местного самоуправления. По сути, надзор за деятельностью мест осуществляли партийные органы, которые обладали широчайшими полномочиями при отсутствии какой либо ответственности. За системой Советов скрывалось централизованное, бюрократическое, однопартийное государство.
На рубеже 1980 - 90-х годов делаются первые попытки разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Это было вызвано провозглашенным М.С. Горбачевым курсом на демократизацию советского общества. Реальным выражением этого является принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 9 апреля 1990 г. Именно он определил первоначальную деятельность обновленных Советов на территории Российской Федерации. В рамках закона предусматривались дифференциация единой системы Советов и осуществление принципа их независимости, подкрепляемого правом судебной защиты и хозяйственной самостоятельности. Тем самым на местном уровне открывалась возможность осуществить принцип разделения властей. При этом следует отметить, что все преобразования в области местного самоуправления в период конца 1980-Х-1990 гг. строились в рамках "обновления современного социализма" путем "развития социалистического самоуправления народа". В этой связи особенно примечательной в законе 1990 г. оказалась статья, в которой говорилось, что "граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решение об их роспуске". Напрашивается аналогия с практикой функционирования Советов после Октябрьской революции 1917 г. с их безбрежным "демократизмом", например, с их правом, отмеченным в Конституции 1918 г., в любой момент проводить перевыборы по требованию "трудящихся масс".
С другой стороны, несмотря на весь этот демократизм, приоритет государственных задач над вопросами местного значения в этом законе являлся еще ярко выраженным. Как отмечает известный исследователь союзного законодательства С.Л. Лвакьян, "речи об отказе от природы местных Советов, как органов государственной власти, в этом законе еще не было. Он отражал теорию, распространенную в СССР, но которой Советы воплощают в себе два начала: органов государственной власти и местного народного самоуправления".
Становилось очевидным, что изменение местного управления в рамках существующей системы и расширяющегося политического и экономического кризиса требует принципиально новых подходов. Появляются разнообразные альтернативы реформирования всей советской системы. Самой заметной и кардинальной из них в 1990 г. явился манифест А.И. Солженицына "Как нам обустроить Россию". Он был опубликован в "Комсомольской правде" тиражом 27 миллионов экземпляров в сентябре 1990 г. Известный-диссидент предлагал в обновленном Российском Союзе предоставить местному самоуправлению "полную свободу хозяйственного и культурного дыхания"9. Впервые в СССР Солженицыным были высказаны аргументированные предложения по реформированию местной жизни па основе опыта дореволюционного земства.
Следующий этап развития местного самоуправления России и Нижегородской области относится к 1991 - 1993 гг.
Советские органы власти на территории России получают новые права. Особенно этот процесс активизировался после событий августа 1991 г., когда произошел слом партийной системы управления страной. В условиях властного вакуума 1991 г. Советы пытаются выстраивать новые политические взаимоотношения. Но в этом они сталкиваются с исполнительной властью. Борьба за сферы влияния, передел собственности приводит ситуацию к событиям октября 1993 г.
Эволюция местной власти 1991-93 гг. связана с принятием и признанием российского законодательства в качестве основного источника реформирования местного самоуправления. Первоначально это выразилось в изменениях действующей Конституции РСФСР, которые утверждали "систему представительных органов государственной власти РСФСР" - от Съезда народных депутатов и Верховного Совета до областных и краевых Советов. Впервые нижестоящие Советы включались в систему местного самоуправления. Переработанная Конституцию РСФСР 1991 г. послужила основой для Закона "О местном самоуправлении в РСФСР", принятым 6 июля 1991 г. Этот закон формулировал другую, противоположную союзной, модель организации местного самоуправления.
Финансово-экономическая деятельность местного самоуправления России и Нижегородской области при рыночном развитии конца XX века
Исторический опыт учит, что формирование подлинного, а не формального местного самоуправления невозможно без его финансово-экономического обеспечения.
Формирование экономической и финансовой системы местного самоуправления России начинается в период 1991-93 гг. Происходило это путем передачи объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения, выделения закрепленных источников дохода местным органам власти. При этом важнейшим звеном экономической системы современного местного самоуправления стал бюджет.
Важнейшие функции местных Советов по формированию и исполнению местного бюджета во многом были лишь обозначены. Па практике было крайне сложно их осуществить из-за "несогласованности действий федеральных и муниципальных органов, нейтрализации по разным причинам решения важных вопросов".
