Комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений

Комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и службы примирения в образовательных организациях
Коновалов А.Ю.руководитель направления "Школьные службы примирения" общественного центра "Судебно-правовая реформа"
С 1 сентября 2013 года начал действовать Федеральный закон от  29.12.2012 №  273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее  Закон №  273-ФЗ), который определяет, что государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования основываются, в частности, на принципе свободного развития личности, воспитании взаимоуважения, ответственности и т. д. Службы примирения работают на достижение этих результатов, но не ограничиваются ими.

При создании службы примирения можно ориентироваться на п. 2 ст. 27 Закона №  273-ФЗ, определяющий, что «образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения, обеспечивающие осуществление образовательной деятельности с учетом уровня, вида и направленности реализуемых образовательных программ, формы обучения и режима пребывания обучающихся (<> методические и  учебно-методические подразделения, <> психологические и  социально-педагогические службы, обеспечивающие социальную адаптацию и реабилитацию нуждающихся в ней обучающихся, и иные предусмотренные локальными нормативными актами образовательной организации структурные подразделения)».
То есть служба примирения может быть оформлена на основе локальных нормативных актов образовательной организации (далее  ОО).




Порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом, который принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации и (или) обучающихся в ней (при их наличии).

В статье 45 Закона №  273-ФЗ «Защита прав обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся» указывается, что «комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений создается в целях урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания».
Исходя из текста Закона №  273-ФЗ и модели школьной службы примирения1 (далее  ШСП), ШСП и комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (далее  Комиссия) должны быть разными структурными подразделениями ОО. По некоторым типам конфликтов они могут взаимодействовать, сотрудничать и дополнять друг друга с учетом различия их целей, методов работы и зон компетенции, и это должно быть зафиксировано локальными актами ОО.




Вариант Положения о комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, который учитывает взаимодействие уполномоченного по правам участников образовательного процесса, управляющего совета и школьной службы примирения, разработан в департаменте образования г. Москвы.




Пример Положения о школьной службе примирения приведен в приложении.
Их различие вытекает из следующих положений:
1. Пункт 2 ст. 45 Закона №  273-ФЗ определяет цель Комиссии как «урегулирование разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания».
Конфликт интересов педагогического работника  ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся (п. 33 ст. 2 Закона №  273-ФЗ).
Школьная служба примирения обычно работает с другими видами конфликтов: она решает споры и конфликты между обучающимися, между обучающимися и педагогами, педагогами и родителями, а также работает с правонарушителем и жертвой по криминальным ситуациям (кражи, драки, порча имущества и др., в т. ч. по случаям, передаваемым на рассмотрение в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав). Кроме того, она может работать с ситуациями травли, буллинга, групповых конфликтов обучающихся, межэтнических конфликтов и т. д.
Буллинг (задирание, травля)  агрессивное преследование одного из членов коллектива со стороны остальных членов коллектива или его части. Может быть в физической и психологической форме.


2. Пункт 4 ст. 45 Закона №  273-ФЗ определяет, что решение Комиссии «является обязательным для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и подлежит исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением».
В ШСП используется восстановительная медиация2 (и другие восстановительные практики, например «Круги сообщества» и «Школьные восстановительные конференции»), основным принципом которой является выработка решения самими сторонами конфликта (а не специалистами из службы примирения). Данный принцип ответственности зафиксирован, в частности, в «Стандартах восстановительной медиации» и других относящихся к медиации стандартах.
3. В Законе №  273-ФЗ остается непроясненным вопрос о соблюдении конфиденциальности и добровольности в деятельности Комиссии, которые являются базовыми принципами в медиации. Есть риск того, что Комиссии обяжут проводить расследование обстоятельств дела и доказательство вины. Это может привести к нарушению принципов конфиденциальности и добровольности, если вопрос не будет урегулирован на уровне локальных актов ОО.




Пункт 3 ст. 45 Закона №  273-ФЗ определяет, что Комиссия создается «из равного числа представителей совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, работников организации, осуществляющей образовательную деятельность». Но обсуждение некоторых вопросов, особенно «конфликта интересов педагогического работника, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания» часто требует конфиденциальности, как с этической точки зрения, так и для неразглашения информации о проступках несовершеннолетних.

