Навчально-методичний посібник з дисципліни Адміністративне право України
МІНІСТЕРСТВО АГРАРНОЇ ПОЛІТИКИ
ТА ПРОДОВОЛЬСТВА УКРАЇНИ
НАУКОВО-МЕТОДИЧНИЙ ЦЕНТР АГРАРНОЇ ОСВІТИ
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
НАВЧАЛЬНО-МЕТОДИЧНИЙ ПОСІБНИК
ДЛЯ СТУДЕНТІВ АГРАРНИХ ВИЩИХ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ І–ІІ РІВНІВ АКРЕДИТАЦІЇ ЗІ СПЕЦІАЛЬНОСТІ
5.03040101 “ПРАВОЗНАВСТВО”
Київ
“Аграрна освіта” 2011
УДК 340.1
Укладачі:
Гелешко Ю.Й., викладач Вишнянського коледжу Львівського НАУ;
Тирон В.О., викладач Василівського коледжу Таврійського ДАТУ;
Катушинська Л.С., викладач Коледжу Подільського ДАТУ
Рецензенти:
Коротких О.Р., викладач Верхньодніпровського коледжу Дніпропетровського ДАУ;
Гулюк С.С., викладач Рівненського державного аграрного коледжу;
Яковенко О.В., викладач Таращанського агротехнічного коледжу;
Гапон С.М., викладач Василівського коледжу Таврійського ДАТУ;
Томенікова О.М., викладач Путивльського коледжу Сумського НАУ
Редактор
Цибенко Н.В.
Відповідальна за випуск
Трісунова Т.В.
Розкрито зміст норм Загальної та Особливої частин Адміністра тив ного права України, а також норми Адміністративного судочин ства.
Рекомендовано для студентів денної та заочної форм навчання аграрних вищих навчальних закладів І–ІІ рівнів акредитації.
ВСТУП
Нині Україна знаходиться на етапі впровадження у практику нормативно регламентованих положень у сфері адміні стра тив ного права і судочинства. Конституція надає всі можливості для створення дійсно демократичної та незалежної судової системи, яка, в свою чергу, забезпечує захист прав людини на державному рівні, тобто реалізує головні принципи будь-якої правової держави.
Істотним кроком в цьому процесі є запровадження в Україні системи адміністративних судів, що символізує тенденції розвитку способів, методів і засобів захисту прав громадян у їх відносинах з державною владою в цілому та її структурними підрозділами як в центрі, так і на місцях.
Сьогодні проблеми становлення і розвитку адміністративного та адміністративно-процесуального права, адміністративного процесу, адміністративного судочинства як складової адміністративного проце су є предметом активних дискусій, особливо сьогодні, коли на порядку денному стоїть питання щодо створення адміністративних судів. У зв’язку з цим необхідно вирішити ряд організаційних питань з приводу розгляду спорів між органами публічної влади і громадянами. Таким чином, актуальність вивчення дисципліни є необхідною.
Адміністративне право має за мету гарантування прав людини і встановлення цивілізованого паритету між інтересами особи та держави. Характерними рисами цього права є:
закріплення принципів правової держави: верховенства права, рівності громадян перед законом та їх реальне забезпечення;
поєднання в адміністративному законодавстві традиційних елементів з інноваційними;
оновлення законодавчої бази з урахуванням як національного досвіду, так і зарубіжного, насамперед країн-членів Європейського Союзу;
зменшення адміністративного тиску на особу, обмеження адміністративного розсуду органів і представників виконавчої влади;
посилення судового контролю за діяльністю посадових осіб виконавчої влади тощо.
Це означає, що на сьогодні корінним чином змінюється підхід до цілей та завдань адміністративного права. І відправним пунктом у цьому перетворенні є положення ст. 3 Конституції України: “Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
Головним завданням адміністративного права як навчальної дисципліни є надання студентам глибоких знань щодо основних категорій цієї галузі публічного права, сутності державного управління і виконавчої влади, механізмів адміністративно-правового забезпе чення насамперед прав і свобод людини, управління в основних сферах діяльності держави.
Під час вивчення дисципліни студенти зможуть:
визначити основні поняття державного управління та адміністративного права;
отримати уявлення про адміністративні правовідносини в Україні, про суб’єкти адміністративних правовідносин, адміністра тивні правопорушення, його склад та адміністративну відповіда льність тощо;
розширити свої знання про основні права та обов’язки державних органів України, інших суб’єктів у сфері державного управління;
ознайомитися з системою функцій, форм і методів держав ного управління, компетенцією цих органів державного управління та виконавчої влади.
Навчальний курс “Адміністративне право України” складається із Загальної та Особливої частин і розділу “Адміністративне судочинство”.
Загальна частина об’єднує теми, в яких висвітлюються: предмет, метод і система адміністративного права; поняття, суть, основні риси, форми і методи державного управління; адміністра тивно-правові статуси суб’єктів адміністративного права; аналізуються інститути державної служби і адміністративної відповідальності.
Особлива частина курсу об’єднує теми адміністративно-право вого забезпечення управління в економічній, соціально-культурній і в адміністративно-політичній сферах.
Метою розробки даного посібника є ґрунтовне дослідження та детальний аналіз перелічених нижче тез-завдань:
дати загальну характеристику інституту адміністративного судочинства;
визначити та дати ґрунтовну характеристику принципів адміністративного судочинства;
детально розглянути порядок та умови організації адміністративного судочинства;
визначити співвідношення понять адміністративної юстиції та адміністративної юрисдикції, підвідомчість, підсудність, розглянути питання строків в адміністративному судочинстві;
дати характеристику складу суду та учасників судочинства;
описати організацію судового засідання в адміністративній справі;
охарактеризувати поняття і види доказів в адміністративній справі, а також види і розподіл судових витрат;
розглянути та охарактеризувати особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ;
порядок апеляційного та касаційного провадження, а також провадження за винятковими обставинами, провадження за ново-виявленими обставинами.
Посібник допоможе студентам орієнтуватися в теоретичному матеріалі, виконувати практичні завдання.
Об’єктом виступає теоретично-правовий аспект адміністратив ного права та судочинства, предметом – адміністративно-правові відносини, які виникають у зв’язку із провадженням адміністративних справ.
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
1. ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
1.1. Адміністративне право України, його предмет, метод і система
Адміністративне право – галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації і реалізації виконавчої влади.
Адміністративне право як навчальна дисципліна є обов’язковою у навчальних планах при підготовці майбутніх юристів. Це систематизована в певному порядку сукупність знань про теоретичні засади адміністративного законодавства та його історичні витоки, про чинний КпАП та практику його застосування.
Адміністративне право як правнича наука – це система поглядів, ідей, уявлень про адміністративне законодавство, державне управління, реформування й тенденції розвитку адміністративного права, його принципи, про адміністративне право зарубіжних країн.
Норми адміністративного права:
встановлюють форми і методи державного управління, способи забезпечення законності в державному управлінні;
регламентують порядок створення органів виконавчої влади, їхню компетенцію, повноваження посадових осіб цих органів; взаємо відносини органів виконавчої влади з іншими державними органами, суспільними об’єднаннями, підприємствами і громадянами;
визначають правове положення громадян, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань та інших недержавних формувань у сфері управління;
регулюють управлінські відносини в соціально-політичній, соціально-культурній і економічній сферах.
Предметом будь-якої галузі права є коло суспільних відносин, що регулюються її нормами.
Предмет адміністративного права – сукупність суспільних відносин, що складаються в процесі організації та діяльності виконавчої влади, а також пов’язаних з внутрішньою організацією діяльності державних органів, інших державних організацій та органів місцевого самоврядування, застосуванням заходів адміністративного примусу, реалізацією й захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та здійсненням окремими недержавними формуваннями делегованих їм повноважень і функцій виконавчої влади.
Поряд з предметом, важлива роль у здійсненні адміністративним правом регулятивної функції належить методу регулювання суспіль них відносин або методу адміністративного права. Саме поняття предмета і методу правового регулювання дають повну характе ристику будь-якій галузі права, включаючи й адміністративне.
Виходячи з цього, теорія права визнає існування двох первинних (найпростіших) прийомів регулювання: методу субординації і методу координації. Саме вони виражають особливості юридичних режимів, які створюються тією чи іншою галуззю права.
Метод субординації (імперативний) формує централізоване, імперативне регулювання, яке зверху до низу здійснюється на владно-імперативних засадах. Юридична енергія надходить тільки зверху, від компетентних державних органів. Тому статус суб’єктів, їхнє стано вище в правовідносинах насамперед характеризується субординацією або підпорядкованістю.
Метод координації (диспозитивний) формує децентралізоване, диспозитивне регулювання. За такого регулювання джерелом юридич ної енергії рівною мірою є будь-які суб’єкти правовідносин. Тому статус суб’єктів характеризується, у першу чергу, рівноправним їх становищем у правовідносинах.
Відносно новим є метод реординації, який полягає в тому, що керованому об’єктові надаються права вимагати від керуючого суб’єкта створення необхідних умов для своєї діяльності (матеріальних, організаційних, фінансових тощо).
Значного поширення останнім часом набуває метод адмініст ра тивного договору. Це пов’язано з тим, що в окремих сферах суспільного життя відбувається поступовий перехід від жорстких адміністративно-командних методів до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин, яким і є адміністративний договір.
Адміністративний договір має місце, наприклад, тоді, коли органи державної виконавчої влади делегують ряд своїх повноважень органам місцевого самоврядування, або ж коли органи внутрішніх справ беруть під охорону об’єкти державної власності та наділяються за договором правом затримувати працівників, які порушують правила внутрішнього трудового розпорядку, громадського порядку або підозрюються у вчиненні дрібного розкрадання.
Метод правового регулювання – засоби (прийоми, способи) впливу на волю і поведінку учасників правових відносин.
Для адміністративного права характерні наступні методи правового регулювання:
метод влади – підпорядкування або метод прямого розпорядництва – означає, що одна сторона управлінських відносин юридично владна, а друга – юридично підвладна (наприклад, відносини між податковою адміністрацією і платниками податку);
метод рекомендацій – рекомендації суб’єкта управління здобувають правову силу за умови прийняття її іншим учасником управління;
метод узгодження – ним регулюються відносини між учасниками, що не знаходяться між собою в підпорядкуванні;
метод рівності – означає, що суб’єкти, які знаходяться на одному рівні державного механізму, здійснюють спільні дії у формі адміністративного договору.
Суть методів адміністративно-правового регулювання управлінських відносин полягає в наступному:
встановлення певного порядку дій – припис до дії за відповідних умов і належним чином, передбаченим відповідною адміністративно-правовою нормою (ст.38 КпАП встановлено, що адміністративні стягнення можуть бути накладені не пізніше двох місяців з дня споєння вчинку, а перевищення цього строку не дозволяє притягувати винуватця до адміністративної відповідальності);
заборона певних дій під страхом застосування відповідних юридичних засобів впливу(заборона направлення скарг громадян на розгляд тим посадовим особам, чиї дії є предметом скарги, за порушення даної заборони, винні посадові особи несуть дисциплінарну відповідальність);
надання можливості вибору (дозволи) одного з передбачених адміністративно-правовою нормою варіантів належної поведінки, передбачених адміністративно-правовою нормою (надання посадовим особам можливості прояву самостійності при вирішенні питання про застосування до особи, яка скоїла адміністративне правопорушення, того чи іншого заходу адміністративного стягнення, або звільнити його від відповідальності);
надання можливості діяти (або не діяти) за своїм бажанням, тобто чинити або не чинити передбачені адміністративно-правовою нормою дії у визначених нею умовах. Як правило, це має місце при реалізації суб’єктивних прав. Дозвільний метод є найбільш перспективним.
У сфері адміністративно-правового регулювання досить широко застосовуються спеціальні адміністративно-правові режими – як сукупність спеціальних правил, установлених адміністративно-правовими нормами з метою регулювання відповідних суспільних відносин в окремих управлінських сферах, в межах певних територій, щодо окремих категорій громадян чи інших суб’єктів управлінських стосунків, щодо певних видів діяльності тощо. До таких, зокрема, можна віднести паспортний, прикордонний та митний режими, режим державної або військової таємниці та ін.
Місце адміністративного права в правовій системі України
Правова система – органічно ціле правове явище, що включає в себе наступні структурні елементи: галузі права, інститути права, норми права.
Основним елементом системи права є галузь права, відносно самостійна сукупність його норм, об’єднаних загальністю предмета і методу правового регулювання. Правові норми, які регулюють суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення виконавчої влади, утворюють адміністративне право.
Галузь права підрозділяється на правові інститути – це таке угрупування норм права певної галузі чи підгалузі, що регулюють конкретний вид, або сторону однорідних суспільних відносин.
Галузь адміністративного права займає одне з чільних місць у галузевій системі українського права, але предмет адміністративного права не охоплює всі суспільні відносини, що виникають у сфері державного управління. Ці відносини регулюються іншими галузями права. Так виникає його взаємодія з наступними правовими галузями:
конституційним правом, яке закріплює основні принципи організації й функціонування виконавчої влади, місце її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їхнього формування, взаємовідносин із суб’єктами інших гілок державної влади; права й свободи громадян, частина яких реалізується в сфері державного управління. Адміністративне право бере початок у нормах конституційного права, деталізує і конкретизує їх; визначає правову реалізацію прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи виконавчої влади; форми і методи державно-управлінської діяльності тощо;
цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Норми цивільного права регулюють відносини по володінню, користуванню і розпорядженню майном, а нормами адміністративного права регулюються правила руху майна(передача, вилучення та ін.) в сфері державного управління;
кримінальним правом. Норми адміністративного права визначають, які діяння є адміністративними правопорушеннями, та міри стягнень, які застосовуються до осіб, що їх скоїли. Кримінальне право встановлює, які діяння є злочинами і види покарання за їх скоєння. В певних умовах окремі діяння, які відносяться до провин можуть переростати в злочини і навпаки, що свідчить про “рухливість” границь між адміністративним і кримінальним правом;
фінансовим правом, яке власне своїм народженням зобов’язане державному, адміністративному і частково цивільному праву. Воно регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави. Для регулювання відносин, які при цьому виникають, використо вується адміністративно-правовий метод. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове – самі фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин;
земельним правом. Значна частина відносин, віднесених до предмету земельного права, регулюється нормами адміністративного права;
трудовим правом. Діяльність державних службовців є суміжною областю регулювання трудовим і адміністративним правом. Державні службовці діють від імені й за дорученням держави. У процесі своєї діяльності вони виконують організаційні функції. Тому діяльність державних службовців регулюється нормами адміністратив ного права. Трудові відносини службовця з адміністрацією (оплата, нормування, охорона праці) до управління не відносяться і регулюються нормами трудового права;
кримінально-процесуальним і цивільно-процесуальним пра вом. Розгляд справ про адміністративні правопорушення в суді ґрунтується на загальних процесуальних засадах.
Система та джерела адміністративного права
Систематизації в праві досягають двома різноплановими способами: 1) кодифікацією права та 2) інкорпорацією чинних нормативно-правових актів. Кодифікація – це вид правотворчості, предметом упорядкування якого є не нормативно-правові акти, а безпосередньо юридичні норми. Інкорпорація – це впорядкування чинних нормативно-правових актів шляхом їх розміщення за відповідною системою в єдиних збірниках або інших виданнях.
До джерел адміністративного права відносяться не тільки самі нормативні акти державних органів, але й затверджені цими актами кодекси, статути, правила та ін., що регулюють управлінську діяльність.
Джерело адміністративного права – це акт правотворчості органів державної влади, органів виконавчої влади, що складається з адміністративно-правових норм або навіть одного правила поведінки, що регулює виконавчо-розпорядницьку діяльність. Якщо акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного й ін.), то для адміністративного права він буде джерелом лише в частині, що, так би мовити, наповнена адміністративно-правовим змістом.
У системі джерел адміністративного права провідну роль займає Конституція України, що є Основним Законом Української держави. Значення Конституції України як провідного джерела адміністративного права полягає в тому, що вона служить базою для появи інших джерел адміністративного права, закріплює основні принципи здійснення виконавчої влади, права, волі, обов’язку громадян, їхніх об’єднань, установлює статус органів, що здійснюють управлінські функції.
Види джерел:
Нормативно-правові акти – офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб’єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.
Нормативні договори – це згода двох чи більше суб’єктів права про встановлення, зміну або припинення суб’єктивних прав і обов’язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права. Нормативні адміністративні договори є підставою для прийняття актів управління.
Судовий, або адміністративний прецедент, це рішення в конкретній юридичній справі, що виносить судовий чи інший компетентний орган держави (посадова особа) і яке стає обов’язковим для вирішення подібних справ у майбутньому. Юридичний прецедент застосовується тоді, коли мають місце прогалини у правовому регулюванні чи є потреба в юридичній кваліфікації конкретних обставин, а за судом чи іншим органом держави визнається право нормотворчості, тобто офіційного формулювання правових норм. Судовий прецедент як джерело права в Україні не використовується.
Звичаєве право – сукупність звичаїв, які стали нормами права внаслідок санкціювання їх державою. Звичаєве право вперше склалося при виникненні рабовласницького ладу. Це свого роду неписаний закон, деякі питання, що не регулюються законом безпосередньо, можуть регулюватись традиційними правилами та попередніми рішеннями подібних питань.
Доктрина – це акт-документ, що містить концептуально оформлені правові ідеї, принципи, розроблені вченими для удосконалення законодавства, усвідомлені суспільством і визнані державою як обов’язкові.
Принципи адміністративного права
Внутрішні:
відповідність адміністративного права положенням Конституції України (реалізація цього принципу формування та функціонування адміністративного права України дозволяє надійно забезпечити вираження волі та інтересів українського народу, підготувати і прийняти справедливі правові закони й тим самим належним чином урегулювати певні сторони виконавчої діяльності держави, надати їй необхідної ефективності та стабільності);
верховенство адміністративно-правового закону в системі нормативних актів, які містять адміністративно-правові норми (реалізація зазначеного принципу формування й функціонування норм адміністративного права України сприяє дійсному забезпеченню прав і свобод громадян, встановленню мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади, витісненню й обмеженню сфери дії відомчих нормативних актів);
наявність власного підґрунтя формування й розвитку (розвиток адміністративного права України має здійснюватися на підставі Конституції та шляхом прийняття відповідного кодифікаційного законодавчого акта (актів), і його відсутність у системі чинного законодавства знижує ефективність діяльності виконавчої влади, не дозволяє створити струнку, логічно завершену систему адміністративного права);
спеціалізація (сутність спеціалізації як одного з принципів формування й розвитку адміністративного права України полягає в тому, що в ньому ніби має відбуватися “поділ праці”, в результаті якого закон усе більше буде диференціюватися й поділятися на певні види);
відповідність адміністративно-правових законів певним поло женням міжнародно-правових договорів із питань адміністративного права, учасницею яких є Україна (реалізація цього виключно вагомого принципу дозволить створити соціально справедливе адміністративне право, позбутися ще наявних у ньому необґрунтованих заборон і обмежень).
Зовнішні:
служіння органів виконавчої влади та їх апарату суспільству й людині (усі норми адміністративного права мають виходити з того, що суспільні інтереси реалізуються через права й законні потреби окремих соціальних груп і громадян);
обмеженість втручання органів виконавчої влади в громадянське й особисте життя людини (закономірне встановлення тієї межі, до якої втручання органів державної виконавчої влади у відповідну діяльність продиктовано в існуючих історичних умовах інтересами народу України, після чого це втручання не є необхідним);
повнота прав і свобод громадян у адміністративно-правовій сфері (даний принцип означає надання громадянам максимально широкого кола відповідних прав і свобод);
взаємна відповідальність (демократична держава не може існувати без чітких і конкретних заходів юридичної відповідальності державних службовців; за кожною невиконаною справою стоїть конкретний службовець або група осіб, і без їх реальної відповідальності не можна розраховувати на підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади);
визначення мінімально необхідних повноважень органів державної виконавчої влади (реалізація зазначеного принципу забезпечується тим, що адміністративне право України покликано встановити мінімально необхідні повноваження органів державної виконавчої влади, а не максимально посилені);
оптимальне доповнення й урівноваження державно-владних повноважень органів виконавчої влади з повноваженнями органів самоврядування (надання органам місцевого самоврядування максимально можливої свободи, в закріпленні за ними, наприклад, права оспорювати рішення, прийняті органами державної виконавчої влади, в тому числі в суді, брати безпосередню участь у здійсненні державної політики (ініціатива в нормотворенні, пропозиції, подання тощо)).
1.2. Поняття, суть і основні риси державного управління
Поняття соціального управління, його система та види
Відповідно до типів систем, функцією яких є управління, прийнято розрізняти наступні види управління:
управління речами (управління в неживій природі). Управління виробничо-технічними процесами, системами машин;
управління в живих організмах. Управління процесами в живій природі і процесами, які пов’язані з життєдіяльністю організмів;
управління в суспільстві. Управління діяльністю людей (управління людьми).
Соціальне управління (у широкому сенсі) – органічно притаманне соціальним системам явище, яке забезпечує збереження їх цілісності, якісної специфіки, відтворення і розвиток.
Соціальне управління (у вузькому сенсі) – свідомий, систематичний, організований вплив на суспільство, з метою впорядкування і вдосконалення його соцдіяльнісної структури в процесі вироблення і досягнення певної мети.
Головні види соціального управління:
політичне управління;
управління матеріальним виробництвом;
управління соціально-культурною сферою життя суспіль ства.
За своєю суттю соціальне управління має впорядковувати взаємодію між людьми шляхом регулювання соціальних відносин між ними.
Система соціального управління – врегульовані стосунки між суб’єктом та об’єктом управління.
Головні характеристики соціального управління як системи:
1. Визначення людини як суб’єкта та об’єкта управління. (управління людьми та за допомогою людей).
2. Цілеспрямований свідомий вплив на поведінку людей і соціальних груп з метою організації та координації їх діяльності в процесі досягнення цілей, які стоять перед суспільством.
3. Розробка і вибір бажаних методів впливу на об’єкти управління на основі пізнання і використання закономірностей його розвитку, інформації про наявний стан об’єкту управління та зовнішнього стосовно нього середовища.
Типи систем соціального управління:
1. Універсальна. Орієнтована на всіх і кожного (юридичний закон).
2. Спрямована. Орієнтована на конкретного, визначеного адресата.
3. Дифузна. Не має конкретного адресата і звернена до всіх, кого це “не стосується” (система масової комунікації).
Компоненти системи соціального управління: механізм управління, структура управління, функції управління, кадри управління, процес управління.
Принципи соціального управління – основні положення і норми поведінки, якими керуються органи управління при вирішенні тих чи інших питань. До них належать:
1. Системні принципи соціального управління: ієрархічності, об’єктивності, комплексності, головної ланки, законності, випереджання розвитку теорії стосовно практики.
2. Принципи управління як виду діяльності: конкретність, ефективність, стимулювання, “єдність” при прийняті рішень і колегіальності при їх обговоренні.
Поняття державного управління, його основні риси та принципи
Державне управління (в широкому розумінні) – це сукупність усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Стаття 6 Конституції України встановлює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законо давчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Іншою мовою, державне управління в широкому розумінні характеризує всю діяльність держави за організуючим впливом зі сторони спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини.
Державне управління (у вузькому розумінні) – це сукупність державних органів, між якими розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.
Специфічні риси державного управління: загальнодержавний характер, підзаконний характер, юридично-владний, розпорядчий характер, організаційний зміст, цілеспрямованість, активний характер, постійна основа, безперервність.
Принципи державного управління – це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління.
Принципи державного управління можна систематизувати у такі групи:
Загальні – принципи системності, об’єктивності, саморегулю вання, зворотного зв’язку, оптимальності, інформаційної достатності, демократизму, гласності, змагальності, стимулювання;
Часткові – принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи суспільних сферах, і принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ, організацій, інститутів;
Організаційно-технологічні – єдиноначальності, поєднання дер жав ного, регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці, скалярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначал, делегування повноважень, діапазону повноважень.
Виділення і характеристика принципів державного управління вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Серед загальних принципів можна виділити такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначальність і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, ефективність.
Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади
Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризуються як вид державно-владної діяльності. Питання про їх співвідношення постає у зв’язку з тим, що державне управління розглядають як виконавчо-розпорядчу діяльність, яка здійснюється системою органів виконавчої влади. Зазначимо також, що на сьогодні з практики державного будівництва нормотворчої діяльності (змісту нормативно-правових актів) майже зникли терміни “виконавчо-розпорядча діяльність” і навіть “державне управління”.
Розглядаючи співвідношення виконавчої влади й державного управління, слід виходити з того, що категорія “виконавча влада” є політико-правовою, а категорія “державне управління” – організа ційно-правовою. Єдине, що їх об’єднує, це виконавча спрямованість.
Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб’єктів.
Виконавча влада набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Нині державне управління здійснюють у рамках єдиної системи державної влади на засадах поділу влади, тому державне управління, елементами якого є виконавча та розпорядча діяльність, не може протиставлятися виконавчій владі, оскільки через нього реалізуються владні повноваження суб’єктів виконавчої влади. Відповідно, всі суб’єкти виконавчої влади є ланками системи державного управління.
Таким чином, сутність проблеми співвідношення виконавчої влади й державного управління характеризується низкою чинників, які свідчать про те, що в деяких випадках вони мають як спільні риси, так і відрізняються за деякими важливими ознаками. Так, виконавчу владу та державне управління здійснюють виконавчі органи. Однак до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб’єктів виконавчої влади тощо. Разом з тим, поняття “суб’єкт виконавчої влади” й “орган виконавчої влади” є тотожними.
Адміністративне право виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами в суспільстві. Межі адміністративно-правового регулювання пов’язані з діяльністю органів виконавчої влади, охоплюють суспільні відносини управлінського характеру, що складаються в цій сфері державної діяльності щодо керів ництва економікою, соціальною сферою й культурою, адміністра тивною діяльністю. У деяких випадках адміністративно-правове регу лю вання поширюється на внутрішньо організаційну діяльність інших державних органів і зовнішньоорганізаційні відносини органів виконавчої влади з громадянами, недержавними формуваннями (громадськими організаціями, партіями).
1.3. Форми та методи державного управління
Поняття і види форм державного управління
Форма управління – це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань.
Термін “форма” означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту. Якщо функції управління розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу суб’єктів управління на об’єкти управління, то форми управління – це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми управління показують, як практично здійснюється управлінська діяльність.
Форми управлінської діяльності прямо чи опосередковано обумовлені тими юридичними приписами, за допомогою яких держава регулює діяльність виконавчої влади. Вони (форми) закріплюються в Конституції України (ст. 117), законах, положеннях, стандартах. Органи виконавчої влади обирають ті форми, які видаються за даних конкретних умов найбільш виправданими та ефективними. Це означає що в процесі управлінської діяльності відповідні органи виконавчої влади (посадові особи) на основі чинного законодавства самостійно встановлюють обов’язкові правила поведінки (норми права) з питань, що віднесені до їх компетенції. Під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, вони реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов’язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки, тобто ведуть до виконання, зміни або припинення адміністративних правовідносин між суб’єктом і об’єктом управління, і є правовими формами.
Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.
Значна частина діяльності виконавчої влади не втілюється в правову форму, не пов’язана з виданням правових актів та здійсненням юридично значущих дій, тобто не породжує, не змінює та не припиняє адміністративних правовідносин. Ця частина діяльності виконавчої влади є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків (проведення нарад, інструктування, добір кадрів тощо). Неправові форми, як правило, є підставою для наступного здійснення виконавчою владою дій юридичного характеру.
Неправові форми здійснення виконавчої влади також можуть виникати після правових форм. Неправові форми управлінської діяльності пов’язані з правом, але в загальному вигляді є опосередкованими. Їх здійснення базується на правовій основі шляхом встановлення загальної процедури, в них також визначаються повноваження суб’єктів управління на їх здійснення. Неправові форми, як і правові, пов’язані з компетенцією органу виконавчої влади та його державно-владними повноваженнями. Відповідний орган виконавчої влади реалізує свою компетенцію шляхом не тільки видання юридичних актів, а й проведення різного роду організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних дій.
Дії органів виконавчої влади (їх посадових осіб) здійснюються в межах їх компетенції і є формами управління. Ці форми управлінської діяльності також поділяються на правові та неправові.
Прийнято розрізняти чотири форми управлінської діяльності:
видання нормативних актів управління;
видання індивідуальних (ненормативних) актів управління;
проведення організаційних заходів;
здійснення матеріально-технічних операцій.
Правові акти державного правління. Акт державного управління – це офіційний припис, заснований на законі, прийнятий суб’єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення й у межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми, й тягне за собою певні юридичні наслідки.
Акт державного управління є підзаконним актом. Акти управління спрямовано на досягнення конкретного, оперативного керівництва. За їх допомогою реалізують норми права в процесі управлінської діяльності, забезпечують необхідну поведінку учасників адміністративних правовідносин. Акти управління є основою виникнення відповідних правових відносин.
Акти управління встановлюють певні правила поведінки – приписи, дозволи, заборони. Їх норми спрямовано на захист прав і законних інтересів громадян, державних і недержавних організацій, охорону державної безпеки й громадського порядку тощо. В актах державного управління містяться обов’язкові до виконання приписи, якими на громадян, державні та недержавні організації, посадових осіб покладаються певні правила поведінки: їх права, обов’язки, відповідальність.
Акти управління є односторонньо вольовими актами. Владність цих актів полягає в тому, що згода на їх виконання з боку тих чи інших осіб або організацій, яким їх адресовано, не потрібна. Але це не означає, що всі акти управління носять імперативний характер. Багато в чому адміністративні правовідносини характеризуються тим, що праву однієї сторони відповідає обов’язок іншої, і навпаки. В сучасних умовах наявна значна кількість актів виконавчої влади, що містять приписи науково обґрунтованих рекомендацій.
Акти державного управління приймають суб’єкти управління в межах їх компетенції і в певній формі. Акти управління, залежно від їх зовнішнього вияву, є усними, письмовими та конклюдентними. Акти, розраховані на багаторазове застосування, мають письмову форму.
Акт державного управління відрізняється від закону тим, що:
а) у системі правових актів закон має вищу юридичну силу;
б) будь-який акт державного управління має бути виданий на основі закону;
в) ніякий акт державного управління не може скасувати або змінити закон;
г) закон може скасувати або призупинити дію акта управління;
ґ) у разі, якщо акт державного управління суперечить закону, діє закон.
Спеціальні вимоги щодо актів управління витікають із приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод.
По-перше, це законність актів управління. Вимога верховенства закону означає, що:
найзначніші, типові та стійкі суспільні відносини, які потребують правового регулювання, повинні врегульовуватися насамперед законом;
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України (ст. 19 Конституції України);
колізії, що можуть виникати між законом й іншими нормативно-правовими актами, повинні вирішуватися на основі верховної ролі закону;
для попередження виникнення таких ситуацій необхідним стає попереднє створення відповідного механізму забезпечення законності, верховенства закону.
По-друге, це підзаконність актів управління, яка виражається в тому, що юридична сила акта надається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня.
Адміністративний договір – це вид угод, у яких рівноправність сторін так чи інакше зв’язана з владними повноваженнями однієї або навіть обох договірних сторін. Такі договори досить часто називаються угодами.
Адміністративний договір – різновид публічно-правового договору. У системі правових зв’язків він займає проміжне місце між адміністративним актом, що виражає однобічне владне волевиявлення компетентного державного органа влади, і договором приватно правового характеру, заснованим на рівноправності сторін. Вищезгадані загальні принципи договірного права діють стосовно адміністративних договорів з певними обмеженнями, обумовленими особливостями адміністративно-правового регулювання. Окремі елементи угод можуть бути присутніми у всіх адміністративних відносинах, зокрема і субординаційних.
Багато адміністративних договорів мають комплексний характер і регулюються одночасно нормами декількох галузей.
Особливості адміністративного договору визначаються і його суб’єктним складом. Державно-владний суб’єкт (державний орган, посадова особа або суб’єкт із делегованими повноваженнями) – обов’язкова, атрибутивна ознака адміністративного договору. Однією зі сторін адміністративного договору завжди виступає держава в особі своїх органів влади.
При цьому в адміністративному договорі державний орган виступає саме як суб’єкт, що реалізує виконавчу владу і наділений владними повноваженнями. У цьому складається головна відмінність адміністративного договору від договорів приватноправового характеру, зокрема від цивільно-правових. Беручи участь в адміністративному договорі, державний орган виступає як суб’єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. А якщо він стає учасником цивільно-правової угоди в якості звичайної юридичної особи, його правовий статус визначається його цивільною правоздатністю. Право на укладання адміністративного договору повинне бути передбачене в нормах про компетенцію державного органу. Звичайно, в правовому акті встановлюється, коли, з ким і на яких умовах адміністративний договір може бути укладений.
Атрибутивна участь в адміністративному договорі суб’єкта права, наділеного державно-владними повноваженнями, говорить про наявність у предметі договору публічних, суспільних, загально державних інтересів. Оскільки держава в особі своїх інститутів покликана виразити, здійснити, захистити єдині для всіх членів соціуму корінні, довгострокові інтереси нерідко через придушення чисто егоїстичних інтересів окремих осіб, то можна сказати, що метою адміністративних договорів є головним чином реалізація деякого загального блага, публічних інтересів, досягнення суспільно значимих результатів. Це відрізняє адміністративні договори від більшості приватноправових, на меті яких стоїть, в першу чергу, індивідуальний характер.
Звичайно, в адміністративній угоді присутні і приватні цілі, головним чином невладних суб’єктів, що вступають у договір, але не вони є визначальними. Стосовно до адміністративних договорів законодавець застосовує такі формулювання, як “ державні нестатки ”, “ національні інтереси ” та ін.
Методи державного управління. Методи державного управління – це способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу органів управління на свідомість, волю і поведінку громадян. Під методом звичайно розуміють спосіб або засіб досягнення поставленої мети. Відповідно до цього адміністративно-правовими методами є способи та прийоми безпосереднього і цілеспрямованого впливу виконавчих органів (посадових осіб) на підставі закріпленої за ними компетенції, у встановлених межах та відповідній формі на підпорядковані їм органи та громадян.
Методи проявляються у формах управління, через взаємодію суб’єктів та об’єктів управління, зв’язки, що між ними склалися. В них відбиваються воля держави, повноваження юридично-владного характеру, що належать виконавчим органам. Тому методи управління юридично оформлені, закріплені адміністративно-правовими нормами.
Внаслідок значного різноманіття суб’єктів виконавчої влади та об’єктів, що перебувають під їх впливом, методи управління теж є різноманітними. Але це не виключає наявності у них загальних рис. Найбільш характерними для методів управління є:
способи впливу виконавчого органу на підпорядкований йому орган та громадян;
вираження державного публічного інтересу, керівної ролі держави;
засоби досягнення мети;
способи організації, прийоми здійснення функцій, що виникають в процесі здійснення спільної діяльності;
способи реалізації компетенції.
Методи управляючого впливу є адміністративно-правовими методами. Саме в них виявляються всі якості державно-управлінської діяльності, в межах якої реалізується виконавча влада.
Традиційно управлінські методи в цілому поділяються на наукові та ненаукові, демократичні та диктаторські, державні та громадські, адміністративні та економічні, прямого та непрямого впливу. Внаслідок того, що одні методи мають загальний характер, притаманні всім видам державної діяльності, всім державним органам, а інші – лише окремим із них, методи управління поділяються на загальні та спеціальні. До загальних методів, як правило, належать методи переконання та примусу, адміністративного та економічного впливу, нагляду та контролю, прямого та непрямого впливу, регулювання, керівництва та управління (зокрема оперативного).
У системі методів державного управління важливе місце посідає переконання – особливий засіб правового впливу. Він полягає в тому, щоб суб’єкти державного управління додержувалися певних вимог внаслідок їх внутрішнього визнання, а не через сліпе підкорення велінням влади. Це означає впровадження дисциплінованості, розуміння того, що міцна громадська дисципліна і законність – це необхідна умова успішної побудови правової, незалежної, демократичної держави, а також формування свідомої звички, спрямованої на додержання правових вимог, почуття недопустимості їх порушення, потреби активно боротися з правопорушеннями.
Формами переконання, які застосовуються в державному управлінні, є:
організація державних і громадських заходів, спрямованих на вирішення конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів тощо);
виховання (економічне, правове, моральне та ін.), особистий приклад; роз’яснення завдань державного управління (усне чи через засоби масової інформації);
інструктаж осіб підпорядкованого апарату і громадськості з питань найбільш дійового виконання поставлених завдань;
заохочення (моральне – подяка, нагородження почесним знаком, присвоєння почесного звання та ін., матеріальне – грошові премії, путівки окремим особам або групі осіб);
критика роботи і поведінки окремих осіб.
Останнім часом в Україні все більшого поширення набувають правові форми переконання, заходи заохочення, передбачені правом за зразкове виконання трудових, службових і громадських обов’язків. Зараз Урядом України розробляються юридичні акти, якими буде встановлено систему нагород та заохочень.
Зростаюче значення заохочень є важливим проявом посилення ролі переконання як важливого методу регулювання управлінської діяльності і життя всього суспільства.
Заохочувальне провадження можна віднести до неюрисдик ційних проваджень, оскільки воно не має на меті вирішення суперечки про право.
Так, заохочувальне провадження – це структурна частина адміністративного процесу, якою охоплюється послідовна діяльність публічних органів управління щодо реалізації конкретної адміністративної справи, спрямована на визнання та заохочення дій індивідуальних і колективних суб’єктів, пов’язаних із сумлінним виконанням посадових обов’язків. Заохочення може застосовуватися тільки за сумлінно виконані дії.
Державний примус в нашій країні характеризується тим, що цей метод державного впливу є допоміжним, здійснюється на підставі переконання і тільки після застосування переконання. Він застосовується до порівняно незначної кількості людей – тих, що вчинили правопорушення.
Державний примус – це психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми. Він виступає у двох формах: судовій та адміністративній. Використовуються і засоби громадського примусу, які не є державними.
Адміністративний примус є одним з видів державного примусу. Йому, як і державному примусу в цілому, притаманні характерні риси, сутність яких зводиться до використання державними органами, а в окремих випадках і громадськими об’єднаннями засобів примусового характеру з метою забезпечення належної поведінки людей. Разом з тим адміністративний примус має низку характерних особливостей, які дають можливість відрізняти його від судового та громадського примусу. Такими особливостями є те, що:
адміністративний примус використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної діяльності;
механізм правового регулювання адміністративного примусу встановлює підстави і порядок застосування відповідних примусових заходів;
порядок застосування примусових заходів регулюється, як правило, нормами адміністративного права, що включають норми адміністративного законодавства або адміністративно-правові норми актів виконавчих і розпорядчих органів;
застосування адміністративного примусу – це результат реалізації державно-владних повноважень органів державного управ ління і лише у виключних, встановлених законодавством випадках такі засоби можуть застосовувати суди (судді);
адміністративний примус використовується для: а) запобі гання вчиненню правопорушень; б) припинення адміністративних проступків; в) притягнення до адміністративної відповідальності.
Адміністративний примус застосовується на основі адмі ністративно-процесуальних норм. Отже, адміністративний примус – це система засобів психологічного або фізичного впливу на свідомість і поведінку людей з метою досягнення чіткого виконання встановлених обов’язків, розвитку суспільних відносин у рамках закону, забезпечення правопорядку і законності.
1.4. Адміністративно-правові норми і адміністративно-правові відносини
Поняття, структура та види адміністративно-правових норм
Норма адміністративного права, як і норма будь-якої іншої галузі права, – це правило загального характеру, визначена міра (масштаб) належного чи можливого поводження, установлений державою й охоронювана спеціальними державними засобами.
Норми адміністративного права, так само як і норми інших галузей права, виконують функцію регулятора суспільних відносин. Вони відрізняються від норм інших галузей права тим, що предметом їхнього регулювання є суспільні відносини, що складаються в сфері управлінської, виконавчої діяльності держави.
Крім суспільних відносин у сфері виконавчої діяльності держави норми адміністративного права регулюють відносини, що виникають у зв’язку з вирішенням органами представницької влади, суду, прокуратури і самоврядування питань державної служби, а також внутрішньоорганізаційних питань управлінського характеру.
Адміністративно-правова норма – це норма права, що регулює відносини в сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають в інших галузях державної діяльності.
Перед нормами адміністративного права стоять наступні завдання:
упорядкування різних компонентів системи державного управління, виконавчої діяльності;
закріплення науково обґрунтованих і найбільш доцільних взаємин між керуючими і керованими системами;
регламентація зв’язків різних галузей управління, взаємодії державних органів з підприємствами, установами, організаціями і громадянами, тобто з юридичними і фізичними особами.
Нормам адміністративного права притаманні такі характерні риси: забезпечення публічних інтересів; організація початку у системі регулювання управлінських відносин; односторонній пануючий вплив на суб’єкти права; примусовість.
Адміністративно-правові норми, як і норми інших галузей права, має свою структуру. Структура – це внутрішня побудова норми, яка об’єктивно зумовлена потребами правового регулювання. Загально визнано, що норма повинна мати три елементи: гіпотезу, диспозицію, санкцію. Таку ж структуру має й адміністративно-правова норма (за винятком вже згаданих норм-дефініцій та норм-презумпцій).
Гіпотеза як частина адміністративно-правової норми містить вказівку на фактичні умови реалізації норми, тобто на ті суспільні відносини, на які вона покликана впливати і які у свою чергу породжують конкретні правові відносини. Отже, обставини, що передбачаються гіпотезою норми, є юридичними фактами, що породжують адміністративно-правові відносини. Наприклад, здійснення громадянином адміністративного правопорушення дає уповноваженим на те органам право притягнути винного до адміністративної відповідальності.
Характерним для більшості адміністративно-правових норм, які фіксують права й обов’язки, форми й методи діяльності органів державного управління й державних службовців, є те, що гіпотеза в них не формулюється. З цим не можна погодитися, оскільки необов’язково, щоб структура норми була тотожна структурі статті закону. Деякі адміністративно-правові норми мають загальну гіпотезу, але вона логічним аналізом завжди може бути знайдена.
Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути прості або складні. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.
Диспозиція – правило поведінки, що наказується нормою. Диспозиція в адміністративно-правових нормах викладається переваж но як права, правомочності чи дозволи у вигляді розпоряджень, обов’язків, а також заборони й обмежень. Диспозиції, у яких формулюються одночасно і права й обов’язки, у нормах адміністративного права зустрічаються відносно рідко. Незалежно від того, яким чином сформульована диспозиція, вона завжди припускає нерозривність, взаємозв’язок прав і обов’язків, завжди вказує на те, як повинні поводитися суб’єкти.
Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції – це імперативність, оскільки правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських відносин. Значна частина диспозицій має посилковий характер, тобто для детальнішого роз’яснення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту. Таким чином формулюються диспозиції норм-зобов’язань і норм-заборон.
Санкція, як елемент адміністративно-правової норми, встанов лює наслідки її порушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 24 дає перелік таких санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або був посереднім об’єктом адміністративного проступку; позбав лення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Але визнання юридичної особи суб’єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій – обмеження або тимчасова заборона певного виду діяльності тощо.
Наприклад, адміністративний штраф впливає на наслідки їх економічної діяльності, але за своєю природою він є правовим, і якщо застосовується до правопорушника органом державного управління, то є адміністративно-правовим. Цивільно-правовий штраф має компенса ційний характер (компенсувати заподіяний збиток), в той же час штраф, як адміністративно-правова санкція, застосовується з метою покарання, тобто має каральний характер.
Дія адміністративно-правової норми в часі. Питання про дію правової норми в часі має дуже велике практичне значення. Від його правильного рішення досить часто залежить, який закон – новий чи старий – буде застосовуватися до конкретних відносин, як будуть здійснюватися його розпорядження.
Щоб визначити тимчасові рамки дії норми, потрібно з’ясувати, коли вона почала діяти і коли її дія припинилося. А для рішення питання про вступ норми в силу варто знати дві обставини: 1) дату її вступу в силу; 2) межі її дії після вступу в силу.
За загальним правилом, закон приймається, і норма, що міститься в ньому, набирає сили через 10 днів після офіційного опублікування, якщо законодавець не установить інший термін. Нерідко в постанові про вступ закону в силу обмовляється різний час початку дії різних норм, що містяться в одному законі.
Норми, що містяться в актах Президента й Уряду України, набирають сили після закінчення семи днів після опублікування, якщо в акті не встановлений інший термін.
Нормативні акти міністерств і відомств, що стосуються права, волі і законних інтереси громадян чи такі, що носять міжвідомчий характер, що пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України, підлягають офіційному опублікуванню, якщо інше не передбачено законодавством. Вони набирають сили з дня опублікування чи з зазначеної в акті дати після дня опублікування.
Акти інших органів виконавчої влади, за загальним правилом, набирають сили негайно, якщо не названий інший термін.
Норма може бути скасована прямо, у цих випадках чітко визначається дата, коли вона перестає діяти. Під непрямим скасуванням розуміється прийняття нової норми, що означає припинення дії старої норми з дня вступу в силу нової. Можливий і такий варіант: норма була терміновою, тобто заздалегідь було встановлено час її дії, після закінчення якого вона втрачає силу.
Можливі три варіанти встановлення меж припинення дії “старої” норми. Вона: 1) переживає себе, якщо продовжує регулювати відносини, що виникли на її основі, і після дати вступу в силу нової; 2) негайно з дати втрати нею сили припиняє дію на усі відносини, що раніше регулювала; 3) достроково припиняє дію на правовідносини, що раніш регулювалися нею, а згодом стали регулюватися новою нормою зі зворотною силою.
Основним принципом дії будь-якої норми в часі є негайна дія. Якщо норма погіршує правове положення громадян (посилює чи встановлює нову відповідальність, збільшує вік, стаж для одержання права та ін.), вона повинна мати перспективну дію, а стара повинна переживати себе. І, навпаки, нормі, сприятливій для громадян, на яких вона поширюється, може бути додана зворотна сила.
Способи реалізації адміністративно-правових норм
Реалізація норм адміністративного права, так само як і норм інших галузей права, це процес практичного перетворення в життя вираженої в нормах державної волі суб’єктами адміністративного права. Реалізація виражається в поводженні суб’єкта права, що погоджується з правилами норм.
У теорії права прийнято розрізняти кілька форм (способів) реалізації правових норм. Існують чотири форми реалізації норм адміністративного права:
дотримання;
виконання;
використання;
застосування.
Реалізація адміністративно-правових норм у формі дотримання характеризується добровільним підпорядкуванням суб’єкта права вимогам адміністративно-правових норм. Сутність даної форми складається в утриманні суб’єкта від здійснення дій, заборонених нормами. Таким чином, дотримання може здійснюватися без вступу суб’єкта в конкретні адміністративно-правові відносини.
Реалізація адміністративно-правових норм у формі виконання складається в активних правомірних діях суб’єктів права по виконанню розпоряджень, що містяться в цих нормах. На відміну від дотримання виконання характеризується активним поводженням суб’єкта. У визначених випадках пасивне поводження може розглядатися як недогляд, несумлінність, недбалість, неправомірне поводження.
Використання як форма реалізації адміністративно-правових норм складається в добровільному здійсненні суб’єктами права правомірних дій, що пов’язані зі здійсненням суб’єктивних прав у сфері управління.
Подібно виконанню використання здійснюється активним способом, але на відміну від виконання при використанні реалізуються суб’єктивні права. Неможливо, наприклад, реалізувати право громадянина на зміну прізвища, не звертаючись з заявою про це у відповідний орган. Крім того, на відміну від перших двох форм реалізації норм при використанні суб’єкт сам вирішує, скористатися чи утриматися від використання наданого адміністративно-правовою нормою суб’єктивного права. За допомогою форми використання реалізуються уповноважувальні адміністративно-правові норми, норми-дозволи.
На відміну від інших форм реалізації права застосування завжди носить активний, творчий, державно-владний, організуючий характер, здійснюється компетентними органами у встановленому законодавством процесуальному порядку.
Сутність застосування адміністративно-правових норм складається в діях компетентних органів держави, громадських організацій (об’єднань), посадових осіб по підведенню конкретного, що має юридичне значення факту під відповідну адміністративно-правову норму й ухваленні державно-владного рішення, тобто в дозволі на основі адміністративно-правових норм індивідуально-конкретних управлінських справ і питань.
Основними вимогами правильного застосування норм адміністративного права є: законність, обґрунтованість, доцільність, наукова організація правозастосовної діяльності.
Законність. Компетентні органи й особи в процесі вирішення управлінської справи можуть застосовувати адміністративну норму тільки в межах наданих їм повноважень і відповідно до її змісту. Законність вимагає строгого дотримання юридичного процесуального порядку застосування норм, що забезпечує точне проведення правової норми в життя. Принцип законності містить у собі не тільки право, але й обов’язок компетентних органів і осіб застосовувати адміністративно-правові норми. Незастосування норми у випадках, коли це органу пропонується законом, буде означати порушення законності, наприклад, відхилення органа соціального захисту від призначення пенсії громадянину, що надав усі необхідні для цього документи.
Обґрунтованість. Вимога обґрунтованості звернена до фактичної основи застосування адміністративно-правової норми. Правозастосовувача повинні цікавити не будь-які факти, події і дії, а лише ті, для яких адміністративно-правові норми прийняті. Обґрунтовано застосувати норму – значить застосувати її на основі достовірної інформації як про саме явище, так і про зовнішні умови, у яких воно знаходиться. Вимога обґрунтованості зобов’язує правозастосовувача вирішувати питання (справу) після всебічної перевірки усіх фактів обставин справи. Сумнівні і неперевірені факти не можуть бути покладені в основу справи і не повинні прийматися до уваги.
Доцільність. Правозастосовувач, усвідомивши зміст норми і фактичні обставини справи, зобов’язаний прийняти по ньому найбільш доцільне рішення. Доцільність у застосуванні норм адміністративного права – це оптимальне досягнення мети, сформульованої в нормі, у конкретній ситуації. Отже, мова йде про доцільність у межах, встановлених законом, у рамках законності. Доцільність означає, що правозастосовувач зобов’язаний максимально враховувати конкретну обстановку, час, місце, своєрідність положення, що створилося тощо.
Поняття, особливості і види адміністративно-правових відносин
Адміністративно-правові відносини – це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються в сфері діяльності виконавчої влади.
Адміністративно-правові відносини безпосередньо пов’язані з практичною реалізацією задач, функцій і повноважень виконавчої влади в процесі державно-управлінської діяльності. Варто відзначити також, що адміністративні правовідносини характеризуються певним суб’єктом. Завжди однією зі сторін є офіційний чи повноважний суб’єкт виконавчої влади (державного управління).
Адміністративні правовідносини виникають з ініціативи кожної зі сторін. Однак згода чи бажання другої сторони не у всіх випадках є обов’язковою умовою їхнього виникнення. Вони можуть виникати і всупереч бажанню другої сторони або її згодою. Ця ознака найбільшою мірою відрізняє їх від цивільно-правових відносин.