Во многом объясняется это тем, что в кризисной макроэкономической ситуации 1991-93 гг. органы местного самоуправления нуждались в финансовой поддержке со стороны федеральных и региональных властей. Однако назвать такую поддержку достаточной и эффективной не было никаких оснований. На это обращает внимание большинство исследователей современного местного самоуправления России". Относительно состояния правовой базы социально-экономической деятельности местного управления после 1993 г. можно утверждать, что до конца 1990-х гг. она была сформирована только в основных чертах и во многих аспектах страдала неполнотой и неопределенностью.
Главные правовые акты, регулирующие социально-экономическую деятельность российского и нижегородского МСУ с 1993 г. выглядят следующим образом.
Прежде всего, это Конституция 1993 г., которая определяла самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета, а также установления ими местных налогов и сборов. Кроме того, Конституция обязывала передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г., конкретизировал положения Конституции и утвердил ряд дополнительных полномочий органов местного самоуправления, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, формирование целевых внебюджетных фондов.
Все требования Закона "Об общих принципах организации МСУ в РФ" 1995 г., в той или иной степени отразились в законодательстве субъектов РФ.
Именно на основе этого закона формировалась законодательная основа экономического развития местного самоуправления Нижегородской области.
Первоначальное отражение положений этого федерального Закона произошло в нижегородском законодательстве даже раньше его официальной публикации.
Закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", принятый в 1997 г., регламентировал местный бюджетный процесс, регулировал финансовые отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и финансово-кредитными институтами. В отличие от федерального закона 1995 г., данный документ четко определял понятие "местные финансы".
Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловило необходимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и прежде всего органов законодательной (представительной) власти предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне.
Практические задачи, вытекающие из указанного Федерального закона, в целом сводятся к введению обязательной для всех российских регионов унифицированной системы территориальной организации местного самоуправления, закрепления за каждым муниципальным уровнем предметов ведения, а также к упорядочению межбюджетных отношений на основе финансового обеспечения полномочий органов власти различного уровня.Особое внимание за период действия реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации было уделено созданию необходимых условий для деятельности органов местного самоуправления и совершенствования нормативной базы. При разработке законодательства субъектами Российской Федерации ставилась основанная задача — минимизировать дополнительные финансовые, организационные и иные затраты, которые необходимы для Федерального закона. Все его новации максимально старались приспособить к уже существующим структурам самоуправления, в том числе даже в наименованиях, поскольку они, как правило, влекут дополнительные затраты.
Не менее важной представляется и проблема приведения регионального законодательства, регулирующего полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, межбюджетные и иные отношения, в соответствие с новым законодательством Российской Федерации.
Одним из показателей проведения реформы местного самоуправления стало увеличение числа муниципальных образований.
В ходе построения местного самоуправления выявился ряд недостатков поселенческой модели. Главный из них — слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Для реализации требования закона об установлении границ субъектам Федерации необходимо было до 1 января 2007 г. установить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Предварительные проработки показали, что на эти цели регионам потребуется от 50 до 70 млн. рублей. Это стало одной из причин продления установленного срока.
После установления границ всех муниципальных образований, в том числе вновь образованных, были сформированы органы местного самоуправления во вновь образованных муниципалитетах, как на районном, так и на поселенческом уровнях.В настоящее время в процессе реализации Федерального закона становится ясно, что не все нормы прописаны четко и могут быть истолкованы однозначно. Как показывает практика, имеются разные мнения по поводу одних и тех же норм закона.
Проделанная органами государственной власти и местного самоуправления большая работа выявила недостатки, которые существовали в выстроенной системе управления на местах. В этот период особенно обострился вопрос об обеспечении преемственности власти, поддержании на высоком уровне управляемости отраслями и территориями, сохранении кадрового потенциала.
Решение многих вопросов зависит от способности государственных и муниципальных служащих действовать эффективно и компетентно.
Немаловажным является вопрос о взаимной связи органов государственной власти субъектов Федерации и органов вновь сформированных муниципальных образований. Возникают вопросы формирования органов местной администрации в муниципальных районах, организации работы и взаимодействия с ними.
Поэтому с первых дней формирования органов местного самоуправления регулярно, практически еженедельно, проводятся семинары с руководящим составом.
Муниципальные образования районного звена, а также городские округа являются тем уровнем власти, где данные полномочия, наряду с вопросами местного значения, должны быть реализованы.