В школьных службах примирения принципы конфиденциальности и добровольности являются обязательными и регулируются, в частности, Положением о школьной службе примирения, издаваемым как локальный акт ОО. Служба примирения может провести медиацию только при условии, что обидчик признает свою вину или как минимум свое участие в ситуации, и не занимается расследованием и доказательством степени виновности.
4. В пункте 11 ст. 43 Закона №  273-ФЗ указано, что «обучающийся, родители (законные представители) несовершеннолетнего обучающегося вправе обжаловать в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений меры дисциплинарного взыскания и их применение к обучающемуся». Эти же нормы отражены в Порядке применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания, утв. приказом Минобрнауки России от  15.03.2013 № 185. Существует риск, что Комиссии могут быть переданы функции вынесения взыскания, поскольку в Законе №  273-ФЗ четко не определено, кто в ОО может выносить взыскания.
5. Часть передаваемых в Комиссию споров (например, трудовой спор между администрацией ОО и педагогом) может попасть под регулирование Федерального закона от  27.07.2010 №  193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее  Закон №  193-ФЗ), что выдвигает к медиатору определенные данным законом требования (в частности, по квалификации, возрасту медиатора и т. д.), которым проводящий медиацию школьный специалист не всегда соответствует.
Согласно п. 5 ст. 1 Закона №  193-ФЗ «процедура медиации не применяется к коллективным трудовым спорам, а также спорам, возникающим из отношений, указанных в части 2 настоящей статьи, в случае если такие споры затрагивают или могут затронуть права и законные интересы третьих лиц, не участвующих в процедуре медиации, или публичные интересы». Поэтому часть передаваемых в Комиссию споров и конфликтов не сможет быть урегулирована при помощи медиации (и других восстановительных программ), а применение других процедур (юридических, правозащитных) не является функцией школьной службы примирения.
Приложение
Положение о школьной службе примирения3
«Утверждаю»Руководитель ________________________________(наименование общеобразовательной организации)
1. Общие положения
1.1. Служба примирения является структурным подразделением образовательной организации (далее  ОО), которое объединяет обучающихся (воспитанников), педагогов и других участников образовательного процесса, заинтересованных в разрешении конфликтов и развитии практики восстановительной медиации в ОО.
1.2. Служба примирения является альтернативой другим способам реагирования на споры, конфликты, противоправное поведение или правонарушения несовершеннолетних. Результаты работы службы примирения и достигнутое соглашение конфликтующих сторон должны учитываться в случае вынесения административного решения по конфликту или правонарушению.
1.3. Служба примирения является приоритетным способом реагирования, то есть сторонам конфликта предлагается в первую очередь обратиться в службу примирения, а при ее отказе или невозможности разрешить конфликт путем переговоров и медиации ОО может применить другие способы разрешения конфликта и/или меры воздействия.
1.4. Допускается создание службы примирения только из педагогов и/или специалистов ОО. В работе службы могут участвовать специалисты социального и психологического центра (службы), работающего во взаимодействии с ОО, где создана школьная служба примирения.
1.5. Служба примирения осуществляет свою деятельность на основании Федерального закона от  29.12.2012 №  273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», данного положения, протокола № 01–11 заседания Московской городской межведомственной КДНиЗП от  21.09.2011, государственной программы города Москвы на среднесрочный период ( 20122016 гг.) «Развитие образования города Москвы» («Столичное образование»)4, а также в соответствии с Национальной стратегией действий в интересах детей на 2012–2017 годы, Планом первоочередных мероприятий до 2014 года по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы, ФГОС основного (полного) образования и стандартами восстановительной медиации от 2009 года.
2. Цели и задачи службы примирения
2.1. Целями службы примирения являются:
2.1.1. Распространение среди участников образовательного процесса цивилизованных форм разрешения споров и конфликтов (восстановительная медиация, переговоры и другие способы).
2.1.2. Помощь участникам образовательного процесса в разрешении споров и конфликтных ситуаций на основе принципов и технологии восстановительной медиации.