Адміністративно-правові відносини характеризуються усіма ознаками правових відносин, але мають деякі особливості:
· адміністративно-правові відносини складаються у сфері управління, тобто в повсякденній практичній реалізації завдань і функцій держави щодо здійснення управління господарським, соціально-культурним будівництвом, адміністративно-політичною сферою, іншою управлінською діяльністю;
· в усіх відносинах однією із сторін обов’язково є орган виконавчої влади (державного управління) або громадська організація, наділена державно-владними повноваженнями;
· адміністративно-правові відносини – це особливий зв’язок між їх учасниками, один з яких за даних обставин має право вимагати від іншого такої поведінки, яка передбачена адміністративно-правовою нормою;
· орган управління зобов’язаний реалізувати свої матеріально-правові та процесуальні права, тобто право є одночасно і обов’язком суб’єкта адміністративно-правових відносин;
· адміністративно-правові відносини можуть виникнути за ініціативою будь-якого суб’єкта адміністративного права, але згода іншої сторони не є обов’язковою умовою для їх виникнення;
· порушення однією із сторін своїх обов’язків зумовлює її відповідальність не перед іншою стороною, а перед державою в особі її компетентних органів;
· адміністративно-правові відносини, що виникають між органами виконавчої влади та іншими суб’єктами адміністративного права, не завжди є відносинами, які здійснюються за методом влади та підпорядкування. Ці відносини можуть реалізовуватися на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін, тобто кожна сторона зобов’язана виконувати конкретні вимоги правової норми. Тут завжди має місце подвійний зв’язок: правомочність – обов’язок – правомочність;
· санкції, що застосовуються до сторін адміністративно-правових відносин за порушення ними своїх прав і обов’язків, – це, як правило, заходи адміністративного примусу, адміністративної та дисциплінарної відповідальності, може настати також матеріальна або кримінальна відповідальність;
9) спори, що виникають між сторонами адміністративно-правових відносин, вирішуються в адміністративному і в судовому порядку. Більшість адміністративно-правових спорів вирішується в адміністративному порядку, тобто уповноваженими на те органами державної виконавчої влади або посадовими особами.
У цілому адміністративно-правові відносини характеризуються двома найважливішими рисами: з одного боку – це форми соціальних відносин, оскільки в них обов’язково беруть участь люди чи їх об’єднання, а з іншого – це форми організаційних відносин, у процесі реалізації яких вирішуються завдання управлінської діяльності.
Види адміністративно-правових відносин:
Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції) адміністративні правовідносини поділяють на регулятивні та охоронні.
Регулятивні правовідносини – це правове регулювання організаційних, управлінських відносин у суспільстві, пов’язаних з реалізацією позитивних завдань виконавчої влади. Прикладом таких правовідносин може слугувати постанова Кабінету Міністрів України від 2.08.1996 р. “Про створення єдиної державної автоматизованої паспортної системи”, якою започатковано організаційну роботу, пов’язану зі створенням єдиної державної автоматизованої паспортної системи.
Охоронні правовідносини регулюють правоохоронну діяльність шляхом встановлення правових заборон і застосування до порушників адміністративного примусу, наприклад, заходи адміністративного припинення (затримання правопорушників), адміністративна відповідальність та інші заходи адміністративного впливу.
За змістом адміністративно-правові відносини поділяються на матеріальні та процесуальні.
Матеріальні адміністративно-правові відносини виникають на основі матеріальної норми.
За характером дій зобов’язаного суб’єкта адміністративно-правові відносини можуть бути активними, тобто суб’єкт повинен вчинити певні дії (громадянин, якому виповнилося 16 років, зобов’язаний одержати паспорт, з одержанням повістки з’явитися у військкомат), або пасивними – суб’єкт мусить утриматися від вчинення певних дій (від вчинення правопорушення: дисциплінарного, адміністративного).
Залежно від розподілу прав і обов’язків між сторонами адміністративно-правових відносин вони можуть бути як односторонні, так і двосторонні (взаємно обумовлені права та обов’язки суб’єктів правовідносин).
За характером зв’язків між сторонами адміністративно-правових відносин останні поділяються на вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні адміністративно-правові відносини – це відносини субординаційного характеру. Вони мають місце там, де одна сторона підпорядкована іншій. Це взаємовідносини, які існують між органами виконавчої влади, що стоять вище відносно органів, що стоять нижче (наприклад, відносини Міністерства освіти і науки України з управлінням освіти обласної державної адміністрації). Ці відносини виникають і діють на засадах як влади і підпорядкування, так і рівності сторін. В адміністративно-правових відносинах правам одних суб’єктів відповідають обов’язки інших і, навпаки, обов’язки одних відповідають правам інших.
Горизонтальні адміністративно-правові відносини є відноси нами, що виникають між непідпорядкованими органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами. Іншими словами, це відносини, учасники яких не перебувають у підпорядкуванні один одного (наприклад, відносини, що виникають між органами виконавчої влади і громадянином у зв’язку з призначенням пенсії, розглядом заяви, скарги тощо).
Захист адміністративно-правових відносин здійснюється в адміністративному та судовому порядку.
1.5. Суб’єкти адміністративного права
Загальна характеристика та класифікація суб’єктів адміністративного права
В адміністративному праві під суб’єктом розуміють носія (власника) прав і свобод у сфері державного управління, що передбачені адміністративно-правовими нормами, що здатен надані права реалізувати, а покладені обов’язки виконувати.
З даного визначення виходить, що “претендент” на статус суб’єкта адміністративного права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління, тобто повинний мати комплекс соціальних передумов, які дозволяють надати йому суб’єктивні права й обов’язки.
До таких обов’язків (соціальних передумов) належать:
зовнішня відокремленість, що характеризується наданням системостворених ознак;
особистісність у суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступу в особі однієї людини – особи;
здатність виражати чи здійснювати особисто бажання у відносинах з державою, чи державне бажання в процесі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.
Необхідно розмежувати поняття “суб’єкт адміністративного права” і “суб’єкт адміністративних правовідносин”. Суб’єкт адміні стра тивного права має потенційну здатність вступати в адміністра тивні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником правовідносин. Якщо громадянин не робить адміністратив них правопорушень, то він не є суб’єктом адміністративно-деліктних відносин. Громадянин України, що знаходиться за кордоном, може теоретично ні в яких адміністративно-правових відносинах не брати участі, тобто не бути їх суб’єктом, але, суб’єктом адміністративного права він є, оскільки йому як громадянину адміністративно-правові норми надали комплекс прав і обов’язків.
Суб’єкт адміністративних правовідносин – це фактично учасник правових зв’язків у сфері управління, тобто він обов’язково бере в них участь.
Важливо виділити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю . Він виступає у вигляді однієї особи, здатний згідно зі своїми правами й обов’язками виражати і здійснювати визначене бажання як учасник конкретних управлінських відносин. Орган державного управління складається з багатьох фізичних осіб і, як правило, має структурні частини, але в адміністративно-правовій сфері виступає винятково як одна особа.
Для адміністративного права характерна наявність великої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими якостями.
Потенційна здатність мати права й обов’язки в сфері державного управління (адміністративна правоздатність), реалізувати надані права й обов’язки в сфері державного управління (адміністративна дієздатність), наявність суб’єктивних прав і обов’язків у сфері державного управління формує адміністративно-правовий статус суб’єкта, є складовими адміністративної правосуб’єктності.
Адміністративна правоздатність – це здатність суб’єкта мати права й обов’язки в сфері державного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо мова йде про фізичну особу, то з моменту народження громадянина; якщо про юридичну особу – з моменту державної реєстрації підприємства, установи, організації. Припиняється – з моменту зникнення суб’єкта, тобто з моменту припинення діяльності і ліквідації підприємства, установи, організації, але якщо мова йде про фізичну особу, то з моменту смерті.
Адміністративна дієздатність – це здатність суб’єкта самостійно, осмисленими діями реалізувати надані йому права і виконувати покладені на нього обов’язки в сфері державного управління. Складовими дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність суб’єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність.
Адміністративне законодавство України донині не передбачає адміністративної відповідальності юридичних осіб, хоча вказівка з приводу її можливості вже має місце.
Отже, адміністративна деліктоздатність укладається в здатності фізичних осіб нести адміністративну відповідальність, а юридичних осіб – відповідати в адміністративному порядку, включаючи мате ріальну.
Суб’єктивні права в сфері державного управління – це надана і гарантована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах міра можливого (дозволеного) поводження в правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим зобов’язанням іншого суб’єкта правовідносин.
Індивідуальні суб’єкти адміністративного права
Адміністративно-правовий статус України встановлюється насамперед Конституцією, актами органів представницької влади. У формуванні й особливо в реалізації складових даного статусу прав і обов’язків значна також роль органів виконавчої влади. Уряд, міністерства, губернатори видають чимало нормативних актів, що надають визначеним категоріям осіб пільги, закріплюють процедури діяльності різних інспекцій, установлюють правила (полювання, дорожнього руху тощо).
Адміністративно-правовий статус громадянина. Загальний адміністративно-правовий статус індивіда прийнято називати статусом громадянина. До 1992 р. усі вчені слідом за законодавцем розрізняли три різновиди громадян: громадяни України, іноземці й особи без громадянства. Звичайно, всередині кожної з названих родових общин є особливості. Так, адміністративно-правові статуси постійно прожи ваю чих в Україні і тимчасово прибулих іноземців не ідентичні.
Залежно від ступеня зв’язаності громадянина при реалізації ним своїх прав можна розрізняти 6 ступенів свобод:
1. Повна свобода.
2. Свобода, пов’язана з обов’язком повідомлення суб’єктів влади.
3. Свобода, пов’язана з обов’язком реєструвати дії.
4. Свобода, обмежена обов’язком одержувати дозвіл. Суб’єкт влади зобов’язаний розглянути заяву, відмова в реєстрації може бути оскаржена у судовому порядку.
5. Свобода, обмежена дискреційними повноваженнями влади при видачі дозволів на здійснення прав. Правозастосовчі акти, прийняті на основі дискреційних повноважень, судовому оскарженню не підлягають. А оскільки вищі органи в багатьох випадках мають право скасовувати акти підлеглих їм органів тільки за мотивами законності, та й оскарження дискреційних актів в адміністративному порядку часто не має змісту.
6. Повна несвобода.
За змістом розрізняються наступні групи прав громадян:
· на участь у державному управлінні. Це права: на державну службу; на внесення пропозицій; на одержання необхідних документів і інформації у встановленій формі; організовувати, брати участь, виходити із громадських об’єднань; припиняти протиправні дії; засновувати газету й ін.;
· на державну участь, сприяння, допомогу компетентних організацій. Мова йде, наприклад, про право одержувати платні блага, одержувати і користатися безкоштовними благами (бібліотеками й ін.), одержувати організаційну (у працевлаштуванні, наприклад), технічну, санітарно-епідеміологічну, медичну й іншу допомогу;
· право на захист. Основні форми його реалізації – адмі ністративна скарга; скарга (позов до суду); захист в адміністративно-юрисдикційному провадженні; необхідна оборона (зокрема право на газову зброю); право на допомогу недержавних організацій (колегій адвокатів, суспільств захисту прав споживачів, профспілок та ін.).
Серед адміністративно-правових обов’язків індивідуальних суб’єктів можна виділити абсолютні і відносні.
Перші не залежать від якихось конкретних обставин, вони безумовно, покладаються на кожного (дотримання правил дорожнього руху, санітарії та ін.). Відносні обов’язки виникають із правомірних дій, спрямованих на придбання прав і користування ними (обов’язку абітурієнта, читача бібліотеки, власника автомобіля тощо), і правопорушень (наприклад, сплатити штраф).
Правовий, адміністративно-правовий статус іноземних громадян і осіб без громадянства. Основною формою закріплення особливостей правового статусу іноземців є закон, а основною сферою, де вони встановлюються, є сфера відносин громадян з виконавчою владою. Іншими словами, найбільша кількість особливо стей правового статусу іноземних громадян, осіб без громадянства закріплено адміністративно-правовими нормами, що містяться в державних законах. Всі особливості адміністративно-правового статусу іноземних громадян і осіб без громадянства можна за колом осіб, на яких вони поширюються, підрозділити на загальні, групові й індивідуальні.
Для всіх осіб, що знаходяться на території України, що не є її громадянами, законодавством встановлені наступні особливості праводієздатності:
· вони не можуть бути державними службовцями, займати деякі посади, працювати в міліції;
· вони не допускаються до діяльності, пов’язаної з державною таємницею;
· на них не поширюється військовий обов’язок;
· їх адміністративна деліктоздатність специфічна (за низку правопорушень до відповідальності можуть залучати тільки іноземців і осіб без громадянства, тільки до них може застосовуватися таке адміністративне стягнення, як виселення);
· іноземні громадяни й особи без громадянства можуть в’їжджати в Україну за наявності дозволу. Він може бути не виданий, виходячи з інтересів забезпечення безпеки і за іншими підставами, встановленими законодавством;
· вони проживають і здійснюють свою діяльність на підставі спеціальних документів (посвідки на проживання, закордонних паспортів та ін.);
· для них можуть бути встановлені обмеження в пересуванні і виборі місця проживання, коли це необхідно для забезпечення державної безпеки, суспільного порядку, захисту прав і законних інтересів громадян;
· по території, відкритій для іноземців, вони можуть вільно пересуватися за умови повідомлення про це ОВС чи приймаючі їх організації. Після прибуття в пункт призначення вони повинні зареєструвати своє тимчасове перебування в ОВС.
9) іноземні громадяни можуть отримувати цивільну зброю за ліцензіями, виданим ОВС на підставі клопотань представництв держав, громадянами яких вони є. Порушення термінів вивозу зброї тягне за собою її конфіскацію;
· виїзд з України їм може бути не дозволений за наявності обставин, установлених законодавством (наприклад, якщо це супе речить інтересам державної безпеки, якщо особа залучається до кримінальної відповідальності).
За часом перебування на території України всіх іноземних громадян і осіб без громадянства можна поділити на: постійно проживаючих; тимчасово перебуваючих; проїжджаючих через територію України транзитом.
Для постійного проживання необхідний дозвіл органа внутріш ніх справ. Заяви про видачу такого дозволу подаються особами, що проживають за кордоном, у консульські служби, а іноземцями, що тимчасово перебувають в Україні, безпосередньо в ОВС.
Основний документ, що засвідчує особистість постійно проживаючого іноземця чи особи без громадянства, – посвідка на проживання. Вона видається ОВС негромадянам України, що досягли 16-річного віку, на термін дії їхніх закордонних паспортів, але не більше ніж на 5 років. Іноземним громадянам, що досягли 45-річного віку, посвідка на проживання видається на весь термін дії їхніх закордонних паспортів, а особам без громадянства – безстроково. Якщо іноземець протягом року з дня закінчення терміну дії свого закордонного паспорта не пред’явить нових чи справжніх документів, йому видається посвідка на проживання для особи без громадянства.
Особи, що бажають одержати статус біженця, зобов’язані негайно після прибуття звернутися з клопотанням в орган міграційної служби, а при його відсутності – в орган виконавчої влади. У випадку реєстрації клопотання особа одержує направлення на тимчасове поселення. Йому забезпечується проїзд і провіз багажу до місця тимчасового поселення, проживання і користування комунальними послугами. Вона вправі одержувати харчування, медичну допомогу, грошову допомогу.
Рішення про визнання особи біженцем приймається органом міграційної служби, і йому видається посвідчення відповідного зразка.
Тимчасово прибулі в Україну особи, що не є громадянами України, проживають по своїх закордонних паспортах. Після прибуття в пункт призначення закордонні паспорти протягом трьох діб подаються на реєстрацію. Від реєстрації звільнені дипломати, туристи, що роблять круїзи, члени екіпажів морських і повітряних судів і ряд інших осіб, названих у законі. Запис про реєстрацію провадиться по місцеві первісного перебування громадян.
Важливою особливістю адміністративно-правового статусу особи, що не має українського громадянства і тимчасово знаходиться в нашій країні, є обов’язок виїхати з України після закінчення визначеного їй терміну перебування.
У прикордонний пункт виїзду іноземні громадяни й апатриди прибувають по встановлених маршрутах із зупинками в пунктах, названих у транзитних візах. Автомобільний транзит здійснюється по дорогах, відкритих для міжнародного сполучення. Бажаючі змінити маршрут проходження зобов’язані одержати на це дозвіл ОВС. Там же потрібно одержати дозвіл на перебування в Україні, якщо громадянин зробив вимушену зупинку на термін більше доби. За дозволом в останньому випадку потрібно звернутися протягом наступної доби з моменту зупинки.
Державні органи та організації як колективні суб’єкти адміністративного права
Серед колективних суб’єктів адміністративного права слід, у першу чергу, виділити органи виконавчої влади, їх можна класифікувати на різні види залежно від критерію класифікації, а саме:
а) від обсягу і характеру компетенції: загальної компетенції (КМУ, РМ АРК, місцеві державні адміністрації), галузевої компетенції (Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки та ін.), спеціальної компетенції (Міністерство економіки, Міністерство фінансів та ін.);
б) від порядку вирішення питань: єдиноначальні (міністерства, комітети та ін.) та колегіальні (КМУ, РМ АРК та ін.);
в) від предмета спрямованості компетенції: органи управління економічною сферою; органи управління соціально-культурною сферою; органи управління адміністративно-політичною сферою;
г) від обсягу повноважень по території: центральні (КМУ, міністерства, комітети) та місцеві (державні адміністрації);
д) від характеру повноважень: міністерства; державні комітети (державні служби), центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
При вивченні питання правового статусу центральних органів виконавчої влади необхідно звернутися до указу Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” № 1085 від 09.12.2010 року.
Серед суб’єктів адміністративного права підприємства, установи та організації посідають особливе місце, оскільки через їхню діяль ність держава здійснює свої функції та завдання, їх право суб’єктність проявляється, в першу чергу, у взаємовідносинах із державними органами. Чинне законодавство встановило основи таких взаємовідносин, а саме: порядок здійснення державної реєстрації, ліцензування окремих видів діяльності, сертифікації; здійснення оперативного та бухгалтерського обліку; ведення статистичної звітності та ін.
Адміністративно-правовий статус об’єднань громадян визна чається сукупністю прав та обов’язків, які реалізуються у правовідносинах, що виникають між ними і суб’єктами виконавчої влади. Цей статус визначається Конституцією України та законами України “Про об’єднання громадян”, “Про професійні спілки, їх права і гарантії діяльності”, “Про молодіжні та дитячі громадські організації”, Указом Президента “Про Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму” та ін.
Президент України як суб’єкт адміністративного права
Взаємовідносини Президента України і Верховної Ради України визначені статтями 77, 85, 90, 93, 94, 111 та іншими Конституції України. Зокрема Президент призначає чергові вибори до Верховної Ради (ст. 77); Верховна Рада призначає вибори Президента (ст. 85); Президент може достроково припинити повноваження Верховної Ради (ст. 90); йому належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93); процедура прийняття законів передбачає тісну взаємодію Президента і Верховної Ради (ст. 94); Президент може бути усунутий з поста Верховною Радою в порядку імпічменту (ст. 111).
Взаємовідносини з виконавчою гілкою визначаються статтями 106, 112, 113, 114, 115, 116, 118 та іншими Конституції України, Так, Президент України призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження на цих посадах (статті 106, 114, 118); у разі дострокового припинення повноважень Президента згідно зі статтями 108, 109, 110, 111 Конституції його обов’язки покладаються на Прем’єр-міністра України (ст. 112); Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і забезпечує виконання його актів (статті 113, 116); Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України (ст. 115). Конституція передбачає процедуру контрасигнації стосовно актів Президента, виданих у межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 17, 18, 21, 22, 23, 24 ст. 106. Такі акти скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
Взаємовідносини з гілкою судової влади визначаються статтями 106, 128, 131 та іншими Конституції України. Зокрема Президент утворює суди у визначеному законом порядку (ст. 106); здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді (ст. 128); призначає трьох членів Вищої ради юстиції (ст. 131).
Таким чином, Конституція України визначає місце і роль Президента України в умовах здійснення державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.
Найбільшим обсягом повноважень Президент України наділений у сфері виконавчої влади, їх можна поділити на три групи: а) формування структур виконавчої влади; б) визначення змісту діяльності структур виконавчої ї влади; б) визначення змісту діяльності структур виконавчої влади; в) забезпечення законності у сфері державного управління.
У межах повноважень щодо формування структур виконавчої влади Президент України відповідно до п. 16 ст. 106 Конституції України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.
Повноваження щодо забезпечення законності у сфері держав ного управління реалізуються Президентом України відповідно до Конституції України. У межах її приписів Президент України:
а) призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади;
б) здійснює контрольні повноваження як особа, що очолює Раду національної безпеки і оборони України;
в) скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
г) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;
д) утворює суди у визначеному законом порядку.
Згідно з п. 18 ст. 106 Конституції Президент очолює Раду національної безпеки і оборони України, що є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Безпосередньо її діяльність врегульована Законом України “Про Раду національної безпеки і оборони України” від 5 березня 1998 р.
Органи виконавчої влади як суб’єкти адміністративного права
Органи виконавчої влади посідають особливе місце у системі суб’єктів адміністративного права. По-перше, вони є основними (після Президента України) функціонально-галузевими носіями виконавчої влади в державі, статус органу виконавчої влади закріплюється за ними в нормативному порядку; по-друге, є найважливішою складовою органів державного управління і державного апарату в цілому (як відомо, державний апарат, крім органів державного управління, об’єднує управлінські структури законодавчої влади, органи правосуддя, прокуратури та інші державні органи); по-третє, вони об’єднані єдиним керівництвом і підпорядкуванням, внаслідок чого діють узгоджено і цілеспрямовано; по-четверте, кожен з органів цієї системи наділений державою специфічною компетенцією у сфері державного управління і реалізації державної виконавчої влади; по-п’яте, система органів виконавчої влади справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя; по-шосте, в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях; по-сьоме, здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою.
На основі зазначеного можна сформулювати визначення органу державної виконавчої влади – це носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію в закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.
Органи виконавчої влади України поділяються на: вищий; центральні; місцеві; спеціальні.
До спеціальних доцільно віднести Раду міністрів Автономної Республіки Крим і міліцію.
Вищий орган виконавчої влади. Вищим органом виконавчої влади є Уряд України – Кабінет Міністрів. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції. Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом України.
До його складу входять Прем’єр-міністр України, перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.
Роботою Кабінету Міністрів керує Прем’єр-міністр. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка схвалюється Верховною Радою України, згідно з п. 11 ст. 85 Конституції. Прем’єр-міністр України входить із поданням до Президента про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання цих органів.
Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів. Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції щодо недовіри.
Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції:
забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону;
розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;
здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
організує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;
виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України;
видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем’єр-міністр.
Урядовий комітет. Важливі функції робочих органів Кабінету Міністрів України виконують урядові комітети. Вони утворені з метою підвищення ефективності діяльності Кабінету Міністрів України та координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики. Основним завданням Урядового комітету є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно зі стратегією, визначеною Кабінетом Міністрів України.
Урядовий комітет розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів та інших документів, що підлягають розробленню; розглядає, врегульовує розбіжності та схвалює проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України відповідно до встановленого регламенту; розглядає інші питання, пов’язані з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері. Комітет має право створювати в разі потреби підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до його компетенції; отримувати у встановленому порядку від органів виконавчої влади необхідну для його роботи інформацію.
До складу Урядового комітету входять члени Кабінету Міністрів України, керівники, заступники керівників центральних органів виконавчої влади. Він затверджується Кабінетом Міністрів України.
У Кабінеті Міністрів України діють такі урядові комітети:
· Урядовий комітет з питань розвитку галузей економіки та науково-інноваційної політики;
· Урядовий комітет з питань економічної політики;
· Урядовий комітет з питань національної безпеки, правової, молодіжної політики, екології та підготовки до проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу;
· Урядовий комітет з питань регіональної та соціальної полі тики, будівництва, житлово-комунального господарства і гуманітар ного розвитку.
Центральні органи виконавчої влади. До центральних органів виконавчої влади належать міністерства; державні служби, державні агентства, державні інспекції; центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.
Центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Загальним положенням міністерства та інших центральних органів державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.), а також положеннями про конкретний орган.
Робота центральних органів виконавчої влади спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (п. 9 ст. 116 Конституції України).
Центральний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та у встановленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України.
У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, його рішення є обов’язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.
Міністерство. Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує вжиття центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Не допускається прийняття актів Кабінету Міністрів України та утворених ним органів, внесення проектів законів та актів Президента України з таких питань без погодження з відповідним міністром. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети і стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.
Державна служба, державне агентство, державна інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державна служба вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державну службу очолює його голова.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлю ва тися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова.
Урядові органи державного управління – органи виконавчої влади, які утворюються Кабінетом Міністрів України для здійснення окремих функцій державного управління (агентства, служби та інспекції). Утворення цих органів передбачене Указом Президента України “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” № 1085 від 09.12.2010 року.
До Урядових органів державного управління, зокрема, належать: Державна служба експортного контролю, Державне агентство резерву України, Державна інспекція України з безпеки на морському та річковому транспорті та ін.
Місцеві органи виконавчої влади – це насамперед місцеві державні адміністрації, які функціонують: а) в областях; б) в районах областей; в) в районах Автономної Республіки Крим; г) в містах Київ та Севастополь; д) районах міст Київ та Севастополь і розміщені в обласних і районних центрах, містах Київ та Севастополь.
Вони утворюються згідно зі ст. 118 Конституції України і входять до системи органів виконавчої влади, їх безпосередня діяльність регламентується законами України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р., “Про столицю України – місто-герой Київ” від 15 січня 1999 р.
Місцева державна адміністрація у межах своїх повноважень, по-перше, здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці; по-друге, реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Місцеві державні адміністрації у межах відповідної адміністра тивно-територіальної одиниці забезпечують:
виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;
виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їх національно-культурного розвитку;
підготовку та виконання відповідних бюджетів;
звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
взаємодію з органами місцевого самоврядування;
реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
В управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об’єкти державної власності, передані їм у встановле ному законом порядку. У разі делегування місцевим державним адміністраціям районним чи обласними радами відповідних повно важень в їх управлінні перебувають також об’єкти спільної власності територіальних громад.
Місцевим державним адміністраціям забороняється використо ву вати об’єкти державної власності, власності територіальних громад, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування.
Закон України “Про місцеві державні адміністрації” детально регламентує відносини місцевих державних адміністрацій з Прези дентом України, Кабінетом Міністрів, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями.
Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень: а) відповідальні перед Президентом України та Кабінетом Міністрів; б) підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.
Спеціальні органи виконавчої влади. До спеціальних органів виконавчої влади належать органи, які не віднесені законодавством ні до вищих, ні до центральних, ні до місцевих, проте наділені статусом органу виконавчої влади.
З адміністративно-правової точки зору міліція – це системна сукупність спеціальних державних підрозділів, частин, установ, які є носіями виконавчої влади і реалізують свою компетенцію у сфері охорони громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю. Вона є найважливішою складовою органів внутрішніх справ. Міліція належить до системи Міністерства внутрішніх справ України і Міністр внутрішніх справ здійснює керівництво всією міліцією держави.
Правовою основою діяльності міліції є Конституція України, Закон України “Про міліцію”, нормативні акти Верховної Ради Украї ни, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України, інших органів виконавчої влади.
Основними завданнями міліції є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; попередження правопорушень і їх припинення; охорона та забезпечення громад ського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань та адмі ні стра тивних стягнень; участь у наданні соціальної, правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.
Недержавні органи та організації як колективні суб’єкти адміністративного права
Суб’єкти адміністративного права колективних недержавних органів:
органи місцевого самоврядування;
об’єднання громадян;
релігійні об’єднання;
суб’єкти підприємницької діяльності.
Місцеве самоврядування – це гарантоване державою право територіальної громади чи добровільного об’єднання жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах чинного законодавства. Місцеве самоврядування існує у вигляді представницьких органів місцевих рад і виконавчих органів (комітети, відділи, управління тощо).
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Для якісного усвідомлення органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права доцільно дати визначення системи місцевого самоврядування, під якою необхідно розуміти сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування.
Складові частини системи місцевого самоврядування:
територіальна громада;
сільська, селищна, міська рада;
сільський, селищний, міський голова;
виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
районні та обласні ради;
органи самоорганізації населення.
Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування є:
управління майном, що є в комунальній власності;
затвердження програм соціально-економічного та культур ного розвитку і контроль їх виконання;
затвердження бюджетів відповідних адміністративно-терито ріальних одиниць і контроль їх виконання;
встановлення місцевих податків і зборів відповідно до закону;
утворення, реорганізація та ліквідація комунальних під приємств, організацій і установ тощо.
Об’єднання громадян – це добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Втручання державних органів і службових осіб у діяльність об’єднань громадян, так само як і втручання об’єднань громадян у діяльність державних органів, службових осіб і в діяльність інших об’єднань громадян не допускається, крім випадків, передбачених Законом України “Про об’єднання громадян”.
Ознаки об’єднання громадян: добровільність вступу та виходу з об’єднання; відсутність державно-владних повноважень (за винятком делегування їх державою); в основі – некомерційний характер діяльності.
Види об’єднань громадян.
За організаційно-правовими властивостями:
Масові об’єднання громадян (політичні партії, творчі спілки, професійні спілки тощо).
Органи громадської самодіяльності (громадські формування з охорони громадського порядку).
Органи громадського самоврядування (ради і колективи мікрорайонів, домові, вуличні комітети тощо).
За масштабом діяльності:
Міжнародні (діяльність поширюється на територію України і хоча б однієї іншої держави).
Всеукраїнські (діяльність яких поширюється на територію всієї України і які мають місцеві осередки у більшості її областей).
Місцеві (діяльність яких поширюється на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону).
Залежно від цілей створення:
Політичні партії.
Громадські організації.
Політична партія – це об’єднання громадян, прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їх складі.
Громадська організація – це об’єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів.
Для розуміння ролі та місця об’єднань громадян серед інших суб’єктів адміністративного права доцільно зупинитися на принципах об’єднання громадян та порядку їх легалізації.
Принципи об’єднання громадян: добровільність; рівноправність їхніх членів (учасників); самоврядування; законність; гласність.
Легалізація об’єднання громадян – це офіційне визнання об’єднань громадян, що здійснюється способом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Діяльність об’єднань громадян, які не легалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною.
Легалізація залежно від виду об’єднання громадян може відбуватися двома способами:
а) реєстрації (для політичних партій та міжнародних громадських організацій вона є обов’язковою);
б) повідомлення про заснування.
Легалізація громадської організації здійснюється Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. У разі, коли діяльність місцевої громадської організації поширюється на територію двох та більше адміністративно-територіальних одиниць, її легалізація здійснюється відповідним вищим органом.
Не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється в судовому порядку, коли їхньою метою є:
зміна через насильство конституційного ладу і в будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави;
підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на користь іноземних держав;
пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму;
розпалювання національної та релігійної ворожнечі;
створення незаконних воєнізованих формувань;
обмеження загальновизнаних прав людини.
Релігійні організації – це соціальні утворення, метою яких є задоволення релігійних потреб громадян сповідувати і поширювати віру.
Види релігійних організацій: релігійні громади; управління і центри; монастирі; релігійні братства; місіонерські товариства (місії); духовні навчальні заклади; об’єднання, що складаються із зазначених вище релігійних організацій (Закон України “Про свободу совісті та релігійні організації”).
Важливий фактор, на який необхідно звернути увагу – це те, що державна система освіти в Україні відокремлена від церкви (релігійних організацій), має світський характер. Доступ до різних видів і рівнів освіти надається громадянам незалежно від їхнього ставлення до релігії. Але громадяни можуть навчатися релігійного віровчення та здобувати релігійну освіту індивідуально або разом з іншими, вільно обираючи мову навчання.
Інші недержавні органи та організації
Особливість розгляду інших недержавних органів та організацій як суб’єктів адміністративного права пояснюється, насамперед, їх досить великою кількістю й різноманітністю, що ускладнює їх класифікацію та дає підстави для їх об’єднання в одну групу. Розібратися в адміністративно-правових статусах різних недержавних органів та організацій досить складно, тому що ступінь повноважень досить різниться залежно від багатьох обставин. Якщо взяти за першооснову Цивільний кодекс України, то відповідно з його поло женнями юридичні особи приватного права (а саме вони найбільше походять на недержавні органи та організації як суб’єкти адміні стра тивного права) поділяються на товариства, установи та інші форми, передбачені законом. Своєю чергою, товариства поділяються на:
а) підприємницькі товариства – здійснюють підприємницьку діяльність із метою одержання прибутку і подальшого його розподілу між учасниками. Підприємницькі товариства можуть бути створені як: господарські товариства (повне товариство, командитне товариство, товариство з обмеженою або додатковою відповідальністю, акціонерне товариство) і виробничі кооперативи.
б) непідприємницькі товариства – не мають на меті одержання прибутку для його наступного розподілу між учасниками. Непідприєм ницькі товариства можуть бути створені як споживчі кооперативи, об’єднання громадян тощо.
Аналіз Господарського кодексу України свідчить про наявність таких суб’єктів господарювання (що потенційно можуть виступати як недержавні суб’єкти адміністративного права): фермерське господар ство; орендне підприємство; підприємство з іноземними інвестиціями; іноземне підприємство; об’єднання підприємств (асоціація, корпора ція, консорціум, концерн тощо); промислово-фінансова група; холдин гова компанія; союз, спілка та ін.
1.6. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування і їх адміністративно-правове регулювання
Організаційно-правові засади державної служби
Державною службою в Україні визнається професійна діяль ність осіб, які обіймають посади в державних органах та їхньому апараті та на яких покладено практичне виконання завдань і функцій держави.
Ця категорія осіб є державними службовцями, має відповідні службові повноваження і одержує заробітну платню за рахунок державних коштів.
Державну службу необхідно розглядати в аспекті виконання службовцями своїх обов’язків у державних організаціях, а саме: в органах державної влади, підприємствах, організаціях та установах.
Державна служба здійснюється на професійній основі. Такий порядок обумовлюється необхідністю забезпечення неперервної, компетентної діяльності державних організацій.
Відповідно до ст. 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
Посада – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень.
Посадовими особами відповідно до Закону України “Про державну службу” вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Державний службовець – працівник державної організації, установи, підприємства, що в установленому законом порядку здійснює трудові функції на професійних засадах на основі трудового договору (контракту), що одержує заробітну плату з державних коштів відповідно до займаної посади і підкоряється службовій дисципліні.
Власне державні службовці – особи, що мають виконавчо-розпорядницькі повноваження від імені держави.
Ознаки державного службовця як професіонала управління:
має інформацію як особливий предмет праці, за допомогою якої впливає на тих, хто управляються (обслуговуються);
працює за відповідну плату (одержує заробітну плату);
працює в інтересах тих, хто оплачує роботу;
працює на професіональній основі, обіймаючи посади відповідно до кваліфікації та досвіду.
Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України “Про державну службу”, тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.
Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові відносини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.
Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризується цілісною системою регулятивного впливу на державно-службові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.
Сучасний правовий інститут державної служби – це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби.
Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рівні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.
Державна служба ґрунтується на таких основних принципах:
служіння народу України;
демократизму і законності;
гуманізму і соціальної справедливості;
пріоритету прав людини і громадянина;
професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;
персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни;
дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;
дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.
Види державної служби
Державна служба це, передусім, діяльність по безпосередньому виконанню функцій держави. Державна служба – це служба в державних органах і їх апараті. Державні службовці займають посади в державних органах і їх апараті. Посада це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу і його апарату, на яку покладене встановлене нормативними актами коло службових повноважень (ч. 1 ст. 2 Закону України “Про державну службу”). Державна служба починається там, де встановлюються посади, які невідривні від організації державного апарату. Посада є первинним, нерозчленованим компонентом управлінської структури, певною мірою відособленим. Її можна розглядати як мінімальну межу диференціації управлінських функцій і як засіб стабілізації, формалізації діяльності службовця.
Державна влада в Україні здійснюється за принципом її розділення на законодавчу, виконавчу і судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Відповідно до цього конституційного принципу державну службу поділяють на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової влади.
У системі державної служби виділяють цивільну і мілітаризо вану службу.
При цьому цивільна служба ділитися на загальну і спеціальну. Загальна цивільна служба має на увазі здійснення загальних, традиційних, “стандартних” для всякої сфери діяльності державно-службових функцій, (діяльність службовців у міністерствах, держав них комітетах, місцевих державних адміністраціях). Спеціальна державна служба – це реалізація особливо встановлених у нормативних актах повноважень службовців, що займають посади в державних органах, які мають яскраво виражену галузеву компетен цію, яка накладає відбиток на практичну діяльність службовців (служба в органах прокуратури, судах, дипломатична служба, митний контроль, служба безпеки, внутрішніх справ). Спеціальна служба вимагає додаткової регламентації законами України.
Мілітаризована служба має ряд відмітних ознак, які виділя ються при аналізі нормативно-правових актів, що встановлюють правове положення цих видів державної служби і відповідних державних службовців. Для мілітаризованої служби характерні на ступ ні, відмінні від цивільної служби, ознаки: професійним обов’язком службовців цієї категорії є захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, прав людини і громадянина, публічних інтересів, матеріальних цінностей, правоохоронна діяльність суспільного і правопорядку навіть при умові ризику для життя, в багатьох випадках із зброєю в руках; надходження на державну службу мілітаризованого характеру здійснюється особами, як правило, що досягли вісімнадцятирічного віку, фізично розвиненими; наявність спеціальних особливих дисциплінарних статутів, положень про дисципліну, зумовлених специфічними особ ливо стями посадових функцій мілітаризованих службовців; ці служ бовці мають особливі умови зарахування на службу, її проходження, присвоєння спеціальних звань, проведення атестації і припинення державної служби, для них встановлюється спеціальна форма одягу і знаки відмінності; наявність встановлених в спеціальних адміністративно-правових нормативних актах особливого правового статусу мілітаризованих службовців (права, обов’язки, відповідальність, спеціальні пільги і т.д.); встановлений ряд обмежень, надається ряд пільг, обов’язкове державне страхування; особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності.
Управління державною службою. Управління державною службою здійснюється з метою проведення єдиної державної кадрової політики, створення гарантій функціонування органів державної влади відповідно до інтересів держави на базі визначених Конституцією й законами України принципів, забезпечення діяльності державних службовців у органах державної влади.
Управління державною службою характеризується такими ознаками:
· практична діяльність, пов’язана з визначенням основних напрямів розвитку та реального функціонування всіх елементів інституту державної служби;
· функція органів державної влади, яка виконується в певних організаційно-правових формах і реалізується спеціально створеними структурами;
· основною метою управління є забезпечення досягнення цілей, виконання завдань і функцій держави;
· управління ґрунтується на принципах законності, прозорості, підпорядкованості вищим органам державної влади і посадовим особам нижчих за організаційно-правовим статусом органів і державних службовців, єдності основних вимог, що висуваються до державної служби, стабільності державної служби.
Закон України “Про державну службу” встановлює ієрархічну систему спеціальних органів, які координують роботу та вирішують завдання державної служби, визначені в законодавчих актах, і забезпечують ефективність державної служби.
Для забезпечення проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою в Україні створено центральний орган виконавчої влади – Головне управління державної служби України (Головдержслужба України).
Державні службовці: адміністративно-правовий статус і класифікація посад
Державний службовець – це особа, яка на законних підставах обіймає посаду в державних органах. Слід особливо наголосити, що не будь-яка особа, що працює в державних органах чи організаціях, є державним службовцем. Державним службовцем людина стає тільки в тому випадку, коли вона працює на посаді державного службовця.
Адміністративно-правовий статус державних службовців складається з основних прав та обов’язків службовців. Доцільно в ракурсі розгляду адміністративно-правового статусу звертати увагу на обмеження, що виникають у особи, яка має намір стати або вже є державним службовцем. Основою для розгляду прав, обов’язків та обмежень державних службовців є положення Закону України від 16 грудня 1993 р. № 3723-XII “Про державну службу”.
Основні права державних службовців:
одержувати від державних органів, підприємств, установ і організацій необхідну інформацію з питань, що належать до їхньої компетенції;
вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;
на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, на участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії;
на соціальний і правовий захист відповідно до статусу.
Основні обов’язки державних службовців:
додержання в роботі чинного законодавства;
безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків;
збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання службових обов’язків, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;
діяти в межах своїх повноважень.
Обмеження державних службовців – це встановлені чинним законодавством певні обмеження (заборони), пов’язані з прийняттям, просуванням та припиненням державної служби, які мінімізують можливість учинення корупційних діянь та інших правопорушень. Доцільно поділити їх на три групи відповідно до стадій проходження державної служби.
1. Обмеження, пов’язані з прийняттям на державну службу полягають у тому, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:
визнані в установленому порядку недієздатними;
мають судимість, що є несумісною із займанням посади;
у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їхніми близькими родичами чи свояками;
в інших випадках, установлених законами України.
2. Обмеження, пов’язані з просуванням по службі, полягають у тому, що державні службовці не мають права:
а) сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг із метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
б) займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо або через посередників чи підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
в) входити самостійно (крім випадків, коли державний службовець здійснює функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі, та представляє інтереси держави в раді товариства (спостережній раді) або ревізійній комісії господарського товариства), через представника або підставних осіб до складу прав ління чи інших виконавчих органів підприємств, кредитно-фінансових установ, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об’єд нань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;
г) відмовляти фізичним та юридичним особам в інформації, надання якої передбачено правовими актами, умисно затримувати її, надавати недостовірну чи неповну інформацію;
д) сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у провадженні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
є) неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб із метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;
є) бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;
ж) надавати незаконні переваги фізичним або юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.
3. Обмеження, пов’язані з припиненням державної служби полягають у тому, що з поданням письмової заяви про відставку державні службовці першої або другої категорії (у разі відмови державним органом або посадовою особою, які призначили державного службовця на цю посаду, у відставці), повинні продовжувати виконання службових обов’язків і мають право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України.
Класифікація посад державних службовців. Широке різноманіття державних службовців обґрунтовано ставить питання щодо класифікації їхніх посад. Доцільно вказати, що ще за часів Петра І у Російській Імперії від 1722 р. існував “Табель про ранги”, згідно з яким вирізняли 94 найменування посад, що були об’єднані у 14 класів. Як документ, із певними змінами, він проіснував фактично до 1917 р. На сьогоднішній день в Україні основними критеріями класифікації посад державних службовців є:
положення чинного законодавства;
обсяг і характер владних повноважень;
рівень компетенції на конкретній посаді.
Виходячи з першого критерію, Закон України від 16 грудня 1993 р. № 3723-ХІІ “Про державну службу” визначає сім категорій посад державних службовців, яким відповідають п’ятнадцять рангів.
Перша категорія – посади голів державних комітетів, що не є членами Уряду України, голів інших центральних органів державної виконавчої влади при Кабінеті Міністрів України тощо.
Друга категорія – посади заступників глави Секретаріату Президента України, заступників керівника Секретаріату Верховної Ради України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України тощо.
Третя категорія – посади заступників керівників структурних підрозділів, завідувачів секторів, головних спеціалістів, експертів, консультантів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.
Четверта категорія – посади спеціалістів Секретаріату Президента України, Секретаріату Верховної Ради України і апарату Кабінету Міністрів України тощо.
П’ята категорія – посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, заступників представників Президента України в районах, районах міст Київ та Севастополь, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади.
Шоста категорія – посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади.
Сьома категорія – посади спеціалістів районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.
Що стосується рангів державних службовців, то із зайняттям посади, віднесеної до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 і 1 ранг; службовцям, які займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранг і т. д. Президент України присвоює ранги, що відповідають посадам першої категорії. Ранги, що відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України, крім рангів, що присвоюються державним службовцям, які є працівниками Апарату Верховної Ради України. Ранги, що відповідають посадам другої категорії, державним службовцям – працівникам Апарату Верховної Ради України присвоюються Головою Верховної Ради України. Керівники державних органів, у системах яких працює державний службовець, присвоюють ранги, які відповідають посадам третьої-сьомої категорій.
Керівники – державні службовці, на яких положеннями норма тивно-правових актів покладено зобов’язання щодо безпо середнього здійснення завдань і функцій державних органів До цієї категорії державних службовців можуть бути віднесені керівники державних органів та їхні заступники, керівники структурних підрозділів державних органів.
Спеціалісти – державні службовці, які за рахунок наявності необхідної професійної освіти і знань сприяють виконанню завдань і функцій державних органів у межах своїх службових повноважень До спеціалістів можуть бути віднесені економісти, юрисконсульти тощо.
Технічні працівники – державні службовці, діяльність яких пов’язана з виконанням дій, що самі по собі не тягнуть юридичних наслідків, але забезпечують умови для діяльності державного органу До технічних працівників можуть бути віднесені секретарі, референти, діловоди тощо.
Проходження державної служби (службова кар’єра)
Прийняття на державну службу на посади третьої – сьомої категорій, передбачених статтею 25 Закону України “Про державну службу”, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Дані про вакансії посад державних службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніш як за один місяць до проведення конкурсу. Забороняється вимагати від кандидатів на державну службу відомості та документи, подання яких не передбачено законодавством України.
Президент України, Голова Верховної Ради України, члени Уряду України, глави місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба). Порядок перебування на державній службі таких осіб установлюється відповідними органами.
Право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підго товку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають таку Присягу: “Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов’язки”.
Державний службовець підписує текст Присяги, який зберіга ється за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.
Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які визнані у встановленому порядку недієздатними; мають судимість; у випадку прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками; в інших випадках, встановлених законами України.
Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Атестація і підвищення кваліфікації службовців. У системі державної служби інститут атестації є складовою інституту проходження державної служби.
Загальною метою атестації державного службовця є сприяння підвищенню результативності та ефективності діяльності органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України “Про державну службу”, шляхом добору, розстановки та просування по службі професійно підготовлених, кваліфікованих і досвідчених фахівців. Тим самим атестація державних службовців безпосередньо пов’язана із забезпеченням результативності надання державних послуг особі, громадянину, юридичним і фізичним особам, що може оцінюватися економічними та соціальними критеріями.
Атестації підлягають усі державні службовці органів виконавчої влади, крім призначених на посаду Президентом України, Кабінетом Міністрів України, колегіальним органом або органом вищого рівня, державних службовців патронатної служби, а також осіб, які перебувають на займаній посаді менше одного року, та молодих спеціалістів, що пройшли підготовку за спеціальностями, професійно спрямованими для державної служби.
Атестація державних службовців проводиться після подання ними декларації про доходи. Для організації та проведення атестації наказом керівника державного органу (далі – керівник) утворюється атестаційна комісія (далі – комісія). Головою комісії, як правило, призначається заступник керівника.
Комісія повинна забезпечувати об’єктивний розгляд та профе сій ну оцінку діяльності державного службовця, який атестується, зокрема щодо виконання покладених на нього службових обов’язків, а також принциповий підхід у підготовці рекомендацій для подальшого використання його досвіду і знань у роботі органу виконавчої влади.
Терміни і графік проведення атестації затверджуються наказом керівника і доводяться до відома державних службовців, які атестуються, не пізніше ніж за місяць до проведення атестації.
На кожного працівника, який підлягає атестації, складається характеристика, яка підписується його безпосереднім керівником і подається до атестаційної комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації.
Працівник має бути попередньо ознайомлений із складеною на нього характеристикою. Якщо він не згоден з відомостями, викладеними у характеристиці, керівник виносить її на обговорення колективу відповідного підрозділу, пропозиції якого разом з характеристикою подаються до комісії.
На засідання комісії запрошуються працівник, який атестується, та його керівник. Якщо працівник не з’явився на засідання комісії без поважних причин, комісія має право провести атестацію за його відсутності.
На підставі всебічного розгляду виконання основних обов’язків, професійного рівня працівника і його ділових якостей атестаційна комісія приймає одне з таких рішень:
відповідає займаній посаді;
відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій
щодо: здобуття освіти; проходження перепідготовки; підвищення
кваліфікації; стажування на відповідній посаді; вивчення
іноземної мови; набуття навичок роботи на комп’ютері тощо;
не відповідає займаній посаді.
Атестованими вважаються працівники, визнані комісією такими, що відповідають або відповідають займаній посаді за певних умов.
Рішення комісії працівником може бути оскаржене керівникові протягом 10 днів з дня його прийняття.
Згідно з Положенням про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців: державну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців становлять освітньо-професійні програми підготовки, перепідготовки і професійні програми підвищення квалі фікації державних службовців, додаткові програми функціональної спеціалізації “Державне управління”, акредитовані навчальні заклади, що реалізують зазначені програми, та органи, що здійснюють управління підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфіка ції державних службовців.
Підготовка державних службовців – це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі, а також навчання в аспірантурі, докторантурі Української Академії державного управління при Президентові України (далі – Академія державного управління), інших навчальних закладів або наукових установ за спеціальностями, спрямованими для професійної діяльності на державній службі.
Перепідготовка державних службовців – це здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня спеціаліста, магістра за іншою спеціальністю в межах, як правило, відповідної галузі знань.
Підвищення кваліфікації державних службовців – це навчання з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефектив ного вирішення завдань професійної діяльності на державній службі.
Особи, які успішно пройшли державну атестацію на здобуття освіти відповідного освітньо-кваліфікаційного рівня, отримують документ про освіту державного зразка.
Заохочення за сумлінну працю в державних органах, зразкове виконання трудових обов’язків державним службовцям видається грошова винагорода в розмірі та порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.
За особливі трудові заслуги державні службовці представ ляються до державних нагород та присвоєння почесних звань.
Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі:
1) порушення умов реалізації права на державну службу ;
2) недотримання пов’язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону “Про державну службу”;
3) досягнення державним службовцем граничного віку проход ження державної служби;
4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії;
5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі;
6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України “Про державну службу”;
7) неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України “Про державну службу”.
Відставкою є припинення державної служби службовцем, який займає посаду першої або другої категорії, за його письмовою заявою.
Оплата праці державних службовців повинна забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов’язків, сприяти укомплектуванню апарату державних органів компетентними і досвідченими кадрами, стимулювати їх сумлінну та ініціативну працю.
Заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок.
Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків.
Доплата за ранг провадиться відповідно до рангу, присвоєного державному службовцю.
Надбавка за вислугу років виплачується державним службовцям щомісячно у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг і залежно від стажу державної служби у таких розмірах: понад 3 роки – 10, понад 5 років – 15, понад 10 років – 20, понад 15 років – 25, понад 20 років – 30, понад 25 років – 40 відсотків.
Умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України.
Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є Державний бюджет України та інші джерела, визначені для цієї мети положеннями про органи державної виконавчої влади, затвердженими указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України.
Державні службовці забезпечуються житлом у встановленому порядку із державного фонду.
Державні службовці, які займають посади першої – четвертої категорій, мають право на першочергове встановлення квартирних телефонів. Державні службовці та члени їх сімей, які проживають разом з ними, користуються у встановленому порядку безкоштовним медичним обслуговуванням у державних закладах охорони здоров’я. Цими ж закладами вони обслуговуються після виходу на пенсію.
Дисциплінарна відповідальність державних службовців
Під дисциплінарною відповідальністю відповідно до діючого законодавства України варто розуміти винне порушення трудової дисципліни й службових обов’язків. Такі порушення можуть бути виражені як у діях, так і в бездіяльності, допускатися як свідомо, так і з необережності. Деякі категорії державних службовців у зв’язку з виконанням своїх повноважень несуть відповідальність у дисциплінарному порядку й за провини, які ганьблять їх як державних службовців або дискредитують органи, у яких вони працюють (керівники, державні службовці – співробітники правоохоронних органів, військовослужбовці й ін.).
Дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:
попередження про неповну службову відповідність;
затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Нормами адміністративного права встановлюються дисциплі нар на відповідальність і порядок її реалізації, коло суб’єктів і повноваження органів керування (посадових осіб), які наділені “дисциплінарною” владою, категорії службовців, відповідальність яких регулюється адміністративним правом. Для більшості працівників дисциплінарна відповідальність передбачена нормами трудового й адміністративного права, а відносно деяких категорій осіб (військовослужбовців термінової служби, працівників органів внутрішніх справ, Служби безпеки України й ін.) – повністю нормами адміністративного права, що пояснюється необхідністю поряд із загальними правилами дисциплінарної відповідальності враховувати особливі вимоги дисципліни до них, специфіку їхньої дисциплінарної відповідальності.