Региональными законами органы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, оказания специализированной медицинской помощи и др.
История развития законодательства Нижегородской области
История формирования законодательства Нижегородской области неразрывно связана с историей развития федерального законодательства. Законодательство области как часть законодательства Российской Федерации формировалось на конституционных принципах социального и правового государства, единства правового пространства России.
В формировании и развитии законодательства области можно выделить три этапа, имеющие свои отличительные черты.
На первом этапе развития законодательства области (1994–1999 годы) началось формирование законодательства Нижегородской области.
Характерной чертой этого этапа было опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В условиях стремительно меняющейся ситуации 90-х годов прошлого столетия федеральное законодательство не успевало оперативно реагировать.
Законодательное Собрание области было вынуждено принимать новаторские законы, восполняя "пробелы" федерального законодательства. Ориентиром при этом всегда служили Конституция Российской Федерации, нормы международного права и неотложные потребности Нижегородской области и ее жителей.
Первый этап формирования и развития законодательства Нижегородской области связан с решением задач социально-экономического развития Нижегородской области, прежде всего, с формированием законодательства по вопросам социальной защиты граждан, организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения полномочий, бюджета и налогов, поддержки реального сектора экономики, малого и среднего бизнеса, а также инвестиционного законодательства, законодательства по регулированию земельных отношений, законодательства об административных правонарушениях.Второй этап развития законодательства области (1999–2005 годы) связан с процессом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Начало этому процессу положили Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и федеральные законы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления.
Федеральное законодательство наряду с провозглашением общих принципов детализировало порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.
Одним из основных направлений деятельности в этот период является приведение законодательства Нижегородской области в соответствие с изменениями федерального законодательства, чаще всего вызванными передачей части полномочий от федерального центра на уровень субъекта Российской Федерации и муниципальный уровень, а также решением задач по увеличению уровня социальной защиты и качества жизни граждан в Нижегородской области на соответствующем этапе развития Российской Федерации и Нижегородской области.
В этой связи были внесены изменения в Устав области, законы, регулирующие вопросы организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, законотворческий процесс, многие другие вопросы.
Третий этап развития законодательства области (с 2005 года по настоящее время) – этап совершенствования законодательства области.
В 2005 году принимается новая редакция Устава Нижегородской области. Этот этап характеризуется развитием инвестиционного законодательства и законодательства по вопросам социальной поддержки граждан. В 2008 году Законодательным Собранием области начата плановая работа по мониторингу законодательства области.
Созывы Законодательного Собрания Нижегородской области
30 ноября 1993 года Нижегородский областной Совет народных депутатов принял решение № 357-м "Об избрании представительного органа власти Нижегородской области", которым были утверждены Положение о Законодательном Собрании Нижегородской области на период поэтапной конституционной реформы, Положение о выборах в Законодательное Собрание Нижегородской области. Решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 21 декабря 1993 года № 392-м назначены выборы в Законодательное Собрание Нижегородской области на 27 марта 1994 года.
Законодательное Собрание Нижегородской области I созыва было избрано в составе 45 депутатов на 2 года полномочий. Первое заседание Законодательного Собрания I созыва состоялось 12 апреля 1994 года, на котором Председателем Законодательного Собрания был избран депутат А.А. Козерадский.
В 1996 году был принят Закон Нижегородской области "Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области" (Закон Нижегородской области от 21 марта 1996 года № 22-З). Закон предусматривал, что Законодательное Собрание состоит из 45 депутатов, избираемых населением Нижегородской области на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года (статья 3 Закона). Полномочия Законодательного Собрания и порядок досрочного прекращения полномочий устанавливаются Уставом Нижегородской области.
Постановлением Законодательного Собрания области от 19 марта 1996 года № 38 было установлено, что очередные выборы депутатов Законодательного Собрания области проводятся в марте 1998 года, а полномочия Законодательного Собрания текущего созыва и его депутатов сохраняются до начала работы вновь избранного в указанный срок состава Собрания.
Основаниями изменения срока полномочий Законодательного Собрания I созыва, избранного на 2-летний срок полномочий, были указы Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года № 951 "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" и от 2 марта 1996 года № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации".Законодательным Собранием I созыва было принято 123 закона области и 1101 постановление.