2.1.3. Организация в ОО некарательного реагирования на конфликты, проступки, противоправное поведение и правонарушения несовершеннолетних на основе принципов и технологии восстановительной медиации.
2.2. Задачами службы примирения являются:
2.2.1. Проведение программ восстановительного разрешения конфликтов и криминальных ситуаций (восстановительных медиаций, кругов сообщества, школьных восстановительных конференций, семейных конференций) для участников споров, конфликтов и противоправных ситуаций; обучение обучающихся (воспитанников) и других участников образовательного процесса цивилизованным методам урегулирования конфликтов и осознания ответственности; организация просветительских мероприятий и информирование участников образовательного процесса о миссии, принципах и технологии восстановительной медиации.
3. Принципы деятельности службы примирения
3.1. Деятельность службы примирения основана на следующих принципах.
3.1.1. Принцип добровольности, предполагающий как добровольное участие обучающихся (воспитанников) в организации работы службы, так и обязательное согласие сторон, вовлеченных в конфликт, на участие в примирительной программе. Допускается направление сторон конфликта и их законных представителей на предварительную встречу с медиатором, после которой стороны могут участвовать или не участвовать в программе восстановительного разрешения конфликта и криминальной ситуации.
3.1.2. Принцип конфиденциальности, предполагающий обязательство службы примирения не разглашать полученные в процессе медиации сведения, за исключением примирительного договора (по согласованию с участниками встречи и подписанный ими). Также исключение составляет ставшая известной медиатору информация о готовящемся преступлении.
3.1.3. Принцип нейтральности, запрещающий службе примирения принимать сторону какого-либо участника конфликта (в том числе администрации). Нейтральность предполагает, что служба примирения не выясняет вопрос о виновности или невиновности той или иной стороны, а является независимым посредником, помогающим сторонам самостоятельно найти решение. Если медиатор понимает, что не может сохранять нейтральность из-за личностных взаимоотношений с  кем-либо из участников, он должен отказаться от медиации или передать ее другому медиатору.
3.2. Принципы восстановительного подхода к реагированию на конфликты с причинением вреда и обиды, а также на правонарушения несовершеннолетних:
3.2.1. Восстановление у участников конфликта/правонарушения способности понимать (осознавать) свою ситуацию и ситуацию второй стороны, переосмысливать и исправлять ее.
3.2.2. Ответственность нарушителя перед жертвой (если в ситуации был правонарушитель), состоящая в заглаживании причиненного вреда насколько возможно силами самого нарушителя. Исцеление жертвы (если в ситуации была жертва) в процессе заглаживания нарушителем причиненного жертве вреда и ответа на волнующие жертву вопросы со стороны обидчика и его близких.
3.2.3. Принятие самими участниками конфликтной ситуации (если стороны конфликта равны) на себя ответственности по ее урегулированию, исключающему насилие или дальнейшее причинение вреда; прекращение взаимной вражды и нормализация отношений.
3.2.4. Планирование сторонами конфликта своего будущего, позволяющего избежать повторения подобных ситуаций в дальнейшем, и формирование более ответственного поведения как важный элемент воспитания.
3.2.5. Помощь близких и уважаемых людей в актуализации у участников конфликтной ситуации/нарушения нравственных установок (ориентиров), отсутствие которых привело к конфликту/правонарушению. Поддержка позитивных изменений и выполнения заключенного примирительного договора (плана) со стороны родных, близких и школьного сообщества.
4. Порядок формирования службы примирения
4.1. В состав службы примирения могут входить обучающиеся (воспитанники) 7-11-х классов, прошедшие обучение проведению восстановительной медиации. Обучающиеся младших классов могут участвовать в работе службы в качестве комедиаторов (вторых медиаторов).
4.2. Руководителем (куратором) службы может быть социальный педагог, психолог или иной работник ОО, прошедший обучение проведению восстановительной медиации, на которого возлагаются обязанности по руководству службой примирения приказом руководителя ОО.
4.3. Родители дают согласие на работу своего ребенка в качестве ведущего примирительных встреч (медиаторов).