1.7. Забезпечення законності і дисципліни в
державному управлінні
Законність і дисципліна: загальна характеристика
Законність, по-перше, передбачає наявність законів, що вира жають волю народу і відображають об’єктивні закономірності суспільного розвитку, по-друге, означає одноманітне розуміння, застосування, безумовне і точне виконання законів і заснованих на них інших правових актів усіма державними органами, посадовими особами, громадянами, громадськими формуваннями.
Законність у сфері державного управління ґрунтується на таких принципах:
1) загальнообов’язковість законів для всіх без винятку органів, закладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому проявляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;
2) єдності законності, тобто одноманітному розумінні і засну ванні законів на всій території держави;
3) неприпустимості протиставлення законності і доцільності. Це означає, що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності.
Даний принцип не виключає творчого розуміння закону і законності, а саме передбачає, що будь-який варіант рішення при застосуванні закону повинен обов’язково здійснюватися в рамках правових приписів.
Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:
· всі рішення, що приймаються державним органом, повинні відповідати чинному законодавству;
· рішення, що приймаються державним органом, не повинні виходити за межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тільки з питань, що віднесені до його компетенції;
· усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і таких формах, які відповідають нормативним приписам;
· взаємовідносини державних органів з недержавними структу рами, громадянами та їх об’єднаннями, а також іншими громадськими формуваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах взаємних прав і обов’язків, які визначені на законних підставах.
Послідовна і сувора реалізація законності передбачає наявність відповідної системи її гарантій. В ній розуміють, по-перше, загальні умови або передумови законності; по-друге, спеціальні юридичні або організаційно-правові засоби забезпечення режиму законності.
До загальних належать політичні, економічні, організаційні, ідеологічні умови, що існують у державі.
Найважливішими політичними передумовами законності є:
а) режим демократії;
б) широка гласність.
Досвід багатьох країн свідчить, що демократія і гласність можуть реально існувати тільки в умовах незалежного від держави громадянського суспільства, політичного плюралізму, свободи друку, поділу влади.
Тільки реальний поділ влади, існування не залежних від правлячої партії, держави засобів масової інформації, партій, децентралізація державних структур можуть стати справжніми гарантами режиму законності.
До економічних передумов законності можна віднести як досягнутий рівень добробуту і наявність у держави необхідних ресурсів, так і фактичну гарантованість прав громадян, організацій, їхню економічну свободу, багатоукладність економіки, існування ринку товарів, капіталів, трудових ресурсів, послуг тощо.
Велике значення для існування законності і правопорядку має правова культура посадових осіб та громадян, правосвідомість, засновані на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике значення має добре здійснюване переконання, а також вміло організоване заохочення.
На стан законності в управлінні суттєво впливають такі організаційні фактори, як структура апарату, кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повноважень тощо. Не остання роль для створення умов по зміцненню і підтримці режиму законності належить організаційним заходам щодо зменшення рівня таємності, створення відомчих центрів інформації і зв’язків з громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації апаратних надмірностей та ін.
Спеціальні юридичні засоби забезпечення законності в основному концентруються у сфері виконавчої влади і виражаються в функціонуванні особливого державно-правового механізму, який складається з:
а) організаційно-структурних формувань;
б) організаційно-правових методів.
Організаційно-структурні формування – це ті органи держави і недержавні структури, на які покладено обов’язок по підтриманню і зміцненню режиму законності.
Організаційно-правові методи – це види діяльності організа ційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності.
В юридичній теорії і практиці ці організаційно-правові методи прийнято називати способами забезпечення законності. Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: а) контроль; б) нагляд; в) звернення до державних органів із заявами, пропози ціями, скаргами з питань забезпечення законності.
Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є надійною гарантією забезпечення законності в управлінській системі держави.
Законність і дисципліна – основні умови існування будь-якої демократичної держави, її обов’язкові риси. Вони невід’ємні одна від одної. Законність можлива тільки при суворому дотриманні дисципліни усіма фізичними і юридичними особами, а дисципліна, в свою чергу обумовлюється рамками закону. Словник визначає законність як загальноприйнятне, усталене правило співжиття, норму поведінки, що охороняється законами, а дисципліну – як твердо встановлений порядок, дотримання якого є обов’язковим для всіх членів даного колективу; розпорядок.
Контроль та його види
Контроль – основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Контроль також є одним з основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалу зеве державне управління. Сама контрольна діяльність здійснюється шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів та ін.
Головними напрямками здійснення контролю в сфері держав ного управління є:
1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договір ної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни;
2) використання державних ресурсів;
3) виконання природоохоронного законодавства;
4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі;
5) виконання соціальних програм та ін.
Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, яку можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.
На підготовчій стадії:
1) обирається об’єкт контролю;
2) визначається предмет контролю (що саме слід перевірити);
3) встановлюються засоби здійснення контролю;
4) підбираються (призначаються) особи, які здійснюватимуть контроль;
5) складаються плани його проведення.
На центральній стадії здійснюються збирання і оброблення інформації. Зібрана інформація (часто одержана від різних джерел) аналізується, порівнюється з реальним станом справ на об’єкті, що перевіряється, оскільки інформація, одержана від керівництва такого об’єкта та з інших джерел, часто не збігається.
До підсумкової стадії належать такі дії, як:
1) прийняття рішення за результатами контролю;
2) доведення його до адресата (до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю);
3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об’єкті;
4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю.
Контроль здійснюється у формі перевірок (обстеження і вивчення окремих напрямків фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складається довідка або доповідна записка), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складається акт), витребування звітів та ін.
Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності – нагляду, хоча у них є деякі однакові риси. Їх поєднують єдина мета – забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи – перевірки, витребування звітів, пояснень та ін., обов’язковість вказівок. Але контроль на відміну від нагляду проводиться повсякденно і безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган – прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд та деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. У дійсності ж – це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, – це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об’єкта) і самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратура позбавлена таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об’єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінській діяльності адміністрації цих об’єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об’єктів, експлуатація яких призупинена.
Види контролю:
1. Нормативний контроль – здійснюється Верховною Радою України. Згідно з Конституцією України Верховна Рада здійснює контроль за: виконанням державного бюджету (п. 4 ст. 85); діяльністю Кабінету Міністрів (п. 13 ст. 85, ст. 87, ст. 113); використанням наданих Україні від іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ст. 85); додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ст. 85, ст. 101).
Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використовує постійно діючі і тимчасово діючі структури. До постійно діючих належать Рахункова палата і Уповноважений Верховної Ради з прав людини.
Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради контроль за використанням засобів Державного бюджету (ст. 98 Конституції). Вона функціонує на підставі Закону України “Про рахункову палату” як постійно діючого, незалежного від будь-яких органів держави, органу контролю, який створюється Верховною Радою, підзвітний та підконтрольний їй.
Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст. 101 Конституції) здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Його діяльність регламентується Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23 грудня 1997 p.
Крім цього, Верховна Рада України для проведення розслі дування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії (ст. 89 Конституції).
Контрольні повноваження Верховної Ради України з конкретних питань можуть визначатися й іншими нормативними актами. Зокрема, ст. 42 Закону України “Про надзвичайний стан” передбачає, що Верховна Рада України протягом усього часу дії надзвичайного стану здійснює контроль за дотриманням цього Закону і проводить періодичні депутатські інспекційні перевірки територій, де введено надзвичайний стан.
2. Президентський контроль – здійснюється Президентом, який має право відмінити акти Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Президент є гарантом додержання Конституції України, забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції).
Для здійснення своїх функцій, зокрема й контрольних, Президент може створювати необхідні дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи та служби (п. 28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є Адміністрація Президента України. В своїй структурі Адміністрація Президента України має контрольне управління і організує контроль за виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень Президента органами виконавчої влади та їх посадовими особами.
З метою виконання законів і у межах своєї компетенції Президент України видає Укази й розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов’язковими для виконання на всій території України.
3. Контроль з боку Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів як вищий орган державної виконавчої влади (ст. 113 Конституції) реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку України в цілому та окремих її регіонів; 2) втілення в життя фінансової, цінової, грошової, кредитної, податкової політики; створення загальнодержавних та інших фондів; ліквідації наслідків стихійних лих і катастроф, проведення політики в галузі освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки, природокористування; 3) вжиття необхідних заходів щодо забезпечення безпеки й обороноздатності України; 4) забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України і митної справи; 5) керівництва роботою міністерств, комітетів та інших органів державної виконавчої влади.
Результати контрольної діяльності Кабінету Міністрів висвітлю ються в постановах і розпорядженнях, які він видає.
4. Контроль з боку центральних органів державної виконавчої влади здійснюється міністерствами, комітетами, відомствами, які в межах своєї компетенції забезпечують реалізацію державної політики стосовно державної таємниці та здійснюють контроль за роботою щодо її охорони.
Контрольні повноваження конкретних центральних органів державної виконавчої влади закріплені у відповідних нормативних документах. Найчастіше це Положення про те чи інше міністерство, комітет.
Здійснюваний ними контроль може мати як відомчий, так і надвідомчий характер.
Відомчий контроль – це контроль, здійснюваний центральними органами державної виконавчої влади, їх структурними підрозділами стосовно організаційно підпорядкованих їм ланок.
Так, МВС України відповідно до п. 3 Положення про це міністерство забезпечує законність у діяльності працівників і військовослужбовців цієї системи МВС; відповідно до п. 2 Положення у межах своїх повноважень організує виконання актів законодавства України і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Надвідомчий контроль – контроль, здійснюваний стосовно об’єктів, які організаційно не підпорядковані органу державної виконавчої влади. Повноваження щодо здійснення такого контролю мають такі міністерства: Міністерство фінансів, Міністерство освіти, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Міністерство внутрішніх справ тощо.
5. Контроль з боку місцевих органів державної виконавчої влади, до яких належать державні адміністрації в областях, районах областей, містах Київ та Севастополь та районах цих міст (ст. 118 Конституції), їх контрольні повноваження закріплені в Положеннях про державні адміністрації. Коло цих повноважень досить широке.
6. Судовий контроль – це заснована на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій.
Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає у правовій оцінці, яку дав суд, дій і рішень органів державного управління та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлюються порушення законності, то судовий орган вживає відповідні заходи і притягує винних до відповідальності.
Зміст судового контролю як способу забезпечення законності полягає:
· в оцінці судом правомірності дій органів управління; правомірності дій їх посадових осіб, правомірності прийнятих нормативних актів і рішень;
· у викритті порушень законності, обмеження прав громадян і організацій, підприємств, установ; установленні причин порушень;
· вжитті заходів відносно порушених прав і заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, які припустилися порушення законності.
7. Контроль з боку органів місцевого самоврядування. Обласні та районні ради здійснюють контроль у сфері державного управління шляхом розгляду запитів депутатів і прийняття рішень по них; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів, а також цільових програм з інших питань і заслуховування звітів про їх виконання; встановлення правил користування водозабірними спорудами і обмежень (заборон) використання питної води у промислових цілях; заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного розвитку, а також про виконання місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень тощо.
Для здійснення контролю з конкретних питань обласні та районні ради утворюють тимчасові контрольні комісії.
Сільські, селищні, міські, районні в містах ради здійснюють контроль при реалізації таких повноважень, як розгляд запитів документів, прийнятих рішень по запитах; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та інших.
Виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад наділені двома видами контрольних повноважень, які мають різну правову природу. По-перше, це повноваження власні (самоврядні); по-друге, повноваження, делеговані виконавчою владою.
До перших належать ті, що випливають з таких повноважень, як встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через Державний кордон України; надання відповідно до законодавства дозволу на спорудження об’єктів містобудування незалежно від форм власності; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень; звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо.
До других належать такі, як: здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і проектів окремих об’єктів, а також може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу; здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі тощо.
8. Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від усіх інших видів контролю.
Ця відмінність полягає насамперед у тому, що громадський контроль не має державно-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер.
Важливою формою безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі збори проводяться відповідно до “Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні”, затвердженого Верховною Радою України 17 грудня 1993 p.
Вони проводяться за необхідності, але не рідше одного разу на рік (ст. 4). На цих зборах можуть заслуховуватись інформації голів місцевих Рад, керівників їх органів, а також звіти керівників підприємств, організацій, установ, які належать до комунальної власності. Тут же може обговорюватися поведінка осіб, що порушують громадський порядок (ст. 6).
Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідної Ради, державних органів, органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій. Ці пропозиції повинні бути розглянуті в місячний термін. Про результати розгляду повинні бути поінформовані ініціатори зборів.
Загальний адміністративний нагляд
Нагляд прокуратури. У даний час, згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України, прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів. У юридичній теорії і практиці ця функція визначається як загальний нагляд прокуратури. Вона регламентована Законом “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 p.
Загальний нагляд – це нагляд за виконанням законів виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.
Предметом загального нагляду є:
1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам;
2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі та гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів – також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Загальний нагляд спрямовано на те, щоб акти, які видають виконавчо-розпорядчі органи, відповідали чинному законодавству і щоб закони виконувалися адресатами точно і однаково.
Здійснюючи загальний нагляд, прокурор у межах своєї компетенції витребує для перевірки відповідності закону накази, інструкції, розпорядження та інші акти, що видаються державними й недержавними органами і організаціями.
Прокурор має право витребувати від цих органів і організацій необхідні документи, матеріали, статистичні та інші відомості; вимагати проведення перевірок, ревізій у зв’язку з наявними даними про порушення законності; вимагати виділення спеціалістів для з’ясування питань, які виникають при здійсненні нагляду; має право викликати посадових осіб і громадян і вимагати від них пояснень з приводу порушень закону.
До повноважень прокурора у сфері загального нагляду також належать: перевірки виконання законів у зв’язку з заявами, скаргами та іншими повідомленнями про правопорушення; встановлення законності адміністративного затримання громадян і вжиття заходів впливу за адміністративні правопорушення; вжиття заходів для відшкодування матеріальних збитків, якщо такі збитки було завдано внаслідок порушення законності.
Вимоги прокурора у зв’язку зі здійсненням загального нагляду обов’язкові для виконання всіма, кому вони адресовані.
При виявленні порушень закону прокурор або його захисник у межах своєї компетенції мають право:
1) опротестувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядчих органів місцевих рад народних депутатів, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб;
2) вносити подання або протести на рішення місцевих рад народних депутатів залежно від характеру порушень;
3) порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій;
4) давати приписи про усунення очевидних порушень закону;
5) вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;
6) звертатись до суду або арбітражного суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.
Визначені законом повноваження прокуратури реалізують у формі актів прокурорського реагування. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а й як обов’язок прокурора реагувати на порушення закону.
Протест прокурора – один із основних правових засобів реагування прокурора на виявлені порушення закону. Протест на правовий акт заявляють у разі, коли той суперечить законові. В ньому міститься вимога про усунення порушення, приведення акта відповідно до чинного законодавства або його відміну. Закон передбачає можливість опротестування незаконних дій, щоб припинити їх і поновити порушене право.
Протест заявляє прокурор, його заступник до органу, який видав цей правовий акт, або до вищого органу. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта й підлягає обов’язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляють прокурору.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п’ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Письмовий припис про усунення порушень закону вносить прокурор, його заступник органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу, посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Його вносять у разі, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи та організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто.
Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляють прокурору.
Припис використовують, переважно, в разі реальної загрози спричинення тяжких наслідків, аварій, екологічних та інших катастроф. Він спонукає органи державної влади чи самоврядування, посадових осіб до активних дій щодо здійснення запобіжних заходів. Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокуророві, який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.
Подання прокурора є актом прокурорського реагування, спрямованим на усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють.
Право внесення подання належить прокуророві та його заступникові.
Подання ґрунтується на матеріалах прокурорської перевірки, а підставою для його внесення є виявлені факти порушень і, як правило, стосуються групи таких порушень.
Подання вносять у орган чи посадовій особі, компетенція яких дозволяє вжити реальних заходів щодо усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Вимоги прокурора повинні мати лише правову спрямованість і не носити ознак втручання в господарську сферу. Разом з вимогами, спрямованими на усунення причин правопорушень, здебільшого ставлять питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної і матеріальної відповідальності.
Подання підлягає негайному розглядові. Не пізніше як у місячний строк має бути вжито відповідних конкретних заходів щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а про наслідки повідомлено прокурору.
Постанова прокурора є одним із поширених актів прокурорського реагування, її застосовують не лише у випадках визначення персональної відповідальності. Кримінально-процесуальне законодавство, визначаючи компетенцію прокурора щодо органів дізнання й слідства, передбачає використання постанови для реалізації ним своїх повноважень.
Саме постановою прокурор скасовує незаконні, необґрунтовані постанови слідчих і осіб, які проводять дізнання, закриває або зупиняє провадження в кримінальних справах і т. ін.
Вимога прокурора про надання йому документів і матеріалів, довідок та інформації, а також про проведення перевірок і ревізій є одним із актів прокурорського реагування. Посадові особи та громадяни повинні з’являтися за викликом прокурора (повісткою) й давати пояснення щодо обставин, які з’ясовує прокурорська перевірка.
Подання позову з метою захисту інтересів держави й громадян також є актом прокурорського реагування, що тягне за собою порушення судового провадження. Саме суд своїм рішенням має підтвердити обґрунтованість викладених у позові чи заяві прокурора вимог, поновити порушені права та притягнути винних до цивільно-правової відповідальності.
Отже, реагування органів прокуратури на порушення закону може відбуватися лише в передбачених законом формах. Прокуратурою обов’язково має бути встановлено порушення закону, після чого точно й у межах компетенції використано весь передбачений законодавством арсенал засобів прокурорського реагування.
Засоби захисту прав громадян у державному управлінні
Звернення громадян до органів держави з питань забезпечення законності є їх конституційним правом. Воно закріплюється у ст. 40 Конституції України, яка наголошує, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) – звернення громадян, де висловлю ються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) – звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.
Клопотання – письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішен нями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об’єднань громадян, підприємств, посадових осіб.
До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-не-будь обов’язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Звернення адресуються органам або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених питань і повинно містити прізвище, ім’я, по батькові, місце проживання громадянина, суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги і підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. Воно може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим громадянином. Оформлене без дотримання цих вимог звернення повертається заявникові з відповідними роз’ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження.
Для кожного виду звернень встановлено особистий порядок розгляду і форми реагування. Так, розгляд пропозицій (зауважень) є обов’язковим. Органи, що їх розглянули, повинні повідомити громадянина про результати розгляду. Що стосується заяв (клопотань), то їх адресати зобов’язані: а) об’єктивно і вчасно розглядати їх; б) перевіряти викладені в них факти; в) приймати рішення відповідно до чинного законодавства; г) забезпечувати їх виконання; д) повідомляти громадян про наслідки їх розгляду.
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов’язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов’язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні): а) доводиться до відома громадянина в письмовій формі; б) доводиться з посиланням на законодавство; в) доводиться з викладенням мотивів відмови; г) доводиться з роз’ясненнями порядку оскарження прийнятого рішення.
Скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, установи, організації, об’єднання громадян, підприємства, засобів масової інформації, посадової особи у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням – безпосередньо до суду.
Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, – невідкладно, але не пізніше п’ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п’яти днів.
1.8. Адміністративні правопорушення та
адміністративна відповідальність
Підставою для притягнення особи до адміністративної відпо відальності є вчинення нею адміністративного правопорушення (проступку). Згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія або бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, державний або громадський порядок, власність, на встановлений порядок управління, за що законодавством передбачена адміністративна відповідальність. Отже, ознаками адміністративного правопорушення є протиправність, винність, караність.
Особливості адміністративної відповідальності юридичних осіб. Юридична особа може бути притягнута до адміністративної відповідальності, якщо в її діянні виявлені встановлені в законі ознаки елементів правопорушення. Найпершим таким елементом є об’єкт адміністративного правопорушення. Загальний об’єкт посягання, власне, вказаний в ст.9 Кодексу про адміністративні правопорушення – це державний та громадський порядок, власність, права і свободи громадян, встановлений порядок управління, а в проекті нового Кодексу названі ще права юридичних осіб та конституційний лад України.
Об’єктивна сторона адміністративного правопорушення юридичної особи – це протиправне діяння (дія або бездіяльність) шкода, завдана правопорушенням і причинний зв’язок між протиправною поведінкою та завданою шкодою. Особливою ознакою об’єктивної сторони правопорушень юридичних осіб є триваючий характер проступків і повторюваність. Наприклад, в ч.2 ст.22 Закону України “ Про виключну (морську) економічну зону ” передбачається підвищена відповідальність за повторні протягом року дії (незаконна розвідка, створення штучних островів тощо).
На особливу увагу заслуговує специфіка суб’єктивної сторони адміністративного правопорушення юридичних осіб. Проблемним і дискусійним є мало досліджене сучасною наукою питання вини. На відміну від вини фізичних осіб, зміст вини юридичної особи має певну специфіку.
Адміністративна відповідальність юридичних осіб здійснюється на загальних принципах адміністративної відповідальності, має ознаки, які притаманні адміністративній відповідальності фізичних осіб, тобто вона встановлюється законами та іншими нормативними актами, норми яких утворюють самостійний інститут адміністратив ного права. Підставою її є адміністративний проступок, за який передбачено адміністративні стягнення; застосовуються численними органами виконавчої влади і судами; характеризується оперативністю, застосовується за порушення норм інших галузей права – обслуговує їх; має особливе провадження.
Поряд з тим адміністративна відповідальність юридичних осіб має свої особливості. Головною особливістю є те, що до адміністративної відповідальності притягають не конкретного громадянина чи посадову особу, а в цілому підприємство, установу, організацію в особі адміністрації підприємства. Об’єктивною сторо ною правопорушень юридичних осіб є тривалий характер проступків і повторюваність.
Найпоширенішим видом адміністративного стягнення, яке покла дається на юридичних осіб, є адміністративний штраф у різних формах.
Провадження в справах про відповідальність юридичних осіб і органи, які розглядають справи, залежать від характеру правопору шень. Кожний нормативний акт по-різному вирішує ці питання.
Адміністративний примус. Поняття примусу. Класифікація заходів адміністративного примусу
Невід’ємною складовою системи методів державного управ ління суспільством є метод примусу. Вказаний метод належить до найбільш жорстких засобів впливу, тому в діяльності органів управління та їх посадових осіб примус застосовується, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами.
За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.
Адміністративний примус – це владне, здійснюване в одно сторон ньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень.
Заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як щодо правопорушників чи осіб, від яких можна чекати здійснення правопорушення, так і щодо осіб, які належать до категорії законо слухняних, не здійснюють і не збираються здійснювати будь-яких проступків. У другому випадку застосування примусових заходів обумовлюється виникненням екстремальних умов, наприклад, епіде мій, епізоотій, введенням надзвичайного стану (так, згідно з п. 1 ст. 23 Закону України “Про надзвичайний стан” від 26 червня 1992 р. при введенні такого стану може бути встановлена заборона перебувати на вулицях і в інших громадських місцях без спеціально виданих перепусток).
Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:
а) заходи адміністративного попередження;
б) запобіжні адміністративні заходи;
в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.
Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один від одного, є їх “розміщення” відносно протиправної дії.
Заходи адміністративного попередження мають на меті не дозволити скоїтися протиправному вчинку, вони застосовуються, коли правопорушення тільки передбачається. Запобіжні адміністра тивні заходи призначені для того, щоб припинити протиправний вчинок, не дозволити йому розвинутись, мінімізувати збитки. Вони застосову ються, коли вчинок вже почав здійснюватися. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень застосовуються, коли встановлений склад протиправного вчинку, коли вчинок є правопорушенням.
Поняття, принципи, ознаки адміністративної відповідаль ності
Під адміністративною відповідальністю слід розуміти застосу вання уповноваженим органом чи посадовою особою адміністра тивного стягнення до особи, яка вчинила правопорушення, що за своїм характером не тягне за собою відповідно до чинного законодавства кримінальну відповідальність.
Адміністративна відповідальність є одним з видів юридичної відповідальності, що має всі ознаки останньої. Разом з тим адміністра тивна відповідальність є складовою адміністративного примусу і наділена всіма його ознаками.
Основні риси адміністративної відповідальності полягають у тому, що її підставою є адміністративне правопорушення (проступок). Притягнення до адміністративної відповідальності – обов’язок державних органів та судів.
До винних у вчиненні правопорушення застосовуються адміністративні стягнення, передбачені ст. 24 КпАП України. Порядок притягнення до адміністративної відповідальності спрощений, що створює умови для його оперативного і економічного використання. Слід звернути увагу на те, що між правопорушником і органом (посадовою особою), який накладає стягнення, відсутні службові відносини. Адміністративна відповідальність урегульована нормами адміністративного права, в яких наводиться повний перелік адміністративних проступків, адміністративних стягнень і органів, уповноважених застосовувати їх. До цього виду юридичної відпо відальності притягаються порушники загальнообов’язкових правил (норм), встановлених повноважними суб’єктами. Суб’єктами правопо рушень можуть бути фізичні особи – громадяни і посадові особи, а за окремі правопорушення – державні службовці (Закон України “Про боротьбу з корупцією”).
Принципи адміністративної відповідальності:
законності;
доцільності відповідальності;
невідворотності покарання у випадку притягнення до відповідальності;
індивідуалізації мір відповідальності;
гласності.
Особливостями адміністративної відповідальності, що дозволя ють установити її відмінність від інших видів відповідальності, є:
адміністративна відповідальність регулюється нормами інституту адміністративної відповідальності, що містяться в норма тивних актах (кримінальна відповідальність встановлюється тільки законами; дисциплінарна відповідальність – законодавство про працю, підзаконними актами, що встановлюють особливості становища окремих категорій службовців і робітників; матеріальна відповідаль ність – законодавством про працю, цивільним законодавством);
підставою адміністративної відповідальності є адміністра тивне правопорушення (підставою кримінальної відповідальності є злочин, дисциплінарної – дисциплінарний проступок, матеріальної – заподіяння матеріальної шкоди);
суб’єктами адміністративної відповідальності можуть бути фізичні та юридичні особи (суб’єкти кримінальної відповідальності – тільки фізичні особи);
за адміністративні правопорушення застосовуються міри адмі ністративного стягнення (за злочини – міри кримінальної відповідаль ності, за дисциплінарні провини – дисциплінарні стягнення);
адміністративні стягнення застосовуються широким колом уповноважених органів (посадових осіб) виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також судами (міри кримінальної відповідальності визначаються тільки судом; дисциплінарні стягнення – органами і посадовими особами, наділеними дисциплінарною владою; мате ріальні – судами);
застосування адміністративного стягнення не тягне за собою судимості й звільнення з роботи – особа до якої воно застосовано, вважається такою, що має адміністративне стягнення протягом визначеного терміну (застосування мір кримінальної відповідальності до особи, засудженої за здійснення злочину, тягне судимість; один з видів дисциплінарного стягнення – звільнення з роботи);
міри адміністративної відповідальності застосовуються відпо від но до законодавства, що регламентує провадження в справах про адміністративні правопорушення (кримінальні справи розгляда ються відповідно до карно-процесуального законодавства; дисциплі нарні – відповідно до норм, що встановлюють порядок дисциплінар ного провадження; справи про матеріальну відповідальність – та у порядку цивільного й господарського судочинства).
Поняття, ознаки та склад адміністративного правопору шення
Адміністративне правопорушення – протиправна, винна дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління та за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Ознаки адміністративного правопорушення:
суспільна шкідливість – дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння шкоди об’єктам адміністративно-правової охорони;
протиправність – правопорушення є діянням (дією чи безді яльністю), яка прямо заборонена адміністративним законодавством;
вина – психічне ставлення особи, що здійснила адміністра тивний проступок, до своєї поведінки та її наслідків. Вина може проявлятися у формі умислу чи необережності. Адміністративний проступок визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила, усвідомлювала протиправний характер своєї поведінки, передбачала її шкідливі наслідки і бажала або свідомо допускала настання цих наслідків. Адміністративний проступок визнається вчиненим з необережності, коли особа, яка його вчинила, передбачала настання шкідливих наслідків свого діяння, але легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала можливості настання таких наслідків, хоча повинна була і могла їх передбачити.
Кожен адміністративний проступок характеризується особливим складом, під яким розуміють сукупність об’єктивних та суб’єктивних ознак, що характеризують юридичну модель даного адміністративного проступку.
Склад адміністративного проступку включає:
об’єкт адміністративного проступку – це сукупність суспіль них відносин, що охороняються адміністративним правом у сфері адміністративно-організаційної діяльності, порядок управління, здо ров’я, честь і гідність людини, власність тощо;
об’єктивну сторону адміністративного проступку – це сукупність зовнішніх ознак даного проступку, що включає саме протиправне діяння (дію чи бездіяльність), його наслідки, причинний зв’язок між діянням та наслідками, місце, час, обстановку, обставини, спосіб скоєння адміністративного проступку;
суб’єкт адміністративного проступку, яким є фізична осудна особа, що досягла віку 16 років. Особа у віці від 16 до 18 років, яка скоїла адміністративне правопорушення, притягається до адміністра тивної відповідальності, як правило, в особливому порядку, а за окремі, визначені законом, правопорушення – на загальних підставах.
Посадові особи несуть відповідальність не тільки за порушення певних правил своїми діями, але і за незабезпечення їх виконання іншими особами, насамперед підлеглими;
суб’єктивну сторону адміністративного проступку, що полягає у вині, мотивах та меті, яку ставив перед собою правопорушник.
Адміністративні стягнення
Адміністративне стягнення – захід відповідальності, що застосовується з метою виховання особи, яка скоїла адміністративний проступок, а також попередження скоєння нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.
Адміністративне стягнення зазвичай знаходить свій прояв у моральному чи матеріальному впливі на правопорушника. Мету стягнення складають: покарання правопорушника, припинення проти прав ного вчинку, відновлення порушених правовідносин, виправлення правопорушника та попередження можливих із його боку нових проступків, а також відшкодування завданих проступком збитків.
За вчинення адміністративних правопорушень можуть засто сову ватись такі адміністративні стягнення (ст. 24 КУпАП ):
Попередження є заходом виховного характеру, що засвідчує офіційну негативну оцінку поведінки правопорушника з боку державного органу (посадової особи) про недопущення скоєння протиправних дій. Цей вид стягнення застосовується за незначні правопорушення. Виноситься попередження в письмовій формі.
Штраф передбачено як вид стягнення за будь-яке скоєне адміністративне правопорушення. Цей вид стягнення впливає на матеріальне становище правопорушника.
У деяких випадках передбачається накладення штрафу на правопорушника на місці скоєння адміністративного правопорушення (приміром, за порушення Правил дорожнього руху).
Сплатне вилучення предмета, що став знаряддям вчинення чи безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, полягає у примусовому вилученні предмета з подальшою реалізацією та поверненні суми колишньому власникові з утриманням суми, що була пов’язана з затратами реалізації вилученого предмета (наприклад, вилучення мисливської рушниці та боєкомплекту до неї).
Конфіскація предмета, що став безпосереднім засобом скоєння чи об’єктом адміністративного правопорушення, полягає у примусовій безоплатній передачі цього предмета на користь держави. Конфіскації підлягає тільки той предмет, що перебуває в особистій власності правопорушника, якщо інше не передбачене законодавством держави. Зокрема, предмети контрабанди підлягають конфіскації незалежно від того, кому вони належать.
Позбавлення спеціального права застосовується на термін до трьох років. У цьому виді стягнення є деякі винятки. Воно не може застосовуватись до осіб з огляду на їхню інвалідність, хіба що в разі керування транспортним засобом у стані сп’яніння; сюди ж належить і позбавлення права полювання, якщо для особи таке полювання є основним джерелом існування.
Громадські роботи полягають у виконанні особою, яка вчинила адміністративне правопорушення, у вільний від роботи чи навчання час безоплатних суспільно корисних робіт, вид яких визначають органи місцевого самоврядування. Громадські роботи призначаються районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею) на строк від двадцяти до шістдесяти годин і відбуваються не більш як чотири години на день.
Виправні роботи застосовуються на строк до двох місяців із відбуванням їх за основним місцем роботи особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, і з відрахуванням до 20% її заро бітку в доход держави. Таке стягнення накладається тільки судами. Адміністративний арешт встановлюється і застосовується лише у виняткових випадках за окремі адміністративні правопорушення на строк до 15 діб і накладається виключно судами (суддями).
Адміністративний арешт не може бути застосований до вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до 12 років, до осіб, які не досягли 18-річного віку, до інвалідів І та II груп.
Оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій статті 24 КУпАП, можуть застосовуватись тільки як основні.
За одне адміністративне правопорушення може бути накладено основне або основне і додаткове стягнення.
Особливості адміністративної відповідальності спеціальних суб’єктів
Як уже зазначалося, в ракурсі викладення складу адміністра тив ного правопорушення, до спеціальних суб’єктів адміністративних пра во порушень належать посадові особи, неповнолітні, іноземці та осо би без громадянства, військовослужбовці, інші особи. Помітна особ ливість спеціальних суб’єктів – наявність певних додаткових ознак порівняно із загальними суб’єктами адміністративних право порушень.
Неповнолітні. Говорячи про неповнолітніх віком від шістнад цяти до вісімнадцяти років, слід наголосити, що чинне законодавство (статті 12, 24-1 КУпАП) визначає реакцію держави щодо право порушників вказаної вікової категорії. За вчинення адміністра тивних правопорушень до неповнолітніх у віці від шістнадцяти до вісімнадцяти років можуть бути застосовані такі заходи впливу: зобов’язання публічно або в іншій формі попросити вибачення у потерпілого; застереження; догана або сувора догана; передання неповнолітнього під нагляд батькам або особам, які їх заступають, чи під нагляд педагогічному або трудовому колективові з їхньої згоди, а також окремим громадянам на їх прохання.
У цілому правопорушення, за вчинення яких неповнолітні можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності, можна розділити на три групи:
правопорушення, за вчинення яких до неповнолітніх застосо вуються заходи впливу (переважна більшість правопорушень);
правопорушення, за вчинення яких неповнолітні підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах, або (з ураху ванням характеру вчиненого правопорушення та особи право порушника) до зазначених осіб можуть бути застосовані заходи впливу. До цієї категорії правопорушень належать:
а) незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44 КУпАП);
б) дрібне викрадення чужого майна (ст. 51 КУпАП);
в) адміністративні правопорушення у сфері транспорту (ст. 121-127 КУпАП);
г) керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані сп’яніння (ст. 130 КУпАП);
д) дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП);
є) стрільба з вогнепальної, холодної метальної чи пневматичної зброї в населених пунктах і в не відведених для цього місцях або з порушенням установленого порядку (ст. 174 КУпАП);
є) адміністративні правопорушення, пов’язані з вогнепальною, холодною чи пневматичною зброєю (ст. 190-195 КУпАП);
ІІІ. правопорушення, за вчинення яких неповнолітні підлягають адміністративній відповідальності виключно на загальних підставах.
До цієї групи належить єдине правопорушення – злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця (ст. 185 КУпАП). Отже, вказане правопорушення може вважатися найбільшою мірою суспільно небезпечним (із тих, що вчиняють неповнолітні).
Останнє, на що доцільно звернути увагу в характеристиці адмі ністративної відповідальності неповнолітніх, – роль батьків та осіб, які їх замінюють у разі вчинення неповнолітнім віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років адміністративного правопору шення. Відповідно до ст. 184 КУпАП, вчинення неповнолітніми віком від чотирнадцяти до шістнадцяти років адміністративного правопорушення тягне за собою накладення штрафу на батьків чи осіб, які їх замінюють, від трьох до п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Своєю чергою, вчинення неповнолітніми діянь, що містять ознаки злочину, відповідальність за які передбачено Кримінальним кодексом України, якщо вони не досягли віку, з якого настає кримінальна відпові даль ність, тягне за собою накладення штрафу на батьків або осіб, що їх замінюють, від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Посадові особи. Посадові особи – це громадяни, які здійснюють організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарські функції в державних і комунальних органах та організаціях. Ключовою ознакою посадової особи може вважатися наявність владних повноважень. Саме ця обставина характеризує негативний аспект адміністративних правопорушень з боку посадових осіб.
Посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов’язані з недодержанням установ лених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров’я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їхніх службових обов’язків. Ступінь суспільної небезпеки таких порушень є вищим.
Важливою обставиною, на яку необхідно вказати у контексті адміністративної відповідальності посадових осіб, є корупція і корупцій ні діяння. Під корупцією розуміється діяльність осіб, уповно важених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг (Закон України “Про боротьбу з корупцією”).
У вигляді стягнень застосовуються штрафи або відмова у призначенні на посаду та позбавлення права балотуватись у депутати або на виборні посади в державні органи.
Військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. Військовослужбовці і призвані на збори військо возобов’язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дисциплінарними статутами. За порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм, правил полювання, рибальства та охорони рибних запасів, митних правил, учинення корупційних діянь та інших право порушень, пов’язаних з корупцією, порушення тиші у громадських місцях, неправомірне використання державного майна, незаконне придбання чи зберігання спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інфор мації, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, щодо подання органу дізнання, слідчого або протес ту, припису чи подання прокурора, ухилення від виконання законних вимог прокурора, порушення законодавства про державну таємницю, порушення порядку обліку, зберігання і використання документів та інших носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, ці особи несуть адміністративну відповідальність на загальних підставах. До зазначених осіб не може бути застосовано виправні роботи і адміністративний арешт (ст. 15 КУпАП).
Іноземці та особи без громадянства. Вказані категорії осіб, які перебувають на території України, підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах із громадянами України. Питання про відповідальність за адміністративні правопорушення, вчинені на території України іноземцями, які згідно з чинними законами та міжнародними договорами України користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішуються дипломатичним способом (ст. 16 КУпАП).
Іноземець та особа без громадянства, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення може бути видвореним за межі України. Рішення про видворення його за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністра тивного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з подальшим повідомленням протягом 24 годин прокурора. Також підставами для видворення можуть стати ситуації, за яких дії іноземців та осіб без громадянства грубо порушують законодавство про статус іноземців та осіб без громадянства, або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України (Закон України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”).
2. ОСОБЛИВА ЧАСТИНА
2.1. Адміністративно-правове забезпечення управління в економічній та соціально-культурній сферах
2.1.1. Адміністративно-правове забезпечення управління у сфері економіки
Загальна характеристика економіки як об’єкта адміністра тивно-правового регулювання
Ефективна національна економіка є гарантією незалежності держави, її територіальної недоторканності і цілісності, забезпечення умов нормальної життєдіяльності суспільства. Економіку визначають як єдиний комплекс господарських відносин, що охоплює усі ланки виробництва, торгівлі та обміну у суспільстві, розвиток законодавства з питань комплексного регулювання економічних відносин з урахуван ням інтересів різних категорій осіб: суб’єктів господарю вання, їх об’єднань, споживачів, найманих працівників, територіальних громад, держави, а також міжнародної спільноти, пов’язаний зі змінами в правових формах регулювання економічної сфери, переходом до ринкових механізмів.
Держава в особі її органів влади здійснює економічну й соціальну політику з метою комплексного та збалансованого забезпечення інтересів усіх верств населення, стимулює ринкову економіку, забезпечує ефективність її функціонування з одночасним обмеженням і попередженням негативних наслідків економічної влади власників, особливо монополістів; гарантує захист національних інтересів і внутрішнього ринку від зовнішньої економічної та політичної експансії.
Основною метою державного регулювання економіки є виконання завдань, що впливають на організацію ринку, ринково-конкурентних відносин, досягнення економічних, соціальних та фіскальних цілей, спрямованих на підтримку та забезпечення ринкового порядку в державі, корегування розподілу ресурсів з метою впливу на господарюючу структуру та структуру національного продукту.
Державна економічна політика – це закріплені у відповідних економіко-правових документах (прогнозах, програмах, законодавчих актах) цілі і завдання, що ставить держава, забезпечуючи комплексне вирішення подвійного завдання: поєднання в економічному житті ринкових засад господарювання і соціальної спрямованості економіки. При цьому держава застосовує економічну стратегію та економічну тактику.
У ст. 10 Господарського кодексу України (далі ГК) закріплені основні напрями економічної політики держави: структурно-галузева, інвестиційна, амортизаційна політика, політика інституційних перетворень, антимонопольно-конкурентна і зовнішньоекономічна політика.
Відносини в економічній сфері регулюються нормами багатьох галузей права, однак тільки адміністративне право правовими засобами впорядковує певну частину економічних відносин, надаючи їм організаційного змісту.
Адміністративно-правове регулювання відносин у сфері економіки здійснюється за кількома основними напрямами:
· забезпечення стратегічних пріоритетів розвитку економіки: стимулювання розвитку окремих галузей і виробництв, сфер еконо мічного розвитку; залучення іноземних інвестицій; ціноутворення тощо;
· впорядкування відносин власності шляхом визначення тих сфер економіки, які можуть складати об’єкт недержавної власності та механізм її набуття – наприклад шляхом приватизації, а також анти моно польного регулювання та чітке закріплення статусу суб’єктів державної власності;
· адміністративно-правове регулювання зовнішньоекономіч них відносин;
· адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері економіки: реєстрація, ліцензування, патентування, квотування, сертифікація, надання дозволів, реалізація адміністративно-юрисдик ційних прав тощо.
Отже, зміст державного регулювання в сфері економіки полягає в: удосконаленні взаємодії центральних органів виконавчої влади й органів державної виконавчої влади на місцях, органів місцевого самоврядування, організацій та об’єднань роботодавців; чіткому закріпленні компетенції центральних і місцевих органів виконавчої влади в економічній сфері; поглибленні децентралізації в управлінні економікою, гарантуванні реалізації економічних прав місцевих органів виконавчої влади, підприємств і установ, невтручанні в питання, віднесені до їх компетенції та компетенції органів місцевого самоврядування; удосконаленні правового статусу міністерств і комітетів, що здійснюють управління галузями народного господар ства; конкретизації в нормативних актах (статутах) завдань і функцій центральних органів виконавчої влади, їх повноважень по координації і регулюванню у відповідних галузях і сферах управління.
Складовими елементами економічної системи України є: промисловість, енергетичний комплекс, агропромисловий комплекс, транспорт та дорожнє господарство, зв’язок, житлове господарство, фінансова сфера тощо.
Суб’єкти адміністративно-правового регулювання в сфері економіки
Органи виконавчої влади здійснюють організуючу, цілеспрямо вану діяльність щодо забезпечення пропорційного розвитку економіки України.
Кабінет Міністрів України відповідно до ст. 116 Конституції України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, рівні умови розвитку всіх форм власності, організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України тощо. Провідним центральним органом виконавчої влади у забезпеченні реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі – Мінекономіки), яке є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Спеціальний статус Мінекономіки України пов’язаний із його головною (провідною) роллю у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України. Основні завдання міністерства визначені Положенням про Міністерство економіки України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України № 777 від 26.05.2007 року.
Мінекономіки України здійснює свої повноваження безпо середньо та через урядові органи державного управління, що діють у складі Мінекономіки України, та підпорядковані йому територіальні органи.
Під час виконання покладених на нього завдань Мінекономіки України взаємодіє з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, а також з відповідними органами інших держав.
Мінекономіки в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства України видає накази, організовує і контролює їх виконання. Нормативно-правові акти Мінекономіки підлягають реєстрації в установленому законодавством порядку.
Повноваження у сфері управління окремими галузями еконо міки мають галузеві міністерства: Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство енергетики та вугільної промис ловості, Міністерство інфраструктури. Крім галузе вих міністерств, повноваження щодо управління (галузевого та міжгалузевого) економікою мають також деякі інші центральні органи виконавчої влади: Державний служба статистики України, Державне космічне агентство України та інші.
Повноваження щодо міжгалузевого управління економікою також мають окремі міністерства та деякі центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом: Міністерство соціальної політики України, Міністерство екології і природних ресурсів України, Антимонопольний комітет України та деякі інші.
На місцевому рівні у структурі обласних, міських Київської та Севастопольської державних адміністрацій, згідно з Типовим положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р., діє Головне управління економіки обласної, Київської міської державної адміністрації та управління економіки Севастопольської міської державної адміністрації, яке є структурним підрозділом відповідної обласної державної адміністрації.
Воно підзвітне та підконтрольне з питань реалізації єдиної державної політики економічного і соціального розвитку України голові відповідної місцевої держадміністрації та Мінекономіки.
У структурі районної, районної у містах Київ та Севастополь дер жавних адміністрацій відповідно до Типового положення, затвердже ного постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2003 р., діє Управління економіки районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації, яке є структурним підрозділом відповідної державної адміністрації.
Безпосереднє управління державними підприємствами та організаціями здійснює керівник – генеральний директор (директор), який очолює адміністрацію цього підприємства або організації. Свої функції керівник здійснює відповідно до контракту, укладеного між ним та Мінекономіки, а також статуту (положення), затвердженого Мінекономіки, якщо відповідне підприємство (організація) входять до його сфери управління.
Верховна Рада України, функції якої можна виділити за двома основними критеріями: за формами діяльності та за об’єктами державно-владного впливу. За формами діяльності зазвичай розрізняють законодавчу, установчу і контрольну функції парламенту, а за об’єктами – політичну, економічну та соціальну.
У сфері економіки до компетенції Верховної Ради України належить:
· затвердження загальнодержавних програм економічного розвитку;
· законодавче визначення правового режиму власності;
· законодавче визначення правових засад і гарантій підприєм ництва, правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання;
· правове регулювання засад зовнішньоекономічної діяльності;
· законодавче визначення засад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;
· визначення порядку створення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального;
· законодавче визначення засад організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв’язку та ін.
Кабінет Міністрів України, діяльність якого спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України.
У сфері економіки та фінансів Уряд забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання національної економіки; забезпечує розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного та соціального розвитку; визначає доцільність розроблення державних цільових програм з урахуванням загальнодержавних пріоритетів та забезпечує їх виконання; здійснює відповідно до закону управління об’єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами, делегує в установленому законом порядку окремі повноваження щодо управління зазначеними об’єктами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, місцевим державним адміністраціям та відповідним суб’єктам господарювання.
Державна податкова адміністрація України, завданнями якої є:
здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів, а також неподаткових доходів, установлених законодавством (далі – податки, платежі);
внесення пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;
прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;
формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків-юридичних осіб;
роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;
запобігання злочинам та іншим правопорушенням, відне сеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміні стративні правопорушення.
запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;
розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;
запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;
забезпечення безпеки діяльності працівників органів держав ної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків.
Таким чином, державна податкова служба України є централізо ваною системою, побудованою за принципом багаторівневої ієрархіч ної організації: державного, регіонального (область, автономна рес публіка), міського та районного рівнів управління. Кожен рівень має свою специфіку, функції, а також особливості організаційного, матеріального, інформаційного та іншого забезпечення, необхідного для ефективної роботи в усіх напрямах службової діяльності.
Державна митна служба України. Основними завданнями даної служби є: забезпечення реалізації державної політики у сфері митної справи; захист економічних інтересів України; контроль за дотриманням законодавства України про митну справу; використання засобів митно-тарифного та нетарифного регулювання під час переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів; удосконалення митного контролю, митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України; здійснення разом з Національним банком України комплексного контролю за валютними операціями; здійснення разом з іншими уповноваженими центральними органами виконавчої влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і дотримання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку; боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил; розвиток міжнародного співробітництва у сфері митної справи та інші.
Антимонопольний комітет України, основним завданням якого є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині:
· здійснення державного контролю за дотриманням законо давства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб’єктів господарювання перед законом та пріоритету прав спожи вачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законо давства про захист економічної конкуренції;
· контролю за концентрацією, узгодженими діями суб’єктів господарювання та регулюванням цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій;
· сприяння розвитку добросовісної конкуренції;
· методичного забезпечення застосування законодавства про захист економічної конкуренції;
· здійснення контролю щодо створення конкурентного середо ви ща та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.
Детальніше повноваження Антимонопольного комітету визна чено ЗУ “Про Антимонопольний комітет України”.
Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування здійснюють регулювання у сфері економіки за рахунок головних управлінь економіки як структурних одиниць відповідних обласних чи Київської міської державної адміністрації та управлінь економіки районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, завдання та повноваження яких визначено Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2001 р. № 1666 “Про затвердження Типового положення про Головне управління економіки обласної, Київської міської державної адміністрації та управління економіки Севастопольської міської державної адміністра ції” та від 10 вересня 2003 р. № 1441 “Про затвердження Типового положення про управління економіки районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації”.
Органи місцевого самоврядування також беруть участь у регулюванні сфери економіки на відповідних територіях. Необхідно вказати, що це здійснюється за рахунок сільських, селищних, міських рад (представницьких органів місцевого самоврядування) та їхніх виконавчих органів (комітети, відділи, управління). При цьому самі повноваження в регулюванні економіки можуть бути як власні (наприклад, забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів), так і делеговані (наприклад, розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки).
Консультативно-дорадчі органи. Консультативно-дорадчі органи як суб’єкти адміністративно-правового регулювання економіки створено переважно для сприяння прийняттю рішень компетентними державними органами чи посадовими особами (виконавчо-розпорядчими органами). До складу таких органів входять фахівці та експерти у відповідних сферах, які дають певні консультації, поради, беруть участь в опрацюванні проектів нормативних актів. Рішення подібних органів самі по собі не мають юридичної сили, але вони певним чином впливають на прийняття рішень і появу нормативних актів, що регулюють конкретні напрями економіки.
Як приклад доцільно навести функціонування трьох видів консультативно-дорадчих органів: 1) які діють при Президенті України; 2) які діють при Кабінеті Міністрів України; 3) які діють при центральному органі виконавчої влади.
Наприклад, Консультативна рада з питань іноземних інвестицій в Україні, яка є консультативним органом при Президенті України, утвореним з метою забезпечення розроблення та реалізації державної політики щодо залучення та ефективного використання іноземних та вітчизняних інвестицій в економіку України, прискорення її інтеграції у світові економічні процеси (Указ Президента України від 11 квітня 1997 р. № 323/97 “Про Консультативну раду з питань іноземних інвестицій в Україні”).
Основні напрями державного регулювання у сфері економіки
Забезпечення легітимності підприємницької діяльності здійсню ється за рахунок проведення державної реєстрації підприємницької діяльності, ліцензування окремих видів діяльності.
Сучасна економічна наука визначає підприємництво як особливий вид діяльності, в основу якого покладені такі ознаки:
свобода вибору напрямків і методів діяльності, самостійність у прийнятті рішень;
постійна наявність фактора ризику;
орієнтація на досягнення комерційного успіху (зиску);
інноваційний характер діяльності.
Суб’єктами підприємницької діяльності можуть бути:
громадяни України та інших держав;
юридичні особи – підприємства (організації) усіх форм власності.
Адміністративно-правове регулювання у сфері підприємництва має ґрунтуватися на певній системі засобів. Побудова такої системи припускає виділення їх самостійних видів, ос новних напрямів їх взаємодії.
Адміністративне регулювання як складова нормативно-правового забезпечення підприємництва має арсенал адміністративних засобів, що базуються на силі державної влади і передбачають різного роду заборони, дозволи, примуси тощо. Основними видами адміністративного регулювання, що використовуються нині, є державна реєстрація підприємства, ліцензування, сертифікація та стандартизація.
Серед засобів адміністративного регулювання у сфері підприєм ництва називають дозвіл на здійснення певних дій, наприклад, ліцензування; затвердження конкретних завдань тим або іншим суб’єктам підприємницької діяльності; обов’яз кові розпорядження здійснення певних дій; заборона конкретних дій; реєстрація визначених дій; установлення квот та інших обмежень; застосування примусових заходів; застосування матеріальних санкцій; видача державних замовлень; контроль, нагляд тощо.