Деятельность Законодательного Собрания I созыва была направлена на разработку и принятие основных законов по вопросам организации государственной власти области, обеспечения деятельности реального сектора экономики, социальной защиты граждан при отсутствии соответствующего федерального законодательства. В отдельных случаях приходилось ориентироваться на законодательство советского периода, во многом устаревшее и не соответствующее новой системе государственного устройства и задачам по формированию рыночной экономики в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года. Это осложнялось тяжелой социально-экономической ситуацией в стране и Нижегородской области.
Законодательство Нижегородской области строилось на основополагающих принципах и нормах Конституции Российской Федерации.
Законодательное Собрание Нижегородской области II созыва формировалось уже на 4-летний срок полномочий. 29 марта 1998 года оно было сформировано в полном составе – 45 депутатов. Из числа депутатов предыдущего созыва было вновь избрано более трети от общего числа, таким образом, была сохранена преемственность в работе высшего представительного органа государственной власти области. Первое заседание Законодательного Собрания II созыва состоялось 3 апреля 1998 года. Председателем Законодательного Собрания на нем был вновь избран А.А. Козерадский.
Законодательным Собранием II созыва за время его работы было принято 271 закон области и 1685 постановлений – почти двукратное увеличение принятых законов области и постановлений Собрания по сравнению с I созывом.
29 ноября 2001 года Председателем Законодательного Собрания был избран депутат Д.И. Бедняков в связи с избранием А.А. Козерадского представителем в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Законодательного Собрания Нижегородской области.
Законодательное Собрание Нижегородской области III созыва сформировано 31 марта 2002 года в составе 41 депутата (из установленного количества – 45). По 4 округам выборы не состоялись из-за низкой (менее 25%) явки избирателей. Из числа депутатов предыдущего созыва Законодательного Собрания было избрано вновь 16 депутатов. Первое заседание Законодательного Собрания III созыва состоялось 4 апреля 2002 года. Председателем Законодательного Собрания на нем был избран депутат Е.Б. Люлин. В ходе довыборов, прошедших 15 сентября 2002 года, было избрано еще 4 депутата, в результате чего состав представительного органа власти Нижегородской области был сформирован полностью.
Законодательным Собранием III созыва было принято 611 законов области и 1866 постановлений.
12 марта 2006 года было сформировано Законодательное Собрание Нижегородской области IV созыва на 5-летний срок полномочий. Выборы в Законодательное Собрание Нижегородской области впервые проводились по смешанной системе: 25 депутатов были избраны по партийным спискам и 25 – по одномандатным округам. Председателем Законодательного Собрания был переизбран Е.Б. Люлин, а в мае 2007 года Председателем становится В.Н. Лунин.
По результатам выборов партия "Единая Россия" получила в Законодательном Собрании 33 места, "Российская партия пенсионеров" – 9 мест, КПРФ – 5 мест, ЛДПР – 2 места, "Российская партия Жизни" – 1 место
Выборы Законодательного Собрания Нижегородской области пятого созыва состоялись 13 марта 2011 года. В состав регионального парламента вошли 50 депутатов: половина из них избрана по одномандатным округам, половина – по партийным спискам.
Председателем Законодательного Собрания избран Лебедев Евгений Викторович, его заместителями – Морозов Евгений Иванович, Табачников Александр Феликсович, Егоров Владислав Иванович.
Образованы и действуют 8 профильных комитетов – по бюджету и налогам; по экономике, промышленности и поддержке предпринимательства; по социальным вопросам; по вопросам государственной власти области и местного самоуправления; по агропромышленному комплексу, земельным отношениям и лесопользованию; по экологии и природопользованию; по вопросам градостроительной деятельности, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса; по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества.В Законодательном Собрании области представлено 4 политические партии: «Единая Россия» – 31 депутат, КПРФ – 12 депутатов, «Справедливая Россия» – 4 депутата, ЛДПР – 3 депутата.Депутаты «Единой России» возглавляют все 8 комитетов Законодательного Собрания.
Координирует деятельность комитетов и депутатских объединений Совет Законодательного Собрания.
При Законодательном Собрании Нижегородской области действует общественный консультативный коллегиальный орган – научно-консультативный совет, в состав которого входят 13 человек. Основные задачи Совета – экспертиза законов Нижегородской области и постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области, участие в прогнозировании законотворческой деятельности Законодательного Собрания, разработке предложений по совершенствованию законов и постановлений, выявление возможных негативных социальных, экономических, экологических и других последствий действия принимаемых законов области и постановлений Законодательного Собрания.