4.4. Вопросы членства в службе примирения, требований к обучающимся (воспитанникам), входящим в состав службы, и иные вопросы, не регламентированные настоящим положением, могут определяться уставом службы, принимаемым службой примирения самостоятельно.
5. Порядок работы службы примирения
5.1. Служба примирения может получать информацию о случаях конфликтного или криминального характера от педагогов, обучающихся, администрации ОО, членов службы примирения, родителей.
5.2. Служба примирения принимает решение о возможности или невозможности примирительной программы в каждом конкретном случае самостоятельно, в том числе на основании предварительных встреч со сторонами конфликта. При необходимости о принятом решении информируются должностные лица ОО.
5.3. Программы восстановительного разрешения конфликтов и криминальных ситуаций (восстановительная медиация, круг сообщества, школьная восстановительная конференция, семейная восстановительная конференция) проводятся только в случае согласия конфликтующих сторон на участие. При несогласии сторон им могут быть предложены психологическая помощь или другие существующие в образовательном учреждении формы работы.
Если действия одной или обеих сторон могут быть квалифицированы как правонарушение или преступление, для проведения программы также необходимо согласие родителей или их участие во встрече.
5.4. Медиация может проводиться взрослым медиатором по делам, рассматриваемым в КДНиЗП или суде. Медиация (или другая восстановительная программа) не отменяет рассмотрения дела в КДНиЗП или суде, но ее результаты и достигнутая договоренность могут учитываться при вынесении решения по делу.
5.5. В случае если примирительная программа планируется, когда дело находится на этапе дознания, следствия или в суде, о ее проведении ставятся в известность администрация ОО и родители.
5.6. Переговоры с родителями и должностными лицами проводит руководитель (куратор) службы примирения.
5.7. Медиатор вправе отказаться от проведения медиации или любой другой восстановительной программы на основании своих профессиональных стандартов либо в случае недостаточной квалификации или невозможности обеспечить безопасность процесса. В этом случае ОО может использовать иные педагогические технологии.
5.8. В сложных ситуациях (как правило, если в ситуации есть материальный ущерб, среди участников есть взрослые или родители, а также в случае криминальной ситуации) куратор службы примирения принимает участие в проводимой программе.
5.9. В случае если конфликтующие стороны не достигли возраста 10 лет, примирительная программа проводится с согласия классного руководителя.
5.10. Служба примирения самостоятельно определяет сроки и этапы проведения программы в каждом отдельном случае.
5.11. В случае если в ходе примирительной программы конфликтующие стороны пришли к соглашению, достигнутые результаты могут фиксироваться в письменном примирительном договоре или устном соглашении.
5.12. При необходимости служба примирения передает копию примирительного договора администрации ОО.
5.13. Служба примирения помогает определить способ выполнения обязательств, взятых на себя сторонами в примирительном договоре, но не несет ответственность за их выполнение. При возникновении проблем в выполнении обязательств служба примирения может проводить дополнительные встречи сторон и помочь сторонам осознать причины трудностей и пути их преодоления.
5.14. При необходимости служба примирения информирует участников примирительной программы о возможностях других специалистов (социального педагога, психолога, специалистов учреждений социальной сферы, социально-психологических центров).
5.15. Деятельность службы примирения фиксируется в журналах и отчетах, которые являются внутренними документами службы.
5.16. Руководитель (куратор) службы примирения обеспечивает мониторинг проведенных программ, проведение супервизий со  школьниками-медиаторами на соответствие их деятельности принципам восстановительной медиации.
Данные мониторинга передаются в Ассоциацию восстановительной медиации для обобщения и публикации статистических данных (без упоминания имен и фамилий участников программ).
5.17. Медиация и другие восстановительные практики не являются психологической процедурой и потому не требуют обязательного согласия со стороны родителей. Однако куратор старается по возможности информировать и привлекать родителей к участию в медиации (а по указанным в пунктах 5.3 и 5.4 категориям дел участие родителей или согласие на проведение медиации без их участия является обязательным).
5.18. Служба примирения рекомендует участникам конфликта на время проведения процедуры медиации воздержаться от обращений в вышестоящие инстанции, средства массовой информации или судебные органы.