Порядок реєстрації підприємницьких струк тур не можна розглядати як метод регулювання, оскільки сама собою процедура як порядок здійснення певних дій не є інструментом впливу на регульовані підприємницькі відносини. Як засіб адміністративно-правового регулювання підприємництва можна розцінювати державну реєстрацію суб’єктів підприємництва. Щодо застосування санкцій, то воно є не регулятивним, а охоронним засобом впливу, що застосовується для досягнення цілей не адміністративно-правового регулювання, а охорони відносин у сфері підприємництва від правопорушень.
Адміністративно-правове регулювання підприємницької діяль ності здійснюється різними способами. Нормативні правові акти передбачають викорис тання для цієї мети таких інструментів:
· норми, нормативи (наприклад, норми амортизаційних від рахувань);
· ліміти (викидів забруднюючих речовин у природне середо вище);
· розміри ставок податків, інших обов’язко вих платежів;
· квоти (наприклад, при експорті товарів);
· коефіцієнти (наприклад, зміна регульованих цін або тарифів);
· резерви (встановлення сум, що резервуються комерційними банками);
· розміри капіталів і фондів (вс тановлення мінімального розміру статутного капіталу).
Велике значення має надання законного статусу і державна регламентація організаційно-правових форм суб’єктів підприєм ни цької діяльності або, іншими словами, державна реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності в установлених державою організаційно-правових формах. Це означає офіційний доступ до участі в торго вельному обороті.
Основними засобами регулюючого впливу держави на діяльність суб’єктів господарювання є:
· державне замовлення, державне завдання;
· ліцензування, патентування і квотування;
· сертифікація та стандартизація;
· застосування нормативів та лімітів;
· регулювання цін і тарифів;
· надання інвестиційних, податкових та інших пільг;
· надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субси дій.
Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються Господарським кодексом України, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку.
Обмеження щодо здійснення підприємниць кої діяльності, а також перелік видів діяльності, в яких забороняється підприємництво, встановлюються Конституцією України та законом.
Спеціальна (вільна) економічна зона – це частина території України, на якій встановлюються і діють спеціальний правовий режим економічної діяльності та порядок застосування і дії законодавства України. На території спеціальної (вільної) економічної зони запроваджуються пільгові митні, валютно-фінансові, податкові та інші умови економічної діяльності національних та іноземних юридичних і фізичних осіб.
Метою створення спеціальних (вільних) економічних зон є залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізація спільно з іноземними інвесторами підприємницької діяльності для нарощування експорту товарів і послуг, поставок на внутрішній ринок високоякісної продукції та послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, розвитку інфраструктури ринку, поліпшення використання природних і трудових ресурсів, прискорення соціально-економічного розвитку України.
На всі об’єкти та суб’єкти економічної діяльності спеціальної (вільної) економічної зони поширюється система державних гарантій захисту інвестицій, передбачена законодавством України про інвестиційну діяльність та іноземні інвестиції. Держава гарантує суб’єктам господарської діяльності спеціальної (вільної) економічної зони право на вивезення прибутків і капіталу, інвестованого в спеціальну (вільну) економічну зону, за її межі.
Суб’єкти економічної діяльності спеціальної (вільної) економіч ної зони мають право брати участь у конкурсах на державні замовлення, що оголошуються державними установами України.
Залучення іноземних інвестицій та створення СЕЗ повинно бути підпорядковано інтересам держави, і здійснюватися згідно із загальнодержавними економічними програмами (приватизації, струк тур ної перебудови народного господарства, реформи національної грошової системи). Вплив тут взаємний, і від єдності та оптимальності заходів, закладених у кожній із них, залежить кінцевий результат загально господарських перетворень.
Державний контроль у сфері економіки
У сфері економіки контроль (нагляд) тією чи іншою мірою здійснюють фактично всі спеціально створені інспекції, служби та інші органи відповідно до своїх повноважень. Це органи державного пожежного нагляду, залізничного транспорту, органи Міністерства соціальної політики України, органи, що здійснюють санітарний нагляд, тощо.
Специфічні форми контролю здійснюють щодо галузей еконо міки. Органи Міністерства екології та природних ресурсів України здійснюють державне управління та контроль за виконанням законо давства, яке закріплює право державної власності на тваринний світ, ліси, води, надра, охороною сільськогосподарських та інших земель, виконанням правил використання земель, землеустрою, правил і норм щодо ядерної і радіаційної безпеки під час використання джерел іонного випромінювання та ін. Органи, які здійснюють державний пробірний нагляд, розглядають справи про адміністративні право порушення, пов’язані з виробництвом, переробкою дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, обліком, зберіганням дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, їх збиранням і здаванням у державний фонд тощо. Органи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації України здійснюють нагляд за додержанням стандартів, якості продукції, правил, що діють у метрології, серти фі кації, та ін. В економіці відповідні управлінські, регулятивні, коорди на ційні, контрольні (наглядові) повноваження здійснює подат ко ва ад мі ністрація, контрольно-ревізійна служба, Антимонопольний комітет України. Звичайно, вони реалізують свої повноваження не тільки в сфері економіки, а й у інших сферах і галузях діяльності держави та суспільства. Значна кількість контролюючих (наглядових) органів має право застосовувати до правопорушників заходи адмі ністра тивного примусу, зокрема адміністративні стягнення. Повніше контрольно-наглядову діяльність цих органів розглядають під час аналізу управ ління в окремих галузях – промисловості, будів ництві, сільському господарстві тощо.
Організаційно-правові засади управління промисловістю
Промисловість – провідна галузь господарського комплексу держави, яка має за мету добування та переробку природних багатств. Від стану та розвитку промисловості залежать стан і розвиток інших галузей господарства, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, а отже, й рівень життя громадян, розвитку суспільства, держави в цілому.
Управління промисловістю здійснюється за галузевим принци пом з урахуванням територіального та міжгалузевого управління. Воно має за мету: координацію та подальший розвиток виробничих сил суспільства і держави; зростання ефективності праці; зниження собівартості продукції; підвищення її якості та конкуренто спроможності на світовому ринку; захист та наповнення внутрішнього ринку вітчизняними товарами, послугами та ін.
Поряд з промисловими підприємствами державного сектору в нових економічних умовах подальшого розвитку набувають промис лові підприємства недержавних форм власності: акціонерні, приватні, спільні (в тому числі з міжнародним капіталом) та ін. Державне управління ними має свої, досить істотні відмінності від управління промисловими підприємствами загальнодержавної та комунальної власності і зводиться в основному до впливу на них економічними заходами (податковою, митною, фінансовою політикою та ін.) та контролю за їх діяльністю.
Система органів управління промисловістю складається із: промислових міністерств; державних комітетів та відомств, які мають свої промислові об’єкти; управлінь промисловості місцевих державних адміністрацій; місцевих рад та їх виконавчих комітетів (з питань, делегованих їм державою); адміністрацій промислових об’єднань та промислових підприємств.
Встановлення засад управління промисловістю в Україні належить до компетенції Верховної Ради України, яка визначає державну політику, здійснює законодавче регулювання відносин, що виникають в цій сфері (галузі).
Загальне управління промисловістю в України, здійснення державної політики в цьому напрямку покладені на Кабінет Міністрів України, який управляє об’єктами державної власності, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади та ін.
Близькі за обсягом та напрямом діяльності повноваження по управлінню промисловістю має Рада міністрів АРК у межах автономії.
Центральне місце серед органів управління промисловістю належить промисловим міністерствам та державним комітетам, на які покладені завдання по безпосередній практичній реалізації державної політики у відповідних галузях. До промислових центральних органів виконавчої влади належать Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Державне агентство України з управління державними корпоративними правами та майном та ін. Вони управляють промисловими підприємствами, які входять до відповідної галузі.
Згідно із Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади ці органи беруть участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами; розробляють та застосовують механізм реалізації такої політики; підвищують ефективність виробництва та якість продукції на підпорядкованих їм підприємствах; здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства; розробляють відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізми їх впровадження; затверджують галузеві стандарти та стежать за їх додержанням тощо.
Безпосереднє керівництво основною виробничою ланкою про мисловості – промисловим підприємством здійснює вищий (відносно нього) орган – адміністрація об’єднання – для підприємства, яке входить до його складу, або безпосередньо міністерство – для об’єд нань і деяких важливих підприємств та казенних підприємств, які прямо підпорядковані міністерству.
До ланки управління підприємством, яке розташоване на терито рії АРК, може включатися ще й відповідний керівний орган автономії.
Державна фінансова інспекція України ревізує і перевіряє правильність ведення грошової та бухгалтерської документації, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей; стан їх збереження; повноту оприбуткування; правильність витрачання і збереження валютних коштів тощо.
Державна податкова служба України здійснює контроль за до дер жанням промисловими підприємствами законодавства про податки.
Міністерство екології та природних ресурсів України контролює додержання промисловими підприємствами природоохоронного законо давства.
Міністерство соціальної політики України здійснює контроль за виконанням органами управління промисловістю законодавства про працю, зайнятість і соціальний захист населення та вносить їм пропозиції щодо припинення дії наказів і рішень з цих питань, якщо вони суперечать чинному законодавству, а в необхідних випадках – пропозиції щодо їх скасування.
Важливе місце серед контролюючих органів у промисловій сфері належить Антимонопольному комітету України – державному органу, який покликаний забезпечувати відповідно до його компе тен ції державний контроль за додержанням антимонопольного законо давства, захист інтересів підприємців та споживачів від його пору шень, сприяти розвиткові добросовісної конкуренції у всіх сферах економіки. Виконуючи ці завдання, Антимонопольний комітет України, його територіальні відділення контролюють додержання анти монопольного законодавства при створенні, реорганізації, ліквідації господарюючих суб’єктів, придбанні часток (акцій, паїв), активів господарських товариств та підприємств, при здійсненні господарської діяльності підприємцями та реалізації повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування щодо підприємців; розглядають справи про порушення антимонопольного законодавства та приймають рішення за результатами їх розгляду в межах своїх повноважень; звертаються до суду з позовами у зв’язку з порушенням антимонопольного законо давства; надсилають правоохоронним органам матеріали про порушен ня законодавства, що містять ознаки злочину; дають рекомендації державним органам щодо здійснення заходів, спрямованих на розвиток підприємництва і конкуренції, тощо.
Нагляд за діяльністю промислових підприємств здійснює прокуратура України. Предметом нагляду з цього питання з її боку є відповідність актів, які видаються органами управління промисло вістю, їх посадовими особами, вимогам Конституції, інших законо давчих актів України.
Адміністративна відповідальність за правопорушення в промис ловості передбачена главою 8 КпАП “Адміністративні правопору шення в промисловості, будівництві та в галузі використання електричної і теплової енергії”, де містяться статті, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення.
2.1.2. Адміністративно-правове регулювання та державне управління в агропромисловому комплексі
Загальна характеристика агропромислового комплексу як об’єкта адміністративно-правового регулювання
Агропромисловий комплекс – фактор забезпечення національної безпеки держави. Слід говорити відносно продовольчої компоненти національної безпеки. Чинне законодавство визначає, що продовольча безпека – це захищеність життєвих інтересів людини, яка виражається в гарантуванні державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування з метою підтримання її звичайної життєвої діяльності.
Сільське господарство (агропромисловий комплекс), яке покли кане забезпечувати суспільство продовольством та сировиною для промислового виробництва, охоплює виробництво сільськогоспо дар ської продукції, її заготівлю (закупівлю) та переробку. З урахуван ням виняткової значущості цієї сфери для господарства вона віднесена до пріоритетних.
Пріоритетність соціального розвитку агропромислового ком плек су забезпечується державою шляхом різних організаційно-економічних і правових заходів .
Верховна Рада України визначає державну політику в сфері агропромислового комплексу, встановлює правові засади його функціонування, затверджує національні та інші програми економіч ного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку села, встановлює обсяги бюджетного фінансування, напрямки та обсяги інвестиційної політики.
Національна програма відродження села. Проблеми доступності послуг освіти (зокрема, економічної) і виховання, а також створення умов для проходження населенням курсу повної середньої школи в поєднанні з отриманням професійної освіти (в тому числі у вузах) не втрачають гостроти в сільській місцевості. Для їх розв’язання слід дотримуватися нормативів територіальної організації дошкільних закладів і шкіл, забезпеченості навчальними площами і приладдям; стимулювати органи влади до відкриття дошкільних закладів і початкових шкіл за пропозицією місцевих громад, впроваджувати нетрадиційні форми оплати праці їх персоналу; поліпшити якість виконання програм комп’ютеризації та укомплектування шкіл кваліфікованими вчителями; розробити методику визначення держав ного замовлення на підготовку фахівців для аграрного сектору та соціальної сфери села з урахуванням підвищення ефективності виробництва та перспектив розвитку господарського комплексу регіонів; задіяти доступні для споживачів механізми довгострокового кредитування освіти.
Першочергові заходи в системі охорони здоров’я села вклю чають також поліпшення якості медичного обслуговування сільського населення; максимальне наближення первинної медичної допомоги, що надається стаціонарно (амбулаторіями, фельдшерсько-акушер ськими пунктами) та пересувними засобами, до місць проживання селян; відкриттю на базі невикористовуваного ліжкового фонду відділень медико-соціальної допомоги для обслуговування самотніх непрацездатних і осіб похилого віку; нормативно-правове та фінансове стимулювання економічно ефективних форм первинної медичної допомоги; цільове комплектування закладів сучасним обладнанням.
Дослідження соціальної структури сільської місцевості засвід чило незадовільну доступність її послуг для широких верств населення, низькі темпи оновлення матеріально-технічної бази та слабку оснащеність об’єктів (насамперед соціально-культурних, чиє ефективне функціонування є суспільно вагомим) сучасними техніч ними засобами, недостатню кваліфікацію значної частини працівників. Серед причин перелічених явищ головними є надзвичайна обме женість фінансування та відсутність належної уваги виконавчої влади до соціального захисту сільських жителів. Соціальна інфраструктура потребує вдосконалення територіальної організації та форм роботи, модернізації активної і пасивної частин основних фондів з орієнтацією на швидке досягнення нормативів і стандартів обслуговування.
Зміцнення суспільного здоров’я і державотворчих настроїв, відродження українського села вимагають досягнення певної якості культурного життя, передумовами якої є збереження та підтримання ефективного функціонування законодавчо визнаної необхідною мережі закладів культури; визначення статусу та повноцінне фінансу вання об’єктів історико-культурної спадщини і природно-заповідного фонду, що межують із сільськими системами розселення; забезпечення економічної доступності суспільно необхідних культурних послуг з урахуванням доходів сільського населення; обов’язкове естетичне виховання школярів, фінансоване за цільовою статтею видатків; дослідження попиту на послуги культури в регіональних системах розселення, який охоплює кінопокази, вечори відпочинку для молоді, гуртки для дітей і дорослих (зокрема платні) з музики, танцю, образотворчого мистецтва, народних промислів, обслуговуючих видів праці. Максимізувати участь позабюджетних коштів (спонсорських, меценатських, благодійницьких) у поліпшенні бази галузі.
Агропромисловий фонд. У рамках тимчасового адміністра тив ного регулювання цін слід указати на існування в державі Аграрного фонду. Хоча він і не є органом державного управління, але саме на нього покладено обов’язки стосовно провадження цінової політики в агропромисловій галузі економіки України. Аграрний фонд підпо рядковується, є підзвітним і підконтрольним Міністерству аграрної політики та продовольства України (постанова Кабінету Міністрів України від 6 липня 2005 р. № 543 “Про аграрний фонд”).
Нормативно-правовою базою адміністративного-правового регулювання у сфері агропромислового комплексу є положення таких документів: Земельний кодекс України, Закон України “Про ветеринарну медицину”, Закон України “Про охорону прав на сорти рослин”, Закон України “Про карантин рослин”, Закон України “Про племінну справу у тваринництві”, Закон України “Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру”, Закон України “Про насіння і садивний матеріал”, Закон України “Про особисте селянське господарство”, Закон України “Про фермерське господарство”, Закон України “Про молоко та молочні продукти”, Закон України “Про державну підтримку сільського господарства України” та ряд підзаконних актів.
Організація державного управління в агропромисловій сфері
Пріоритетність соціального розвитку агропромислового комплексу забезпечується державою шляхом різних організаційно-економічних і правових заходів.
Верховна Рада України визначає державну політику в сфері агропромислового комплексу, встановлює правові засади його функ ціо нування, затверджує національні та інші програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку села, вста нов лює обсяги бюджетного фінансування, напрямки та обсяги інвести ційної політики.
Президент України і Кабінет Міністрів України визначають потребу держави у сільськогосподарській продукції та сировині, здійснюють політику підтримки вітчизняного виробника сільсько госпо дарської продукції, захисту внутрішнього ринку та ін. Президент України створює, реорганізовує та ліквідує центральні та місцеві органи державного управління агропромисловим комплексом. Так, Указом Президента України від 09 грудня 2010 р. на базі Міністерства аграрної політики України утворено Міністерство аграрної політики та продовольства України. Через Міністра аграрної політики та продо вольства України спрямовується і координується діяльність: Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України, Держав ного агентства земельних ресурсів України, Державного агентства лісових ресурсів України, Державного агентства рибного господарства України, Державної інспекції сільського господарства України.
Органи АРК здійснюють правове регулювання відносин у сфері сільського господарства, затверджують і реалізують програми з питань соціально-економічного та культурного розвитку агропромислового комплексу і села АРК.
Відповідні функції у сфері управління агропромисловим комплексом виконують на підвідомчій їм території обласні, районні місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. Так, органи місцевого самоврядування вирішують питання передачі земель них ділянок у власність; надання їх у користування, зокрема на умовах оренди; реєструють права власності, права користування землею і договори на оренду землі, вилучення (викуп) земель, стягнення плати за землю, ведення земельно-кадастрової документації; погоджують будівництво жилих, виробничих, культурно-побутових та інших будівель і споруд на земельних ділянках. Вони також орга нізують та здійснюють державний контроль за додержанням земель ного і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення, відтворенням лісів, вирішують земельні спори.
Систему спеціалізованих органів державного управління агро про мисловим комплексом очолює Міністерство аграрної політики та продовольства України, яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінагрополітики України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики, продовольчої безпеки держави, державного управління у сфері сільського госпо дарства, садівництва, виноградарства, харчової промисловості, риб ного господарства, переробки сільськогосподарської продукції.
Мінагрополітики у своїй діяльності керується Конституцією, законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а також Положенням про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затверджене Указом Президента № 500 від 23.04.2011р., у межах своїх повноважень організовує виконання актів законодавства і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Основними завданнями Мінагрополітики України є формування та забезпечення реалізації: державної аграрної політики, спрямованої на розвиток агропромислового комплексу та забезпечення продо вольчої безпеки держави; державної політики у сферах сільського господарства, тваринництва, садівництва, насінництва, розсадництва, виноградарства, харчової і переробної промисловості, сільськогоспо дарської дорадчої діяльності; державної політики в галузях рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства; ветеринар ної медицини, безпечності харчових продуктів та кормів, у сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин; державної політики з питань земельних відносин, топографо-геоде зичної і картографічної діяльності, лісового та мисливського господар ства, якості та безпеки сільськогосподарської продукції, насіння і садивного матеріалу, біологічної і генетичної безпеки сільськогоспо дарських рослин і тварин, родючості ґрунтів.
Крім цього, Мінагрополітики організовує та здійснює держав ний контроль та нагляд за дотриманням вимог законодавства у процесі експлуатації природоохоронних об’єктів, раціонального використання лісових, водних та інших природних ресурсів; сприяє додержанню та вдосконаленню законодавства з питань, що належать до його відання.
Державне агентство рибного господарства. Органами дер жавного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища спеціальної компетенції, як зазначалося, є центральні органи виконавчої влади та урядові органи державного управління із підпорядкованими їм територіальними підрозділами, для яких забез печення реалізації екологічної політики на загальнодержавному та місцевому рівнях є єдиним, головним призначенням. Такими орга нами є: Міністерство екології та природних ресурсів України; Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство); Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісгосп України); Державне агентство рибного господарства України (Держрибагенство), який має забезпечувати проведення державної політики у галузі рибного господарства і рибної промисловості, охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства та інші.
Держрибагенство у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції і законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затверджене Указом Президента України № 484 від 16.04.2011р., яким і визначено повноваження Держрибагенства.
Державне агентство земельних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і регулюється Положенням про Державне агентство земельних ресурсів України, затверджене Указом Президента України № 445 від 08.04.2011р.
Держземагенство забезпечує реалізацію державної політики та управління у сфері регулювання земельних відносин, використання, відтворення, охорони та проведення моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру, провадження топографо-геодезичної та картографічної діяльності, а також міжгалузеву координацію та державне регулювання у сфері встановлення меж області, району, міста, району в місті, села і селища.
Важливі функції виконує Державна ветеринарна та фітоса нітарна служба України, діяльність якої регулюється Положенням про Державну ветеринарну та фітосанітарну службу України, затвердже ним Указом Президента України № 464 від 13.04.2011р. Вона здійснює державну політику в галузі ветеринарної медицини, сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, державного нагляду (контролю) за племінною справою у тваринництві.
Держветфітослужба України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи: головні управління ветеринарної медицини в Автономній Республіці Крим, областях, містах Київ та Севастополь, управління ветеринарної медицини у містах обласного значення, районах; державні фітосанітарні інспекції в областях, а також міжрегіональні територіальні органи: Головну державну фітосанітарну інспекцію, державну фітосанітарну інспекцію Автономної Республіки Крим. Держветфітослужба України для виконання покладених на неї завдань утворює регіональні служби державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду на державному кордоні України та транспорті.
Державне агентство лісових ресурсів, діяльність якого регулюється Положенням про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженим Указом Президента України № 458 від 13.04.2011р. Держлісагенство формує та реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.
Державна інспекція сільського господарства, діяльність якої регулюється Положенням про Державну інспекцію сільського госпо дар ства України, затвердженим Указом Президента України № 459 від 13.04.2011р. Основним завданням Держсільгоспінспекції є реалізація державної політики у сферах здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Відповідні функції у сфері управління агропромисловим комплексом виконують на підвідомчій їм території обласні, районні місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. Так, органи місцевого самоврядування вирішують питання передачі земельних ділянок у власність; надання їх у користування, зокрема на умовах оренди; реєструють права власності, права користування землею і договори на оренду землі, вилучення (викуп) земель, стяг нення плати за землю, ведення земельно-кадастрової документації; погоджують будівництво житлових, виробничих, культурно-побутових та інших будівель і споруд на земельних ділянках. Вони також організують та здійснюють державний контроль за додержанням земельного і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного і місцевого значення, відтворенням лісів, вирішують земельні спори.
Місцевими органами управління в аграрній сфері є Головні управління сільського господарства і продовольства обласної, управління сільського господарства і продовольства Севастопольської міської, управління (відділ) сільського господарства районної державної адміністрації .
Державний контроль і нагляд в агропромисловому комплексі
Орієнтуючись на важливість діяльності агропромислового комплексу в житті суспільства, доцільно проаналізувати механізм здійснення державного контролю і нагляду в зазначеній сфері. Якщо ми говоримо про продовольчу безпеку як фактор забезпечення національної безпеки, то, відповідно, важливим убачається контроль і нагляд з боку держави за тим, яким чином забезпечується продовольча компонента національної безпеки.
На підставі чинного законодавства, нині основними напрямами державної політики у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави є такі:
забезпечення належної якості й безпеки продовольчої продукції, що реалізується на внутрішньому ринку, та її цінової доступності для населення України;
стимулювання виробництва сільськогосподарської продукції рослинного і тваринного походження відповідно до потреб населення шляхом підвищення рівня забезпеченості аграрно-промислового комплексу матеріально-технічними ресурсами;
дальше реформування аграрної сфери економіки, утвердження ринкових засад функціонування агропромислового комплексу;
забезпечення раціонального використання та належної охорони земель сільськогосподарського призначення;
розвиток інфраструктури аграрного ринку, зокрема біржової тор гівлі продовольчими ресурсами, із залученням до участі в такій торгівлі сільськогосподарських підприємств, фермерських та особис тих селянських господарств, врегулювання діяльності оптових продовольчих ринків;
підвищення мотивації до продуктивної праці у сільському господарстві, забезпечення розвитку інфраструктури сільських терито рій та соціальної сфери села;
вдосконалення державної підтримки сільського господарства, забезпечення її спрямування на зростання продуктивності, підвищення конкурентоспроможності та технологічного рівня сільськогосподар ського виробництва;
стимулювання залучення інвестицій в агропромисловий комплекс;
забезпечення формування в повному обсязі га ефективності використання державного резерву продовольства (Указ Президента України від 28 грудня 2005 p. № 1867/2005 “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України” від 9 грудня 2005 року “Про стан агропромислового комплексу та заходи щодо забезпечення продовольчої безпеки України”).
З огляду на зазначене вище, а також на комплексний характер АПК України, існує велика кількість об’єктів контролю і нагляду в агропромисловому секторі економіки держави. Створена і діє низка органів та організацій, для яких контроль чи нагляд є або головним завданням, або одним із декількох. Суб’єкти адміністративно-правового регулювання в АПК беруть участь і в реалізації контрольно-наглядової діяльності. До суб’єктів, серед повноважень яких є контроль та/чи нагляд у сфері АПК належать Міністерство аграрної політики та продовольства України та його структурні підрозділи:
· Державна ветеринарна та фітосанітарна служба України, одним із завдань якої є проведення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за здоров’ям тварин, безпечністю та якістю всіх харчових продуктів, неїстівних продуктів тваринного походження, кормів та інших товарів, охорони території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, включених до списку Міжнародного епізоотичного бюро (МЕБ), з територій інших держав або карантинних зон;
· Державна інспекція сільського господарства України, яка організовує і здійснює державний нагляд (контроль):
у частині дотримання земельного законодавства, викори стання та охорони земель усіх категорій та форм власності;
у частині насінництва та розсадництва;
у частині якості та безпечності сільськогосподарської продукції;
у частині дотримання правил виробництва виноробної продукції;
у частині дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритих системах на підприємствах, в установах і організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності;
у частині родючості ґрунтів;
у частині експлуатації та технічного стану машин;
у частині охорони прав на сорти рослин.
2.1.3. Адміністративно-правове забезпечення
управління у сфері освіти та науки
Загальна характеристика освіти як об’єкта адміністративно-правового регулювання
Будь-яка держава не може існувати та розвиватись прогресивно у разі, коли в ній не розвинута система освіти та державного управління у цій сфері. Не є винятком і Україна. Доцільно навести висловлювання А. Зільбера, згідно з яким “освіта – це те, що залишається у людини, коли все інше геть-чисто забуте”.
Освіта – це цілеспрямований процес виховання та навчання з метою всебічного розвитку розумових і фізичних здібностей людини та забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями. Конституція України у ст. 53 визначає, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов’язковою. Держава забезпечує доступність та безоплатність освіти в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.
У контексті пріоритетних цілей освіти визначено головні засоби підвищення ефективності діяльності системи освіти:
· забезпечення випереджаючого розвитку всієї системи освіти, її спрямованості на проблеми майбутньої постіндустріальної цивіліза ції; формування безперервної системи освіти;
· активізація гуманного та творчого начала в освіті, створення передумов для всебічного розвитку й саморозвитку особистості, індивідуалізації та диференціації навчання, переходу на особистісно орієнтовані педагогічні технології;
· формування у процесі навчання цінностей мирного співісну вання держав та міжнародного співробітництва;
· формування комунікативних навичок, уміння співпрацювати у колективі, відповідальності за індивідуальні та колективні рішення;
· запровадження гуманістично орієнтованих методів інновацій ного та розвивального навчання на основі використання перспектив них інформаційних технологій;
· забезпечення більшої доступності освіти для населення планети через використання можливостей дистанційної освіти та самоосвіти із застосуванням інформаційних і телекомунікаційних технологій.
Методологічною основою визначення змісту освіти є загаль но людські, духовні і національні цінності, сконцентрованість на акту альних і перспективних інтересах дитини. Головне в змісті освіти – фундаменталізація, науковість і системність знань, їх цінність для соціального становлення людини, гуманізація і демократизація шкільної освіти, ідеї полікультурності, взаємоповаги між націями і народами, світський характер школи. Важливими є доступність, науковість, наступність і перспективність змісту освіти, практичне значення, потенційні можливості його для загальнокультурного, наукового, технологічного розвитку особистості, а також індивідуалізація, диференціація навчання.
Національна доктрина розвитку освіти
В Україні повинні забезпечуватися прискорений, виперед жальний інноваційний розвиток освіти, а також створюватися умови для розвитку, самоствердження та самореалізації особистості протягом життя.
Національна доктрина розвитку освіти (далі – Національна доктрина) визначає систему концептуальних ідей та поглядів на стратегію і основні напрями розвитку освіти у першій чверті XXI століття.
Мета державної політики щодо розвитку освіти полягає у створенні умов для розвитку особистості і творчої самореалізації кожного громадянина України, вихованні покоління людей, здатних ефективно працювати і навчатися протягом життя, оберігати й примножувати цінності національної культури та громадянського суспільства, розвивати і зміцнювати суверенну, незалежну, демократичну, соціальну та правову державу як невід’ємну складову європейської та світової спільноти.
Пріоритетними напрямами державної політики щодо розвитку освіти є: особистісна орієнтація освіти; формування національних і загальнолюдських цінностей; створення для громадян рівних можливостей у здобутті освіти; постійне підвищення якості освіти, оновлення її змісту та форм організації навчально-виховного процесу; розвиток системи безперервної освіти та навчання протягом життя; пропаганда здорового способу життя; розширення україномовного освітнього простору; забезпечення освітніх потреб національних меншин; забезпечення економічних і соціальних гарантій для професійної самореалізації педагогічних, науково-педагогічних пра ців ників, підвищення їх соціального статусу; розвиток дошкільної, позашкільної, загальної середньої освіти у сільській місцевості та професійно-технічної освіти; органічне поєднання освіти і науки, розвиток педагогічної та психологічної науки, дистанційної освіти; запровадження освітніх інновацій, інформаційних технологій; створення індустрії сучасних засобів навчання і виховання, повне забезпечення ними навчальних закладів; створення ринку освітніх послуг та його науково-методичного забезпечення; інтеграція вітчизняної освіти до європейського та світового освітніх просторів.
Національне виховання є одним із головних пріоритетів, органічною складовою освіти. Його основна мета – виховання свідомого громадянина, патріота, набуття молоддю соціального досвіду, високої культури міжнаціональних взаємовідносин, формування у молоді потреби та уміння жити в громадянському суспільстві, духовності та фізичної досконалості, моральної, художньо-естетичної, трудової, екологічної культури.
Передумовою утвердження розвинутого громадянського суспіль ства є підготовка освічених, моральних, мобільних, конструк тивних і практичних людей, здатних до співпраці, міжкультурної взаємодії, які мають глибоке почуття відповідальності за долю країни, її соціально-економічне процвітання.
Освіта має активно сприяти формуванню нової ціннісної системи суспільства – відкритої, варіативної, духовно та культурно наповненої, толерантної, здатної забезпечити становлення громадя нина і патріота, консолідувати суспільство на засадах пріоритету прав особистості, зменшення соціальної нерівності.
Для всіх громадян України незалежно від національності, статі, соціального походження та майнового стану, віросповідання, місця проживання та стану здоров’я забезпечується рівний доступ до якісної освіти. Реалізація зазначеного права передбачає прозорість, наступ ність системи освіти всіх рівнів, гнучке врахування демографічних, соціальних, економічних змін.
Мережа навчальних закладів повинна задовольняти освітні потреби кожної людини відповідно до її інтересів, здібностей та потреб суспільства.
На забезпечення якості освіти спрямовуються матеріальні, фінансові, кадрові та наукові ресурси суспільства і держави. Висока якість освіти передбачає взаємозв’язок освіти і науки, педагогічної теорії та практики.
Рівний доступ до здобуття освіти забезпечується:
· у дошкільній освіті;
· у загальній середній освіті;
· в освіті дітей з особливостями психічного і фізичного розвитку;
· у позашкільній освіті;
· у професійно-технічній освіті;
· у вищій освіті.
Сучасна система управління сферою освіти розвивається як державно-громадська. Вона має враховувати регіональні особливості, тенденції до зростання автономії навчальних закладів, конкуренто спроможності освітніх послуг.
Основними джерелами фінансового забезпечення освіти є:
кошти державного та місцевих бюджетів;
кошти юридичних і фізичних осіб, громадських організацій та фондів, зокрема благодійні внески і пожертвування;
кошти від надання навчальними закладами додаткових освітніх та інших послуг;
гранти;
кредити на розвиток навчальних закладів усіх рівнів та здобуття освіти;
кошти від здійснення навчальними закладами економічної діяльності, регламентованої державою.
Дошкільна освіта. Державна політика у сфері дошкільної освіти визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами і втілюється центральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Дошкільна освіта – цілісний процес, спрямований на:
а) забезпечення різнобічного розвитку дитини дошкільного віку відповідно до її задатків, нахилів, здібностей, індивідуальних, психічних та фізичних особливостей, культурних потреб;
б) формування у дитини дошкільного віку моральних норм, набуття нею життєвого соціального досвіду.
Періоди дошкільного віку: немовляти; молодший дошкільний; середній дошкільний; старший дошкільний.
Систему дошкільної освіти становлять: дошкільні навчальні заклади незалежно від підпорядкування, типів і форм власності; наукові і методичні установи; органи управління освітою; освіта та виховання в сім’ї.
Дошкільна освіта є обов’язковою первинною складовою частиною системи неперервної освіти в Україні. Вона може здійснюватись у сім’ї, дошкільних навчальних закладах у взаємодії з сім’єю та має на меті забезпечення фізичного, психічного здоров’я дітей, їх всебічного розвитку, набуття життєвого досвіду, вироблення вмінь, навичок, необхідних для подальшого навчання.
З метою своєчасного виявлення, підтримки та розвитку обдарованості, природних нахилів та здібностей дітей дошкільного віку дошкільні навчальні заклади організовують освітній процес за одним чи кількома пріоритетними напрямами (художньо-естетичний, фізкультурно-оздоровчий, гуманітарний, музичний тощо).
Для задоволення потреб населення дошкільні навчальні заклади функціонують протягом року чи сезонно з різним режимом роботи. За бажанням батьків, або осіб, які їх замінюють, у дошкільному навчальному закладі дитина може перебувати цілодобово, протягом дня або короткотривало.
Загальна середня освіта – цілеспрямований процес оволодіння систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для подальшої освіти і трудової діяльності.
Загальна середня освіта є обов’язковою основною складовою безперервної освіти і спрямована на забезпечення всебічного розвитку особистості шляхом навчання та виховання, які ґрунтуються на за гальнолюдських цінностях та принципах науковості, полікультурності, світського характеру освіти, системності, інтегративності, єдності навчання і виховання, на засадах гуманізму, демократії, громадянської свідомості, взаємоповаги між націями і народами в інтересах людини, родини, суспільства, держави.
Систему загальної середньої освіти становлять: загальноосвітні навчальні заклади всіх типів і форм власності, зокрема для громадян, які потребують соціальної допомоги та соціальної реабілітації, навчально-виробничі комбінати, позашкільні заклади, науково-методичні установи та органи управління системою загальної середньої освіти, а також професійно-технічні та вищі навчальні заклади I–II рівнів акредитації, що надають повну загальну середню освіту.
Для виконання покладених завдань МОНмолодьспорт України: реалізовує державну політику у сфері загальної середньої освіти; здійснює в межах своїх повноважень нормативно-правове регулювання відносин у системі загальної середньої освіти; розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення загальноосвітніх навчальних закладів згідно з Державним стандартом загальної середньої освіти; визначає перспективи розвитку системи загальної середньої освіти; розробляє, впроваджує і контролює додержання Державного стандарту загальної середньої освіти; контролює діяльність органів управління освітою та навчальних закладів системи загальної середньої освіти; організовує нормативне, програмне, науково-методичне та інформаційне забезпечення системи загальної середньої освіти; визначає порядок атестації педагогічних працівників загальноосвітніх навчальних закладів; організовує підготовку та підвищення кваліфікації педагогічних працівників, у тому числі керівних кадрів, у системі загальної середньої освіти; приймає рішення щодо організації інноваційної діяльності в системі загальної середньої освіти, координує та контролює її проведення; забезпечує підготовку і видання підручників, посібників, методичної літератури для загальноосвітніх навчальних закладів, схвалює їх видання, організовує замовлення через відповідні місцеві органи управління освітою; затверджує типові переліки обов’язкового навчального та іншого обладнання (в тому числі корекційного), навчально-методичних та навчально-наочних посібників, підручників, художньої та іншої літератури; забезпечує соціальний захист, охорону життя, здоров’я та захист прав педагогічних працівників, спеціалістів, які беруть участь у навчально-виховному процесі, учнів (вихованців) загальноосвітніх навчальних закладів; заохочує педагогічних працівників; організовує забезпечення педагогічних працівників підручниками, посібниками та методичною літературою; здійснює міжнародне співробітництво у встановленому законодавством порядку.
Позашкільна освіта – це сукупність знань, умінь та навичок, що отримують вихованці, учні і слухачі в позашкільних навчальних закладах у час, вільний від навчання в загальноосвітніх та інших навчальних закладах.
Державне управління позашкільною освітою здійснюють:
спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі освіти;
інші центральні органи виконавчої влади, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади;
Рада міністрів Автономної Республіки Крим;
обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації та підпорядковані їм органи управління, у сфері управління яких перебувають позашкільні навчальні заклади;
органи місцевого самоврядування.
Основною формою державного контролю за діяльністю позашкільних навчальних закладів незалежно від підпорядкування, типів і форм власності є державна атестація позашкільного навчального закладу, яка проводиться не рідше одного разу в 10 років у порядку, встановленому спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі освіти. Результати державної атестації позашкільних навчальних закладів оприлюднюються.
Професійно-технічна освіта є комплексом педагогічних та організаційно-управлінських заходів, спрямованих на забезпечення оволодіння громадянами знаннями, уміннями і навичками в обраній ними галузі професійної діяльності, розвиток компетентності та професіоналізму, виховання загальної і професійної культури.
Професійно-технічна освіта є складовою системи освіти України. Професійно-технічна освіта здобувається у професійно-технічних навчальних закладах. Професійно-технічна освіта забезпечує первинну професійну підготовку, перепідготовку і підвищення кваліфікації робітників. Первинна професійна підготовка – це здобуття професійно-технічної освіти особами, які раніше не мали робітничої професії, спеціальності, що забезпечує відповідний рівень професійної кваліфікації, необхідний для продуктивної професійної діяльності. Перепідготовка робітників – це професійно-технічне навчання, спрямоване на оволодіння іншою професією робітниками, які здобули первинну професійну підготовку. Підвищення кваліфікації робітників – це професійно-технічне навчання робітників, що дає можливість розширювати і поглиблювати раніше здобуті професійні знання, уміння і навички на рівні вимог виробництва чи сфери послуг.
Професійно-технічна освіта здобувається громадянами України у державних і комунальних професійно-технічних навчальних закладах безоплатно, за рахунок держави.
Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються правом на здобуття професійно-технічної освіти нарівні з громадянами України. Інші іноземці оплачують своє навчання, якщо інше не передбачене законодавством або міжнародними договорами України.
Громадяни, які мають базову загальну середню освіту, можуть одночасно із набуттям професії здобувати повну загальну середню освіту у професійно-технічному навчальному закладі або в іншому навчальному закладі.
Громадяни, які з певних причин не можуть одночасно із набуттям професії здобувати повну загальну середню освіту або не мають базової загальної середньої освіти, а також ті, які потребують соціальної допомоги і реабілітації, можуть здобувати робітничу кваліфікацію з професій, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України.
Потреба у професійно-технічних навчальних закладах визнача ється Кабінетом Міністрів України, а їх мережа – спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти за пропозиціями міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади. Порядок створення, реорганізації та ліквідації професійно-технічних навчальних закладів встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Професійно-технічні навчальні заклади незалежно від форм власності та підпорядкування розпочинають діяльність, пов’язану з підготовкою кваліфікованих робітників та наданням інших освітніх послуг, після отримання ліцензії. Ліцензія видається у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Вища освіта – це рівень освіти, який здобувається особою у вищому навчальному закладі в результаті послідовного, системного та цілеспрямованого процесу засвоєння змісту навчання, який ґрунтує ться на повній загальній середній освіті й завершується здобуттям певної кваліфікації за підсумками державної атестації.
Державна політика в галузі вищої освіти ґрунтується на принципах: доступності та конкурсності здобуття вищої освіти кожним громадянином України; незалежності здобуття вищої освіти від впливу політичних партій, громадських і релігійних організацій; інтеграції системи вищої освіти України у світову систему вищої освіти при збереженні і розвитку досягнень та традицій української вищої школи; наступності процесу здобуття вищої освіти; державної підтримки підготовки фахівців для пріоритетних напрямів фунда ментальних і прикладних наукових досліджень; гласності при формуванні структури та обсягів освітньої та професійної підготовки фахівців.
Відповідно до існуючих напрямів освітньої діяльності в Україні діють вищі навчальні заклади таких типів:
· університет – багатопрофільний виший навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації широкого спектра природничих, гуманітарних, технічних, економічних та інших напрямів науки, техніки, культури і мистецтв, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром, має розвинуту інфраструктуру навчальних, наукових і науково-виробничих підрозділів, відповідний рівень кадрового і матеріально-технічного забезпечення, сприяє поширенню наукових знань та здійснює культурно-просвітницьку діяльність.
· академія – вищий навчальний заклад четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, проводить фундаментальні та прикладні наукові дослідження, є провідним науково-методичним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;
· інститут – вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації або структурний підрозділ університету, академії, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у певній галузі науки, виробництва, освіти, культури і мистецтва, проводить наукову, науково-методичну та науково-виробничу діяльність і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;
· консерваторія (музична академія) – вищий навчальний заклад третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у галузі культури і мистецтва – музичних виконавців, композиторів, музикознавців, викладачів музичних дисциплін, проводить наукові дослідження, є провідним центром у сфері своєї діяльності і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;
· коледж – вищий навчальний заклад другого рівня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації у споріднених напрямах підготовки (якщо є структурним підрозділом вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації або входить до навчального чи навчально-науково-виробничого комплексу) або за кількома спорідненими спеціальностями і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення;
· технікум (училище) – вищий навчальний заклад першого рівня акредитації або структурний підрозділ вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, який провадить освітню діяльність, пов’язану із здобуттям певної вищої освіти та кваліфікації за кількома спорідненими спеціальностями, і має відповідний рівень кадрового та матеріально-технічного забезпечення.
Післядипломна освіта – спеціалізоване вдосконалення освіти та професійної підготовки особи шляхом поглиблення, розширення й оновлення її професійних знань, умінь та навичок або отримання іншої професії, спеціальності на основі здобутого раніше освітньо-кваліфікаційного рівня та практичного досвіду.
Післядипломна освіта створює умови для безперервності та наступності освіти і включає:
перепідготовку – отримання іншої спеціальності на основі здобутого раніше освітньо-кваліфікаційного рівня та практичного досвіду;
спеціалізацію – набуття особою здатностей виконувати окремі завдання та обов’язки, які мають особливості, в межах спеціальності;
розширення профілю (підвищення кваліфікації) – набуття особою здатностей виконувати додаткові завдання та обов’язки в межах спеціальності;
стажування – набуття особою досвіду виконання завдань та обов’язків певної спеціальності.
Особа, яка пройшла перепідготовку і успішно пройшла державну атестацію, отримує відповідний документ про вищу освіту.
Особа, яка успішно пройшла стажування або спеціалізацію чи розширила профіль (підвищила кваліфікацію), отримує відповідний документ про післядипломну освіту.
Післядипломна освіта здійснюється вищими навчальними закладами післядипломної освіти або структурними підрозділами вищих навчальних закладів відповідного рівня акредитації, зокрема на підставі укладених договорів.
Аспірантура (докторантура) – спеціалізований підрозділ вищого навчального закладу чи науково-дослідницької установи з підготовки викладацьких та наукових кадрів високої кваліфікації – кандидатів (докторів) наук.
Самоосвіта – освіта, яку отримують у процесі самостійної роботи без проходження систематичного курсу навчання в стаціонарному навчальному закладі. Крім того, самоосвіта є невід’ємною частиною систематичного навчання у стаціонарних закладах, сприяє поглибленню, розширенню та більш міцному засвоєнню знань.
Основними принципами освіти в Україні є:
доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою;
рівність умов кожної людини для повної реалізації її здібностей, таланту, всебічного розвитку;
гуманізм, демократизм, пріоритетність загальнолюдських духовних цінностей;
органічний зв’язок із світовою та національною історією, культурою, традиціями;
незалежність освіти від політичних партій, громадських і релігійних організацій;
науковий, світський характер освіти;
інтеграція з наукою і виробництвом;
взаємозв’язок з освітою інших країн;
гнучкість і прогностичність системи освіти;
єдність і наступність системи освіти;
безперервність і різноманітність освіти;
поєднання державного управління і громадського самовряду вання в освіті.
Освіта в Україні є відкритим соціальним інститутом. Суб’єкти системи освіти співпрацюють з міжнародними інституціями та організаціями, які для здійснення своєї діяльності покликані залучати педагогів, дітей та молодь з метою набуття ними соціальної компетентності й досвіду у питаннях взаєморозуміння, толерантності, побудови спільного європейського дому, культурного різноманіття і водночас для збереження та примноження власних культурних надбань.
Організація державного управління у сфері освіти
Для управління освітою в Україні створена система державних органів управління та органів громадського самоврядування.
Згідно зі ст. 11 Закону України “Про освіту”, до державних органів управління освітою в Україні належать:
Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України;
міністерства і відомства України, яким підпорядковані заклади освіти;
Міністерство освіти Автономної Республіки Крим;
місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування і підпорядковані їм органи управління освітою. Органи управління освітою і громадського самоврядування діють у межах повноважень, визначених законодавством.
Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України (МОНмолодьспорт України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОНмолодьспорт України є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади із формування і забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, науки, інновацій та інформатизації інтелектуальної власності, молоді, фізич ної культури та спорту, діяльність якого регулюється Положенням про Міністерство освіти і науки, молоді та спорту, затверджене Указом Президента України № 410 від 08.04.2011р.
У межах своїх повноважень МОН України організовує виконання актів законодавства і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Основними завданнями МОНмолодьспорту України є форму вання та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки, інновацій та інформатизації, інтелектуальної власності, молоді, фізичної культури та спорту.
Акти МОНмолодьспорту України, прийняті в межах його повноважень, є обов’язковими для міністерств і відомств, яким підпорядковані заклади освіти, Міністерства освіти Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підпорядкованих їм органів управління освітою, закладів освіти незалежно від форм власності.
Міністерства і відомства, яким підпорядковані заклади освіти, разом з МОНмолодьспортом України беруть участь у здійсненні державної політики в галузі освіти, науки, професійної підготовки кадрів, у проведенні державного інспектування та акредитації закладів освіти, здійснюють контрольні функції по дотриманню вимог щодо якості освіти, забезпечують зв’язок із закладами освіти та державними органами інших країн з питань, що належать до їх компетенції, організовують впровадження у практику досягнень науки і передового досвіду.
Місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції:
· встановлюють, не нижче визначених МОНмолодьспорту України мінімальних нормативів, обсяги бюджетного фінансування закладів освіти, установ, організацій системи освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання;
· забезпечують розвиток мережі закладів освіти та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування;
· здійснюють соціальний захист працівників освіти, дітей, учнівської і студентської молоді, створюють умови для їх виховання, навчання і роботи відповідно до нормативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
· організовують облік дітей дошкільного та шкільного віку, контролюють виконання вимог щодо навчання дітей у закладах освіти;
· вирішують у встановленому порядку питання, пов’язані з опікою і піклуванням про неповнолітніх, які залишилися без піклування батьків, дітей-сиріт, захист їх прав, надання матеріальної та іншої допомоги;
· створюють належні умови за місцем проживання для вихо вання дітей, молоді, розвитку здібностей, задоволення їх інтересів;
· забезпечують у сільській місцевості регулярне безкоштовне підвезення до місця навчання і додому дітей дошкільного віку, учнів та педагогічних працівників;
· організовують професійне консультування молоді та продук тивну працю учнів;
· визначають потреби, обсяги і розробляють пропозиції щодо державного замовлення на підготовку робітничих кадрів для регіону.
Місцевими органами управління освітою є Головне управління освіти і науки Київської і Севастопольської міської державної адміністрації, відділи освіти районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, які є структурним підрозділом Київської міської, обласної та Севастопольської міської державної адміністрації, підзвітним та підконтрольним голові відповідної держадміністрації та МОНмолодьспорту України.
Управління у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами МОНмолодьспорту України, розпорядженнями голови обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.
Відділ освіти районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації (далі – відділ освіти) є структурним підрозділом державної адміністрації, який утворюється головою районної державної адміністрації і підпорядковується голові державної адміністрації та управлінню освіти відповідно обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації.
Відділ освіти у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами та іншими нормативно-правовими документами МОН України, розпорядженнями голови обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної у містах Київ та Севастополь державної адміністрації, актами відповідних органів місцевого самоврядування, а також положенням про відділ.
Основні адміністративно-правові засоби державного впливу у сфері освіти
Загальноосвітні навчально-виховні заклади можуть розпочинати свою діяльність тільки за наявності ліцензій.
Ліцензування – це підтвердження права навчально-виховного закладу здійснювати діяльність по наданню послуг для отримання загальної середньої освіти на рівні державних стандартів.
Мета ліцензування – встановлення відповідності програми діяльності навчально-виховного закладу заявленому статусу, створення рівних можливостей для суб’єктів підприємництва на ринку освітніх послуг, забезпечення захисту прав і законних інтересів держави та замовників цих послуг.
Для проведення ліцензування загальноосвітніх навчально-виховних закладів при обласних державних адміністраціях створюється регіональна експертна рада.
На ліцензійну експертизу подаються такі матеріали: заява на ліцензування освітньої діяльності, в якій вказується тип навчально-виховного закладу, загальний напрям діяльності, обсяги прийому дітей. До заяви додаються дозвіл на заснування закладу, свідоцтво про його державну реєстрацію, статут навчально-виховного закладу, навчально-виховні плани, освітні вимоги до випускників, відомості про соціальну інфраструктуру закладу освіти, матеріально-технічне та навчально-методичне забезпечення.
Регіональні експертні ради у двомісячний термін проводять ліцензійну експертизу і подають свій висновок до органу, який приймає рішення про видачу ліцензій. Він у свою чергу в тримісячний термін повинен розглянути подані матеріали і прийняти рішення про видачу ліцензій або про відмову в її видачі.
Ліцензія видається на термін, що відповідає тривалості навчання, але не менше, ніж на три роки. Контроль за дотриманням умов ліцензування закладом здійснює орган, що видав ліцензію на провадження освітньої діяльності.
Усі заклади освіти, що отримали право на проведення освітньої діяльності, вносяться до Державного реєстру закладів освіти України.
Ліцензований заклад освіти зобов’язаний пройти атестацію.
Атестація – це підтвердження державою здатності закладу до проведення навчально-виховного процесу на рівні державних стандартів освіти. Метою атестації є перевірка вимог чинного законодавства щодо забезпечення конституційного права на освіту і відповідності закладу освіти державним вимогам (стандартам освіти). Періодичність проведення атестації – не частіше одного разу у 5 років. Позачергова атестація може проводитися з ініціативи закладу освіти або органу державного управління.