Исследовательская часть
Анкета
Знаете ли Вы об этапах избирательной кампании и об их содержании?
а) да, знаю общую структуру избирательной кампании;
б) знаю содержания этапов избирательной кампании;
в) имею примерное представление о содержании избирательной кампании
г) не знаю ничего о том, что происходит во время избирательной
кампании.
Знаете ли Вы, какими правами и обязанностями наделяются граждане?
а) да, знаю;
б) да, имею общее представление;
в) нет, не знаю.
Знаете ли Вы, какие функции выполняет Центральна избирательная комиссия (ЦИК) России?
а) да, знаю;
б) да, имею общее представление;
в) нет, не знаю.
Знаете ли Вы, в чем заключаются полномочия избирательной комиссии на разных этапах избирательной кампании?
а) да, знаю;
б) да, имею общее представление;
в) нет, не знаю.
Какие вопросы из действующего избирательного законодательства, на Ваш взгляд, было бы полезно изучить гражданам?
а) структура и полномочия органов избирательно системы;
б) образование избирательных округов и избирательных участков;
в) система учета избирателей;
г) формирование списков избирателей;
д) работа по определению формы бюллетеня для голосования;
е) финансирование выборов;
ж) информационное обеспечение выборов;
з) предвыборная агитация;
и) выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями и самовыдвижение кандидатов на выборные должности;
к) регистрация кандидатов, списков кандидатов на выборные должности избирательными комиссиями;
л) избирательные споры;
м) порядок работы с обращениями граждан по вопросам, связанным с избирательным законодательством;
н) ответственность за нарушение избирательных прав;
о) функции правоохранительных органов при подготовке и проведении выборов;
п) организация голосования;
р) обустройство мест для голосования;
с) голосование избирателей с ограниченными возможностями здоровья;
т) установление итогов голосования;
у) методика пропорционального распределения мандатов между списками кандидатов;
ф) определение и опубликование результатов выборов;
х) использование новых программно-технических средств на выборах;
ц) борьба с незаконными избирательными технологиями;
ч) общественный контроль на выборах;
ш) ваш вариант ответа:
Знаете ли Вы о том, что в ходе выборов в России применяются программно-технические средства, например, сенсорные устройства для голосования?
а) да, знаю;
б) да, имею общее представление;
в) нет, не знаю.
Хотели бы вы подробнее узнать о технической модернизации избирательной системы в России?
а) да;
б) нет.
Знаете ли Вы о существовании Федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»?
а) да, знаю;
б) да, имею общее представление;
в) нет, не знаю.
Есть ли необходимость в основных положений этого закона для представителей СМИ?
а) да;
б) нет.
Пользуетесь ли Вы сайтом ЦИК России для получения информации, в том числе о результатах выборов?
а) да;
б) нет, т.к. сайт сложен в использовании;
в) нет, на сайте недостаточно информации;
г) я не знаю о существовании этого сайта.
Результаты опроса.




Заключение
Местное самоуправление России имеет продолжительную историю. Его традиции относятся еще к вечевым формам Киевской Руси. В истории российского самоуправления до середины XIX в. можно отметить разные модели развития.
Правовая модель современного российского местного самоуправления не может быть четко отнесена ни к одной из известных современных западных или исторических моделей самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.
Так современные теории признают государственное начало в деятельности местного самоуправления, что является модернизированным вариантом старой государственной теории XIX в. Только в отличие от ее принципов они не предусматривают прямого подчинения органов местного самоуправление государству и исходят из необходимости широкой самостоятельности местных органов. Земские органы являлись первой и ведущей формой самоуправления России 2-й половины XIX - начала XX вв., т.к. появились они раньше городских и охватывали большую часть населения страны и Нижегородской губернии.
Городское население было интегрировано в деятельность земских органов. Горожане - собственники недвижимого имущества входили в земские собрания на правах составной части и принимали участие в работе земских исполнительных учреждений.
По сравнению с городским самоуправлением земское имело больше юридических прав и возможностей в решении местных вопросов. Это связано, прежде всего, с тем, что земства имели интегрированную вертикальную структуру на уровне губернии и решали стратегические общегубернские вопросы.
Городские органы местного самоуправления по своим функциям и полномочиям были принципиально аналогичны земским. Кроме этого, они находились в фактической соподчиненности земским органам, прежде всего губернского уровня