5.19. По согласованию с администрацией ОО и руководителем службы примирения медиаторы могут проводить медиацию по конфликтам между педагогами и администрацией, конфликтам родителей и их детей, а также по семейным конфликтам и спорам. Если споры возникли из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также из трудовых правоотношений и семейных правоотношений, деятельность медиатора и его квалификация регулируются Федеральным законом от  27.07.2010 №  193-ФЗ РФ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
5.20. При необходимости служба примирения получает у сторон разрешение на обработку их персональных данных в соответствии с Федеральным законом от  27.07.2006 №  152-ФЗ «О персональных данных».
6. Организация деятельности службы примирения
6.1. Службе примирения администрация ОО предоставляет помещение для сборов медиаторов и проведения примирительных программ, а также возможность использовать иные ресурсы ОО (оборудование, оргтехнику, канцелярские принадлежности, средства информации и др.).
6.2. Оплата работы куратора (руководителя) службы примирения может осуществляться из средств фонда оплаты труда ОО или из иных источников.
6.3. Поддержка и сопровождение школьной службы примирения может осуществляться социально-психологическими центрами или общественными организациями, имеющими обученных и практикующих медиаторов, по договору на возмездной или безвозмездной основе.
6.4. Должностные лица ОО оказывают службе примирения содействие в распространении информации о деятельности службы среди педагогов и обучающихся (воспитанников).
6.5. Служба примирения в рамках своей компетенции взаимодействует с психологом, социальным педагогом и другими специалистами ОО.
6.6. Администрация ОО содействует службе примирения в организации взаимодействия с педагогами ОО, а также социальными службами и другими организациями. Администрация поддерживает обращения педагогов и обучающихся (воспитанников) в службу примирения, а также содействует освоению ими навыков восстановительного разрешения конфликтов и криминальных ситуаций.
6.7. В случае если стороны согласились на примирительную встречу (участие в восстановительной медиации, круге сообщества или семейной или школьной восстановительной конференции), то применение административных санкций в отношении данных участников конфликта приостанавливается. Решение о необходимости возобновления административных действий принимается после получения информации о результатах работы службы примирения и достигнутых договоренностях сторон.
6.8. Администрация ОО поддерживает участие руководителя (куратора) и медиаторов службы примирения в собраниях ассоциации (сообщества) медиаторов, супервизиях и в повышении их квалификации.
6.9. Не реже чем один раз в четверть проводятся совещания между администрацией и службой примирения по улучшению работы службы и ее взаимодействия с педагогами с целью предоставления возможности участия в примирительных встречах большему числу желающих.
6.10. В случае если примирительная программа проводилась по факту, по которому возбуждено уголовное дело, администрация ОО может ходатайствовать о приобщении к материалам дела примирительного договора, а также иных документов в качестве материалов, характеризующих личность обвиняемого, подтверждающих добровольное возмещение имущественного ущерба и иные действия, направленные на заглаживание вреда, причиненного потерпевшему.
6.11. Служба примирения может вносить на рассмотрение администрации предложения по снижению конфликтности в ОО.
7. Заключительные положения
7.1. Настоящее положение вступает в силу с момента утверждения.
7.2. Изменения в настоящее положение вносятся руководителем ОО по предложению службы примирения, управляющего совета или органов самоуправления.
7.3. Вносимые изменения не должны противоречить стандартам восстановительной медиации.
1Рекомендации по организации служб школьной медиации в образовательных организациях, направленных письмом Минобрнауки России от  18.11.2013 №  ВК-844/07, см. на с. 69–77.  Примеч. ред. >>вернуться в текст
2Подробнее см.: Справочник классного руководителя. 2015. № 5. С. 13–25.  Примеч. ред. >>вернуться в текст
3Примерное положение о школьной службе примирения разработано Антоном Коноваловыи и Рустемом Максудовым, общественный центр « Судебно-правовая реформа». >>вернуться в текст
4Ссылка на региональные программы и правовые документы. Для примера приведены программы для Москвы. >>вернуться в текст