Проведення атестації закладів освіти покладається на МОНмолодьспорт України, міністерства та відомства, що мають у своєму підпорядкуванні заклади освіти, Державну інспекцію навчаль них закладів, управління освіти обласних державних адміністрацій.
МОНмолодьспорт України розробляє і затверджує перелік докумен тів, необхідних для організації та проведення атестації закладів освіти.
Для організації проведення атестаційної експертизи створю ються регіональні експертні ради або центри. Атестацію закладу освіти проводить експертна комісія, до складу якої входять працівники органів державного управління та Державної інспекції навчальних закладів, висококваліфіковані педагогічні та науково-педагогічні працівники, а також можуть залучатися представники зацікавлених організацій, підприємств і установ, професійних і творчих спілок.
Заклад освіти, що атестується, подає до регіональної експертної ради матеріали самоаналізу освітньої діяльності, що включають аналіз стану навчально-матеріальної бази, кадрового і навчально-методичного забезпечення, копії навчальних планів і програм тощо. Експертна комісія працює в закладі освіти не більше двох тижнів.
За підсумками роботи експертна комісія складає акт атеста ційної експертизи закладу освіти, в якому містяться рекомендації щодо визнання закладу освіти атестованим або неатестованим, і передає його регіональній експертній раді та керівництву закладу освіти.
У випадку незгоди закладу освіти з рекомендаціями експертної комісії він має право подати апеляцію до органу державного управління освітою, на який покладається проведення атестації. Якщо апеляція визнається правомірною, то призначається новий склад експертної комісії, висновки якої є остаточними.
Регіональна експертна рада на основі розгляду матеріалів атестаційної експертизи готує мотивований висновок щодо атестації закладу освіти та подає його до органу державного управління освітою, на який покладено проведення атестації. Він приймає рішення про атестацію цього закладу. Заклад освіти визнається атестованим, якщо результати його діяльності відповідають встановленим держав ним вимогам. Атестованому закладові освіти видається свідоцтво про державну атестацію і надається право видачі документа про освіту державного зразка.
Неатестований заклад освіти позбавляється ліцензії про проведення освітньої діяльності.
Акредитація вищого навчального закладу (далі – акредитація закладу) – це державно-суспільне визнання його статусу для підтвердження права провадити освітню діяльність відповідно до вимог стандартів вищої освіти, а також до державних вимог щодо кадрового, науково-методичного та матеріально-технічного забезпе чення.
Акредитація навчального закладу проводиться протягом навчаль ного року.
Акредитація напряму підготовки та спеціальності у навчальному закладі за певним освітньо-кваліфікаційним рівнем – це державно-суспільне визнання відповідності умов та якості підготовки (перепідготовки) фахівців з цього напряму, спеціальності чинним вимогам.
Акредитація напряму підготовки, спеціальності проводиться після (або в період) закінчення терміну навчання фахівців у навчаль-ному закладі. Повторна акредитація напряму підготовки, спеціальності проводиться перед закінченням терміну дії ліцензії. За результатами акредитації напрями підготовки, спеціальності у відокремлених структурних вносяться до сертифікату про акредитацію.
Рішення щодо акредитації приймається Державною інспекцією навчальних закладів.
У разі позитивного рішення щодо акредитації МОН видає навчальному закладу сертифікат про акредитацію напряму підготовки, спеціальності та/або навчального закладу в цілому, а також може прийняти рішення щодо спроможності навчального закладу надавати освітні послуги з акредитованого напряму підготовки, спеціальності на термін дії сертифіката про акредитацію та ліцензію про право продовження підготовки фахівців.
Зразок сертифіката про акредитацію напряму підготовки, спеціальності та навчального закладу в цілому затверджує МОНмолодьспорт України.
Державні стандарти освіти включають:
перелік кваліфікацій за відповідними освітньо-кваліфіка ційними рівнями містить перелік назв кваліфікацій, які визначаються через професійні назви робіт, що мають виконувати фахівці певного освітньо-кваліфікаційного рівня на первинних посадах;
перелік напрямів та спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями, містить перелік назв напрямів, що відображають споріднений зміст вищої освіти і професійної підготовки, та перелік назв спеціальностей, що відображають неповторювані узагальнені об’єкти діяльності або виробничі функції та предмети діяльності;
вимоги до освітніх рівнів вищої освіти містять вимоги до рівня сформованості у особи соціальних і громадянських якостей з урахуванням особливостей майбутньої професійної діяльності, а також вимоги до формування у неї патріотизму до України та до знання української мови;
вимоги до освітньо-кваліфікаційних рівнів вищої освіти містять вимоги до професійної підготовки фахівців з урахуванням суспільного поділу праці;
перелік кваліфікацій за відповідними освітньо-кваліфікацій ними рівнями;
вимоги до освітніх та освітньо-кваліфікаційних рівнів вищої освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки, погодженим із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі праці та соціальної політики;
перелік напрямів та спеціальностей, за якими здійснюється підготовка фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями, затверджується Кабінетом Мініст рів України за поданням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки.
Болонський процес. Тема Болонського процесу звучить в наукових колах європейських країн уже близько 5 років, з моменту підписання міністрами європейських країн у червні 1999 р. Болонської декларації. Болонська декларація заклала основу глобалізаційному процесу у європейській та світовій освіті (оскільки створення потужної системи освіти в певному об’єднанні держав через світову конкурен цію в цій галузі провокує створення подібних союзів серед інших держав) та має кінцевою метою створення „європейського освітнього просто ру”, відкритого для значної кількості держав світу за умови ратифіку вання ними Болонської угоди та підпорядкуванню виробле ним заради узгодження стандартам.
Однією з найважливіших сфер розвитку євроінтеграції є сфера вищої освіти, де вона набула форм Болонського процесу. На сьогодні 46 європейських країн, включно з Україною, є його учасниками. Крім того, значна кількість міжнародних організації підтримують ідеї процесу та сприяють його реалізації.
Болонський процес не передбачає створення повністю ідентич них систем освіти у різних країнах, він призначений лише для зміцнення взаємозв’язків та покращення взаєморозуміння між різними освітніми системами.
19 травня 2005 року у норвезькому місті Берген на Конференції міністрів країн Європи Україна приєдналася до Болонського процесу, зобов’язавшись внести відповідні зміни у національну систему освіти та приєднатися до роботи над визначенням пріоритетів у процесі створення єдиного європейського простору вищої освіти до 2010 року.
Загальна характеристика державної політики у сфері науки
Згідно зі ст. 54 Конституції України держава сприяє розвиткові науки, встановленню наукових зв’язків України зі світовим співтова риством.
Державне управління та регулювання наукової діяльності здійснюється згідно з принципами: органічної єдності науково-тех нічного, економічного, соціального та духовного розвитку суспільства, поєднання централізації та децентралізації управління у науковій діяльності; додержання вимог екологічної безпеки; визнання свободи творчої наукової та науково-технічної діяльності; збалансованості розвитку фундаментальних і прикладних досліджень; використання досягнень світової науки, можливості міжнародного наукового спів ро біт ництва; свободи поширення наукової та науково-технічної інформа ції; відкритості для міжнародного науково-технічного співробітництва; забезпечення інтеграції української науки в світову в поєднанні із захистом інтересів національної безпеки.
Наукову діяльність здійснюють наукові установи, наукові організації вищі навчальні заклади III-IV рівнів акредитації, громадські організації у науковій та науково-технічній діяльності. Кожна організаційна форма має свої певні особливості. Безпосередньо у сфері організації науки діють спеціалізовані органи виконавчої влади, а також державні установи.
З метою забезпечення формування та реалізації державних науково-технічних програм затверджені пріоритетні напрями розвитку науки і техніки: охорона навколишнього природного середовища; здоров’я людини; виробництво, переробка та збереження сільсько госпо дарської продукції; екологічно чиста енергетика та ресурсозберігаючі технології; наукові проблеми розбудови держав ності України; нові речовини та матеріали; перспективні інформаційні технології, прилади комплексної автоматизації, системи зв’язку.
Статус державних (міжвідомчих) наукових та науково-технічних програм мають також відповідні частини загальнодержавних (національних) програм економічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля.
Для ефективного здійснення наукової та науково-технічної діяльності держава застосовує фінансово-кредитні та податкові важелі. Одним із основних важелів є бюджетне фінансування.
Центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міносвіти і науки, молоді та спорту України, яке розробляє засади наукового і науково-технічного розвитку України; забезпечує розвиток наукового і науково-технічного потенціалу України; організує та координує іннова ційну діяльність; координує розвиток загальнодержавної систе ми науково-технічної інформації; координує діяльність органів виконавчої влади щодо розроблення загальнодержавних наукових і науково-технічних програм та контролює їх виконання; здійснює керівництво системою наукової і науково-технічної експертизи: забезпечує інтеграцію вітчизняної науки у світовий науковий простір із збереженням і захистом національних пріоритетів.
Інші центральні органи виконавчої влади здійснюють управ ління науковою та інноваційною діяльністю у відповідній галузі; визначають напрями її розвитку; спрямовують і контролюють діяльність підпорядкованих їм наукових організацій: організують виробництво сучасної конкурентоспроможної продукції; відповідають за рівень науково-технічного розвитку відповідних галузей.
Місцеві органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування відповідно до своєї компетенції забезпечують виконання державних наукових і науково-технічних програм; розробляють та організують виконання регіональних (територіальних) програм.
З метою збереження та зміцнення інтелектуального потенціалу, створення сприятливих умов для подальшого розвитку фундаментальної науки, забезпечення з боку держави фінансової підтримки наукових досліджень створена вища наукова установа України – Академія наук. 22 березня 1994 p. Академія наук одержала статус національної і тепер офіційно іменується Національною академією наук України (далі – НАН України).
НАН України є державною самоврядною науковою організацією, що заснована на державній власності та діє на основі законодавства України відповідно до статуту Академії. Це вища наукова установа України, яка організує і здійснює фундаментальні та прикладні дослідження з найважливіших проблем природничих, технічних і гуманітарних наук. НАН України координує здійснення фундаментальних досліджень у наукових установах і організаціях незалежно від форм власності. При НАН України діє міжвідомча рада з координації фундаментальних досліджень в Україні. Положення про раду та її склад затверджується Кабінетом Міністрів України.
Українська академія аграрних наук входить до складу агро промислового комплексу, діє на основі законів України та власного статуту і спільно з НАН України здійснює підготовку наукових кадрів і спеціалістів вищої кваліфікації. Разом з міністерствами, відомствами та організаціями агропромислового комплексу Українська академія аграрних наук здійснює на основі незалежної експертної оцінки вибір основних напрямів і тематики прикладних досліджень і організує впровадження їх результатів у виробництво.
Указом Президента України від 24 лютого 1993 p. створена Академія медичних наук України. Її основними завданнями є: визначення пріоритетних напрямів розвитку медичної науки; організація проведення фундаментальних і прикладних досліджень у галузі охорони здоров’я; підготовка наукових кадрів і розвиток вищої медичної і фармацевтичної освіти.
Указом Президента України від 23 липня 1993 p. було засновано Академію правових наук України як вищу галузеву наукову установу. Основними завданнями Академії правових наук України є: комплекс ний розвиток правової науки; проведення фундаментальних і приклад них досліджень у галузі держави і права; наукове забезпечення правотворчої діяльності державних органів; вивчення та узагальнення механізмів реалізації актів законодавства, визначення пріоритетних напрямів розбудови правової держави; наукове забезпечення здійснюваних реформ; підготовка практичних рекомендацій щодо вдосконалення діяльності органів державної влади; розвиток правової науки і юридичної освіти.
Розвиток українського мистецтва, відродження національних тра дицій, проведення фундаментальних досліджень з історії станов лення й розвитку художньої культури України – мета заснування Указом Президента України від 14 грудня 1996 p. Академії мистецтв України як вищої творчо-наукової установи у галузі мистецтва.
Наукові дослідження у вузах – вузівська наука – організуються з метою: використання науково-технічного потенціалу вищої школи для визначення пріоритетних напрямів фундаментальних досліджень, посилення впливу науки на вирішення освітніх і виховних завдань; дослідження і розробки теоретичних і методологічних основ розвитку науки. Виконавцями науково-дослідних робіт є професорсько-викладацький склад, студенти, докторанти, аспіранти, стажисти, наукові співробітники.
З метою забезпечення наукового обґрунтування структури і змісту пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки, наукових, науково-технічних, соціально-економічних, екологічних програм і проектів, визначення напрямів науково-технічної діяльності, аналізу та оцінки ефективності використання науково-технічного потенціалу, результатів досліджень передбачається проведення наукової і науково-технічної експертизи. Правові, організаційні та фінансові основи експертної діяльності в науково-технічній сфері визначені Законом України від 10 лютого 1995 р. “Про наукову і науково-технічну експертизу”.
Обов’язковій науковій і науково-технічній експертизі підля гають: національні, державні та міждержавні наукові і науково-технічні програми; галузеві та міжгалузеві програми; інноваційні програми та проекти державного значення.
Місцеві органи державної виконавчої влади відповідно до своєї компетенції забезпечують виконання державних наукових і науково-технічних програм; розробляють та організують виконання регіональних програм.
Місцеві органи влади фінансують навчальні заклади, визначають їх мережу, беруть під соціальний захист працівників цих закладів і дітей.
2.1.4. Адміністративно-правове забезпечення
управління у сфері охорони здоров’я і культури
Загальна характеристика охорони здоров’я як об’єкта адміністративно-правового регулювання
Охорона здоров’я – це система державних, громадських, індивідуальних заходів і засобів, що сприяють здоров’ю, запобіганню захворювань та попередженню передчасної смерті, забезпеченню активної життєдіяльності та працездатності людини.
Державна політика у сфері охорони здоров’я спрямовується на збереження і зміцнення здоров’я населення і передбачає:
створення відповідних умов життя і праці громадян, їх відпо чинку й оздоровлення, належного рівня матеріального забезпе чення;
здійснення державою заходів щодо оздоровлення довкілля, забезпечення екологічного благополуччя;
відповідальність держави за ефективну діяльність у сфері охорони здоров’я, її профілактичну спрямованість;
структурну перебудову системи охорони здоров’я на засадах ринкових відносин;
задоволення потреб громадян в одержанні гарантованого рівня безоплатної медико-санітарної допомоги;
забезпечення фінансування охорони здоров’я в обсягах, що відповідають її науково обґрунтованим потребам;
розвиток багатоукладності форм охорони здоров’я.
У перехідний період розбудови національної економіки стратегія державної політики в галузі охорони здоров’я передбачає забезпечення збалансованості та ефективність діяльності всіх секторів охорони здоров’я незалежно від форм власності. При цьому держава зберігає за собою надання громадянам необхідного рівня профілак тичної, лікувально-діагностичної й реабілітаційної допомоги на основі економічно виправданого поєднання бюджетного, страхового та інших видів фінансування.
Державний сектор охорони здоров’я забезпечує населення необхідним обсягом медичних послуг і бере участь в обов’язковому медичному страхуванні.
Комунальний сектор охорони здоров’я базується на комунальній формі власності, управляється органами місцевої влади на основі державних стандартів якості медичної допомоги, ліцензування медичної допомоги, ліцензування медичної діяльності, акредитації закладів охорони здоров’я.
Приватна медична практика є складовою системи охорони здоров’я, набуває поширення за умов розвитку ринкових відносин в економіці країни і тісно пов’язана з добровільним медичним страхуванням. Держава регламентує частку платних медичних послуг у загальному обсязі медико-санітарної допомоги, враховуючи, що більшість населення ще тривалий час не буде спроможне сплачувати страхові внески.
У галузі охорони здоров’я держава визначає мету, головні завдання, напрями, принципи і пріоритети державної політики охорони здоров’я, встановлює нормативи й обсяги бюджетного фінансування, створює систему кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів. Державні структури розробляють комплексні цільові програми охорони здоров’я.
Законодавство України про охорону здоров’я базується на Конституції України і складається з цих Основ та інших прийнятих відповідно до них актів законодавства, що регулюють суспільні відносини у галузі охорони здоров’я (виписка з ЗУ “Про основи законодавства України про охорону здоров’я”).
Держава згідно з Конституцією України гарантує всім громадянам реалізацію їх прав у галузі охорони здоров’я шляхом:
· створення розгалуженої мережі закладів охорони здоров’я;
· організації і проведення системи державних і громадських заходів щодо охорони та зміцнення здоров’я;
· подання всім громадянам гарантованого рівня медико-санітарної допомоги у обсязі, що встановлюється Кабінетом Міністрів України;
· здійснення державного і можливості громадського контролю та нагляду в галузі охорони здоров’я;
· організації державної системи збирання, обробки і аналізу со ці альної, екологічної та спеціальної медичної статистичної інформації;
· встановлення відповідальності за порушення прав і законних інтересів громадян у галузі охорони здоров’я.
Суб’єкти адміністративно-правового регулювання у сфері охорони здоров’я
Основу державної політики охорони здоров’я формує Верховна Рада України шляхом закріплення конституційних і законодавчих засад охорони здоров’я, визначення її мети, головних завдань, напрямів, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування, створення системи відповідних кредитно-фінансових, податкових, митних та інших регуляторів, затвердження переліку комплексних і цільових загальнодержавних програм охорони здоров’я.
Реалізація державної політики охорони здоров’я покладається на органи державної виконавчої влади. Особливу роль у цьому процесі відіграє Президент України. Його щорічна доповідь у Верховній Раді, передбачає звіт про стан реалізації державної політики в галузі охорони здоров’я.
Президент України виступає гарантом права громадян на охорону здоров’я, забезпечує виконання законодавства про охорону здоров’я через систему органів державної виконавчої влади проводить у життя державну політику охорони здоров’я та здійснює інші повноваження, передбачені Конституцією України.
Кабінет Міністрів України організує розробку та здійснення комплексних і цільових загальнодержавних програм, створює еконо мічні, правові та організаційні механізми, що стимулюють ефективну діяльність в галузі охорони здоров’я, забезпечує розвиток мережі закладів охорони здоров’я, укладає міжурядові угоди і координує міжнародне співробітництво з питань охорони здоров’я, а також у межах своєї компетенції здійснює інші повноваження, покладені на органи державної виконавчої влади в галузі охорони здоров’я.
Міністерства, відомства та інші центральні органи державної виконавчої влади в межах своєї компетенції розробляють програми і прогнози в галузі охорони здоров’я, визначають єдині науково обґрунтовані державні стандарти, критерії та вимоги, що мають сприяти охороні здоров’я населення, формують і розміщують державні замовлення з метою матеріально-технічного забезпечення галузі, здійснюють державний контроль і нагляд та іншу виконавчо-розпорядчу діяльність в галузі охорони здоров’я.
Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування реалізують державну політику охорони здоров’я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.
Спеціально уповноваженим центральним органом державної виконавчої влади в галузі охорони здоров’я є Міністерство охорони здоров’я (далі – МОЗ України) – це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, його діяльність регулюється Положенням про Міністерство охорони здоров’я, затверджене Указом Президента України № 467 від 13.04.2011року.
Основними завданнями МОЗ України є:
· формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я;
· формування державної політики у сферах санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, конт ро лю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіоло гічних препаратів і медичних виробів, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням.
Важливе місце у процесі адміністративно-правового регулю ван ня охорони здоров’я відіграють урядові органи державного управління у складі МОЗ України. Йдеться про Державну службу України з лікарських засобів та Державну службу України з контролю за наркотиками.
Враховуючи повноваження вказаних органів та їхню передусім контрольну діяльність, вони будуть проаналізовані у параграфі, присвяченому державному контролю та нагляду у сфері охорони здоров’я.
Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самовряд ування здійснюють адміністративно-правове регулювання у сфері охорони здоров’я за рахунок наявності в їхній структурі обласних та районних (міських у Києві та Севастополі) управлінь (відділів) охорони здоров’я та відповідних структур виконавчих комітетів рад. Слід підкреслити, що органи місцевого самоврядування здійснюють керівництво діяльністю комунальних закладів охорони здоров’я.
Центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади охорони здоров’я разом з МОЗ України беруть участь у здійсненні державної політики в галузі охорони здоров’я, за рахунок надання медичної допомоги категоріям громадян, які мають стосунок до вказаних органів виконавчої влади, а також іноді і членам їх сімей. Наприклад, у системі Міністерства оборони України існують військові шпиталі, медичні служби військових частин, а також Військово-медична академія, де готуються медичні кадри для потреб Міністерства оборони України. Керівництво всіма структурними підрозділами медичної служби здійснюють відповідні управлінські структури вказаного міністерства.
Академія медичних наук України – це державна наукова організація з проблем медицини та охорони здоров’я, заснована на державній власності, яка діє відповідно до законодавства України. На самоврядній основі Академія об’єднує у своєму складі дійсних членів (академіків), членів-кореспондентів га іноземних членів, що обира ються загальними зборами Академії, та всіх наукових співробітників, що працюють у наукових установах Академії, для спільного проведен ня досліджень у галузі медичних наук та охорони здоров’я з метою поліпшення здоров’я та продовження життя населення. Самоврядність Академії полягає у самостійному визначенні тематики досліджень, своєї структури, вирішенні науково-організаційних, господарських, кадрових питань, здійсненні міжнародних наукових зв’язків. Чисель ність членів Академії медичних наук України – 50 дійсних членів (академіків) і 95 членів-кореспондентів.
Національна рада з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфек ції/СНІДу – це постійно діючий консультативно-дорадчий орган, утво ре ний при Кабінеті Міністрів України з метою координації діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, відповідних міжнародних та громадських організацій.
Основними завданнями Ради є:
підготовка пропозицій щодо визначення пріоритетів та забезпе чення реалізації державної політики з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, консолідованого використання коштів, призначе них для фінансування програм і заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, з метою їх раціонального та ефективного витрачання;
сприяння узгодженій діяльності міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самовряду ван ня, міжнародних та громадських організацій, у тому числі тих, що об’єд нують людей, які живуть з туберкульозом та ВІЛ-інфек цією/ СНІДом, представників бізнесових кіл, об’єднань профспілок і робото давців та релігійних організацій з метою реалізації на державному рівні проектів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу, зокрема проекту Світового банку “Контроль за туберкульозом та ВІЛ/СНІДом в Україні”;
проведення моніторингу виконання програм та здійснення заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу;
участь у розробленні проектів нормативно-правових актів, програм та заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу;
інформування Кабінету Міністрів України та громадськості про результати здійснення заходів з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфек ції/СНІДу.
Національна координаційна рада боротьби з наркоманією при Кабінеті Міністрів України – це консультативно-дорадчий орган, утворений з метою забезпечення спрямування і координації зусиль органів виконавчої влади і громадських організацій для боротьби з наркоманією як соціальним явищем.
Основні завдання Національної координаційної ради визначені Положенням про Національну координаційну раду боротьби з наркоманією при Кабінеті Міністрів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 343 від 13.05.93р.
Міжвідомча координаційна рада при Міністерстві охорони здоров’я з питань міжгалузевої взаємодії закладів охорони здоров’я – це консультативно-дорадчий орган, утворений з метою координації дій міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо раціонального використання закладів охорони здоров’я, які належать до сфери їх управління, діяльність якої регулюється Положенням про Міжвідомчу координаційну раду при Міністерстві охорони здоров’я з питань міжгалузевої взаємодії закладів охорони здоров’я, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 536 від 22.03.2000р.
Адміністративно-правове регулювання дозвільно-реєстра цій них функцій у сфері охорони здоров’я
Реалії сьогодення свідчать про необхідність суттєвого оновлення поглядів стосовно державного регулювання у сфері охорони здоров’я громадян. Поряд із збереженням ставлення до медичної діяльності як однієї з соціальних функцій держави, за останній час виникли й посилилися тенденції відносно охорони здоров’я громадян як фактору забезпечення національної безпеки України.
Забезпечення загальнодоступності медичної допомоги. Цей напрям полягає у створенні рівних можливостей доступу громадян до ресурсів медицини незалежно від соціального, матеріального статусу, але перш за все від місця проживання. Адміністративно-територіальна реформа як складова частина адміністративної реформи в Україні ставить за мету наблизити до громадян так звані адміністративні (управлінські) та соціальні послуги з боку державних органів та органів місцевого самоврядування. З метою наближення до жителів сіл медичної допомоги варто розробити нові технології профілактичної діяльності фельдшерсько-акушерських пунктів, розширити форми лікування, які замінюють перебування у стаціонарі, запровадити пересувні види спеціалізованої медичної допомоги на селі, збільшити обсяги планової стаціонарної та спеціалізованої допомоги в районних лікувально-профілактичних закладах.
Пріоритетність первинної медичної допомоги. Позитивну роль первинної медичної допомоги було підкреслено в Алма-Атинській де кларації Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ) у 1978 році. За період часу, що минув, багато країн Європейського регіону зміцнили свої служби первинної допомоги, головним чином, за рахунок надання загальній практиці – сімейній медицині – статусу головної медичної спеціальності, представники якої відповідають за надання медичної допомоги при першому контакті з пацієнтом та подальше спостереження за хворими, а також за питання зміцнення здоров’я та профілактики захворювань. Безумовним пріоритетом державного регулювання у сфері охорони здоров’я громадян має бути саме первинна медична допомога.
Запровадження обов’язкового медичного страхування як окремого виду соціального страхування, який гарантує з боку держави рівні можливості для громадян України в отриманні медичної допомоги та забезпеченні ліками. Якщо добровільне медичне страхування у певних варіантах в Україні вже існує, то дискусії з приводу введення обов’язкового страхування не вщухають вже декілька років. Слід наголосити, що фахівці визнають, – альтернативи обов’язковому медичному страхуванню нині в Україні немає.
Позитивні риси, які притаманні такому виду страхування: а) запровадження договірних відносин між суб’єктами медичного страхування (пацієнт, лікувальна установа, страхова медична компанія, роботодавець); б) зміни в системі фінансування медичної сфери; в) вдосконалення контролю за якістю надання медичних послуг.
Визначення державних гарантій надання громадянам медичної допомоги. Скоріше недосяжною мрією можна вважати безоплатність всіх видів та об’ємів медичної допомоги для всіх громадян, котрі звертаються за медичною допомогою. Сьогоднішній стан розвитку охорони здоров’я в Україні свідчить про необхідність чіткого визначення переліку тих видів (об’ємів) медичної допомоги, які надаються пацієнтам безкоштовно. Основний критерій, який може вважатись ключовим з точки зору державного регулювання – безоплатність такого мінімуму медичних послуг для пацієнта. Доцільно закріпити вказаний перелік видів медичної допомоги на рівні Постанови Кабінету Міністрів України.
Державний контроль і нагляд у сфері охорони здоров’я
Держава через спеціально уповноважені органи виконавчої влади здійснює контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров’я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на забезпечення здорового навколишнього природного середовища і санітарно-епідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності в галузі охорони здоров’я, стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів і технологій.
Різноплановий характер охорони здоров’я, значний перелік напрямів медичної діяльності обумовлюють особливості підходу стосовно здійснення державного контролю та нагляду у зазначеній сфері. Життя та здоров’я людей є найважливішими соціальними цінностями, тому контрольно-наглядовій діяльності у сфері охорони здоров’я повинна приділятись належна увага. Доцільно виділити три ключових об’єкти контролю та нагляду у сфері охорони здоров’я:
санітарно-епідемічне благополуччя населення;
обіг наркотиків;
обіг лікарських засобів.
Державний санітарно-епідеміологічний нагляд – це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби по контролю за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.
Основними завданнями цієї діяльності є:
нагляд за організацією і проведенням органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадянами санітарних і протиепідемічних заходів;
нагляд за реалізацією державної політики з питань профілак тики захворювань населення, участь у розробці та контроль за виконанням програм, що стосуються запобігання шкідливому впливу факторів навколишнього середовища на здоров’я населення;
нагляд за дотриманням санітарного законодавства;
проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, гігієнічної регламентації небезпечних факторів і видача дозволів на їх використання.
Державний санітарно-епідеміологічний нагляд здійснюється вибірковими перевірками дотримання санітарного законодавства за планами органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби, а також позапланово залежно від санітарної, епідемічної ситуації та за заявами громадян. Результати перевірки оформлюються актом, форма і порядок складання якого визначаються головним державним санітарним лікарем України.
Контроль за обігом наркотиків є важливим напрямом діяльності держави у сфері охорони здоров’я. На боротьбу з наркоманією спрямовують свою діяльність правоохоронні органи, громадські організації, медичні установи. Одним із ключових державних органів у цій системі є Державна служба України з контролю за наркотиками – головний орган у системі центральних органів виконавчої влади у сфері формування та забезпечення реалізації державної політики з питань обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також координації діяльності органів виконавчої влади з цих питань.
Діяльність ДСКН України регулюється Положенням про Державну службу України з контролю за наркотиками, затвердженим Указом Президента України № 457 від 13.04.2011 року.
Контроль за обігом лікарських засобів є важливою ланкою державного регулювання у сфері охорони здоров’я, оскільки значна частина ліків випускаються з порушенням діючих норм, є підробками, або такими, ефективність яких не відповідає заявленим виробниками показникам. Керуючись тим, що практична більшість пацієнтів для лікування використовують лікарські засоби, контроль за їх обігом має бути поставлений на належному рівні. З цією метою діє Державна служба України з лікарських засобів, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони здоров’я України та утворюється для забезпечення реалізації державної політики у сферах контролю якості та безпеки лікарських засобів, зокрема медичних імунобіологічних препаратів (далі – лікарські засоби), медичної техніки і виробів медичного призначення, що перебувають в обігу та/або застосовуються у сфері охорони здоров’я, дозволені до реалізації в аптечних закладах і їх структурних підрозділах (далі – медичні вироби), а також ліцензування господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами.
Діяльність Держлікслужби України регулюється Положенням про Державну службу України з лікарських засобів, затвердженим Указом Президента України № 440 від 08.04.2011 року.
Загальна характеристика державної політики у сфері культури
Нині в українській державі культурна сфера перебуває у важкому, кризовому стані. Суттєвою проблемою залишається забезпечення доступу населення до культурно-мистецьких цінностей. Відчутно посилюються процеси духовної деградації суспільства. У зв’язку із цим актуальним стає переосмислення державної політики у сфері культури з метою забезпечення необхідних умов для підтримки вітчизняної культури як основи прогресивного розвитку суспільства.
Державна політика підтримки культур національних меншин у видавничій справі здійснюється через відповідні органи виконавчої влади із залученням національно-культурних товариств.
Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у видавничій справі, спрямовує і координує роботу міністерств та інших органів виконавчої влади у сфері видавництва.
До суб’єктів видавничої справи належать видавці, виробники та розповсюджувачі видавничої продукції. Ними можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законній підставі, юридичні особи України та інших держав. З метою їх обліку ведеться Державний реєстр видавців, вироб ників і розповсюджувачів видавничої продукції України, Положення про який затверджується Кабінетом Міністрів України.
У сфері видавничої справи та інформаційної діяльності певна роль належить державній культурно-науковій установі – Книжковій палаті України, повноваження якої закріплені в ст. 27 Закону України “Про видавничу справу”.
Закон України від 27 січня 1995 р. “Про бібліотеки і бібліотечну справу” визначає загальні засади бібліотечної справи і бібліотечну систему України, встановлює вимоги до формування і збереження бібліотечних фондів, бібліотечного обслуговування з метою задово лен ня інформаційних, наукових і культурних потреб суспільства, збагачення духовного потенціалу народу.
Центральним органом виконавчої влади, що здійснює загальне методичне керівництво і координацію роботи бібліотеками, є Міністерство культури України, яке: реалізує єдину державну політику щодо бібліотечної справи в Україні, формує вимоги щодо державного статистичного обліку бібліотек, заснованих на території України; визначає державні потреби щодо бібліотечного обслуговування та нормативи, що гарантують його належний рівень; створює спеціалізовані організаційні структури для матеріально-технічного та науково-методичного забезпечення бібліотечної діяльності; здійснює координацію робіт по об’єднанню бібліотек в єдину інформаційну систему та ін.
Мінкультури України та інші органи виконавчої влади, що мають бібліотеки, реалізують державну політику в галузі бібліотечної справи, визначають систему управління мережею підпорядкованих їм бібліотек, забезпечують координацію їх діяльності з бібліотечною системою Мінкультури України.
Центральним органом виконавчої влади у сфері музейної справи є Мінкультури України, яке: здійснює організаційно-методичне керівництво у цій сфері; реалізує національну музейну політику в Україні; формує вимоги щодо державного статистичного обліку музеїв, створених на території України; визначає державні потреби щодо музейного обслуговування та нормативи, що гарантують його належний рівень; створює спеціалізовані організаційні структури для науково-методичного та матеріально-технічного забезпечення музеїв; здійснює координацію робіт по об’єднанню музеїв в єдину інформа ційну систему; організує навчання та фахову перепідготовку музейних працівників; здійснює контроль за діяльністю державних музеїв, обліком і збереженням Музейного фонду України; організує наукові дослідження в галузі музеєзнавства.
Центральним органом виконавчої влади, що здійснює управлін ня архівною справою та несе відповідальність за її стан і подальший розвиток, є Державна архівна служба України, яка здійснює контроль і нормативно-методичне забезпечення ведення діловодства і архівної справи.
Особливе місце у сфері культури і мистецтва посідають об’єд нан ня громадян. В Україні створені і діють творчі спілки письмен ників, композиторів, художників, театральних діячів, кінематогра фістів, фотохудожників, журналістів, архітекторів, майстрів народного мистецтва, дизайнерів та ін. Правові та організаційні засади діяльності творчих спілок у галузі культури та мистецтва визначені Законом України від 17 жовтня 1997 р. “Про професійних творчих працівників та творчі спілки”.
Творча спілка створюється групою професійних творчих працівників відповідного фахового напряму в галузі культури та мистецтв (всеукраїнська – у складі не менш як 100 осіб, регіональна (місцева) – не менш як 20 осіб), що мають у своєму доробку завершені та оприлюднені твори культури і мистецтва чи їх інтерпретації. Членами творчої спілки можуть бути професійні творчі працівники – громадяни України, іноземці, особи без громадянства, які досягли вісімнадцяти років. Органами управління творчих спілок є загальні збори (з’їзд, конференція), правління, президія, рада тощо та голова правління.
Указом Президента України від 14 грудня 1996 р. “Про Академію мистецтв України” створена Академія мистецтв України – вища творчо-наукова установа у галузі мистецтва, яка є самоврядною організацією, що діє на основі Статуту.
Органам місцевого самоврядування відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” у сфері культури державою делеговано низку повноважень: забезпечення вивчення рідної мови через національно-культурні товариства; визначення потреб та формування замовлень на кадри для закладів культури, укладання договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо підвищення кваліфікації кадрів; вирішення питань про надання неповнолітнім, студентам, пенсіонерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об’єктами культури, а також визначення порядку компенсації закладам культури вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах; забезпечення охорони пам’яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання; реєстрація статутів культурно-освітніх закладів незалежно від форм власності.
Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради затверджуються програми культурного розвитку відповідно району, області, заслуховуються звіти про їх виконання; приймаються рішення про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, та вирішуються інші питання, передбачені в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”.
Державний контроль та нагляд у сфері культури
Керуючись особливою значущістю культури у житті суспіль ства, коли об’єкти культури (кінематографія, театр, друковані засоби масової інформації, видавнича справа тощо) значною мірою вплива ють на громадян і суспільство у цілому, держава може та повинна здійснювати належний контроль і нагляд у зазначеній сфері. Слід зазначити, що загальнодержавні органи, серед повноважень яких є контрольно-наглядова діяльність, забезпечують контроль та нагляд також у сфері культури (прокуратура, органи внутрішніх справ, митна служба, прикордонна служба тощо). Повною мірою стосується питань контролю також і діяльність відповідних суб’єктів адміністративно-правового регулювання у сфері культури, про яких мова йшла вище. Більш детально доцільно розглянути повноваження тих органів, у яких повноваження у сфері контрольно-наглядової діяльності є ключовими по відношенню до сфери культури. Серед них основне значення має Державний комітет телебачення і радіомовлення України.
Державний комітет телебачення і радіомовлення України є центральним органом державної виконавчої влади із спеціальним статусом, основним завданням якого є формування та реалізація держав ної політики у сфері телебачення і радіомовлення, в інформа цій ній та видавничій сфері, поліграфії. Діяльність Держкомтелерадіо України регулюється Положенням про Державний комітет телеба чення і радіомовлення України, затвердженим Указом Президента України № 559 від 07.05.2011 року.
До органів державного контролю належить і Державне агент ство України з питань кіно, яке є центральним органом державної виконавчої влади, основним завданням якого є забезпечення державної політики у сфері кінематографії. Діяльність Держкіно України регулю ється Положенням про Державне агентство України з питань кіно, затвердженим Указом Президента України № 404 від 06.04.2011 року.
2.1.5. Адміністративно-правове забезпечення
управління у сфері транспорту і зв’язку
Загальна характеристика законодавства у сферах тран спорту:
· Кодекси: Повітряний, Митний, Водний, Цивільний, Господар ський, торговельного мореплавства тощо.
· ЗУ: “Про транспорт” (визначає правові, економічні, організа ційні та соціальні основи діяльності транспорту), “Про залізничний транспорт” (визначає основні правові, економічні та організаційні засади діяльності залізничного транспорту загального користування, його роль в економіці і соціальній сфері України, регламентує його відносини з органами виконавчої влади, органами місцевого самовря ду вання, іншими видами транспорту, пасажирами, відправниками та одержувачами вантажів, багажу, вантажобагажу і пошти з урахуван ням специфіки функціонування цього виду транспорту як єдиного виробничо-технологічного комплексу), “Про автомобільний тран спорт” (визначає засади організації та експлуатації автомобільного транспорту), “Про міський електричний транспорт” (визначає правові, організаційні та соціально-економічні засади функціонування міського електричного транспорту загального користування на ринку тран спорт них послуг і спрямований на створення сприятливих умов для його розвитку, задоволення потреб громадян у доступних, якісних і безпечних перевезеннях), “Про трубопровідний транспорт” (визначає правові, економічні та організаційні засади діяльності трубопровідного транспорту) тощо.
· Постанови: “Про Порядок обслуговування громадян заліз ничним транспортом” (визначає загальні умови обслуговування грома дян, які здійснюють поїздки, перевозять багаж чи вантажобагаж у межах України в рухомому складі залізниць України та в вагонах суб’єктів господарської діяльності, що не входять до складу залізниць, і є обов’язковим для залізниць підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, що провадять підприємницьку діяльність на території України у сфері обслуговування та перевезень пасажирів, багажу і вантажобагажу, та громадян); “Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту” (визначають порядок здійснення міських, приміських, міжміських і міжнародних перевезень пасажирів, багажу, ручної поклажі та посилок, перевезень організованих груп дітей і туристів, а також обслуговування громадян на автостанціях, автовокзалах і є обов’язко вими для виконання пасажирськими перевізниками та автостанціями (автовокзалами) всіх форм власності, замовниками транспортних перевезень, водіями та пасажирами); “Про затвердження Порядку здійснення нагляду за забезпеченням безпеки руху на транспорті” (регулює питання нагляду за додержанням підприєм ствами, устано вами, організаціями, незалежно від форм власності (крім Міноборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, СБУ та МВС) нормативних актів щодо безпеки польотів на авіаційному, судноплавства – на морському і річковому, руху – на залізничному та автомобільному транспорті), “Про затвердження Правил ввезення транспортних засобів на територію України” тощо.
Розпорядження, накази, інструкції та інші нормативні акти, які регулюють цю сферу.
Організація державного управління у сферах транспорту і зв’язку
До єдиної транспортної системи належать: транспорт загального користування (залізничний, морський, річковий, автомобільний і авіаційний, а також міський електротранспорт і метрополітен); промисловий залізничний транспорт; відомчий транспорт; трубопро відний транспорт; шляхи сполучення загального користування.
Організацію державного управління у сфері транспорту покладено на Міністерство інфраструктури України, яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сферах авіаційного, автомобільного, залізничного, морського і річкового, міського електричного транспорту та у сферах використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, метрополітенів, дорожнього господарства, забезпечення підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій, забезпечення безпеки руху, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства (центральний орган вико навчої влади у сфері транспорту, дорожнього госпо дар ства, туризму та інфраструктури).
Діяльність Мінінфраструктури України регулюється Положен ням про Міністерство інфраструктури України, затвердженим Указом Президента України № 581 від 12.05.2011 року.
Що стосується завдань органів, які входять до системи Мінінфра структури України, то стосовно них здійснюється розмежу вання їх повноважень.
Через Мінінфраструктури України здійснюється управління залізничним транспортом держави. До складу залізничного транспорту входять підприємства залізничного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, рухомий склад залізничного транспорту, залізничні шляхи сполучення, навчальні заклади, технічні школи, дитячі дошкільні заклади, заклади охорони здоров’я, фізичної культури і спорту, культури, науково-дослідні, проектно-конструкторські організації, інші підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують його функціонування.
Управління залізничним транспортом здійснює Державна адміністрація залізничного транспорту України (далі – Укрзалізниця). Діяльність Укрзалізниці регулюється Положенням про Державну адміністрацію залізничного транспорту, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 р. та іншими норма тивними актами. Укрзалізниця – це орган управління залізничним транспортом загального користування, який підвідомчий Мінтрансу України. До сфери управління Укрзалізниці входять Донецька, Львівська, Одеська, Південна, Південно-Західна та Придніпровська залізниці, а також інші об’єднання, підприємства, установи і організа ції залізничного транспорту.
До основних завдань Укрзалізниці належать: організація злагодженої роботи залізниць і підприємств з метою задоволення потреб суспільного виробництва і населення в перевезеннях; забезпечення ефективної експлуатації залізничного рухомого складу, його ремонту та оновлення; розроблення концепцій розвитку заліз ничного транспорту; вжиття заходів для забезпечення безпеки функціонування мобілізаційної підготовки і цивільної оборони на залізничному транспорті та його діяльність під час ліквідації наслідків аварій, стихійного або іншого лиха та ін.
Для розроблення основних напрямів розвитку залізничного транспорту, а також вирішення найважливіших питань його господарської діяльності створюється рада Укрзалізниці. Склад ради та положення про неї затверджуються Міністром транспорту України. Рішення ради втілюються в життя наказами генерального директора.
Укрзалізниця є юридичною особою, має самостійний баланс, розрахункові рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням.
Укрзалізниця видає накази, обов’язкові до виконання залізни цями та підприємствами, які входять до сфери управління Укрзалізниці.
Наступною ланкою управління залізничним транспортом є управління залізницями, в яких функціонують відділення залізниць. Очолюють управління залізниць і відділення відповідні начальники.
Низовою ланкою залізничного транспорту є залізнична станція (пасажирська, вантажна, сортувальна). Очолює її начальник станції.
Морський і річковий транспорт України є комплексною галуззю управління. Його діяльність регулюється системою норм, що зачіпають як адміністративно-правові, так й інші відносини (цивільно-правові, земельні, трудові, фінансові та ін.). Державне регулювання управління водним транспортом на законодавчому рівні здійснюється Державною інспекцією України з безпеки на морському та річковому транспорті, яка діє на підставі Положення про Державну інспекцію України з безпеки на морському та річковому транспорті, затвердженому Указом Президента України № 447 від 08.04.2011 року
Основними завданнями Укрморрічінспекції є: реалізація держав ної політики у сфері безпеки на морському та річковому транспорті; здійснення відповідно до законодавства державного нагляду (контролю) за безпекою на морському та річковому транспорті; внесення пропозицій щодо формування державної політики з безпеки на морському та річковому транспорті; надання адміністративних послуг у сфері морського та річкового транспорту.
Мінінфраструктури України здійснює функції управління відносно державних морських пароплавств і портів, підприємств тощо, а також організує роботу з підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, розроблення вимог, що ставляться до рівня кваліфікації та професійної підготовки і сертифікації кадрів галузі.
Місцевими органами управління є порти (морські, річкові). Україна має 18 морських портів. Управління морським портом здійснює начальник порту. Він видає обов’язкові правові акти, що регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту та громадського порядку, проведення санітарних і протипожежних захо дів у порту, охорони довкілля, порядку заходу суден у морські порти та виходу з них, видає звід звичаїв порту, а також розпорядження про затримання суден і вантажів у порядку, передбаченому ст. 80 Кодексу торгового мореплавства України та щодо забезпечення безпеки руху в портових водах, безпечної стоянки та обробки суден. Начальник морського порту розглядає справи про адміністративні правопору шення та накладає адміністративні стягнення.
Низовою господарською одиницею з погляду управління є морське судно. Правове становище екіпажу судна, що плаває під Державним Прапором України, а також взаємовідносини між членами екіпажу, які беруть участь в експлуатації цього судна, між членами екіпажу та судноволодільцем визначаються різними галузями законодавства.
Управління судном покладено на його капітана. Капітан судна наділений певними адміністративно-правовими повноваженням, його розпорядження мають беззаперечно виконуватися всіма особами, які перебувають на судні.
До складу річкового транспорту входять підприємства річкового транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, порти і пристані, судна, суднобудівно-ремонтні заводи, ремонтно-експлуата ційні бази, підприємства шляхового господарства, а також підприєм ства зв’язку (вузли зв’язку, радіоцентри і радіостанції), навчальні заклади, заклади охорони здоров’я, культури, проектно-конструктор ські організації та інші установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу річкового транспорту.
Низовими ланками в системі річкового флоту є річкові порти та пристані, які здійснюють приймання і навантаження вантажу, переве зення пасажирів, організують технічне обслуговування річкових суден. Річкові порти поділяються на вантажні, пасажирські та об’єднані. Порти і пристані очолюють начальники.
Річкове судно – первинна виробнича ланка річкового тран спорту. Керує екіпажем судна капітан, який несе відповідальність за порядок на судні, нормальний технічний стан судна, схоронність вантажу, що перевозиться, та обслуговування пасажирів.
Автомобільний транспорт є однією з важливих галузей госпо дарства, забезпечує поряд з іншими видами транспорту виробництво та обіг продукції промисловості і сільського господарства, потреби будівництва, задовольняє потреби населення в перевезеннях, а також сприяє зміцненню оборони України.
До складу автомобільного транспорту входять підприємства автомобільного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, авторемонтні і шиноремонтні підприємства, рухомий склад автомобільного транспорту, транспортно-експедиційні підприємства, а також автовокзали і автостанції, навчальні заклади, ремонтно-буді вельні організації та соціально-побутові заклади, інші підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу автомобільного транспорту. Управління автомобільним тран спортом здійснює Державне агентство автомобільних доріг України.
До сфери його управління належать об’єднання, підприємства, установи і організації автомобільного транспорту. Основні завдання, функції та права органів управління автомобільним транспортом передбачені в Положенні про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженому Указом Президента № 456 від 13.04.2011 року, а також у Статуті автомобільного транспорту України який визначає обов’язки, права та відповідальність автотранспортних підприємств, організацій, незалежно від їх відомчого підпорядкування, а також громадян, що користуються автомобільним транспортом.
Основними завданнями органів управління автомобільним транспортом є: реалізація державної політики, а також внесення пропозицій щодо її формування у сфері дорожнього господарства; здійснення управління автомобільними дорогами загального користу вання; інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики у відповідній сфері; організація реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, відповідного інженерного облаштування, розміщення об’єктів дорожнього сервісу та інших споруд; забезпечення технічного регулювання у сфері реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг; здійснення управління об’єктами державної власності та ін.
Українській державі належить повний та надзвичайний суверенітет над повітряним простором України, що є частиною території України. До складу авіаційного транспорту входять підприємства повітряного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, аерофотозйомку, сільськогосподарські роботи, а також аеропорти, аеродроми, аероклуби, транспортні засоби, системи управління повітряним рухом, навчальні заклади, ремонтні заводи цивільної авіації, вертольотодроми, гідроаеродроми та інші майданчики для експлуатації повітряних суден, інші підприємства, установи і організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.
Органом, що здійснює управління цивільною авіацією, є Державна авіаційна служба, Положення про яку затверджено Указом Президента України № 398 від 06.04.2011 року.
Основними завданнями Державіаслужби України є: внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору; реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору; здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації; організація розроблення нормативно-правової бази для регулювання діяльності у галузі цивільної авіації; сертифікація та реєстрація об’єктів і суб’єктів цивільної авіації та ліцензування авіа цій них перевезень; регулювання використання повітряного простору та організація повітряного руху; організація авіаційних перевезень; сприяння провадженню зовнішньоекономічної і міжнародно-правової діяльності цивільної авіації.
Систему трубопровідного транспорту України складають: магістральний трубопровідний транспорт, що функціонує як єдиний технологічний комплекс з усіма об’єктами і спорудами, за допомогою якого здійснюються транзитні, міждержавні, міжрегіональні поставки продуктів транспортування споживачам; промисловий трубопровідний транспорт – весь інший немагістральний транспорт у межах виробництв, а також нафтобазові внутрішньопромислові нафто-, газо- і продуктопроводи, міські газопровідні, водопровідні, теплопровідні, каналізаційні мережі, меліоративні системи тощо.
Правові, економічні та організаційні принципи діяльності трубопровідного транспорту визначає Закон України “Про трубо про відний транспорт ”. Особливості застосування цього Закону в частині функціонування промислового трубопровідного транспорту встанов лю ються Кабінетом Міністрів України. Приватизація, а також зміна власності державних підприємств магістрального трубопровідного транспорту забороняються. Зміна форм власності промислового трубопровідного транспорту здійснюється відповідно до чинного законодавства.
Державне управління у сфері трубопровідного транспорту здійснюють Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, а також місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах їх компетенції. Під час особливого періоду безпосереднє керівництво підприємствами трубопровідного транспорту і контроль за їх діяльністю забезпечуються органами Міноборони України.
Питання взаємовідносин підприємств, установ і організацій трубопровідного транспорту з місцевими органами державної вико навчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями побудовані таким чином, що місцеві органи державної виконавчої влади, представницькі органи та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень узгоджують розміщення споруд та інших об’єктів трубопровідного транспорту на землях, що надані в користування підприємствам трубопровідного транспорту відповідно до Земельного кодексу України; здійснюють заходи щодо безпеки експлуатації об’єктів трубопровідного тран спорту; беруть участь у складанні та узгодженні планів захисту персоналу і населення, загальних заходів при виконанні робіт в умовах надзвичайного стану; забезпечують повідомлення та інформування населення про заходи захисту і правила поведінки в умовах надзви чай ного стану та ін.
Державний контроль та нагляд у сферах транспорту та зв’язку України
Органи, на які покладаються функції нагляду за забезпеченням безпеки руху транспортних засобів:
здійснюють контроль за виконанням підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності нормативних актів із питань безпеки руху на транспорті;
здійснюють нагляд за безпекою руху транспортних засобів;
беруть участь у службовому розслідуванні обставин і причин катастроф, аварій та подій на транспорті;
ведуть облік і здійснюють аналіз причин катастроф, аварій, подій, розробляють і контролюють виконання профілактичних заходів щодо їх попередження;
проводять перевірки з питань організації роботи, пов’язаної із забезпеченням безпеки руху транспортних засобів;
перевіряють готовність аварійно-відбудовних формувань, пошуково-рятувальних служб до ліквідації наслідків катастроф, аварій, подій тощо;
контролюють технічний стан рухомого складу тощо.
Перш за все необхідно говорити про центральний орган виконавчої влади у сфері транспорту – Міністерство інфраструктури України, яке відповідно до Положення про Міністерство інфра структури України, затвердженого Указом Президента України № 581 від 12.05.2011 року формує та забезпечує реалізацію державної політики у: сферах транспорту, використання повітряного простору України, туризму, діяльності курортів, дорожнього господарства; сфері підготовки та реалізації в Україні інфраструктурних проектів для виконання завдань і заходів з підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу, інших міжнародних спортивних подій; сфері безпеки руху, навігаційно-гідро графічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства.
Відповідно, кожний із урядових органів державного управління, що діють у складі Мінінфраструктури України (Укрзалізниця, Держ автодор, Державіаслужба, Укрморрічінспекції) здійснюють контроль но-наглядові функції у видах транспорту, про які згадувалося вище.
Одним із органів державної виконавчої влади, який наділений контрольними функціями є Державна інспекція України з безпеки на наземному транспорті, яка забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користу вання, на перевезення яким видано ліцензію, міському електричному, залізничному транспорті, експлуатації автомобільних доріг загального користування (далі – автомобільний, міський електричний, залізнич ний транспорт та ведення дорожнього господарства).
Контроль у сфері шляхового господарства перш за все здійснюється Державним агентством автомобільних доріг України (Укравтодором), діяльність якого регулюється Положенням про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженим Указом Президента України № 456 від 13.04.2011 року. Укравтодор забезпечує реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами.
Основними завданнями Укравтодору є: реалізація державної політики, а також внесення пропозицій щодо її формування у сфері дорожнього господарства; здійснення управління автомобільними доро гами загального користування; інформування та надання роз’яс нень щодо здійснення державної політики у відповідній сфері; організація реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, відповідного інженерного облаштування, розміщення об’єктів дорожнього сервісу та інших споруд; забезпечення технічного регу лювання у сфері реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг; здійснення управління об’єктами державної власності та ін.
Нагляд за ринком телекомунікації здійснюється шляхом:
контролю за якістю телекомунікаційних послуг;
перевірки додержання ліцензійних умов операторами, провайдерами телекомунікації;
контролю за додержанням суб’єктами ринку телекомунікації законодавства, стандартів та інших нормативних актів у сфері телекомунікації.
Для здійснення нагляду за ринком телекомунікації у складі НКРЗ створюється Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації. Для здійснення нагляду за ринком телекомунікації посадові особи НКРЗ мають право:
· безперешкодного доступу на територію і в приміщення операторів, провайдерів телекомунікації;
· давати в межах своїх повноважень суб’єктам ринку телекомунікації обов’язкові для виконання приписи щодо усунення порушень нормативно-правових актів;
· застосовувати в установленому законодавством порядку санкції за порушення законодавства про телекомунікації до суб’єктів ринку телекомунікації,
· безоплатно отримувати від суб’єктів ринку телекомунікації необхідні інформацію, пояснення та інші матеріали.
2.1.6. Адміністративно-правове забезпечення
управління митною справою
Загальна характеристика митної політики і митної справи як об’єкта адміністративно-правового регулювання
Відповідно до Закону України “ Про митну справу в Україні ” та Митного кодексу України митною справою є порядок переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, митне регулювання, пов’язане з встановленням мит та митних зборів, процедури митного контролю та інші засоби проведення в життя митної політики.
За визначенням ст. 1 МК, митна політика є складовою митної справи. Але необхідно додати ще багато елементів, які містяться у цьому складному феномені.
Елементи митної справи:
митна політика;
порядок переміщення через митний кордон товарів і транспортних засобів;
митні режими;
митно-тарифне регулювання;
митні платежі;
митне оформлення;
митний контроль;
митна статистика;
визначення поняття контрабанди та проведення дізнання;
порушення митних правил і відповідальність за них;
провадження у справах про порушення митних правил;
розгляд (судовий) справ про порушення митних правил.
В окремий блок треба виділити також і здійснення міжнародних відносин у питаннях митної справи.
Усі ці блоки різні, але їх об’єднує націленість на захист внутрішньо- і зовнішньоекономічних інтересів України, їх реалізація у вигляді вирішення завдань, що покладені на митні органи і становить митну справу.
Митну політику в цілому можна визначити як систему політико-правових, економічних, організаційних та інших широкомас штабних заходів, націлених на реалізацію і захист внутрішньо- та зовнішньоекономічних інтересів держави з метою активного і ціле спря мованого здійснення політичних і соціально-економічних пере тво рень в умовах формування ринкової економіки і відповідних ринкових суспільних відносин.
Згідно зі ст. 2 Закону “ Про митну справу в Україні ” та ст. 2 і 3 Митного кодексу держава закріпила за собою право здійснювати митну політику на своїй території самостійно.
Митна політика становить серцевину митної справи, всі складники якої призначені для вдосконалення та ефективної реалізації цієї політики.
Основними засобами здійснення митної політики є встановлення митного режиму переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон, застосування митних тарифів, митних податків та інших платежів.
Митне регулювання здійснюється на основі принципів:
· виключної юрисдикції України на її митній території;
· виключної компетенції митних органів України щодо здійснення митної справи;
· законності;
· єдиного порядку переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України;
· системності;
· ефективності;
· додержання прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та юридичних осіб;
· гласності та прозорості.
Функції митної політики:
Зміст фіскальної функції митної політики полягає у наповненні державного бюджету за рахунок стягнення мита, податку на додану вартість, акцизного збору з товарів та інших предметів при переміщенні через митний кордон. Від перелічених вище стягнень слід відрізняти такі митні платежі, як збір за митне оформлення, плата за зберігання товарів на митних складах, митне супроводження тощо, які не виконують фіскальної функції, а є платою за послуги митниці.
Регулятивна функція передбачає вплив з боку держави і її компетентних органів на зовнішньоекономічні відносини за допомо гою засобів економічного та неекономічного (адміністративного) харак теру з метою регулювання останніх для забезпечення націо нальних інтересів, забезпечення виконання державної політики у сфері економіки, виконання міжнародно-правових зобов’язань держави. Подібне регулювання здійснюється за допомогою встановлення ставок мита й митних зборів, ліцензування, квотування та встановлення інших нетарифних обмежень.
Третьою базовою функцією митної політики є захисна функція. Іноді таку функцію ще називають “правоохоронною”. Ця функція насамперед спрямована на захист держави від зовнішніх загроз і в широкому розумінні включає: забезпечення національної безпеки держави, підтримання миру та міжнародної безпеки, суспільного порядку, моральності, захист внутрішнього ринку, захист інтересів споживачів, створення умов для підтримання законності щодо порядку переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів, ефективну боротьбу з контрабандою та порушеннями митних правил, сприяння боротьбі з міжнародним тероризмом, злочинністю тощо. Велика частина подібних завдань реалізується у процесі виконання митними органами своїх контрольних функцій, а також при виконанні завдань боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил.
Нормативно-правове забезпечення митного регулювання. Нормативні акти, які регулюють митну справу, можна умовно розділити на чотири групи.
Першу становлять правові норми загального характеру: Декларація про державний суверенітет України, яка започаткувала правову норму про самостійне створення Україною власної митної системи (розд. VI) та Конституція України, якою регламентуються положення щодо захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки (ст. 17) і встановлюється конституційна норма, згідно з якою засади зовнішніх відносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної системи визнача ються винятково законами України.
До другої належать акти, в яких закріплені основні принципи організації і напрями здійснення митно-тарифної політики України. Насамперед це Закон України “Про зовнішньоекономічну діяльність” ст. 13 та Митний кодекс України. Дані нормативні документи визначають основні правові засади функціонування митної системи України, головні напрямки митної політики країни; систему органів державного регулювання митної справи.
Основу третьої групи становлять акти, що складаються із систематизованих норм, котрі регулюють окремий напрям митних відносин. Зокрема Закон України “Про єдиний митний тариф”, який практично регламентує тарифну політику в Україні. До даної групи належать також постанови та розпорядження КМУ з питань організації та забезпечення митної справи: здійснення загального керівництва митною справою; встановлення розмірів мита, митних зборів і плати за митні процедури; координація діяльності міністерств, державних комітетів і відомств України в галузі митної справи.
Четверта група – це акти щодо регулювання поточних операцій у сфері митно-тарифних відносин. Це найбільш чисельна група нормативних документів, які регламентують широке коло відносин, – постанови, інструктивні листи, накази, які приймаються і видаються в першу чергу Державною митною службою України з питань митно-тарифного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, а також спільні акти ДМСУ та інших центральних, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які видаються на підставі п. 8 Положення про ДМСУ.
Суб’єкти адміністративно-правового регулювання митної справи
Суб’єкти, повноваження яких визначено в Конституції України.
Верховна Рада України є суб’єктом адміністративно-правового регулювання митної справи за рахунок того, що до її повноважень належить:
прийняття законів;
затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;
визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;
розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;
здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією.
Президент України є суб’єктом адміністративно-правового регулювання митної справи за рахунок того, що він:
забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює ке рів ництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;
зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;
присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини.
Кабінет Міністрів України є суб’єктом адміністративно-право вого регулювання митної справи за рахунок того, що до його повноважень належить:
забезпечення державного суверенітету і економічної само стійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України;
організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;
утворення, реорганізація та ліквідація відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;
призначення на посади та звільнення з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.
До суб’єктів, повноваження яких визначено в інших норма тив но-правових актах, належать: Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України та Державна подат кова служба України у межах своїх повноважень значною мірою впливають на митну справу. Це досягається за рахунок сприйняття митної справи як одного з напрямів діяльності держави, котрий, як і інші складові, залежить від функціонування перелічених вище центральних органів виконавчої влади.
Державна митна служба України (Держмитслужба України) – це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері митної справи.
Основними завданнями Держмитслужби України є:
захист економічних інтересів України, сприяння розвитку зовнішньоекономічних зв’язків;
контроль за додержанням вимог митного законодавства України;
використання засобів митного регулювання торговельно-еко но мічних відносин з урахуванням пріоритетів розвитку економіки, створення сприятливих умов для участі України у міжнародному співробітництві;
удосконалення митного контролю, митного оформлення і оподаткування товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України;
здійснення за участю Міністерства зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі України заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку;
створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та збільшення пасажиропотоку через митний кордон України;
боротьба з контрабандою, здійснення заходів щодо запобігання порушенню митних правил.
Регіональна митниця – це спеціально уповноважений орган виконавчої влади в галузі митної справи, який на території закріп ле ного за ним регіону здійснює в межах своєї компетенції митну справу та забезпечує комплексний контроль за додержанням законодавства України з питань митної справи, координацію діяльності підпорядко ваних йому митниць, спеціалізованих митних установ і організацій.
На сьогодні в Україні діють такі регіональні митниці: Центральна (м. Київ); Західна (м. Львів); Східна (м. Донецьк); Південна (м. Одеса); Кримська (м. Сімферополь); Регіональна митниця боротьби з митними правопорушеннями.
Митниця – це спеціально уповноважений орган виконавчої влади в галузі митної справи, який безпосередньо забезпечує дотри мання законодавства України з питань митної справи, справляння податків і зборів та виконання інших завдань, покладених на митну службу України.
Митний пост – це структурний підрозділ регіональної чи іншої митниці, який безпосередньо здійснює митний контроль і митне оформлення товарів і транспортних засобів, справляння податків і зборів, виконує інші завдання, передбачені законодавством України з питань митної справи.
Митна варта – спеціальні підрозділи митних органів, призначені для боротьби з порушеннями митних правил, охорони територій, будівель, споруд та приміщень митних органів, охорони та супроводження товарів і транспортних засобів, забезпечення охорони зон митного контролю.
Митний контроль та його форми
Митний контроль – це сукупність заходів, що здійснюються митними органами в межах своєї компетенції з метою забезпечення додержання норм чинного законодавства з питань митної справи, міжнародних договорів України, укладених у встановленому законом порядку.
Відповідно до ст. 41 МК України, митний контроль здій снюється шляхом:
· перевірки документів та відомостей, необхідних для такого контролю;
· митного огляду (огляду та переогляду товарів і транспортних засобів, особистого огляду громадян);
· обліку товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України;
· усного опитування громадян та посадових осіб підприємств;
· перевірки системи звітності та обліку товарів, що переміщуються через митний кордон України, а також своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків та зборів, які відповідно до законів справляються при переміщенні товарів через митний кордон України;
· огляду територій та приміщень складів тимчасового зберігання, митних ліцензійних складів, вільних митних зон, магазинів безмитної торгівлі та інших місць, де знаходяться товари і транспортні засоби, що підлягають митному контролю, чи провадиться діяльність, контроль за якою покладено на митні органи законом;
· в інших формах, передбачених митним законодавством.
Залежно від форми митного контролю виділяють:
· документальний контроль – перевірка документів на товари та транспортні засоби. При цьому вивчаються документи з метою визначення їх відповідності встановленим вимогам. Як правило, документальний контроль передує огляду товарів і транспортних засобів. Самі документи можна поділити на транспортні, торгові, митні та інші, що необхідні для митного контролю;
· догляд товарів і транспортних засобів (фактичний контроль).
Догляд – адміністративний захід, що полягає у фактичній перевірці товарів і транспортних засобів з метою встановлення законності їх переміщення через митний кордон, попередження ввезення заборонених предметів, виявлення таємного переміщення товарів, визначення найменування товарів, їх кількості та ціни. Догляд має на меті такі завдання: встановлення законності переміщення через митний кордон об’єктів митного контролю; виявлення товарів і транспортних засобів без документів; виявлення товарів, які забо ронені для ввезення чи вивезення, а також товарів, які переміщуються у спеціальному порядку (культурні цінності); встановлення тарифного найменування товару, його ціни, кількості і якості;
3) передогляд транспортних засобів та інших предметів може проводитися за наявності підстав вважати, що переміщувані через митний кордон транспортні засоби, товари та інші предмети містять контрабанду або є самі контрабандою. Догляд та передогляд проводиться в присутності представника власника товарів і транспортних засобів.
Застосовуються такі форми контролю:
товари, що підлягають обкладенню акцизним податком чи приближені до таких в описовій частині;
товари, які підлягають обкладенню митом;
товари, які підлягають під нетарифне регулювання;
товари, що близькі за правовим режимом до товарів, які обкладаються митом чи підлягають під нетарифне регулювання, і коли не можна обійтися без догляду;
щодо тих товарів, стосовно яких надійшла достатня для проведення перевірки оперативна інформація.
Крім зазначених форм контролю, застосовується також облік товарів і транспортних засобів. Звертається увага на товари і транспортні засоби, які переміщуються через митний кордон, які розміщуються на митних складах, які перевозяться митними перевізниками. Такий облік здійснюється шляхом ведення різних реєстраційних книг і журналів.
Митний режим та його види
Митний режим – це сукупність положень, які визначають статус товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон для митних цілей.
Товари і транспортні засоби переміщуються через митний кордон відповідно до їх митних режимів.
Митний кодекс України містить загальний перелік видів митних режимів товарів і транспортних засобів. До них належить:
Випуск товарів у вільний обіг – митний режим, за якого товари, ввезені на митну територію, залишаються постійно на цій території без зобов’язання про їх вивіз з цієї території. Даний режим передбачає сплату мит, податків і зборів і вжиття заходів економічної політики.
Експорт товарів – митний режим, за якого товари вивозяться за межі митної території країни без зобов’язання повернення їх на цю територію.
Експорт товарів здійснюється за умови сплати мита, митних платежів, вжиття заходів економічної політики і виконання інших установлених законодавством вимог.
Реімпорт товарів – митний режим, за якого вітчизняні товари, вивезені раніше з митної території країни відповідно до режиму експорту, зворотньо ввозяться у встановлені терміни без стягнення мит і податків, а також без вжиття щодо них заходів економічної політики.
Реекспорт товарів – митний режим, за якого іноземні товари вивозяться з митної території країни без стягнення або з поверненням ввізних мит і податків і без вжиття заходів економічної політики (ліцензування і квотування).
Реекспорт товарів допускається з дозволу митного органа, що подається у порядку, встановленому ДМС.
Митне оформлення іноземних товарів, що вивозяться з митної території країни відповідно до митного режиму реекспорту, здійснюється тільки з дозволу ДМСу і тільки у разі забезпечення сплати мита і податків внесенням сум на депозит, що належить митниці, в якій провадитиметься митне оформлення товарів.
Транзит товарів – митний режим, за якого товари переміщуються під митним контролем між двома митними органами країни, в тому числі через територію іноземної держави, без стягування мит, податків, а також без вжиття щодо товарів заходів економічної політики. Даний режим забезпечує завантаження транспортних артерій країни, формування внутрішньої доданої вартості за рахунок перевезення товарів. А звільнення осіб від сплати мит і податків при його здійсненні стимулює розвиток транспорту та його інфраструктури.
Митний склад – це митний режим, за якого завезені товари зберігаються під митним контролем без стягування мит і податків і без вжиття до товарів заходів економічної політики в період зберігання. Товари, призначені для вивезення відповідно до митного режиму експорту, зберігаються під митним контролем з наданням пільг, передбачених чинним митним законодавством.
Магазин безмитної торгівлі – митний режим, за якого товари перебувають і реалізуються в роздріб під митним контролем на митній території країни без стягнення мит, податків і без вжиття щодо товарів заходів економічної політики.
Товари, розміщені у митний режим магазину безмитної торгівлі, реалізуються безпосередньо в спеціальних магазинах. Магазини безмитної торгівлі можуть засновуватися в портах, аеропортах, відкритих для міжнародного пасажирського сполучення, у пунктах пропуску через кордон, призначених для перетину кордону фізичними особами. Магазин безмитної торгівлі може засновуватися вітчизняними особами, що одержали ліцензію ДМСу на відкриття такого магазину. Термін дії ліцензії – 3 роки.
Відповідальність за порушення митних правил
Порушення митних правил є адміністративним правопору шенням – це протиправні, винні (умисні або з необережності) дії чи бездіяльність, що посягають на встановлений законодавством України порядок переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України і за які Митним кодексом передбачена адміністра тивна відповідальність.
Адміністративна відповідальність за порушення, передбачені Митним кодексом, настає в разі, якщо ці правопорушення не тягнуть за собою кримінальну відповідальність.
Суб’єктами відповідальності за порушення митних правил можуть бути громадяни, які на момент вчинення такого право пору шення досягли 16-річного віку, а також посадові особи підприємств.
Притягнення до відповідальності за порушення митних правил не звільняє зазначених осіб від обов’язку сплати мита та інших податків і зборів.
За порушення митних правил можуть бути накладені такі стягнення:
попередження;
штраф;
конфіскація товарів – безпосередніх предметів порушення митних правил, товарів зі спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортних засобів, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України.
Попередження або штраф можуть застосовуватися тільки як основний вид стягнення за вчинене правопорушення, а конфіскація – як основний так і додатковий вид стягнення.
За одне й те саме порушення митних правил може накладатися тільки основне або основне й додаткове стягнення. Якщо статтею, якою встановлюється відповідальність за порушення митних правил, передбачається основне й додаткове стягнення, застосування лише додаткового стягнення без основного не допускається, за винятком деяких випадків, передбачених Митним кодексом України.
Стягнення за порушення митних правил не може бути застосовано інакше, як на підставі та в порядку, встановленому Митним кодексом та іншими законами України.
Адміністративні стягнення у вигляді попередження, штрафу можуть бути накладені не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – два місяці з дня його виявлення.
У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але за наявності в діях правопорушника ознак порушення митних правил, стягнення у вигляді попередження, штрафу може бути накладено не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття.
Предмети контрабанди підлягають конфіскації незалежно від часу вчинення або виявлення порушення митних правил.
Види порушень митних правил, за які настає адміністративна відповідальність, передбачені главою 57 Митного кодексу України.
Провадження у справі про порушення митних правил включає в себе виконання процесуальних дій з проведення митних обстежень, розгляд справи та винесення постанови. Провадження у справах про порушення митних правил здійснюється відповідно до Митного кодексу України, а в частині, що не регулюється ним, – відповідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.
У справі про порушення митних правил процесуальні дії проводяться з метою отримання доказів, необхідних для правильного вирішення цієї справи.
До процесуальних дій належать:
· складання протоколу про порушення митних правил;
· витребування документів, необхідних для провадження у справі про порушення митних правил;
· вилучення товарів, транспортних засобів і документів;
· митне обстеження;
· пред’явлення товарів, транспортних засобів та документів для впізнання;
· призначення експертизи;
· взяття проб та зразків для проведення дослідження (аналізу, експертизи).
Посадова особа митного органу, у провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил, може витребувати документи, необхідні для розгляду справи.
Особа, якій адресовано вимогу про подання документів, зобов’язана не пізніш як у п’ятиденний строк надіслати їх посадовій особі митного органу, яка вимагає подати документи.
Товари, що є безпосередніми предметами порушення митних правил, товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України, а також документи, необхідні для розгляду справи про порушення митних правил, вилучаються. Вилучені товари, транспортні засоби та документи повинні бути перелічені у протоколі, що складається в передбачених МКУ випадках, або в доданому до нього описі з точним зазначенням кількості, міри, ваги та особливих ознак цих товарів, транспортних засобів та документів, а також вартості товарів, транспортних засобів.
Посадові особи митних органів, які мають достатні підстави вважати, що на території або в приміщеннях підприємств, або у транспортних засобах, що їм належать, знаходяться товари, що є безпосередніми предметами порушення митних правил, або товари із спеціально виготовленими сховищами (тайниками), що використовувалися для приховування безпосередніх предметів порушення митних правил від митного контролю, транспортні засоби, що використовувалися для переміщення безпосередніх предметів порушення митних правил через митний кордон України, а також документи, необхідні для розгляду справи про порушення митних правил, можуть проводити митне обстеження таких територій, приміщень або транспортних засобів.
Про проведення митного обстеження складається протокол за встановленою формою.
Експертиза призначається, якщо для з’ясування питань, що виникають у справі про порушення митних правил, виникла потреба у спеціальних знаннях з окремих галузей науки, техніки, мистецтва, релігії тощо.
Експертиза проводиться експертами митних лабораторій та ін ших установ або окремими спеціалістами, які призначаються посадо вою особою митного органу, в провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил.
Якщо експерт під час проведення експертизи встановить обста вини, що мають значення для справи, з приводу яких йому не було поставлено запитань, він має право викласти ці обставини у своєму висновку.
Посадова особа митного органу, в провадженні якої перебуває справа про порушення митних правил, має право доручити проведення конкретних процесуальних дій посадовій особі іншого митного органу, яке повинно бути виконано не більш як у п’ятиденний строк з дня його одержання.
Посадова особа митного органу, в провадженні якої знаходиться справа про порушення митних правил, а також посадова особа, яка здійснює розгляд цієї справи, зобов’язані зібрати та додати до справи документи про понесені на провадження справи витрати.
Від імені регіональних митниць та митниць справи про порушення митних правил розглядаються керівниками цих митних органів або їх заступниками, а від імені спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи – поса до вими особами підрозділу по організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, уповноваженими на це керівником спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи або його заступниками.
Справа про порушення митних правил розглядається за місце знаходженням митного органу, в зоні якого вчинено право порушення.
Справа про порушення митних правил розглядається у п’ятнад цятиденний строк з дня отримання посадовою особою митного органу або судом (суддею) матеріалів, необхідних для вирішення справи.
У справі про порушення митних правил митний орган або суд (суддя), що розглядає справу, виносить одну з таких постанов:
· про проведення додаткової перевірки;
· про накладення адміністративного стягнення;
· про закриття провадження у справі;
· про порушення кримінальної справи про контрабанду.
2.2. Державне управління в адміністративно-політичній сфері
2.2.1. Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері оборони, національної безпеки і охорони державного кордону
Загальна характеристика оборони як об’єкта державного управління
Воєнна доктрина України є складовою частиною концепції національної безпеки і становить сукупність основоположних настанов і принципів щодо організації та забезпечення безпеки особи, народу і держави шляхом політичних, дипломатичних, економічних та воєнних заходів.
Воєнна доктрина України – це сукупність керівних принципів, воєнно-політичних, воєнно-стратегічних, воєнно-економічних і військово-технічних поглядів на забезпечення воєнної безпеки держави.
Воєнна доктрина має оборонний характер. Це означає, що Україна не вважає жодну державу своїм воєнним противником, але разом з тим вважатиме потенційним воєнним суперником державу або групу держав, послідовна недружня політика яких загрожуватиме воєнній безпеці України.
Правовою основою Воєнної доктрини є Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти, а також міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Воєнно-політична обстановка навколо України характеризується динамічністю і нестабільністю подій та процесів, які виникають внаслідок таких основних чинників:
прагнення більшості держав світу до обмеження використання воєнної сили як засобу досягнення політичних цілей;
реформування воєнної організації більшості держав у напрямі скорочення збройних сил з одночасним підвищенням їх якісних параметрів;
дальший розвиток міжнародних систем безпеки та водночас недостатня ефективність в окремих випадках спроб розв’язання за їх допомогою суперечностей, які виникають між державами або всередині держав;
прояви міжнаціональних та міжетнічних суперечностей, що призводять до нестабільності та конфліктів;
зростання небезпеки розповсюдження ядерної та іншої зброї масового ураження, міжнародного тероризму;
виникнення територіальних спорів між державами;
загострення міжнародної конкуренції щодо політичного впливу в окремих регіонах світу, володіння ринками збуту та сировин ними ресурсами, виникнення у зв’язку з цим небезпеки застосування воєнної сили для розв’язання економічних і ресурсних проблем;
поява нових видів загроз міжнародній безпеці і миру, в тому числі поширення діяльності екстремістських, сепаратистських, ради кальних релігійних, терористичних організацій, незаконно утворених збройних формувань;
зростання обсягів незаконного обігу зброї і наркотиків, а також нелегальної міграції;
поява новітніх видів і систем зброї, інформаційних технологій, що змінюють традиційні уявлення про характер збройної боротьби.
Ст. 65 Конституції України встановила, що першочерговим обов’язком громадян України є захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів.
Загальний військовий обов’язок встановлюється з метою забезпечення комплектування Збройних сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також підготовки населення до захисту України.
Загальний військовий обов’язок включає: підготовку громадян до військової служби, приписку до призовних дільниць, призов на військову службу, проходження за призовом чи добровільно військової чи альтернативної (невійськової) служби, виконання військового обов’язку в запасі, дотримання правил військового обліку, у воєнний час – обов’язкове військове навчання громадян.
Щодо загального військового обов’язку громадяни України поділяються на такі категорії:
допризовники (особи, які проходять допризовну підготовку);
призовники (особи, які приписані до призовних дільниць);
військовослужбовці (особи, які проходять військову службу);
службовці, які проходять невійськову альтернативну службу;
військовозобов’язані, які перебувають у запасі.
Закон визначає види військової служби (строкова або за контрак том), військові звання, питання комплектування Збройних сил України, підготовки громадян до військової служби, приписки до військових дільниць, організації призову і проходження військової служби.
З метою взяття юнаків на облік, визначення їх кількості, ступеня придатності до військової служби проводиться приписка громадян до призовних дільниць. Приписка проводиться районними чи міськими військовими комісаріатами за місцем проживання громадян. Для проведення приписки громадян у районах (містах) утворюються призовні дільниці. До призовних дільниць щороку протягом січня – березня приписуються громадяни, яким у рік приписки виповнюється 17 років. Громадяни, приписані до призовних дільниць, вважаються призовниками, їм видаються посвідчення про приписку, роз’яснюються права і обов’язки, правила військового обліку та інші, пов’язані з цим питання.
На строкову військову службу в мирний час призиваються придатні до неї за станом здоров’я громадяни, яким до дня відправки у військові частини виповнилося 18 років. Призов проводиться на підставі Указу Президента двічі на рік. Указ Президента України публікується у засобах масової інформації не пізніш як за місяць до початку призову.
У мирний час призову на строкову військову службу не підлягають громадяни:
звільнені від призову відповідно до статті 18 Закону “Про загальний військовий обов’язок і військову службу”;
щодо яких проводиться дізнання чи попереднє (досудове) слідство або стосовно яких кримінальна справа розглядається судом – до прийняття відповідного рішення;
які були засуджені до позбавлення волі.
Альтернативна служба – це служба, яка запроваджується замість проходження строкової військової служби і має на меті виконання обов’язку перед суспільством.
Не мають право на альтернативну службу громадяни України, якщо виконання військового обов’язку суперечить їхнім релігійним переконанням і якщо вони належать до діючих відповідно до законодавства релігійних організацій, віровчення яких не допускає користування зброєю. Перелік таких релігійних організацій затверджується Кабінетом Міністрів України. Цим правом користуються громадяни, які належать до зазначених релігійних організацій, що діють як із зареєстрованим статутом, так і без його реєстрації.
На альтернативну службу направляються громадяни, які підлягають призову на строкову військову службу.
З метою подальшого зміцнення законності, правопорядку й військової дисципліни в Збройних силах України, забезпечення конституційних прав військовослужбовців було прийнято Закон України “Про військову службу правопорядку в Збройних силах України” від 7 березня 2002 р.
Безпосередні зв’язки Збройних сил України з населенням здійснюють через військові комісаріати АРК, областей, районів.
Правовою основою оборони держави є Конституція України (28 червня 1996 р.); Закон України від 6 грудня 1991 р. “Про оборону”, Закон “Про Збройні сили України”, “Про загальний військовий обов’язок і військову службу”, “Про альтернативну (невійськову) службу”, “Про порядок направлення підрозділів Збройних сил України до інших держав”, “Про Раду національної безпеки і оборони України”, “Про Статут внутрішньої служби Збройних сил України” та ін.
Оборона України базується на готовності та здатності органів державної влади, усіх ланок воєнної організації України, органів місцевого самоврядування, Цивільної оборони України, національної економіки до переведення, при необхідності, з мирного на воєнний стан та відсічі збройній агресії, ліквідації збройного конфлікту, а також готовності населення і території держави до оборони. Ці заходи будуються відповідно до Воєнної доктрини держави.
Організація оборони України включає:
· прогнозування та оцінку воєнної небезпеки і загрози;
· здійснення заходів у зовнішньополітичній сфері, які спрямовані на запобігання збройному конфлікту та відсіч збройній агресії;
· формування та реалізацію воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики держави;
· удосконалення структури, уточнення завдань і функцій Збройних сил України та інших військових формувань, розвиток військово-промислового комплексу;
· забезпечення Збройних сил України, інших військових форму вань, утворених відповідно до законів України, та право охоронних органів підготовленими кадрами, озброєнням, військовою та іншою технікою, продовольством, речовим майном, іншими матеріальними та фінансовими ресурсами;
· підготовку національної економіки, території, органів дер жавної влади, органів військового управління, органів місцевого самоврядування, а також населення до дій в особливий період;
· створення державного матеріального резерву та резервних фондів грошових коштів;
· забезпечення охорони державного кордону України;
· військово-патріотичне виховання громадян України,
· забезпечення розвитку воєнної науки, формування науково-технічного і технологічного набутку для створення високоефективних засобів збройної боротьби;
· захист інформаційного простору України та її входження у світовий інформаційний простір.
Суб’єкти державного управління у сфері оборони
Суб’єкти, повноваження яких визначено в Конституції України, здійснюють адміністративно-правове регулювання у сфері оборони за рахунок втілення в життя відповідних норм Основного Закону держави. Такими суб’єктами є:
Верхо
·вний головнокома
·ндувач – вища посадова особа Збройних сил держави, затверджує воєнну доктрину країни і призначає Верховне командування.
В Україні ця посада вперше була введена в 1992 році. У системі Збройних сил України Верховним головнокомандувачем є Президент України, згідно зі ст. 106 Конституції України. У разі збройної агресії проти України Президент приймає рішення щодо застосування Збройних сил України з метою оборони держави від агресора. Президент очолює Раду національної безпеки та оборони України.
Рада національної безпеки і оборони України (далі – РНБОУ) – це координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Цей постійно діючий конституційний орган з питань координації та контролю діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
Функціями РНБОУ є:
внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони;
координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час;
координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
Персональний склад РНБОУ формує Президент України. До складу РНБОУ за посадою входять Прем’єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутріш ніх справ України, Міністр закордонних справ України. Членами Ради національної безпеки і оборони України можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.
Місцеві державні адміністрації, забезпечуючи на відповідній території виконання підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності, посадовими особами і громадянами Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади з питань оборони:
організовують і виконують завдання територіальної оборони;
вирішують питання організації цивільної оборони, виконання органами управління у справах цивільної оборони покладених на них завдань;
організовують надання підприємствами, установами та організаціями комунально-побутових послуг і ресурсів, виробництво та постачання продукції, електро- і теплоенергії Збройним силам України та іншим військовим формуванням на договірних засадах;
надають у визначеному законодавством порядку частинам, підприємствам, установам та організаціям і навчальним закладам Збройних Сил України та іншим військовим формуванням службові приміщення і житлову площу як у мирний, так і у воєнний час;
організовують військовий облік і підготовку громадян України до військової служби, зокрема допризовну підготовку молоді, підго товку призовників з військово-технічних спеціальностей та військово-патріотичного виховання, забезпечують їх призов на строкову військо ву службу, навчальні та спеціальні збори і під час мобілізації;
виконують передбачені законодавством заходи щодо мобіліза ційної підготовки та проведення мобілізації на відповідній території, зокрема здійснення контролю за станом мобілізаційної готовності підприємств, установ та організацій тощо.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі оборонної роботи забезпечують:
підготовку громадян до військової служби, а також загальне військове навчання у воєнний час;
приписку громадян до призовних дільниць, військовий облік військовозобов’язаних і призовників;
призов громадян на строкову військову службу;
направлення громадян на навчальні (або перевірочні) і спе ціальні збори організацію та участь у здійсненні на відповідній території заходів, пов’язаних з мобілізаційною підготовкою, терито ріальною та цивільною обороною;
бронювання військовозобов’язаних на період мобілізації та на воєнний час;
проведення мобілізації людських, транспортних та інших ресурсів в особливий період;
здійснення контролю за використанням і охороною наданих у встановленому порядку для потреб оборони земельних, водних та інших природних ресурсів згідно із законодавством;
вирішення згідно із законодавством питань, пов’язаних з наданням частинам, установам, навчальним закладам Збройних сил України та іншим військовим формуванням, утвореним відповідно до законів України, та правоохоронним органам службових приміщень і житлової площі, інших об’єктів, здійсненням контролю за їх використанням, наданням комунально-побутових та інших послуг тощо.
Міністерство оборони України (Міноборони України) – це центральний орган виконавчої влади і військового управління, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері оборони, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні сили.
Основними завданнями Міноборони України є:
формування і реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, у галузі оборонного планування, військової освіти та науки;
здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними силами;
забезпечення формування військово-технічної політики у сфері оборони;
формування військової кадрової політики.
Генеральний штаб Збройних сил України – це головний військо вий орган з планування оборони держави, управління застосуванням Збройних сил України, координації та контролю за виконанням завдань у сфері оборони іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, Державною спеціальною службою транспорту і Державною службою спеціального зв’язку та захисту інформації України.
В особливий період Генеральний штаб є робочим органом Ставки Верховного Головнокомандувача Збройних сил України.
Відповідно до Указу Президента України від 06.04.2011 р. №406 “Про Положення про Генеральний штаб Збройних сил України”).
Основними завданнями Генерального штабу Збройних сил України є:
участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки;
стратегічне планування застосування Збройних сил, інших вій ськових формувань, правоохоронних органів, Держспецтранс служби і Держспецзв’язку, координація їх підготовки до виконання завдань у сфері оборони, організація стратегічного розгортання Збройних сил, інших військових формувань, організація терито ріаль ної оборони та оперативного обладнання території держави;
безпосереднє військове керівництво Збройними силами;
організація і контроль за здійсненням заходів, спрямованих на підтримання військ (сил) Збройних сил та інших військових форму вань і правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспец зв’язку у постійній бойовій та мобілізаційній готовності.
Військові комісаріати – місцеві органи військового управління. Військові комісаріати утворюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах, районах, районах у містах.
Загальне керівництво військовими комісаріатами і контроль за їхньою діяльністю здійснює командування Сухопутних військ через штаби оперативних командувань, яке узгоджує основні питання діяль ності військових комісаріатів з управліннями центрального апарату Міноборони та Генерального штабу Збройних сил.
Завданням військових комісаріатів є підготовка та проведення мобілізації, підготовка молоді до військової служби, проведення призову на військову службу та прийняття на військову службу за контрактом громадян України, забезпечення соціального і правового захисту військовослужбовців та призваних на збори військово зобо в’язаних, ветеранів війни, пенсіонерів із числа військовослуж бовців Збройних сил та членів їхніх сімей, здійснення інших заходів з питань оборони відповідно до законодавства.
Контроль у сфері оборони
Готовність країни до відбиття збройного нападу зумовлює необ хідність здійснення з боку держави належного контролю за діяльністю воєнної організації держави як у мирний час, так і під час ведення бойових дій. Необхідно говорити, що контрольні повноваження у сфері оборони має значна кількість органів та посадових осіб. Серед них Верховна Рада України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, прокуратура України, судові органи України тощо. Водночас, найбільш доцільно зупинитись на тих суб’єктах здійснення контрольної діяльності, функціонування яких перш за все спрямовано на оборонну складову держави, або ефективність здійснюваної діяльності є високою. Таким критеріям відповідають декілька суб’єктів. Основними суб’єктами здійснення контролю у сфері оборони можуть бути названі:
Рада національної безпеки і оборони України (РНБОУ);
військова служба правопорядку у Збройних силах України;
засоби масової інформації та об’єднання громадян, які здійснюють громадський контроль.
Відповідно до функцій, визначених законодавством, РНБОУ у сфері контрольної діяльності:
· розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України щодо доручень, пов’язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та науковим закладам України;
· залучає контрольні, інспекційні та наглядові органи, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України;
· забезпечує і контролює надходження та опрацювання необ хідної інформації, її збереження, конфіденційність і використання в інтересах національної безпеки України, аналізує на основі стану і тенденцій розвитку подій, що відбуваються в Україні й у світі, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам України;
· здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції;
· залучає до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності;
· координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;
· координує і контролює діяльність органів місцевого само врядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану;
· координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забез печенню його життєдіяльності, охороні життя, здоров’я, конституцій них прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громад ського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.
Основними завданнями Військової служби правопорядку є:
виявлення причин, передумов і обставин злочинів та інших правопорушень, вчинених у військових частинах та на військових об’єктах, розшук осіб, які самовільно залишили військові частини (місця служби);
запобігання вчиненню і припиненню злочинів та інших правопорушень у Збройних силах України;
участь в охороні військових об’єктів та забезпеченні громад ською порядку і військової дисципліни серед військовослужбовців у місцях дислокації військових частин, військових містечках, на вулицях і в громадських місцях;
провадження у встановленому законом порядку дізнання у справах про злочини, вчинені військовослужбовцями Збройних сил України та військовозобов’язаними під час проходження ними зборів, працівниками Збройних сил України під час виконання ними службових обов’язків або в розташуванні військової частини;
захист майна Збройних сил України від розкрадання та інших злочинних посягань;
забезпечення безпеки дорожнього руху військових транспортних засобів;
забезпечення виконання кримінального покарання стосовно військовослужбовців, які за вироком суду засуджені до тримання у дисциплінарному батальйоні;
сприяння у межах своєї компетенції іншим органам дізнання, органам досудового слідства та суду, органам державної влади, органам місцевого самоврядування, органам військового управління, підприємствам, установам, організаціям у виконанні покладених на них відповідно до законів обов’язків;
участь у протидії диверсійним проявам та терористичним актам на військових об’єктах.
З метою систематичного інформування громадськості про діяльність Воєнної організації держави і правоохоронних органів, наявні проблеми в цій сфері та їх вирішення відповідні органи державної влади та військового управління періодично, за заздалегідь оприлюдненим розкладом, проводять прес-конференції, вміщують на веб-сторінках інтернету і оновлюють відповідні матеріали. З цією ж метою періодично – раз на рік – видається “Біла книга” про діяльність Збройних сил України.
У цілому ж слід зазначити, що належний контроль стосовно діяльності у сфері оборони сприяє як підконтрольним об’єктам (покращення їхньої діяльності), так і суспільству в цілому, оскільки дозволяє бути впевненим, що в разі необхідності Воєнна організація спрацює належним чином і в повному обсязі виконає покладені на неї завдання.
Загальна характеристика національної безпеки як суб’єкта державного управління
Об’єктами національної безпеки є:
людина і громадянин – їхні конституційні права і свободи;
суспільство – його духовні, морально-етичні, культурні, істо рич ні, інтелектуальні та матеріальні цінності, інформаційне і навколишнє природне середовище і природні ресурси;
держава – її конституційний лад, суверенітет, територіальна цілісність і недоторканність.
Суб’єктами забезпечення національної безпеки є:
Президент України;
Верховна Рада України;
Кабінет Міністрів України;
Рада національної безпеки і оборони України;
міністерства та інші центральні органи виконавчої влади;
Національний банк України;
суди загальної юрисдикції;
прокуратура України;
місцеві державні адміністрації та органи місцевого само врядування;
Збройні сили України, Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України, Державна прикордонна служба України та інші;
військові формування, утворені відповідно до законів України;
громадяни України, об’єднання громадян.
Джерела загрози національній безпеці поділяються на внутрішні і зовнішні.
До зовнішніх джерел належать:
діяльність іноземних політичних, економічних, військових розвідувальних, інформаційних, транснаціональних, і структур недер жав ної форми власності, що надають послуги у сфері безпеки, спрямо вана проти реалізації національних інтересів України або послаблення можливостей щодо їх реалізації;
прагнення ряду країн до домінування та ущемлення націо нальних інтересів України в світовому просторі, витиснення її із зовнішнього та внутрішнього ринку безпеки;
загострення міжнародної конкуренції за володіння найсучас нішими технологіями і системами забезпечення безпеки;
загострення енергетичних проблем;
діяльність міжнародних терористських та інших екстреміст ських організацій;
збільшення технологічного відриву розвинених країн світу і нарощування їх можливостей по протидії створенню конкуренто спроможних українських засобів і систем безпеки;
діяльність космічних, повітряних, морських і наземних технічних та інших засобів (видів) розвідки іноземних держав;
розроблення рядом країн стратегій війн малої інтенсивності у різних сферах життєдіяльності (інформаційних, технологічних, економічних тощо), які передбачають дестабілізацію державної і недержавної складових загальної системи забезпечення національної безпеки України.
До внутрішніх джерел належать:
критичний стан вітчизняних галузей виробництва;
несприятлива криміногенна обстановка, яка супроводжується зростанням недержавних і кримінальних структур, отримання ними доступу до технологій протидії органам державної влади у їх викритті, посилення впливу організованої злочинності на життя суспільства, зростання організованої злочинності і партійної номенклатури, зниження рівня захищеності законних інтересів громадян, суспільства і держави; утворення касти можновладців, котрі поставили себе над законом;
недостатня взаємодія державної і недержавної складових системи забезпечення національної безпеки по формуванню і реаліза ції єдиної державної політики національної безпеки України;
недостатня розробленість нормативно-правової бази, яка регулює суспільні відносини у сфері забезпечення національної безпеки, а також недостатня практика правозастосування;
недостатня розвиненість недержавної складової системи забез пе чення національної безпеки;
нерозвиненість демократичного цивільного контролю за діяль ністю системи забезпечення національної безпеки України;
недостатня економічна могутність держави;
зниження ефективності системи освіти і виховання, недостат ня кількість кваліфікованих кадрів у галузі забезпечення національної безпеки;
відсутність фахової націобезпекової освіти;
недостатня активність підприємств недержавної форми влас ності, що надають послуги в сфері забезпечення національної безпеки щодо інформування суспільства і держави про свою діяльність, формуванні відкритих інформаційних ресурсів і розвитку системи доступу до неї громадян;
відставання України від розвинених країн за рівнем забезпече ності окремих складових національної безпеки.
Система нормативно-правового забезпечення національної безпеки – це сукупність законів і підзаконних нормативних актів, які створюють нормативно-правове поле для функціонування системи національної безпеки і виконання нею свого призначення.
У широкому розумінні йдеться про Конституцію України, Закон України “Про основи національної безпеки України”, закони України, укази та розпорядження Президента України, міжнародні правові акти, пов’язані із забезпеченням як національної, так і регіональної та міжнародної безпеки, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, які визначають компетенцію суб’єктів системи забезпечення національної безпеки, а також відомчі нормативні акти у формі нака зів, директив, настановлень, положень, статутів, правил, інструк цій.
Усю нормативну базу, якою керується система забезпечення національної безпеки можна поділити на два рівні. На першому рівні правова база створюється в рамках системи національної безпеки і має загальнообов’язковий для всіх характер (Конституція України, закони та постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України). На другому рівні створюється відомча нормативна база, яка уточнює і конкретизує з урахуванням специфіки кожного суб’єкта сил забезпечення національної безпеки його функції та завдання.
Суб’єкти державного управління у сфері національної безпеки
Служба безпеки України – державний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Вона підзвітна Президенту України і підконтрольна Верховній Раді України.
Правову основу діяльності Служби безпеки України становлять Конституція України, Закон України “ Про Службу безпеки України ” та інші акти законодавства України, відповідні міжнародні правові акти, визнані Україною.
На Службу безпеки покладається захист державного суверені тету, конституційного устрою, територіальної цілісності, економіч ного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави і прав громадян від розвідувально-підривної діяль ності іноземних спецслужб, посягань з боку окремих організацій, груп і осіб.
До завдань Служби безпеки також належить попередження, виявлення, припинення і розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції і організованої злочинної діяльності в сфері управління і економіки, інших протиправних дій, які безпосеред ньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
Діяльність Служби безпеки України, її органів і співробітників базується на принципах законності, поваги до прав і гідності особи, позапартійності і відповідальності перед народом України.
Система СБУ: Центральне управління Служби безпеки України; регіональні органи СБУ (обласні управління, районні, міжрайонні, міські підрозділи); Служба безпеки АРК; органи військової контр розвідки; військові формування; навчальні, науково-дослідні та інші заклади СБУ.
Служба зовнішньої розвідки (СЗР) України є державним органом, який здійснює розвідувальну діяльність у політичній, економічній, військово-технічній, науково-технічній, інформаційній та екологічній сферах.
У своїй діяльності Служба зовнішньої розвідки України керується Конституцією України, Законом України “Про Службу зовнішньої розвідки України”, іншими законами та нормативно-правовими актами.
СЗР України взаємодіє з іншими розвідувальними органами України, органами державної влади, установами і організаціями, правоохоронними органами. Встановлені і підтримуються офіційні контакти з понад ста спецслужбами інших країн та Офісом безпеки НАТО. Посиленню зв’язків з такими міжнародними організаціями, як НАТО і Європейський Союз сьогодні надається важливого значення. Зокрема, у рамках реалізації програми інтеграції України до ЄС СЗР України бере участь у здійсненні заходів у сферах боротьби з тероризмом, організованою злочинністю, нелегальною міграцією, наркобізнесом, торгівлею людьми.
Контроль за діяльністю СЗР України здійснюється в межах конституційних повноважень Президентом України, зокрема через Раду національної безпеки і оборони України, та Верховною Радою України, контроль за витратою коштів Державного бюджету України на утримання СЗР України – Рахунковою палатою України, нагляд за додержанням СЗР України законів – Генеральним прокурором України і уповноваженими ним прокурорами.
Управління державної охорони України – державний право охоронний орган спеціального призначення, що підпорядкований Президенту України та підконтрольний Верховній Раді України.
Державна охорона органів державної влади України здійсню ється щодо: Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України.
Державна охорона здійснюється щодо будинків, де працюють Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Верховний Суд України, споруд і спеціальних транспортних засобів, що перебувають в їх користуванні, а також інших місць, де перебувають особи, які охороняються відповідно до українського законодавства.
Державна охорона забезпечується щодо Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем’єр-міністра України, Голови Конституційного Суду України, Голови Верховного Суду України, Першого заступника Голови Верховної Ради України, Першого віце-прем’єр-міністра України, Міністра закордонних справ України, Генерального прокурора України.
Забезпечення безпеки інших осіб визначаються Законом України та рішеннями Президента України.
Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації (Держспецзв’язку) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Адміністрація Держспецзв’язку (далі – Адміністрація) є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань організації спеціального зв’язку та захисту інформації, підконтрольним Верховній Раді України.
Адміністрація підпорядковується і підконтрольна Президентові України з питань, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки України.
Адміністрація у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, а також цим Положенням.
Адміністрація узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до повноважень Держспецзв’язку, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення і в установленому порядку подає їх Кабінетові Міністрів України.
Державна прикордонна служба України (ДПСУ) – правоохорон ний орган спеціального призначення, на який покладаються завдання щодо забезпечення недоторканності державного кордону України та охорони суверенних прав України в її винятковій (морській) еконо мічній зоні.
ДПСУ складається з п’яти регіональних управлінь:
Північне регіональне управління (місто Житомир);
Західне регіональне управління (місто Львів);
Південне регіональне управління (місто Одеса);
Азово-Чорноморське регіональне управління (місто Сімферополь);
Східне регіональне управління (місто Харків)
Органи охорони державного кордону:
прикордонні загони;
мобільний прикордонний загін;
прикордонний загін спеціального призначення;
ОККП “Київ”;
окремі авіаційні ескадрильї.
Сили морської охорони:
загони морської охорони;
дивізіон кораблів і катерів спеціального призначення.
Органи забезпечення:
центри підготовки і перепідготовки;
госпіталі;
вузли зв’язку;
Національна академія;
підрозділи забезпечення;
Науково-дослідний інститут;
окрема інженерно-будівельна рота.
Державний кордон України, його захист і охорона
Україна, керуючись Конституцією України, Декларацією про державний суверенітет України та Актом проголошення незалежності України, неухильно проводить політику миру, виступає за зміцнення безпеки народів України, виходячи із принципів непорушності державних кордонів, які є відображенням територіальної цілісності, політичної та економічної незалежності, суверенітету та єдності України. Державний кордон України є недоторканним. Будь-які порушення його рішуче припиняються.
Державний кордон України – це лінія і вертикальна поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають межі території України – суходолу, вод, надр, повітряного простору.
Статистичні дані свідчать, що загальна протяжність кордонів України – 6993,63 км, з яких суходільна ділянка 5638,63 км, морська ділянка 1355 км (із них по Чорному морю – 1056,5 км, по Азовському морю – 249,5 км, по Керченській протоці – 49 км).
Захист державного кордону України є невід’ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Ця діяльність провадиться в межах наданих їм повноважень через вжиття комплексу політичних, організаційно-правових, дипломатичних, економічних, військових, прикордонних, імміграційних, розвідувальних, контррозвідувальних, оперативно-розшукових, природоохоронних, санітарно-карантинних, екологічних, технічних та інших заходів.
Охорона державного кордону України є невід’ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними силами України у повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України.
Державний кордон України встановлюється:
на суходолі – по характерних точках і лініях рельєфу або ясно видимих орієнтирах,
на морі – по зовнішній межі територіального моря України,
на судноплавних річках – по середині головного фарватеру або тальвегу річки, на несудноплавних річках (ручаях) – по їх середині або по середині головного рукава річки, на озерах та інших водоймах – по прямій лінії, що з’єднує виходи державного кордону України до берегів озера або іншої водойми. Державний кордон України, що проходить по річці (ручаю), озеру чи іншій водоймі, не переміщується як за зміною обрису їхніх берегів або рівня води, так і за відхиленням русла річки (ручаю) в той чи інший бік;
на водосховищах гідровузлів та інших штучних водоймах відповідно до лінії державного кордону України, яка проходила на місцевості до їх заповнення;
на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та інших спорудах, що проходять через прикордонні ділянки судноплавних і несудноплавних річок (ручаїв), – по середині цих споруд або по їхній технологічній осі, незалежно від проходження державного кордону України на воді.
Режим державного кордону України – це порядок перети нання державного кордону України, плавання і перебування українських та іноземних невійськових суден і військових кораблів у територіальному морі та внутрішніх водах України, заходження іноземних невійськових суден і військових кораблів у внутрішні води і порти України та перебування в них, утримання державного кордону України, провадження різних робіт, промислової та іншої діяльності на державному кордоні України.
Громадянин України має право виїхати з України, крім випадків, передбачених законодавством, та в’їхати в Україну. На громадян України, які звернулися з клопотанням про виїзд з України, поширю ються усі положення чинного законодавства, вони користуються всіма правами і несуть встановлені законом обов’язки. За громадянами України зберігаються на її території майно, кошти, цінні папери та інші цінності, що належать їм на праві приватної власності. Будь-яке обмеження їх громадянських, політичних, соціаль них, економічних та інших прав не допускається. Громадянин України ні за яких підстав не може бути обмежений у праві на в’їзд в Україну.
Перетинання державного кордону України здійснюється через пункти пропуску через державний кордон, де встановлюється і діє єдиний порядок їх відкриття, діяльності та закриття. Пункт пропуску – спеціально виділена територія на залізничних і автомобільних станціях, у морських і річкових портах, аеропортах (на аеродромах), з комплексом будівель, споруд і технічних засобів, де здійснюються прикордонний, митний та інші види контролю і пропуск через державний кордон осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна.
Провідна роль у забезпеченні захисту і охорони державного кордону України належить Державній прикордонній службі України.
2.2.2. Адміністративно-правові основи гарантування безпеки у надзвичайних ситуаціях
Поняття і види надзвичайних ситуацій
Щодня в світі фіксуються тисячі подій, за яких відбувається порушення нормальних умов життя і діяльності людей і які можуть призвести або призводять до загибелі людей та/або до значних матері альних втрат. Такі події називаються надзвичайними ситуаціями.
Засоби масової інформації, як правило, привертають увагу гро мадськості до надзвичайних ситуацій, особливо коли вони пов’язані з життям відомих особистостей, призвели або можуть призвести до великої кількості жертв, становлять загрозу нормальному життю і діяльності груп людей, цілих регіонів чи навіть країн. Майже жодне газетне видання, жоден випуск радіо або телевізійних новин не виходить без таких повідомлень.
Небезпека – це негативна властивість матерії, яка проявляється у здатності її завдавати шкоди певним елементам Всесвіту, потенційне джерело шкоди. Якщо мова йде про небезпеку для людини, то це явища, процеси, об’єкти, властивості, здатні за певних умов завдавати шкоди здоров’ю чи життю людини або системам, що забезпечують життєдіяльність людей.
Відповідно до причин походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайної ситуації на території України, розрізняють надзвичайні ситуації:
техногенного характеру – транспортні аварії (катастрофи), пожежі, неспровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоактивних, біологічних речовин, раптове руйнування споруд і будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпечення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо;
природного характеру – небезпечні геологічні, метеорологічні, гідрологічні, морські та прісноводні явища, деградація ґрунтів чи надр, природні пожежі, зміна стану повітряного басейну, інфекційна захворюваність людей, сільськогосподарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміна стану водних ресурсів і біосфери тощо;
соціально-політичного характеру – пов’язані з протиправними діями терористичного й антиконституційного спрямування: здійснення або реальна загроза терористичного акту (збройний напад, захоплення й утримання важливих об’єктів, ядерних установок і матеріалів, систем зв’язку й телекомунікацій, напад чи замах на екіпаж повітряного або морського судна), викрадення (спроба викрадення) чи знищення суден, захоплення заручників, встановлення вибухових пристроїв у громадських місцях, викрадення або захоплення зброї, виявлення застарілих боєприпасів тощо;
воєнного характеру – пов’язані з наслідками застосування зброї масового ураження, під час яких виникають вторинні фактори ураження населення внаслідок зруйнування атомних і гідроелектростанцій, складів і сховищ радіоактивних та токсичних речовин і відходів, нафтопродуктів, вибухівки, транспортних та інженерних комунікацій тощо.
Надзвичайна ситуація загальнодержавного рівня – це надзвичайна ситуація, яка розвивається на території двох та більше областей (Автономної Республіки Крим, міст Київ та Севастополь) або загрожує транскордонним перенесенням, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріали і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості окремої області (Автономної Республіки Крим, міст Київ та Севастополь), але не менше одного відсотка обсягу видатків відповідного бюджету.
Надзвичайна ситуація регіонального рівня – це надзвичайна ситуація, яка розвивається на території двох або більше адміністра тивних районів (міст обласного значення) Автономної Республіки Крим, областей, міст Київ та Севастополь або загрожує перенесенням на територію суміжної області України, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості окремого району, але не менше одного відсотка обсягу видатків відповідного бюджету.
Надзвичайна ситуація місцевого рівня – це надзвичайна ситуація, яка виходить за межі потенційно небезпечного об’єкта, загрожує поширенням самої ситуації або її вторинних наслідків на довкілля, сусідні населені пункти, інженерні споруди, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об’єкта, але не менше одного відсотка обсягу видатків відповідного бюджету. До місцевого рівня також належать всі надзвичайні ситуації, які виникають на об’єктах житлово-комунальної сфери та інших, що не входять до затверджених переліків потенційно небезпечних об’єктів.
Надзвичайна ситуація об’єктового рівня – це надзвичайна ситуація, яка не підпадає під зазначені вище визначення, тобто така, що розгортається на території об’єкта або на самому об’єкті і наслідки якої не виходять за межі об’єкта або його санітарно-захисної зони.
Державна система попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій
З метою забезпечення реалізації державної політики на всій території України у сфері запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, захисту населення і територій від наслідків аварій, катастроф та стихійного лиха в Україні існує Єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації (ЄДС ). Ця система включає центральні органи виконавчої влади, PM Автономної Республіки Крим, державні адміністрації областей, міст Київ і Севастополь та районів, виконавчі органи Рад, державні підприємства, установи та організації з відповід ними силами і засобами, які здійснюють нагляд за забезпеченням техногенної та природної безпеки, організовують проведення роботи із запобігання надзвичайним ситуаціям техногенного та природного походження і реагування у разі їх виникнення з метою захисту населення і довкілля, зменшення матеріальних втрат.
Основними завданнями ЄДС НС є:
забезпечення запобігання виникненню НС;
забезпечення готовності органів управління, сил і засобів;
проведення рятувальних і невідкладних аварійних відновлю валь них робіт та організація життєзабезпечення потерпілого населен ня;
розробка нормативно-правових актів, державних норм і стандартів;
здійснення цільових та науково-технічних програм;
забезпечення сталості функціонування об’єктів економіки;
збирання і опрацювання інформації про НС;
визначення потреби у силах, матеріальних і фінансових ресурсах;
здійснення державного нагляду, експертизи і контролю;
створення та раціональне використання матеріально-техніч них ресурсів;
своєчасне та достовірне інформування населення про обстановку та вжиті заходи;
оповіщення населення про загрозу та виникнення НС;
соціальний захист потерпілого населення;
захист населення у надзвичайних ситуаціях;
міжнародне співробітництво у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.
Правовою основою створення ЄДС НС є закони України “Про надзвичайний стан”, “Про цивільну оборону України”, “Про війська ЦО”, доповнення та зміни до них, інші законодавчі акти, укази Президента України про створення структур Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Єдина державна система запобігання і реагування на надзвичайні ситуації (ЄДС НС) будується з урахуванням рівнів (загальнодержавного, територіального, місцевого і об’єктового) і класифікації надзвичайних ситуацій (техногенного, природного і соціально-політичного характеру), стандартів безпеки і термінології, сил, засобів та резервів територій і галузей.
Сили і засоби захисту населення та територій від надзвичайних ситуацій
До них входять відповідні сили та засоби центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і господарювання, єдина державна система, а також добровільні рятувальні формування, що залучаються до проведення відповідних робіт.
Запобігання виникненню надзвичайних ситуацій – це підготовка та реалізація комплексу правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, спрямо ваних на регулювання безпеки, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу виникнення надзвичайна ситуація на основі даних моніторингу (спостережень), експертизи, досліджень та прогнозів щодо можливого перебігу подій із метою недопущення їх переростання у надзвичайна ситуація або пом’як шення її можливих наслідків.
Професійні аварійно-рятувальні служби і спеціальні (воєнізо вані) аварійно-рятувальні служби, з яких складаються зазна чені сили і засоби, укомплектовуються з урахуванням необхідності проведення роботи в автономному режимі протягом не менше трьох діб і перебувають у стані постійної готовності.
У разі виникнення НС техногенного та природного характеру сили постійної готовності залучаються для термінового реагування. Для ліквідації наслідків НС техногенного та природного характеру відповідно до закону можуть залучатися частини та підрозділи Збройних сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України.
Підприємства, установи та організації незалежно від форм власності і господарювання у сфері захисту населення і територій НС техногенного та природного характеру: планують і здійснюють необ хідні заходи для захисту своїх працівників, об’єктів господарювання та довкілля від НС техногенного та природного характеру; розробляють плани локалізації і ліквідації аварій (катастроф) з подальшим погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і території від НС техногенного та природного характеру; підтримують у готовності до застосування сили і засоби із запобігання виникненню та ліквідації наслідків НС техногенного та природного характеру; створюють та підтримують матеріальні резерви для попередження та ліквідації НС техногенного та природного характеру; забезпечують своєчасне оповіщення своїх працівників про загрозу виникнення або про виникнення НС техногенного та природного характеру. Об’єднання громадян можуть брати участь у заходах щодо ліквідації наслідків НС техногенного та природного характеру відповідно до цього Закону та Закону України “Про аварійно-рятувальні служби”.
Громадяни України у сфері захисту населення і територій від НС техногенного та природного характеру зобов’язані: дотримуватися заходів безпеки, не допускати порушень виробничої дисципліни, вимог екологічної безпеки; вивчати основні способи захисту населення і територій від наслідків НС техногенного та природного характеру, надання першої медичної допомоги потерпілим, правила користування засобами захисту; дотримуватися відповідних вимог у разі виникнення НС техногенного та природного характеру. Порядок здійснення підготовки населення на підприємствах, в установах та організаціях до дій при виникненні НС техногенного та природного характеру визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого віднесено питання захисту населення і території від НС техногенного та природного характеру.
Режим надзвичайного стану
Надзвичайний стан – це передбачений Конституцією України особливий правовий режим діяльності державних органів, органів місцевого та регіонального самоврядування, підприємств, установ і організацій, який тимчасово допускає встановлені цим Законом обмеження в здійсненні конституційних прав і свобод громадян, а також прав юридичних осіб та покладає на них додаткові обов’язки.
Правовий режим надзвичайного стану спрямований на забезпе чення безпеки громадян у разі стихійного лиха, аварій і катастроф, епідемій і епізоотій, а також на захист прав і свобод громадян, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, що створюють загрозу життю і здоров’ю громадян, або при спробі захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства.
Метою введення надзвичайного стану є якнайшвидша нормалі зація обстановки, відновлення конституційних прав і свобод громадян, а також прав юридичних осіб, нормального функціонування конститу ційних органів влади, органів місцевого і регіонального самовряду вання та інших інститутів громадянського суспільства.
Надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим.
Надзвичайний стан може бути введено за умов:
· стихійного лиха, аварій і катастроф, епідемій, епізоотій, що створюють загрозу життю і здоров’ю населення;
· масових порушень правопорядку, що супроводжуються насильством над громадянами, обмежують їх права і свободи;
· блокування або захоплення окремих особливо важливих об’єк тів чи місцевостей, що загрожує безпеці громадян і порушує нор мальну діяльність органів державної влади та управління, місцевого чи регіонального самоврядування;
· спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства;
· посягання на територіальну цілісність держави, що загрожує зміною її кордонів;
· необхідності відновлення конституційного правопорядку і діяльності органів державної влади.
Надзвичайний стан на всій території України або в окремих її місцевостях вводиться постановою Верховної Ради України з негай ним повідомленням Президента України або Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України.
Надзвичайний стан на території Республіки Крим вводиться з негайним повідомленням Верховної Ради Республіки Крим.
2.2.3. Державне управління у сфері внутрішніх справ
Загальна характеристика сфери внутрішніх справ
Відповідно до ст. 7 Закону України “Про міліцію” міліція здій снює адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, вико нав чу й охоронну функції.
Адміністративна діяльність посідає перше місце тому, що вона є найбільш значною й великою за обсягом, в її реалізації задіяно більшість працівників органів внутрішніх справ.
Адміністративну діяльність органів внутрішніх справ можна визначити як специфічну, виконавчо-розпорядчу, підзаконну, держав но-владну діяльність з організації та здійснення охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження й припи нення злочинів та інших правопорушень.
Ця діяльність поєднує в собі дві складові частини: діяльність щодо виконання законів, нормативних актів управління, виданих з питань регулювання громадського порядку, здійснення права давати обов’язкові до виконання вказівки, застосовувати в необхідних випадках заходи адміністративного впливу, а також видавати в межах наданих повноважень акти управління (зовнішня), і організаційну діяльність самого апарату міліції (внутрішня).
З наведеного видно, що адміністративна діяльність міліцей ського апарату носить виконавчо-розпорядчий характер і, поряд з цим, є підзаконною.
Названа діяльність здійснюється як у середині апаратів міліції, так і поза ними, в численних відносинах апаратів і працівників міліції з іншими державними органами, установами, підприємствами, підпри єм ницькими та комерційними структурами, політичними організа ція ми, посадовими особами і громадянами.
Адміністративна діяльність у середині міліцейського апарату спрямована на організацію роботи конкретних служб (патрульно-постової, дільничних інспекторів, паспортно-візової тощо). Вона складається з визначення структури відповідних підрозділів, її вдосконалення, добору й розстановки кадрів, планування й координа ції роботи, прийняття рішень на певний період або на проведення конкретних заходів, операцій, надання практичної допомоги підпоряд ко ваним підрозділам і працівникам, на взаємодію з іншими службами, узагальнення й поширення передового досвіду міліцейської служби, контроль і перевірку виконання, заохочення працівників, їх атестування, використання дисциплінарної практики тощо.
Результативність внутрішньоорганізаційної діяльності в міліції є умовою успішного вирішення завдань охорони правовими відноси нами, які виникають між апаратами або працівниками міліції. Адміністративно-правові норми, що регулюють такі відносини, закріплені в Законі України “Про міліцію”, у відомчих нормативних актах Міністерства внутрішніх справ України.
Зовнішня адміністративна діяльність органів внутрішніх справ спрямована на виявлення, попередження, припинення правопорушень і полягає в службі нарядів міліції з охорони порядку, здійсненні дозвільної, паспортної системи, функціонуванні спеціальних установ міліції, контролі за безпекою дорожнього руху тощо. У цих випадках міліція вступає у відносини з посадовими особами інших установ і організацій, а також з громадянами.
Основу змісту адміністративної діяльності органів внутрішніх справ складає як застосування примусових заходів, так і належна орга ні зація охорони громадського порядку, профілактика, попередження правопорушень.
Органи внутрішніх справ (ОВС) є одним із елементів системи правоохоронних органів України. Діяльність органів внутрішніх справ є досить різнобічною і здійснюється водночас на трьох рівнях – центральному, регіональному та місцевому. Їхня діяльність спрямо вана на забезпечення громадського порядку на всій території держави. До основних функцій ОВС відносяться такі:
гарантування особистості безпеки громадян, захист їх прав, свобод і законних інтересів; забезпечення охорони громадського порядку; попередження, припинення злочинів та інших правопору шень; своєчасне виявлення, й розкриття й розслідування злочинів та осіб, що їх скоїли; забезпечення дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністра тивних стягнень; гарантування пожежної безпеки;
функції забезпечення мають внутрішній характер і спрямовані на забезпечення ефективної діяльності органів внутрішніх справ. До них відносять матеріально-технічне постачання, фінансове забезпе чення, забезпечення здорових умов праці співробітників зазначених органів тощо;
функції загального керівництва мають на меті забезпечення ефективності в управлінні органами системи МВС України в процесі забезпечення громадського порядку та боротьби зі злочинністю в державі.
Систему управління внутрішніх справ України утворюють: МВС України, у складі якого функціонують головні управління, управління і служби (керівництво, штаб, кримінальна міліція, міліція громадської безпеки, транспортна міліція, державна автомобільна інспекція, міліція охорони, судова міліція, спеціальна міліція, Головне слідче управління, відділ організації дізнання в органах внутрішніх справ, Управління Державної пожежної охорони, Головне управління внутрішніх військ та ін.); Головне управління МВС України в АРК; управління МВС України в області, містах Київ і Севастополь; районний відділ управління МВС України в області; міське управління МВС України в області; районний відділ міського управління.
Формами діяльності органів системи ОВС України є: профілактична, оперативно-розшукова, кримінально-процесуальна, виконавча, охоронна (на договірних засадах) та організаційно-правова діяльність.
На деяких промислових підприємствах, в установах та організаціях, діяльність яких пов’язана з особливим режимом роботи (оборонний характер, особливо значна технічна небезпека виробництва і ряд інших) створюються відділи внутрішніх справ для роботи на закритих об’єктах.
Система ОВС водночас управляє та управляється, тобто фактично виступає як об’єкт, так і суб’єкт управління.
Компетенція, завдання та функції органів внутрішніх справ, взаємовідносини між ними та окремими службами надають системі органів МВС України необхідної цілісності, чіткого підпорядкування та самостійності окремих елементів, що дає можливість ефективно діяти на основі єдиних правових норм.
Організація державного управління у сфері внутрішніх справ
З урахуванням нинішнього адміністративно-територіального устрою України, соціально-економічних і політичних обставин, криміногенної ситуації в країні та функціонального призначення органів внутрішніх справ, сучасна система органів МВС України складається з двох підсистем: центральних і місцевих органів внутрішніх справ.
Всю систему внутрішніх справ очолює Міністерство внутріш ніх справ України – централізований орган державної виконавчої влади. Цей орган і його органи на місцях здійснюють безпосереднє управління в сфері забезпечення суспільного порядку і суспільної безпеки України. Функції органів внутрішніх справ визначаються як у законах України, так і в підзаконних актах, серед яких важливе місце займає Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України № 383 від 06 квітня 2011 р.
МВС України здійснює державне керування в області внутріш ніх справ шляхом централізованого керівництва через відповідні нижчі органи внутрішніх справ, а також безпосередньо.
МВС України як орган управління – це система взаємо діючих елементів. До його організаційної структури входять: керів ництво міністерства, штаб, галузеві головні управління, управління і відділи, функціональні управління та відділи.
Органи внутрішніх справ – це система, що характери зується суворим дотриманням принципу централізованого управління відповідними елементами (підсистемами) та встановлення між ними субординаційних зв’язків.
МВС України очолює міністр, призначуваний відповідно до Конституції України; він входить до складу Кабінету Міністрів України.
Міністр має заступників, яких за його поданням призначає Кабінет Міністрів України, розподіляє між заступниками міністра та визначає повноваження структурних підрозділів міністерства. Міністр внутрішніх справ України несе персональну відповідальність за виконання покладених на міністерство завдань і здійснення ним своїх функцій, визначає ступінь відповідальності заступників міністра, керівників підрозділів міністерства.
Основним завданням МВС України є: формування та забез печення реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розсліду вання злочинів, охорони громадського порядку, забезпечення громад ської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також формування держав ної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), зокрема протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
Система місцевих органів внутрішніх справ включає в себе такі структурні елементи: управління (головні управління) внутрішніх справ МВС України в Криму, в областях, містах, відділи (управління) внутрішніх справ у районах (районні у містах) і лінійні відділи (управління) внутрішніх справ.
Всі ланки системи органів внутрішніх справ України функціо ну ють у тісній взаємодії як між собою, так і з іншими державними органами, організаціями та населенням країни, що є гарантією їхньої ефективної діяльності під час виконання покладених на них завдань з охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю в країні.
Управління (головні управління) внутрішніх справ МВС України в АРК, областях, містах Київ і Севастополь безпосередньо на місцях здійснюють функції виконавчої влади у галузі внутрішніх справ, виконуючи поставлені перед ними завдання через підпорядковані їм відповідні служби та міські, районні відділи (управління) внутрішніх справ.
Управління (головні управління) внутрішніх справ МВС України є апаратом, що безпосередньо виконує завдання по боротьбі зі злочинністю, охороні громадського порядку в межах наданих їм повноважень. Їх очолюють начальники, які призначаються на посаду наказом Міністра внутрішніх справ України.
Основними формами управлінської діяльності зазначених органів є: видання наказів, інструкцій та вказівок, затвердження планів заходів, здійснення контрольних функцій, проведення семінарів-нарад, зборів тощо.
Кожна галузева служба (підрозділ) має певну внутрішню структуру, яка формується відповідно до виконуваних нею завдань та функцій. Зокрема, до складу управління (головного управління) внутрішніх справ МВС України входять відділи (управління) карного розшуку, державної служби боротьби з економічною злочинністю, боротьби з організованою злочинністю, адміністративної служби міліції, державної автомобільної інспекції, організації роботи дільничних інспекторів міліції, слідчі підрозділи, підрозділи дізнання, державної служби охорони, пожежної охорони, штабні підрозділи, паспортної роботи, реєстраційної та міграційної роботи та інші.
Керують міськими, районними відділами (управліннями) начальники, які призначаються на посаду наказом начальника УВС (ГУВС) за узгодженням з МВС України.
Міліція як складова частина органів внутрішніх справ
Міліція України є найважливішою складовою частиною органів внутрішніх справ, що грає вирішальну роль у загальнодержавній системі забезпечення суспільного порядку і спокою, суспільної безпеки і боротьби зі злочинністю. Правовий статус міліції визначений Законом України “Про міліцію”.
Завдання і обов’язки, покладені державою на міліцію, виконують різні апарати загальної (територіальної), транспортної і спеціальної міліції, які в організаційному відношенні належать до складу центральних і місцевих органів внутрішніх справ або є самостійними підрозділами.
Згідно із Законом України “ Про міліцію ” міліція України – це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.
Міліція виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції.
Адміністративна діяльність міліції регламентується нормами адміністративного права і полягає в організації і практичному прове денні заходів щодо охорони правопорядку, здійснюється службами і підрозділами міліції громадської безпеки: патрульно-постовою служ бою, службою дільничних інспекторів, підрозділами, що організують роботу спеціальних установ (приймачів-розподільників), Державто інспекцією, відділами дозвільної системи й ін.
Оперативно-розшукова діяльність міліції регулюється нормами різних галузей права: адміністративного, карного, карно-процесу ального й ін. Ця діяльність здійснюється оперативними підрозділами органів внутрішніх справ: карною і спеціальною міліцією, спеціаль ними підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю, опера тивно-розшуковими підрозділами Державтоінспекції.
Карно-процесуальна діяльність міліції регулюється карно-процесуальним законодавством і здійснюється різними службами і підрозділами карної міліції і міліції громадської безпеки. Предмет цієї діяльності – проведення дізнання по кримінальних справах та ін.
Профілактична діяльність міліції здійснюється всіма службами міліції і регулюється законами і відомчими нормативними актами, що регламентують діяльність міліції, насамперед служб і підрозділів карної міліції і міліції громадської безпеки.
Основними завданнями міліції є:
забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;
запобігання правопорушенням та їх припинення;
охорона і забезпечення громадського порядку;
виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;
забезпечення безпеки дорожнього руху;
захист власності від злочинних посягань;
виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;
участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків.
Вона складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки, транспортної міліції, державної автомобільної інспекції; міліції охорони, спеціальної міліції.
До кримінальної міліції належать служби карного розшуку, по боротьбі з організованою злочинністю, кримінального пошуку, боротьби з економічною злочинністю, слідчої роботи і дізнання, діяльність яких складається з організації і практичного здійснення боротьби зі злочинністю: убивствами, крадіжками, пограбуваннями, розбійними нападами, проституцією, поширенням СНІД, правопору шеннями, пов’язаними з іноземними громадянами. Це пошук злочин ців і безвісти зниклих осіб, а також передбачені чинним законодав ством невідкладні слідчі дії. Підрозділи кримінальної міліції безпо середньо відповідають за стан боротьби з рецидивною й організованою злочинністю, а також ведуть роботу щодо попередження злочинів.
Міліцію громадської безпеки складають служби охорони громад ського порядку (патрульно-постові служби міліції, приймаль ники-розподільники для затриманих за бродяжництво, медичні витве рез ники, приймальники-розподільники для неповнолітніх, охорони, утримання і конвоювання затриманих та взятих під варту осіб, спецприймальники, підрозділи міліції швидкого реагування “Беркут”), паспортної, реєстраційної та міграційної роботи, дозвільної системи, дільничних інспекторів міліції, забезпечення карантинних і ветеринарно-санітарних заходів при проведенні боротьби з епізоотією.
До транспортної міліції належать відповідні підрозділи, які забезпечують охорону громадського порядку і боротьбу зі злочинністю на залізничному, водному та повітряному транспорті.
Міліція охорони складається з підрозділів, які забезпечують на договірних засадах охорону усіх видів власності, об’єктів майна та вантажів, фізичних осіб, грошових коштів (управління, відділи охорони при територіальних органах внутрішніх справ, які мають у своєму складі окремі дивізіони, роти, взводи, спеціальні підрозділи міліції охорони “ Титан ”).
Судова міліція – орган, який підтримує громадський порядок у суді, припиняє прояви неповаги до суду, охороняє приміщення суду, виконує функції щодо державного захисту суддів, працівників суду, забезпечує безпеку учасників судового процесу (Закон України “Про судоустрій та статус суддів”). Повноваження Судової міліції та порядок її діяльності визначаються законом. Охорона приміщень військових судів здійснюється військовими частинами гарнізону, на території якого знаходиться відповідний суд.
До спеціальної міліції належать підрозділи внутрішніх справ на закритих об’єктах (наприклад, підприємства з особливим режимом функціонування). Вона здійснює функції забезпечення громадського порядку на об’єктах і територіях, що мають важливе народногоспо дарське чи значення потерпілих унаслідок стихійних лих, катастроф, а також забезпечує охорону громадського порядку під час проведення масових заходів як на місцевому рівні, так і в загальнодержавному масштабі й ін.
Державтоінспекція – складова частина системи МВС України. У її склад входять управління Державтоінспекції МВС України, управління (відділи) Державтоінспекції головних управлінь МВС України в АРК, м. Київ і Київській області, управління МВС України в областях, м. Севастополь, відділи (відділення) Державтоінспекції районних і міських органів внутрішніх справ.
Управління Державтоінспекції підкоряється МВС України, а її територіальні структурні підрозділи – безпосередньо відповідним органам внутрішніх справ. Начальник управління Державтоінспекції МВС України призначається Міністром внутрішніх справ України.
Важливою функцією Державтоінспекції є контроль за дотриманням всіма учасниками дорожнього руху вимог Закону України “Про дорожній рух”, правил, норм і стандартів з питань забезпечення безпеки дорожнього руху, що регламентують вимоги відносно прав і обов’язків учасників дорожнього руху.
Для здійснення своїх функцій підрозділи Державтоінспекції мають права, передбачені законами України “Про міліцію”, “Про дорожній рух”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, іншими нормативно-правовими актами, що регулюють їхню діяльність.
Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ
У рамках організаційних взаємозв’язків суб’єкта та об’єкта управління можливі два варіанти наглядової діяльності:
1. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно підпорядкованих об’єктів,
· внутрішній нагляд;
2. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно не підпорядкованих об’єктів,
· зовнішній нагляд.
Залежно від того, на якій стадії управлінського циклу нагляд здійснюється, можна виділити попередній, поточний, наступний нагляд.
Коло сфер наглядової діяльності, дозволяє класифікувати нагляд на загальний, тобто здійснюваний за всіма сторонами діяльності піднаглядного суб’єкта, і спеціальний, тобто здійснюваний за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.
Відповідно до принципу поділу влади можна виділити наглядову діяльність:
судових органів, зокрема й Конституційного суду;
органів місцевого самоврядування;
прокурорський нагляд.
За характером компетенції виділяється наглядова діяльність органів:
загальної компетенції (Кабінет міністрів України);
міжгалузевої компетенції
· наглядова діяльність міністерств України з відповідними повноваженнями, державних комітетів, державних інспекцій, фінансових органів;
галузевої компетенції
· нагляд вищих органів і посадових осіб, нагляд спеціальних органів.
Запропонована класифікація наглядової діяльності зумовлює відповідний розгляд питання щодо реалізації контрольної діяльності в Україні. У найзагальнішому розумінні контрольна діяльність
· це основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один з найважливіших елементів державного управління.
Здійснення контрольної діяльності можна розглядати відповідно до такої класифікації: за органами, які її здійснюють, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, за формами її проведення.
За органами, які здійснюють контрольну діяльність:
органи законодавчої влади (Верховна Рада України);
Президент України;
Представницький орган Автономної Республіки Крим (АРК)
· Верховна Рада АРК;
органи виконавчої влади (Кабінет міністрів України, Рада міністрів АРК);
судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції);
спеціальні контролюючі органи
· державні інспекції та служби;
органи місцевого самоврядування (місцеві ради і виконавчі органи).
За сферою діяльності, яка підлягає контролю:
відомчий;
міжвідомчий;
надвідомчий.
За формами його проведення:
перевірка виконання;
ревізії;
витребування звітів та ін.
Внутрішні війська, їх правове становище. Внутрішні війська МВС України входять у систему МВС України і призначені для охорони й оборони важливих державних об’єктів, охорони виправно-трудових і лікувально-трудових установ, а також для участі в охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю.
Правовою основою діяльності внутрішніх військ є Закон України від 26 березня 1992 р. “Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України”, інші нормативно-правові акти.
Побудова внутрішніх військ здійснюється на основі централізо ваного керівництва, єдиноначальності, об’єднання при комплектуванні принципів добровільності і загального військового обов’язку.
Внутрішні війська складаються зі з’єднань, військових частин і підрозділів по охороні важливих державних об’єктів, підрозділів зв’язку, військових установ, навчальних закладів і навчальних частин. Керівництво внутрішніми військами покладено на Міністра внутріш ніх справ України.
Безпосереднє оперативне управління внутрішніми військами здійснює Командуючий внутрішніми військами. Основними завданнями, що покладені на внутрішні війська, є: охорона й оборона важливих державних об’єктів (зокрема атомних електростанцій), вип равно-трудових і лікувально-трудових установ, об’єктів матері ально-технічного і військового забезпечення МВС України; супровід спеці альних вантажів; здійснення пропускного режиму на охороню ва них об’єктах; конвоювання арештованих і засуджених; охорона підсудних під час судового процесу; переслідування і затримка арештованих і засуджених осіб, що втекли з-під стражі; участь у нагляді за засудже ними й особами, які містяться в лікувально-трудових профілакторіях, виконання доручень адміністрації цих установ по забезпеченню внутрішнього порядку; участь в охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю.
Військовослужбовці внутрішніх військ мають право застосову вати зброю і спеціальні засоби на підставах і в порядку, передбачених Законом України “Про міліцію”, військовими статутами й іншими законодавчими актами.
Особовий склад внутрішніх військ комплектується як за контрактом, так і в порядку призову. Військовослужбовці внутрішніх військ приймають військову присягу, мають єдині для Збройних сил України військові звання і знаки відмінності. Вони проходять службу відповідно до Положення про проходження військової служби і військових статутів.
Правове становище податкової міліції
Податкова міліція України – спеціальні підрозділи, які займа ються боротьбою з податковими правопорушеннями. Податкова міліція діє у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства України, а саме: розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів; запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її законів; забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від про ти правних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків.
Система податкової міліції складається з трьох ланок:
відділи податкової міліції державних податкових інспекцій у районах (містах на правах районних), міжрайонних та об’єднаних державних податкових інспекцій;
управління податкової міліції державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Київ та Севастополь;
Головне управління податкової міліції, що є одночасно Першим заступником Голови Державної податкової служби України.
Податкова міліція відповідно до Закону України “Про Державну податкову службу України” має такі повноваження:
порушує кримінальні справи у встановленому процесуальним законом порядку, таким чином будучи органом досудового слідства;
приймає та реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини і правопорушення, віднесені до її компетенції, здійснює в установленому порядку їх перевірку і приймає щодо них передбачені законом рішення;
здійснює відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, проводить дізнання та попереднє слідство у межах своєї компетенції, вживає заходів щодо відшкодування заподіяних державі збитків;
забезпечує безпеку працівників органів державної податкової служби та їх захист від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням ними посадових обов’язків;
запобігає корупції та іншим службовим порушенням серед працівників державної податкової служби;
виявляє причини та умови, що сприяли вчиненню злочинів та інших правопорушень у сфері оподаткування, вживає заходів до їх усунення;
збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень податкового законодавства, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов’язаних з оподаткуванням.
2.2.4. адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері юстиції
Термін “юстиція” у перекладі з латинської (justitia) означає справедливість, законність.
Управління юстицією – це діяльність, спрямована на виконання задач зміцнення законності, організації захисту прав і законних інтересів громадян і їхніх об’єднань, підприємств, установ, організацій і держави.
Однією з особливостей юстиції є багатооб’єктність у цій області управління. До об’єктів юстиції відносяться судові установи, нотаріальні контори, державні органи реєстрації актів цивільного стану, судово-експертні установи й адвокатура. Усі вони мають різне правове положення, розрізняються своїм призначенням і характером компетенції.
Правову основу в діяльності органів юстиції становлять: Конституція, закони: “Про нотаріат”, “Про органи реєстрації актів цивіль ного стану”, “Про державну виконавчу службу” укази Президента: “Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади”, “Про службу громадянства та реєстрації фізичних осіб”, постанови КМУ: “Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної влади, органів господарського управління, що зачіпають права, свободи і законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер”, “Про затвердження Положення про Вищу кваліфікаційну комісію при Міністерстві юстиції України”, “Про утворення в системі органів Міністерства юстиції України служби громадянства та реєстрації фізичних осіб”, Положення про Головне управління юстиції Мін’юсту України в АРК, обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції, Положення про районний, міський, районний в містах відділ державної виконавчої служби та ін.
Система органів управління в сфері юстиції закріплена постановою Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998р. “Про систему органів юстиції”. Її складають: Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції в АРК, обласні, Київське і Севасто поль ське міські управління юстиції, районні, районні в містах управління юстиції, міські (міст обласного значення) управління юстиції.
До структури органів юстиції входять органи нотаріату, реєстрації актів цивільного стану, державна виконавча служба, служба громадянства та реєстрації фізичних осіб, науково-дослідні інститути судових експертиз.
Міністерство юстиції України (далі – Мін’юст України) відпо відно до Положення про нього, затвердженого Указом Президента України № 395 від 06.04.2011р., є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної правової політики і державної політики з питань громадянства, міжнаціональних і еміграційних відносин, керує дорученою йому сферою управління, несе відповідальність за її стан та розвиток. Основними завданнями Мінюсту України є:
формування і забезпечення реалізації державної правової політики, політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС, політики з питань банкрутства;
формування і забезпечення реалізації політики у сфері архівної справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації, у сфері виконання кримі нальних покарань, у сфері захисту персональних даних, у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), з питань державної реєстрації актів цивільного стану, з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, реєстрації (легалізації) об’єднань громадян, інших громадських формувань, статутів, друкованих засобів масової інфор ма ції та інформаційних агентств як суб’єктів інформаційної діяльності;
забезпечення представництва інтересів держави у судах України, здійснення захисту інтересів України у Європейському суді з прав людини, під час урегулювання спорів і розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземних суб’єктів та України;
експертне забезпечення правосуддя;
організація роботи нотаріату;
виконання функцій центрального засвідчувального органу шляхом забезпечення створення умов для функціонування засвідчу вальних центрів органів виконавчої влади або інших державних органів та центрів сертифікації ключів;
протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочин ним шляхом, та фінансуванню тероризму (щодо нотаріусів, адвокатів та інших осіб, які надають юридичні послуги);
здійснення міжнародно-правового співробітництва, забезпе чен ня дотримання і виконання зобов’язань, узятих за міжнародними договорами України з правових питань.
Мін’юст очолює Міністр, якого за поданням Прем’єр-міністра України призначає на посаду Президент України. Він несе персональну відповідальність перед Президентом і Кабінетом Міністрів України за виконання покладених на міністерство завдань і здійснення ним своїх функцій. Міністр має заступників, які виконують за його дорученням окремі функції Міністра та заміщають його у разі його відсутності або неможливості здійснювати свої повноваження.
Міністерство юстиції в установленому порядку утворює Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в АРК, обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції, установи, організації тощо. Нині створено 745 районних та міських управлінь юстиції, розроблено нормативно-правову базу забезпечення їх належного функціонування.
Державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і здійснює виконання рішень судів та інших органів. Завданням державної виконавчої служби є своєчасне виконання, повне і неупереджене виконання рішень. До органів дер жав ної виконавчої служби належать: департамент державної вико навчої служби Мін’юсту України; відділи державної виконавчої служби Головного управління юстиції міністерства юстиції України в АРК, державні виконавчі служби обласних, Київського та Севасто поль ського міських управлінь юстиції. Виконання рішень, перелік яких встановлено законом, покладається на державних виконавців районних, міських (міст обласного значення), районних у містах відділів державної виконавчої служби.
Державними виконавцями є начальник, заступник начальника, старший державний виконавець, державний виконавець районного, міського (міста обласного значення), районного у місті відділів державної виконавчої служби. Державний виконавець здійснює примусове виконання рішень у порядку, передбаченому законом.
Державні виконавці призначаються на посаду, звільняються з посади начальниками районних, міських, районних у містах відділів державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції.
Начальники районних, міських, районних у містах відділів державної виконавчої служби призначаються на посаду та звіль ня ються з неї начальниками Головного управління юстиції міністерства юстиції України в АРК, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції за поданням начальників відділів державної виконавчої служби відповідних управлінь юстиції.
Директор департаменту державної виконавчої служби МЮУ, начальники відділів державної виконавчої служби Головного управ лін ня юстиції міністерства юстиції України в АРК, управлінь юстиції в областях, містах Київ та Севастополь і призначаються Міністром юстиції України.
Структурними підрозділами управлінь юстиції є відділи держав ної виконавчої служби та відділи реєстрації актів цивільного стану. Керівники зазначених відділів є заступниками начальників управлінь юстиції. Керівників управлінь юстиції на місцях призначає на посаду Міністр юстиції України за погодженням з головами відповідних місцевих державних адміністрацій.
Основними завданнями управління юстиції є:
участь в організації здійснення державної правової політики;
організація надання юридичних послуг з метою реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян та юридичних осіб;
виконання рішень судів та виконавчих документів інших органів, контроль за своєчасністю, правильністю та повнотою вико нання рішень;
організаційне забезпечення та координація роботи установ нотаріату, реалізація основних завдань, визначених Мін’юстом, Голов ним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським та Севастопольським міськи ми управліннями юстиції щодо розвитку нотаріату в Україні;
забезпечення діяльності органів реєстрації актів громадян ського стану, здійснення контролю та заходів щодо поліпшення їх роботи;
державна реєстрація нормативно-правових актів районних, районних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів;
легалізація місцевих об’єднань громадян та реєстрація інших юридичних осіб у порядку, встановленому чинним законодавством;
здійснення у випадках, передбачених законодавством, реєстра ції прав на нерухоме майно, ведення реєстру застави рухомого майна;
організація діяльності, пов’язаної з громадянством та реєстра цією фізичних осіб;
здійснення методичного керівництва правовою роботою в місцевих органах виконавчої влади, на державних підприємствах, в установах і організаціях, надання зазначеним органам методичної допомоги у приведенні нормативних актів у відповідність до чинного законодавства;
розвиток правової інформатизації, формування у громадян правового світогляду;
організація роботи з кадрами апарату управління юстиції, установ юстиції, підвищення кваліфікації їхніх працівників.
До структури органів юстиції входять також органи нотаріату та реєстрації актів цивільного стану.
Повноваження цих органів визначені в Законі України “Про нотаріат”, Кодексі про шлюб та сім’ю України та інших нормативно-правових актах.
Відділ державної реєстрації актів цивільного стану районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управлінь юстиції проводять реєстрацію народження, смерті, одруження, розірвання шлюбу, встановлення батьківства, зміни прізвища, імені, по батькові, приймають і розглядають заяви громадян про внесення змін, доповнень, поновлення, а також анулювання записів актів громадянського стану та у встановленому порядку зберігають актові книги.
Відділ очолює начальник, що його призначає відповідне управління юстиції, а в деяких випадках безпосередньо Мін’юст.
Організація нотаріальної служби
Нотаріат в Україні – це система органів і посадових осіб, на які покладені обов’язки засвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, і здійснювати інші нотаріальні дії з метою надання їм юридичної вірогідності.
Головними завданнями нотаріальної служби є: охорона прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб і держави, їхньої влас ності шляхом здійснення визначених нотаріальних дій; профілактика правопорушень; зміцнення законності.
Правове регулювання нотаріату в Україні, видів і порядку вчинення нотаріальних дій здійснюється Законом України “Про нотаріат” від 2 вересня 1993р. Відповідно до цього Закону здійснення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, що працюють у державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) чи займаються приватною нотаріальною практи кою (приватні нотаріуси).
Закон надав державному і приватному нотаріусам право завіряти угоди; видавати свідчення про право власності на частину в загаль ному майні; видавати свідчення про придбання житлових будинків на публічних торгах; видавати дублікати документів, що зберігаються в справах нотаріальної контори; засвідчувати правильність перекладу документів з однієї мови на іншій; завіряти факт, що громадянин є живим; завіряти факт перебування громадянина у визначеному місці і робити інші нотаріальні дії.
Державні нотаріуси мають більші повноваження, ніж приватні. Виключно державними нотаріусами здійснюється:
· накладання і зняття заборони відчуження жилого будинку, квартири, дачі, садового будинку, гаража, земельної ділянки, іншого нерухомого майна;
· видачі свідоцтва про право власності на частку в спільному майні подружжя у разі смерті одного із подружжя;
· видачі свідоцтва про право на спадщину;
· вжиття заходів до охорони спадкового майна;
· посвідчення договорів довічного утримання;
· засвідчення справжності підпису на документах, призначених для дії за кордоном, та посвідчення доручень для цієї мети, а також засвідчення справжності підпису батьків або опікуна (піклувальника) на згоді про усиновлення дитини.
У населених пунктах, де немає державного чи приватного нотаріуса, визначені нотаріальні дії здійснюють посадові особи виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад. Вичерпний перелік нота ріальних дій, що здійснюються цими посадовими особами, закріп ле ний Інструкцією про порядок здійснення нотаріальних дій посадовими особами виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, затвердженою наказом Мін’юсту України від 25 серпня 1994 р.
За кордоном виконання нотаріальних дій покладено на кон сульські установи України. Їх повноваження по здійсненню нотаріаль них дій закріплені в Законі України “Про нотаріат”.
Мін’юст України розробляє і видає правові акти, рекомендації і роз’яснення з питань організаційного і методичного забезпечення діяльності нотаріусів. Так, Мін’юстом України затверджені обов’язко ві для всіх нотаріусів Правила ведення нотаріального діловодства, Інструкція про порядок здійснення нотаріальних дій нотаріусами України і ряд інших відомчих актів, що регулюють їхню діяльність.
Органи юстиції забезпечують належний рівень професійної підготовки осіб, що займаються нотаріальною діяльністю. На посаду нотаріуса призначаються громадяни України, що мають вищу юридичну освіту і пройшли стажування протягом шести місяців у державній нотаріальній конторі чи в нотаріуса, що займається приват ною нотаріальною практикою, здали кваліфікаційні іспити й одержали свідчення про право на нотаріальну діяльність.
Призначення на посаду державного нотаріуса і звільнення з посади здійснюється Головним управління юстиції в АРК, обласними, Київським і Севастопольським міськими управліннями юстиції. Ці управління також здійснюють реєстрацію приватної нотаріальної діяльності і припиняють її в зазначених Положенням про порядок реєстрації приватної нотаріальної діяльності випадках. Підставою для призначення на посаду державного нотаріуса чи реєстрації приватної нотаріальної діяльності є посвідчення, що видається Мін’юстом України відповідно до Положення про порядок видачі посвідчення про право на заняття нотаріальною діяльністю.
2.2.5. Державне управління у сфері закордонних справ
Стаття 18 Конституції України зазначає, що зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства на основі загальновизнаних принципів і норм міжнародного права.
Державне управління закордонними справами – це діяльність органів держави, спрямована на проведення зовнішньої політики України.
Правовими засадами, що визначають основи зовнішньої політики, повноваження і задачі державних органів України, є: Декларація про державний суверенітет України від 16 червня 1990 р., Акт про незалежність України від 24 серпня 1991 р., Конституція України, Заява про без’ядерний статус України від 24 жовтня 1991 р., Основні напрямки зовнішньої політики України й ін.
Визначення основ зовнішньої політики України віднесено до повноважень Верховної Ради України. До них належить: заслухову вання щорічних і позачергових звітів Президента України про внутрішній і зовнішній стан України; оголошення по представленню Президента України стану війни і стану миру, схвалення рішень Президента України про використання Збройних сил України й інших військових формувань у випадку збройної агресії проти України; надання у встановлений законом термін згоди на обов’язковість міжнародних договорів України і денонсація міжнародних договорів України та ін.
Президент України виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Як глава держави він представляє Україну в міжнародних відносинах, здійснює керів ництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори й укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає і звільняє глав дипломатичних представ ництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іно зем них держав; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.
Важливу роль у здійснені зовнішньої політики України відіграє Кабінет Міністрів України, що забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, реалізує внутрішню і зовнішню політику держави.
З метою підвищення ефективності, цілеспрямованості і погод женості в проведенні зовнішньої політики України координація діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади й установ у сфері зовнішніх зносин покладається на Міністерство закордонних справ України.
Центральним органом державної виконавчої влади у сфері зовнішньополітичної діяльності України є Міністерство закордонних справ України (МЗС). Воно забезпечує у межах своїх повноважень проведення зовнішньої політики України і здійснює координацію діяльності всіх учасників зовнішньополітичних зв’язків.
Основними завданнями МЗС України є: формування та реалізація державної політики у сфері зовнішніх зносин України; забезпечення провадження зовнішньополітичної діяльності держави; забезпечення проведення зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, гуманітарних, правових, наукових та інших зв’язків з іноземними державами, міжнародними організаціями, та здійснення аналізу відповідних тенденцій у цих сферах; забезпечення дипломатичними засобами захисту та зміцнення незалежності, державного суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її національних інтересів; участь у забезпеченні у межах повноважень реалізації державної зовнішньоекономічної політики, політики інтеграції економіки України у світову економічну систему та інші.
При виконанні покладених на нього функцій МЗС України взаємодіє з іншими центральними органами виконавчої влади України, органами АРК, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з відповідними органами інших держав.
МЗС України в межах своїх повноважень приймає на основі й у виконання чинного законодавства накази, організує і контролює їхнє виконання, а в разі потреби приймає разом з іншими центральними органами виконавчої влади загальні акти.
До системи МЗС входять: дипломатичні представництва, кон сульські установи, постійні представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС в Україні, а також установи й органі зації, пов’язані з підготовкою, перепідготовкою, підвищенням кваліфікації кадрів.
Органами МЗС України за кордоном є дипломатичні представ ництва України, консульські установи, місії України за кордоном.
Дипломатичне представництво України – це постійно діюча установа України за кордоном, покликана підтримувати офіційні міждержавні відносини, здійснювати представництво України, захища ти інтереси України, права й інтереси її громадян і юридичних осіб.
Керівництво дипломатичним представництвом здійснює МЗС України. Діяльність дипломатичного представництва ґрунтується на положеннях Віденської конференції про дипломатичні відносини від 18 квітня 1961 р., двосторонніх і багатосторонніх міжнародних догово рах України, законодавстві України і держави перебування. Правовий статус дипломатичного представництва урегульований Положенням про дипломатичне представництво України за кордоном, затвердже ним Розпорядженням Президента України від 22 жовтня 1992 р.
Дипломатичне представництво України з дорученням Міністра закордонних справ України може виконувати і консульські функції.
Очолює дипломатичне представництво України – посол або посланник чи повірений у справах. Він є головним представником України в країні перебування, здійснює керівництво, координацію і контроль за діяльністю всіх установ України, фахівців, посадових і інших осіб, що знаходяться в цій державі.
Консульські установи України – (Консульське управління МЗС України, представництва МЗС України в Україні, консульські відділи дипломатичних представництв України, генеральні консульства, консульства, віце-консульства і консульські агентства) захищають за кордоном права й інтереси України, юридичних осіб, громадян України, сприяють розвитку дружніх відносин України з іншими державами, розширенню економічних, торгових, науково-технічних, гуманітарних, культурних, спортивних зв’язків і туризму, а також вихідцям з України і їхніх нащадків у підтримці контактів з Україною.
Консульські установи здійснюють свою діяльність відповідно до законодавства України, міжнародних договорів і звичаїв, а також Консульського статуту України, затвердженого Указом Президента України від 2 квітня 1994 р. Консульські установи підлеглі МЗС України і діють під загальним керівництвом глави дипломатичного представництва України в країні перебування. Генеральні консульства, консульства, віце-консульства і консульські агентства очолюються відповідно генеральними консулами, консулами, віце-консулами і консульськими агентами. МЗС України за узгодженням із країною перебування визначає місцезнаходження консульської установи, її клас і консульський округ.
Консул веде облік громадян України, що постійно проживають чи тимчасово знаходяться в його консульському окрузі, приймає письмові й усні звертання юридичних осіб і громадян України й іноземних юридичних осіб і громадян, надає допомогу у виконанні службових обов’язків членам державних делегацій України й іншим представникам державних органів України, здійснює військовий облік громадян України, виконує доручення слідчого чи судових органів України, обов’язки нотаріуса, реєстратора актів цивільного стану, функції охорони і розпорядження майном громадян України; контро лює дотримання законодавства держави перебування і договорів, укладених Україною з цією державою, міжнародних договорів, учасниками яких є Україна і країна перебування, щодо громадян України, що знаходяться під арештом, затримані чи позбавлені волі в іншій формі, відбувають покарання чи пропали без звістки. Крім того, на консула покладене рішення питань про паспорти громадян України і віз на в’їзд в Україну, виїзд з України і транзитний проїзд через територію України, а також питань, зв’язаних із громадянством.
3. АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО
ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА
3.1. Адміністративне судочинство.
Загальні положення
Поняття та завдання адміністративного судочинства. Призначення Кодексу адміністративного судочинства України
Переломним етапом у становленні адміністративного судочин ства в Україні стало прийняття 6 липня 2005 року Кодексу адміні стративного судочинства (далі – КАС). Згідно зі ст. 5 КАС, адміністра тивне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Згідно зі статтею 1 цього Кодексу, предметом його регулю вання є:
повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції;
порядок звернення до адміністративних судів;
порядок здійснення адміністративного судочинства.
КАС складається з 273 статей (спочатку було 272 статті, згодом Ко декс доповнено статтею 220-1), що об’єднані у шість розділів. Великі розділи складаються з глав.
Адміні стративне судочинство – це урегульована законом діяльність ад міністративних судів щодо розгляду і вирішення адмі ністра тивних справ.
Адміністративне судочинство є формою судового (примусо вого) поновлення суб’єктивних публічних прав громадян і організацій, гарантією судового захисту прав і свобод людини і громадянина, що закріплена як у міжнародному праві, так і у Конституції України. Саме тому підґрунтям адміністративного судочинства є загально демократичні засади здійснення правосуддя взагалі. Але разом з тим, адміністративне судочинство як самостійна, окрема процесуальна форма має власні засади, спеціальні процесуальні правила розгляду і розв’язання публічно-правових спорів, особливі засоби порушення справи, специфіку складу учасників тощо. Правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства, виникають за наявності спору про право. Певну специфіку мають також і наслідки розв’язання публічно-правових спорів.
Завдання і предмет адміністративного судочинства обумовлюють більшість його особливостей, тобто те, що відрізняє його від інших видів судочинства. Завдання відображає спрямованість адміністра тивного судочинства – його кінцеву мету, а предмет вказує на сферу правовідносин, на яку поширюється юрисдикція судів, що здійсню ють адміністративне судочинство.
У контексті загального завдання судочинства завданням адміні стративного судочинства є “захист прав, свобод та інтересів фізич них осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцево го самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень” (ч.1 ст. 2 КАС). Адміністративне судочинство характе ризується тим, що:
спрямоване на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб незалежно від категорії справ, що підлягають розгляду, навіть у спорі між двома суб’єктами владних повноважень суд повинен виходити із необхідності га рантувати дотримання прав, свобод та інтересів фізичних і юри дичних осіб;
зусилля суду спрямовані на захист прав, свобод та інтересів вка заних осіб від порушень з боку суб’єкту владних повноважень;
предметом адміністративного судочинства є публічно-правові відносини, переважно між фізичною чи юридичною особою з одного боку і суб’єктом владних повноважень з іншого боку.
Завдання адміністративного судочинства обумовлене специ фі кою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що учасники таких правовідносин, як правило, мають нерівні можливості. Склад ність захисту у сфері таких відносин пояснюється підпорядкованістю, під леглістю осіб у цих відносинах органам та посадовцям, які здійснюють управлінські функції і мають право приймати обов’язкові рішення. А тому надійність такого захисту повинна забезпечуватися розглядом адміністративних спорів незалежним авторитетним органом – судом, перед яким особа і суб’єкт владних повноважень є рівними. Адже в адміністративному процесі особі, яка потребує судового захисту, як правило, протистоїть потужний адміністративний апарат. У зв’язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості, і щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен відігравати ак тивну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав, свобод чи інтересів. Це зобов’язує адміністративний суд вжити всіх заходів, що передбачені законом, аби права людини і громадяни на, які влада порушила, були захищені, тобто суд повинен виявляти активну роль, яка обумовлена ще й тим, що переважно саме з вини публічної адміністрації виникають конфлікти, які змушують особу звертатися до суду, або публічна адміністрація не вжила достатніх заходів, щоб цьому запобігти.
Предметом судового розгляду в адміністративних справах переваж но є рішення (нормативно-правові акти чи правові акти індиві дуальної дії), дії або бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випад ків, коли стосовно таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС). Завдання адміні стративного суду по лягає у перевірці правомірності (легальності) таких рішень, дій чи бездіяльності з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині третій статті 2 КАС. Згідно з цими критеріями адміністративний суд повинен перевірити:
чи прийнято рішення (вчинено дію) суб’єктом владних повно ва жень на підставі, у межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами;
чи прийнято рішення (вчинено дію) з використанням повнова ження з тою метою, з якою це повноваження надане органу;
чи прийнято рішення (вчинено дію) обґрунтовано, тобто з ура хуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
чи прийнято рішення (вчинено дію) безсторонньо (неуперед жено);
чи прийнято рішення (вчинено дію) добросовісно;
чи прийнято рішення (вчинено дію) розсудливо;
чи прийнято рішення (вчинено дію) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
чи прийнято рішення (вчинено дію) пропорційно, зокрема з до триманням необхідного балансу між будь-якими несприятливи ми наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
чи прийнято рішення (вчинено дію) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
чи прийнято рішення (вчинено дію) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Ці критерії хоч і адресовані суду, але вони одночасно є вимо гами і для публічної адміністрації, адже ігнорування цих вимог може ви кликати несприятливі наслідки для суб’єктів владних повноважень.
Зазначені критерії важливі не лише для такої категорії спорів, як спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Вони обов’язкові для всіх спорів, що вирішують адміністративні суди і в яких пред метом перевірки є рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних по вноважень, зокрема й для спорів, що виникають з відносин публічної служби, спорів між суб’єктами владних повноважень тощо.
Проте дуже важливо, щоб адміністративний суд не втручався у діяльність суб’єкта владних повноважень поза меж ами перевірки за названими критеріями. Наприклад, суд не повинен вирішувати, яким має бути план забудови міста, які ліхтарі встано вити у центральному парку, які пільги додатково надати за рахунок місцевого бюджету ветеранам війни тощо. Це не є завданням адміні стративного судо чинства. Завдання правосуддя полягає не у забезпе ченні ефективності державного управління та місцевого самовряду вання, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б пору шено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допус кає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень – єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного су дочинства.
Терміни “адміністративне судочинство” і “адміністратив ний процес” можуть вживатися як тотожні, однак у КАС України вони розмежовуються. Адміністративне судочинство – це “діяльність ад міністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом”. Під адміністратив ним процесом розуміються “правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства”. Термін “адміністративний процес” вживається найчастіше в Кодексі у контексті “учасники адміністративного процесу”.
Кожен вид судочинства спрямований на досягнення власти во го лише йому специфічного завдання, яке підпорядковане загальному завданню судочинства, тобто захисту прав, свобод та інтересів особи:
завданням конституційного судочинства є абстрагований від конкретних правовідносин контроль за конституційністю право вих актів вищих органів державної влади;
завданням кримінального судочинства є встановлення вину ва тості чи невинуватості особи у вчиненні злочину; захист прав, свобод та інтересів особи, інтересів суспільства, держави від зло чинних посягань, а певної особи також від необґрунтованого при тягнення до кримінальної відповідальності, порушень її прав при здійсненні досудового розслідування; справедливе застосування захо дів кримінальної відповідальності;
завданням цивільного судочинства (і господарського судо чин ства як особливого різновиду цивільного судочинства) є вирі шення судом приватноправових спорів сторін, які самостійно не можуть їх залагодити;
завданням адміністративного судочинства є захист прав, сво бод та інтересів особи у публічно-правових відносинах від пору шень з боку публічної адміністрації.
Хоча відмінність між цими завданнями різних видів судочинства проведена не за однаковими критеріями, увагу акцентовано на най важливішому – спрямованості кожного виду судочинства.
З набранням чинності Кодексу адміністративного судочинства в Україні адміністративне судочинство стало самостійним видом су дочинства (або формою здійснення правосуддя) поряд із конститу ційним, цивіль ним, господарським та кримінальним судочинством. Адміністративне судочинство має свої завдання, предмет, принципи та інститути. Усі особливості адміністративного судочинства випливають насамперед зі специфіки його завдання і предмету.
Отже, Кодекс адміністративного судочинства України є основ ним спеціальним законодавчим актом адміністративного судочинства. До законодавчих актів належить віднести і акти загального законодавства. Перш за все, це Конституція України, яка є найвищим правовим актом, що визначає місце судової влади у системі органів державної влади, вимоги до порядку і умов її здійснення, засади організації судової системи і діяльності судів. У Конституції України закріплені також основні положення про судоустрій: принципи побудови системи загальних судів; місце і роль Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищих спеціалізованих судів; засади здійснення правосуддя; гарантії незалежності і недоторканості суддів; вимоги до кандидатів, порядок призначення і обрання на посаду професійних суддів і звільнення їх з посади тощо.
Законом України від 7 липня 2010 “Про судоустрій та статус суддів” визначаються засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, система судів загальної юрисдикції, зокрема система адміністративних судів, основні вимоги щодо формування суддівського корпусу, система та порядок здійснення суддівського самоврядування, а також встановлюється загальний порядок забезпечення діяльності судів, регулюються інші питання судоустрою.
Право на судовий захист
Право особи на звернення до суду, у тому числі адміністра тив ного, на захист її прав, свобод та інтересів незалежним і неуперед женим судом є одним із найважливіших прав, гарантованих Конституцією України. Воно є ознакою правової держави, проявом принципу розподілу державної влади. Окрім загального конститу ційного права на судовий захист, адміністративне процесуальне законодавство також передбачає норми, які встановлюють можливість звернення до суду особи, котра вважає свої права та інтереси порушен ими. Зокрема, такою нормою є коментована стаття. Законодавством про судоустрій, КАС України гарантується усім суб’єктам правовідносин захист їх прав, свобод і законних інтересів неуперед женим і незалежним судом. Для забезпечення цього права в Україні діють адміністративні суди першої, апеляційної і касаційної інстанцій.
Важливою гарантією забезпечення права є норма про те, що ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена КАС України.
Правила про підсудність судових справ встановлюються проце су альним законодавством з урахуванням всіх ознак судової справи. На підставі цих ознак процесуальним законодавством визначено суд, який має право і зобов’язаний розглянути справу і вирішити її по суті. Завдяки правилам про підсудність реалізується право на розгляд і вирішення справи компетентним судом, закріплене ст. 7 Загальної декларації прав людини і громадянина. Зміна підсудності є можливою лише з метою забезпечення найбільш об’єктивного, всебічного і повного розгляду справи, у виняткових випадках. Наприклад, якщо після задоволення відводів (самовідводів) чи в інших випадках неможливо утворити новий склад суду для розгляду справи, або ліквідовано адміністративний суд, який розглядав справу.
Питання про зміну підсудності справи вирішується судом згідно з вимогами адміністративного процесуального законодавства.
Правовий статус іноземців визначається ст. 1 ЗУ “Про правовий статус іноземців” за редакцією станом на травень 2009 року . Іноземці наділені тими ж правами що й громадяни України. Іноземці та особи без громадянства є рівними перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та національної належності, статі, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, інших обставин.
Якщо іноземною державою встановлено обмеження щодо реалі зації прав і свобод громадянами України, Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення відповідного порядку реалі зації прав і свобод громадянами цієї держави на території України. Це рішення набирає чинності після його опублікування. Воно може бути скасовано, якщо відпадуть підстави, за яких воно було прийнято.
Правосуддя в адміністративних справах
Частиною першою статті 4 КАС України відтворено поло ження ст. 124 Конституції України, відповідно до якого правосуддя в Україні здійснюється судами. Правосуддя в адміністративних справах здійсню ється адміністративними судами. Правосуддя в адміні стративних справах полягає у ді яльності адміністративних судів щодо розгляду в судовому за сіданні адміністративних справ і закон ного, обґрунтованого, справедливого їх вирішення.
Згідно зі ст. 124 Конституції України юрисдикція суду поширю ється на всі правовідносини, які виникають у держа ві. Відповідно до цього частиною 2 статті 4 КАС України закріп лене положення про те, що юрисдикція адміністративних су дів поширюється на всі публічно-правові спори крім тих, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішен ня. Публічно-правові спори – це спори, в яких однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень. Особливістю правовідносин, що виникають, є їх публічно-правовий характер, пов’язаність зі сферою реалізації публічної влади.
Специфіку публічно-правового спору визначають за суб’єктив ним складом, підставами виникнення цього спору і тісно пов’язане з цим питання визначення меж повноважень адміністративного суду.
У КАС України розрізняються терміни “адміністративний суд” і “суд”. Термін “адміністративний суд” у КАС вживається у про цесуальному розумінні – для позначення суду загальної юрис дик ції, до компетенції якого віднесено розгляд і вирішення адміністратив них справ.
Адміністративний суд – суд загальної юрисдикції, до компе тенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміні стративних справ (витяг зі статті 3 КАС).
Це означає, що у процесуальному розумінні адміністративним судом є не лише суд, який в офіційній назві містить слово “адміністратив ний”, а й будь-який інший суд, який розглядає і вирішує адміністра тивні справи.
Отже, адміністративним судом в контексті КАС є:
місцевий загальний суд при розгляді і вирішенні ним адміністративних справ;
окружний адміністративний суд;
апеляційний адміністративний суд;
Вищий адміністративний суд України;
Верховний Суд України при перегляді судових рішень в адміні стративних справах.
Система адміністративних судів, на відміну від інших судів загальної юрисдикції, має свою специфіку. Якщо місцеві суди загальної юрисдикції створюються на рівні адміністративно-терито ріальних одиниць, то КАС України запроваджено дворівневу систему місцевих адміністративних судів, яка є найбільш оптимальною з точки зору доступності правосуддя в адміністративних справах. До них належать: місцевий загальний суд при розгляді і вирішенні ним адміністративних справ та окружний адміністративний суд.
Відповідно до Указу Президента України від 16 листопада 2004 року “Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів”, з 1 січня 2005 року створено 27 окружних адміністративних судів.
Для перегляду в апеляційному порядку рішень місцевих загальних судів з адміністративних справ і рішень окружних адміністративних судів, створено апеляційні адміністративні суди округів, які діють відповідно до апеляційних округів – на рівні декількох областей. Станом на 1 січня 2011 року в Україні діє дев’ять апеляційних адміністративних судів: Вінницький, Дніпропетровський, Донецький, Житомирський, Київський, Львівський, Одеський, Севастопольський, Харківський.
Під словом “суд” у КАС мається на увазі суддя адміністра тивного суду, який розглядає і вирішує адміністративну справу одноособово, а також колегія суддів адміністративного суду. Тож адміністративний суд у Кодексі – це судовий орган, а суд – це склад суду для розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи. Термін “адміністра тивний суд” найчастіше вживається у Кодексі при встановленні під судності адміністративних справ, а термін “суд” – при визначенні по рядку провадження в адміністративній справі.
3.2. Принципи адміністративного судочинства
Поняття та види принципів адміністративного судочинства
Найбільш абстрактні правила розгляду і вирішення судових спорів, які реалізуються у нормах процесуальних кодексів, вихідні, основні ідеї називаються прин ципами (засадами) судочинства. При цьому слід мати на увазі, що принципи адміністративного судочинства спираються на конституційні принципи державного управління, проте при цьому відбивають специфіку цього виду судочинства.
Судочинство засноване як на загальних принципах, які не залежать від виду спеціалізованої юрисдикції, так і на особливих (галузевих) принципах окремих видів судочинства, що обумовлені предметом розгляду і специфікою завдання суду.
Принципи адміністративного судочинства можуть бути як писані (закріплені у Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших міжнародних договорах, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, КАС), так і не писані (ті, що реалізуються у судовій практиці). Конституція України закріплює основні засади судочинства (статті 8, 129). Ці засади можуть бути як загальними для усіх видів судочинства, так і властивими лише одному виду судочинства.
Принципи здійснення правосуддя в ад міністративних судах є:
верховенство права;
законність;
рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом;
змагальність сторін;
диспозитивність;
офіційне з’ясування всіх обставин у справі;
гласність і відкритість адміністративного процесу;
забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення адміністративного суду;
обов’язковість судових рішень.
Принципи адміністративного судочинства, що закріплені у КАС, є нормами прямої дії. Тобто вони можуть застосовуватися безпосередньо і не обов’язково у сукупності з більш конкретною нормою, адже такої може й не бути.
Діяльність адміністративних судів заснована як на загальних прин ципах судочинства, так і на галузевих принципах, тобто тих, що влас тиві лише адміністративному судочинству. До загальних принципів су дочинства, що втілені і в КАС, можна віднести принципи верховенства права, законності, рівності учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності, гласності і відкритос ті, забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, обов’язковості судових рішень.
Особливим (галузевим) прин ципом, властивим лише адміні стра тив ному судочинству, є принцип офіційного з’ясування обставин у справі, або принцип офіційності. Такі відмінності в адміністра тивному судочинстві обумовлені предметом адміністративної юрисдикції (а це діяльність публічної адміністрації) та завданням адміністративного судочинства.
Значення принципів у тому, що їх втілення у судочинстві надає йому якості правосуддя і навпаки – ігнорування веде до порушення права на судовий захист і, як правило, до неправосудності судових рішень. Крім того, принципи є ціннісним орієнтиром для надання тлумачення правилам адміністративного судочинства при їх застосуванні, а також усунення прогалин у них.
Принцип верховенства права означає, що свобода громадян має забезпечуватись таким правовим порядком, коли ніхто не змушує робити чогось, не передбаченого законом, а людина, її права і свободи визнаються найвищою цінністю. Принцип верховенства права означає також, що не держава утворює право, а право є основою життєдіяльності та існування держави в особі її органів, посадових осіб і інших організацій.
Принцип законності адміністративного судочинства забезпечує відповідність його нормативної основи, тобто норм і принципів, нормативним актам, точне й неухильне їх дотримання у поведінці всіх суб’єктів – учасників правовідносин. Принцип законності містить у собі такі специфічні елементи: 1) усі виконавчі і адміністративні влади створюються лише згідно із законом і мають лише ті повноваження та привілеї, котрі надані їм законом; 2) при застосуванні своїх повноважень і виконанні обов’язків ці влади повинні діяти згідно із законом, і будь-яке рішення або дія, що виходять за межі узаконених повноважень або порушують закон, не мають юридичної сили; 3) законність будь-якої адміністративної дії має бути відкритою для перевірки незалежним судом за позовом особи або групи осіб, або прокурора, уповноваженого діяти у суспільних інтересах.
Принцип законності є найважливішим принципом адміністра тивного процесу і характеризується як режим відповідності суспільних відносин, що виникають у цій сфері, законам і підзаконним актам держави, як режим, атмосфера взаємодії, відносин держави й громадянина. Принцип законності виступає одночасно і як принцип діяльності центральних і місцевих державних органів і посадових осіб, і як принцип відносин держави й громадянина.
Принцип рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом ґрунтується на конституційному положенні про рівноправність громадян перед законом. Проте було б неправильним розглядати його однобічно в контексті застосування лише до громадян. Він повною мірою стосується й інших суб’єктів адміністративного процесу. Іншими словами, вимоги закону поширю ються на всі без винятку державні органи, об’єднання громадян і посадових осіб, які здійснюють адміністративно-процесуальну діяль ність. Конкретне втілення принцип правової рівності знаходить у формуванні правового статусу суб’єктів адміністративного процесу, причому особливе значення має закріплення широкого кола прав і обов’язків громадян, котрі відіграють тут роль дієвого інструмента реалізації і захисту своїх інтересів.
Принцип змагальності сторін є одним з основних принципів судочинства, це правило, згідно з яким особи, зацікавлені в результаті справи, вправі відстоювати свою правоту в спорі шляхом подання доказів; участі в дослідженні доказів, наданих іншими особами шляхом висловлення своєї думки з усіх питань, що підлягають розгляду в судовому засіданні. Принцип змагальності поширює також свою дію на інших осіб, що беруть участь у справі, і вони зобов’язані доводити обставини, що мають значення для справи, на які посилаються в підтвердження своєї позиції. Змагальність є різновидом активності зацікавленої особи. Особи, що беруть участь у справі, вправі вільно розпоряджатися своїми матеріальними і процесуальними правами й активно впливати на процес з метою захисту прав і охоронюваних законом інтересів. У той же час розпорядження зазначеними правами відбувається під контролем суду.
Щодо принципу диспозитивності, що відомий також і цивільному процесу, слід зазначити, що він означає, що процес з розгляду адміністративного спору виникає, як правило, з ініціативи зацікавлених осіб і суд вирішує тільки ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і суд не може вийти за межі цих вимог. Отже, принцип диспозитивності в адміністративному судо чинстві полягає в наступному: дії адміністративного суду залежать від вимог позивача і заперечень відповідача, адміністративний суд вирішує справу в обсязі заявлених сторонами вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Слід зазначити, що чинники диспозитивності пов’язані не із специфікою суб’єктивних прав, які підлягають захисту, а із самою природою юрисдикційної діяльності із захисту суб’єктивних прав, безвідносно до того, мають вони публічно-правовий або приватноправовий характер. Диспозитивність, як юридично забезпе чена властивість вільної реалізації правоволодільцем суб’єктивного права, що йому належить, притаманна таким чином і сфері публічного права.
Особливим принципом в адміністративному судочинстві є принцип офіційності, який обумовлює основні відмінності адміні стра тивного судочинства від цивільного. Офіційність полягає в активній ролі суду і за своїм змістом обмежує дію принципів змагальності і диспо зитивності. Наявність принципу офіційності обумовлена специфікою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що в учасників таких правовідносин, як правило, нерівні можливості.
Особливістю адміністративного судочинства вважається те, що у судовому процесі особі протистоїть потужний адміністративний апа рат. У зв’язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості. Щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен ві дігравати активну роль у судовому процесі з тим, щоб сприяти особі у захисті її прав. Тому адміністративний суд має вжити всіх перед бачених законом заходів, щоб порушені владою права були захищені. Така роль суду обумовлена тим, що переважно саме з вини публічної адміністрації виникають конфлікти або вона не вжила достатніх заходів, щоб цьому запобігти. Принцип офіційності, інакше – розшуковий, або інквізиційний принцип, в адміністративному судо чинстві характерний для багатьох європейських країн.
У КАС принцип офіційності сформульовано як принцип офіцій ного з’ясування всіх обставин у справі.
Гласність є формою реалізації контролю суспільства за роботою судових органів. Принцип гласності вимагає від суду забезпечити сторонам та іншим особам, які заінтересовані у результатах вирішення справи, право на доступ до матеріалів справи, право знати про час і місце судового за сідання, право бути вислуханим у суді, а також право знати про всі рішення, ухвалені у справі. Ці права забезпечені, зокрема: здійсненням судових викликів і повідомлень, проголошенням судових рішень, видачею або надісланням копій судових рішень. Негласне здійснення судочинства позбавляло б сторін та інших учасників адміністратив ного процесу будь-яких гарантій для дове дення обґрунтованості своєї позиції.
Відкритість адміністративного процесу надає особам, які не при четні до адміністративної справи, право бути присутніми у судових засіданнях. Без відкритого доступу до судових засідань про довіру до суду не може бути й мови. Це вимагає від суддів як носіїв судової влади відповідальної і коректної поведінки, яка б заслуговувала на пова гу. Відкритість полягає також у прилюдному проголошенні судових рішень. Відкритим може бути лише усний судовий розгляд справи. Усний судовий розгляд відбувається у судовому засіданні з викликом чи повідомленням осіб, які беруть участь у справі, та інших учасників адміністративного процесу. Усність судового розгляду означає без посереднє заслуховування осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів тощо.
Судове засідання або його частина можуть бути закритими з метою нерозголошення відомостей:
що складають державну або іншу таємницю, яка охороняється законом;
щодо особистого та сімейного життя людини;
щодо малолітньої або неповнолітньої особи;
в інших випадках, встановлених законом.
Забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду. Особам, які беруть участь у справі, а також особам, які не брали участь у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, забезпечується право на апеляційне та касаційне оскарження рішень адміністративного суду у випадках та порядку, встановлених Кодексом адміністративного судочинства України.
Обов’язковість судових рішень. Ухвалення судового рішення, яким закінчується розгляд справи у суді, іменем України визначає особливу роль суду серед інших органів державної влади як єдиного органу, що має право здійснювати правосуддя. У рішенні суду реалізується право держави на вирішення правових конфліктів у публічно-правовій сфері. Постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання на всій території У країни. В разі невиконання судових рішень наступає відповідальність у встановленому законом порядку.
Розгляд конкретних справ ведеться державною мовою України, але якщо громадянин, котрий бере участь у процесі, не володіє українською, він може користуватися своєю рідною мовою. При цьому йому повною мірою забезпечується одержання всієї необхідної інформації і можливість довести власну інформацію до відома органу чи посадової особи, котра розглядає конкретну справу. На це спрямована участь у процесі такої процесуальної постаті, як перекладач. Так, наприклад, ст. 268 КпАП України передбачає, що при розгляді справи про правопорушення, особа, притягувана до адміністративної відповідальності, має право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження.
Сторони судового адміністративного процесу під час розгляду справи в адміністративному суді можуть користуватися правовою допомогою, яку в порядку і на умовах, визначених законом, надає адвокат або особа, яка є фахівцем у галузі права і за законом має право на надання правової допомоги.
До принципів адміністративного судочинства слід віднести і державну мову здійснення адміністративного судочинства (адміністративне судочинство здійснюється державною мовою). Особи, які беруть участь у справі та не володіють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користуватися рідною мовою або мовою, якою вони володіють, а також послугами перекла дача в порядку, визначеному КАС (ст.15), та на забезпечення правової допомоги при вирішенні справ в адміністративному суді (кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішення справ в адміністративному суді, яка надається в порядку, встановленому законом).
3.3. Адміністративна юрисдикція і підсудність
адміністративних справ
Компетенція адміністративних судів щодо вирішення адміні стра тив них справ
Створення у системі судів загальної юрисдикції системи адміністративних судів потягло за собою необхідність розмежування компетенції між адміністративними судами та судами загальної юрисдикції, господарськими судами, Конституційним Судом України, громадськими організаціями.
Під підвідомчістю або предметною компетенцією адміністра тивного суду розуміється коло справ, віднесених законом до розгляду і розв’язання системою адміністративних судів. При визначенні підвідомчості справ адміністративним судам слід спиратися на критерії підвідомчості, що вироблені і використовуються процесу альною доктриною та практикою. До таких критеріїв належать суб’єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин.
Щодо першого критерію, то обов’язковим учасником публічно-правового спору є суб’єкт владних повноважень, за другим – предметом судового розгляду в адміністративному суді є публічно-правовий спір.
Компетенція адміністративних судів поширюється на:
· спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
· спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
· спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів;
· спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом;
· спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією України та законами України;
· спори щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.
Підвідомчість може бути альтернативною, виключною, імпера тив ною та договірною залежно від того, чи відносить закон вирішення спорів до компетенції виключно одних конкретних органів, чи до компетенції декількох за вибором заявника чи згодою сторін. Виключна підвідомчість означає, що розгляд певної категорії справ віднесено лише на розгляд адміністративного суду. Альтернативна підвідомчість передбачає віднесення розгляду спору до компетенції кількох органів за вибором особи, яка звертається за захистом своїх прав і законних інтересів. Імперативна підвідомчість означає, що адміністративна справа розглядається кількома юрисдикційними органами у визначеній законом послідовності.
Практичне значення підвідомчості знаходить прояв у процесу ально-правових наслідках недотримання правил про підвідомчість справ адміністративному суду. Якщо справа не підвідомча адміністра тивному суду, суддя на стадії подання позову та порушення адміністративної справи може відмовити у прийнятті позовної заяви. У випадку, коли непідвідомчість справи адміністративному суду виявляється на стадії судового розгляду, адміністративний суд припиняє провадження у справі.
Компетенція адміністративних судів не поширюється на пуб лічно-правові справи:
· що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
· що належить вирішувати в порядку кримінального судо чинства;
· про накладення адміністративних стягнень;
· щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.
Розмежовуючи підвідомчість публічно-правових спорів адміні стра тивним судам, КАС України встановлює коло спорів, які, хоча і мають публічно-правовий характер, вирішуються в порядку іншого судочинства.
Визначення підсудності адміністративної справи
Щоб обрати, який суд з багатьох адміністративних судів розгля датиме ту чи іншу справу, позивачеві необхідно звернутися до правил підсудності адміністративних справ. Під підсудністю адміністратив них справ слід розуміти коло адміністративних справ, що уповнова жений вирішувати кожен конкретний адміністративний суд. За загальним правилом не допускається об’єднання в адміністративному позові вимог, що підсудні не одному суду (див. частину першу статті 21 КАС). Розподіл справ між адміністративними судами здійснюєть ся за трьома критеріями: предметним, територіальним та інстанційним.
Правила предметної підсудності дозволяють визначити, адмі ністративний суд якої ланки розглядатиме адміністративну справу у першій інстанції. До якого конкретно адміністративного суду від повідної судової ланки необхідно звернутися у кожному конкретно му випадку, визначається за правилами територіальної підсудності. Правила інстанційної підсудності дають відповідь на питання, які суди розглядають адміністративні справи у першій інстанції, а які в апеляційній та касаційній інстанціях.
Правила підсудності у своїй сукупності складають алгоритм ви значення компетентного адміністративного суду для розгляду і вирі шення конкретної адміністративної справи. Чи підсудна адміністра тивна справа за позовною заявою конкретному адміністративному суду, з’ясовується судом після одержання позовної заяви при вирі шенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі (пункт 4 частини першої статті 107 КАС).
Предметна підсудність адміністративних справ. Повнова ження щодо вирішення адміні стративних справ у першій інстанції розподілено між місцевими за гальними судами (районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди), що при розгляді адміністративних справ діють як місцеві ад міністративні суди, й окружними адміні стра тивними судами. Варіант дворівневої системи місцевих адміністра тивних судів дає мож ливість одночасно забезпечити доступність правосуддя для людини і незалежність суддів від стороннього втручання, особливо від органів виконавчої влади.
Найбільш доступні для людей районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди розглядають адміністративні спори, у яких од нією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, а також спори з приводу оскарження адміністративних стягнень.
Місцевим загальним судам як адміністративним судам під судні:
адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службо ва особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;
усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи безді яльності суб’єктів владних повноважень у справах про притяг нення до адміністративної відповідальності;
усі адміністративні справи у спорах фізичних осіб з суб’єктами владних повноважень з приводу обчислення, призна чення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, ви плат за загальнообов’язковим державним соціальним страху ванням та інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (частина перша статті 18 КАС).
Такі спори вирішуються одноособово суддями, які спеціалізують ся у розгляді адміністративних справ. Кваліфікації судді місцевого загального суду достатньо для ухвалення законних та неупереджених рішень у цих справах.
Окружні адміністративні суди вирішують як суди першої інстан ції адміністративні спори, у яких стороною є державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім спорів, що вирішують місцеві загальні суди як адміністративні. Більш високий рівень таких судів і відірваність їхньої територіальної юрисдикції від адміністративно-територіального устрою дають мож ливість забезпечити додаткові гарантії незалежності судової влади від впливу місцевих чиновників.
Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам (частина друга статті 18 КАС).
Однак було б несправедливо в усіх випадках зобов’язувати осо бу подавати адміністративний позов щодо дій, наприклад, дільнич ного чи податкового інспектора аж до окружного адміністративного суду. Тому із загального правила Кодексом зроблено виняток – позови до державних чиновників місцевого рівня подаватимуться позивачем за його розсудом: або до місцевого загального суду, або до окружного адміністративного суду. Такий підхід дає особі можливість самостій но визначити, що для неї важливіше – краща доступність суду чи до даткові гаранти щодо незалежного розгляду справи.
Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором пози вача (частина третя статті 18 КАС).
Цей виняток не стосується спорів з приводу рішень, дій чи без діяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності, а також пенсійних та інших соціальних спорів, що віднесені виключно до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів.
Альтернативна предметна підсудність (за вибором позивача) вста новлена також для випадків, про які не згадано у КАС, але які можуть мати місце на практиці. Йдеться, наприклад, про випадки, коли відпо відачем є не орган державної влади, не орган Автономної Республіки Крим, не орган місцевого самоврядування, і не їх посадова чи службова особа, а суб’єкт (наприклад, підприємство), що виконує делеговані повноваження. У цьому випадку предметна підсудність визначається за правилом частини п’ятої статті 18 КАС.
У разі невизначеності цим Кодексом предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача (частина п’ята статті 18 КАС).
Як виняток предметною підсудністю у першій інстанції наділений Вищий адміністративний суд України. Він розглядає і вирішує справи, визначені ч. 4 ст. 18 КАС України. Спеціальні правила предметної підсудності передбачені також главою 6 “Особливості про вадження в окремих категоріях адміністративних справ” розділу III КАС (див. частини третю-п’яту статті 172, частину другу статті 173, частину третю статті 174, частину третю статті 175, частину першу статті 176, частину першу статті 180, частину першу статті 182).
Територіальна підсудність адміністративних справ. Загаль ним в адміністративному судо чинстві є правило терито рі альної підсудності про розгляд справи за місцем знаходження відповідача. Але це лише на перший погляд.
Адміністративні справи вирішуються адміністративним судом за місцем знаходження відповідача (частина перша статті 19 КАС).
Обрання цього правила обумовлене тим, що рішення суб’єкта владних повноважень, яке стосується прав багатьох осіб (нормативно-правовий акт), може бути оскаржене багатьма позивачами. Якби по зов можна було подавати за місцем свого проживання, то виникали б ситуації, коли правомірність такого рішення перевірялася б пара лельно не одним адміністративним судом. Як наслідок можливі різ ні результати перевірки. Щоб не виникало подібних ситуацій, і щоб рішення суб’єкта владних повноважень було предметом розгляду лише в одному адміністративному суді першої інстанції, запроваджено правило про розгляд справи за місцем знаходження відповідача. Це правило встановлене і в інтересах відповідача для тих випадків, коли відповідачем є фізична чи юридична особа за позовом суб’єкта владних повноважень.
Адміністративні справи з приводу оскарження правових актів індивідуальної дії, а також дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об’єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встанов ле но му законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача, або адміністративним судом за місцезна ходженням відповідача, крім випадків, передбачених цим Кодексом. Якщо така особа не має місця проживання (перебування, знаходження) в Україні, тоді справу вирішує адміністративний суд за місцезнаходженням відповідача (частина друга статті 19 КАС).
Територіальну підсудність окремих категорій адміністративних справ спеціально визначено за окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ. До його виключної підсудності віднесено:
адміністративні справи з приводу оскарження нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України чи іншого суб’єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України;
адміністративні справи з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель, адміністративні справи, відповідачем у яких є закордонне дипломатичне чи консульське представництво України, його посадова чи службова особа;
адміністративні справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії.
Більшість адміністративних справ віднесено до виключної підсудності окружного адміністративного суду, територіальна юрис дик ція якого поширюється на місто Київ, з урахуванням правила про розгляд справи за місцем знаходження відповідача.
Якщо правила територіальної підсудності не дають можливість визначити компетентний у справі адміністративний суд, то позивач має право обрати його за власним розсудом, але з дотриманням правил предметної підсудності (ч. 4 ст. 19 КАС України).
Правило територіальної підсудності адміністративних справ для їх перегляду в апеляційному порядку міститься у частині другій статті 20 КАС. Відповідно до неї судове рішення місцевого адміністра тивного суду переглядається апеляційним адміністративним судом, у межах територіальної юрисдикції якого знаходиться відповідний місцевий адміністративний суд. Територіальна юрисдикція апеляцій них адміні стративних судів встановлена Указом Президента України “Про утво рення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів” від 16 листопада 2004 року.
Інстанційна підсудність адміністративних справ дозволяє розмежувати компетенцію адміністративних судів різного рівня. Інстанційна підсудність визначає, який адміністративний суд може розглянути адміністративну справу за першою інстанцією, в порядку апеляції та в порядку касації. При виробленні правил інстанційної підсудності має бути дотримано принцип, за яким одній ланці судової системи має відповідати одна судова інстанція. Це правило збережене для двох нижчих ланок системи адміністративних судів: для місцевих та апеляційних судів. Місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) вирішують підвідомчі та підсудні їм справи як суди першої інстанції.
Апеляційні адміністративні суди переглядають судові рішення місцевих адміністративних судів (місцевих загальних судів як адміністративних судів та окружних адміністративних судів), які знаходяться у межах їхньої територіальної юрисдикції, в апеляційному порядку як суди апеляційної інстанції.
Щодо Вищого адміністративного суду України, він є судом трьох інстанцій. Так, відповідно до ч. 4 ст. 18 КАС України, Вищому адміністративному суду України як суду першої і останньої інстанції підсудні справи:
щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму;
справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України;
справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Відповідно до ч. 3 ст. 20 КАС України, він також, як суд касаційної інстанції, переглядає судові рішення місцевих та апеля ційних адміністративних судів у касаційному порядку. У випадку, визначеному частиною шостою статті 177 КАС, Вищий адміністра тивний суд України переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення Київського апеляційного адміні стра тивного суду.
Верховний Суд України у випадках, установлених ст. 237 КАС України, переглядає судові рішення адміністративних судів після їх перегляду в касаційному порядку.
Наслідки порушення правил підсудності
Правила підсудності мо жуть бути порушені як особою, яка звертається до суду, так і судом. Відповідно до цього розрізняються і правові наслідки порушення пра вил підсудності.
Якщо особа подала адміністративний позов з порушенням правил підсудності, то суд, розглянувши питання щодо відкриття провадження, повинен повернути позивачеві позовну заяву у зв’язку з тим, що справа не підсудна цьому адміністративному суду (пункт 6 частини третьої статті 108 КАС). В ухвалі про повернення позовної заяви суд зазначає, якому суду підсудна адміністративна справа за позовною заявою.
Якщо суд відкрив провадження у справі без дотримання правил предметної підсудності, то він повинен передати її на розгляд належ ного адміністративного суду, незалежно від того на якому етапі про вадження у першій інстанції виявлено порушення правил предметної підсудності. Адже вважається, що суд, який відкрив провадження у справі, є некомпетентним у розгляді відповідної справи. Якщо пору шення правил предметної підсудності виявлено в суді вищої інстанції, то рішення суду першої інстанції належить скасувати, а справу пере дати до компетентного суду.
Правила територіальної підсудності є менш жорсткими, ніж пра вила предметної підсудності. Адже вважається, що рівень суду на лежний, але внаслідок порушення правил територіальної підсудності можуть створюватися додаткові незручності, які однак зазвичай на зміст рішення об’єктивно не впливають.
Якщо порушення правил територіальної підсудності виявлено ще до початку судового розгляду, то адміністративну справу також належить передати до належного суду.
Проте якщо порушення правил територіальної підсудності виявлено під час судового розгляду, суд має завершити розгляд та ухвали ти судове рішення по суті спору. У суді вищої інстанції саме по собі недотримання правил територіальної підсудності не може мати на слідком скасування судового рішення, лише якщо є об’єктивні перед умови вважати, що рішення суду може бути неправосудним (напри клад, справу розглянуто за відсутності відповідача, який вказував на порушення правил підсудності і заявляв клопотання про передачу справи до належного суду), його належить скасувати, а справу необ хідно передати до належного суду.
Порушення судом правил інстанційної підсудності в усякому ви падку тягне за собою неправосудність судового рішення і як наслі док – його скасування.
Підсудність кількох пов’язаних між собою вимог
Позивач може заявити кілька вимог в одній позовній за яві, якщо вони пов’язані між собою і підсудні одному адміністративному суду.
Підсудність справ, які пов’язані між собою, має місце у випадку їх тісного взаємозв’язку, наявність якого дозволяє роз глянути всі вимоги в одному процесі. Вона застосовується та кож тоді, коли встановлюється, що позовна заява підлягає роз гляду адміністративним судом, який розглядає іншу, пов’язану з нею адміністративну справу. Таким чином створюються ліп ші умови для дослідження всіх фактичних матеріалів справи, виявляються дійсні обставини, права і обов’язки сторін. Крім цього, досягається економія часу і проце суальних засобів. Зу стрічна заява подається до адміністративного суду за місцем розгляду первісного позову. Адміністративний позов третіх осіб, що заявляють самостійні вимоги на предмет спору, пода ється за місцем розгляду спору між первісними сторонами.
Частиною 2 статті 21 КАС України встановлюється правило, згідно з яким вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної проти правними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повно важень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністра тивним судом, якщо вони заявлені в одному прова дженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше ви моги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку Цивільного або господарського судочинства. Наприклад, ЦК України передбачає обов’язок відшко дування заподіяної моральної шкоди (ст. 23, ст. 1167), шкоди, завданої фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями або бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Респуб ліки Крим, органу місцевого самоврядування (ст. 1173) тощо.
У справах про відшкодування шкоди підсудність є альтерна тивною, тобто закон надає позивачу право вибирати один з за значених судів, що уповноважені розглядати справи про від шкодування шкоди. Так, якщо вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи безді яльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушен ням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових від носин, не заявлені в одному провад женні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, відповідні справи вирішуються в по рядку цивільного або господарського судочинства.
Не допускається об’єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом.
Передача адміністративної справи з одного адміністратив ного суду до іншого
Адміністративне процесуальне законодавство регулює пи тання, пов’язані з передачею справ із одного адміністративного суду до іншого.
Справа, прийнята адміністративним судом до свого прова дження з дотриманням правил про підсудність, має бути роз глянута ним по суті, навіть якщо у подальшому вона стала під судною іншому суду. Однак адміністративний суд передає спра ву на розгляд іншого суду, якщо:
до початку розгляду справи по суті задоволено клопотання відповідача, зареєстроване у встановленому законом порядку, місце проживання (перебування) якого раніше не було відоме, про передачу справи за місцем його проживання (перебування);
відкрито провадження у справі, яка предметно підсудна іншому суду;
після відкриття провадження у справі з’ясувалося, що справа територіально підсудна іншому суду;
після задоволення відводів (самовідводів) чи в інших випадках неможливо утворити новий склад суду для розгляду справи;
ліквідовано адміністративний суд, який роз глядав справу.
У випадку, коли під час підготовки справи до розгляду виявилося, що заяву було прийнято з порушенням правил підсудності, справа передається на розгляд іншому адміністративному суду, що найбільш територіально наближений до цього суду, якщо однією з сторін у справі є суд або суддя цього суду.
Частина 4 статті 22 КАС визначає порядок вирішен ня питання про передачу адміністративної справи з одного суду до іншого. Відповідно до неї це питання має розглядатися су дом у судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Повідомлення осіб про розгляд питання про передачу адміністративної справи з одного суду до іншого здій снюється згідно з правилами ст.ст. 33-40 КАС України.
Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чи ном повідомлені, не перешкоджає розгляду цього питання.
Відповідно до ч. 5 статті 22 КАС передача адміністра тивної справи з одного суду до іншого має бути оформлена за до помогою прийняття ухвали. Ухвалою є рішення суду будь-якої інстанції в адміністративній справі, яким вирішуються питан ня, пов’язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання. Ухвали, як і постанови, виступа ють процесуальною формою вираження діяльності щодо засто сування права. Окремим документом викладаються ухвали, зо крема з питань передачі адміністративної справи до іншого ад міністративного суду. Цю ухвалу може бути оскаржено.
Передбачене ч. 5 цієї статті право на оскаржен ня ухвали про передачу адміністративної справи з одного суду до іншого спричиняє встановлення правила про строк здійснен ня такої передачі. Відповідно до ч. 6 коментованої статті пере дача адміністративної справи з одного суду до іншого здійсню ється після закінчення строку на оскарження ухвали суду.
У випадку подання апеляційної скарги на ухвалу суду пере дача адміністративної справи з одного суду до іншого здійсню ється після залишення її без задоволення.
У випадку дотримання порядку передачі адміністративної справи з одного суду до іншого, встановленого коментованою статтею, передана адміністративна справа розглядається адмі ністра тивним судом, до якого вона надіслана.
Спори між адміністративними судами щодо підсудності не допускаються.
3.4. Склад суду. Відводи, судові виклики і повідомлення. Фіксування адміністративного процесу
Здійснення адміністративного судочинства суддею одно особово. Як загальне правило встановлено, що розгляд і вирішення всіх адміністративних справ у суді першої інстанції здійсню ється одноособово суддею, який діє від імені суду і головує у су довому засіданні.
Виняток із цього правила встановлений ч. 1, 2, 5, 6 статті 24 КАС України. Розгляд справ у апеляційній та касаційній інстанці ях відбувається лише у колегіальному порядку. Щодо порядку розгляду адміністративних справ у порядку повторної касації, яку за законом здійснює лише Верховний Суд України, то вони розглядаються складом відповідних судових палат.
При колегіальному розгляді адміністративних справ деякі питання суддя-доповідач може вирішувати одноособово лише на стадіях порушення справи та підготовки її до судового роз гляду.
Слід зазначити, що суддя, який відповідно до адміністратив ного процесуального законодавства розглядає справу одноосо бово, діє від імені суду. Це означає, що він одноособово вирішує всі питання, пов’язані з судовим розглядом адміністративної справи. Він також одноособово постановляє іменем України су дове рішення, яке після набрання ним законної сили є обов’яз ковим, як і судові рішення, постановлені колегією суддів.
Здійснення адміністративного судочинства колегією суддів. Частиною 1 статті 24 КАС встановлюється перелік адміністративних справ, які вирішуються в окружному адміні стративному суді колегією суддів. До зазначених адміністра тивних справ віднесені такі, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального орга ну виконавчої влади, Національного банку України, їхньої по садової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референ думу), члена цієї комісії. У складі колегії в даному випадку має бути три судді. Передбачене цією нормою правило про колегі альний розгляд адміністративних справ, зазначених у ч. 1 цієї статті, підвищує гарантії незалежності суду при ухваленні судового рішення.
Частиною 2 статті 24 КАС встановлене також право однієї зі сторін судового адміністративного процесу звернутися із клопотанням про колегіальний розгляд адміністративної справи. У цьому випадку адміністративні справи розглядають ся і вирішуються в окружному адміністративному суді коле гією у складі трьох суддів. Колегіальний розгляд адміністра тивної справи в окружному адміністративному суді може здій снюватися також з ініціативи судді в разі особливої складності справи.
Якщо в окружних адміністративних судах розгляд справи може відбуватися в одноособовому або колегіальному порядку, перегляд судових рішень в адміністративних справах в апеля ційному порядку і розгляд адміністративних справ, підсудних Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції здійснюється лише колегією у складі трьох суддів.
Таке саме правило про виключно колегіальний порядок перегляду судових рішень в адміністративних справах встанов лене і для ка саційної інстанції. Різниця полягає лише у кіль кісному складі колегії – у касаційному порядку перегляд спра ви здійснюється колегією у складі не менше п’яти суддів.
Частиною 6 статті 24 КАС встановлене правило, від повідно до якого адміністративні справи, підсудні Вищому ад міністративному суду України як суду першої інстанції, роз глядаються і вирішуються колегією у складі не менше п’яти суддів.
Перегляд судових рішень в адміністративних справах у Верховному Суді України також здійснюється колегіально на його засіданнях. Перегляд адмі ністративної справи відбувається за участі не менше двох тре тин суддів від складу Верховного Суду України за правилами, передбаченими ч. 2 ст. 241 КАС.
Порядок вирішення питань колегією суддів. Порядок вирішення адміністративних справ колегією суд дів є однією з гарантій незалежності суддів, рівноправності всіх суддів один щодо одного. Тому ч. 1 статті 25 КАС закріп лене положення, відповідно до якого всі питання, що виника ють при судовому розгляді адміністративної справи колегією суддів, вирішуються більшістю голосів суддів.
Голосування при прийнятті судового рішення є не тільки правом, але й обов’язком кожного судді, а тому жоден із суддів при вирішенні кожного питання не може утриматися від голо сування. Це пояснюється тим, що судді виконують важливу функцію державної влади із здійснення правосуддя. Так само жоден із суддів не має права утримуватися від підписання судо вого рішення. Враховуючи авторитет головуючого, який міг би вплинути на позицію інших членів суду, ч. 2 статті 25 КАС закріплене правило, згідно з яким головуючий в судо вому засіданні голосує останнім.
Частина 3 цієї статті врегульовує випадки, коли з приводу судового рішення у судді, не згодного з ним, є окрема думка. Так, суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідка ми розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Цей документ не оголошується в судовому засіданні, приєднується до справи і є відкритим для ознайом лення. Право викладення окремої думки поширюється на всі випадки колегіального рішення судом будь-якого питання, а не лише винесення судового рішення.
Наявність окремої думки може враховуватися в разі опротесту вання або оскарження судового рішення у вищий адміністративний суд.
Незмінність складу суду. Частиною 1 статті 26 встановлю ється загальне правило про незмінність складу суду під час розгляду адміністративної справи. Йдеться у даному випадку про склад суду, який здійснює розгляд справи у суді однієї інстанції.
У деяких випадках неможливо з об’єктивних причин збе регти незмінний склад суду. Частина 2 коментованої статті пе редбачає, що у разі неможливості продовження розгляду адмі ністративної справи одним із суддів до розгляду залучається інший суддя. При цьому обов’язковим є правило, відповідно до якого у разі залучення нового судді під час судового розгляду судовий розгляд адміністративної справи має починатися спо чатку.
Відвід судді та інших учасників процесу. В адміністративно-процесуальному законодавстві існують такі поняття як “відвід” та “самовідвід” судді.
Суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і відводиться (ст. 27, 28 КАС):
· якщо він брав участь у розгляді цієї справи або пов’язаної з нею справи як представник, секретар судового засідання, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач;
· якщо він прямо чи опосередковано заінтересований в результаті розгляду справи;
· якщо він є членом сім’ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім’ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі;
· за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості судді;
· у разі порушення порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого частиною третьою статті 15-1 КАС України;
· якщо він брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді першої інстанції, то не може брати участі у вирішенні цієї ж справи в судах апеляційної і касаційної інстанцій, у перегляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередньої постанови або ухвали про закриття провадження в адміністративній справі;
· якщо він брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді апеляційної інстанції, то не може брати участі у вирішенні цієї ж справи в судах першої і касаційної інстанцій, у перегляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду апеляційної інстанції;
· якщо він брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді касаційної інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї ж справи в судах першої і апеляційної інстанцій, у перегляді справи за винятковими обставинами, а також у новому її розгляді після скасування постанови або ухвали суду касаційної інстанції;
· якщо він брав участь у вирішенні адміністративної справи Верховним Судом України, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах першої, апеляційної і касаційної інстанцій.
Особа, яка заявляє відвід судді, має навести конкретні факти такої зацікавленості.
Неможливою також визнана участь судді у розгляді адміністра тивної справи, якщо на його рішення у цій справі можуть вплинути міркування особистого характеру. Тому відводу (самовідводу) підлягає суддя, який має сімейні або будь-які інші особливі відносини з особами, які беруть участь у справі. Оскільки представник сторони також є особою, яка бере участь у справі (ст. 56 КАС України), слід вважати, що дане правило стосується також і родинних зв’язків та інших особистих стосунків судді з представником.
Суддя має бути відведеним (або заявити про самовідвід), якщо він є членом сім’ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклу вальник, член сім’ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі.
Відповідно до ч. 3 ст. 27 КАС України, до складу суду не можуть входити особи, які є членами сім’ї, родичами між собою чи родичами подружжя. На відміну від п. 3 ч. 1 коментованої статті, у даному випадку ступінь родинних зв’язків законом не визначена. Тому при їх визначенні слід керуватися відповідними нормами СК України і вважати підставою для відводу (самовідводу) будь-який ступінь родинних відносин. Перелік обставин, які можуть викликати сумнів у неупередженості судді і є підставою для його відводу (самовідводу), не є вичерпним, про що свідчить аналіз п.4 ч. 1 даної статті. У ньому зазначається, що судді підлягають відводу (самовідводу) також при наяв ності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості судді.
Норми, що регулюють питання відводу (самовідводу) для суддів, є практично тотожними і для інших учасників адміністративного судового процесу, перелічених у статті 29 КАС: секретаря судового засідання, експерта, спеціаліс та та перекладача. Таким чином, закон забороняє участь за значених суб’єктів у адміністративному процесі, і вони під лягають відводу за підставами, встановленими у ч. 1 ст. 27 КАС України.
Функціями та завданнями секретаря судового засідання у адміністративному процесі є чітке, послідовне і вірне фіксу вання процесуальних дій у протоколі судового засідання або у журналі судового засідання (в разі фіксування судового засі дання технічними засобами), покладене на нього правилами ст. 42 КАС України. Крім цього, відповідно до ч. 2 ст.41 КАС України за розпорядженням головуючого на секретаря судово го засідання може бути також покладено обов’язок фіксування судового засідання технічним засобом.
Зазначене свідчить про необхідність забезпечення неуперед женості секретаря судового засідання, а також про можливість у випадку його зацікавленості у результатах вирішення справи вирішити питання про його відвід (самовідвід).
Щодо процесуального становища перекладача, який повинен здійснювати повний і правильний переклад і своїм підписом посвідчувати правиль ність перекладу в процесуальних документах, що вручаються особам, які беруть участь у справі. Тому перекладач відводиться у разі, якщо він прямо чи побіч но зацікавлений в результаті розгляду справи.
Частиною 2 статті 29 КАС встановлено перелік до даткових умов, за яких експерт або спеціаліст не може брати участі в адміністративному процесі.
І експерт, і спеціаліст належать до тих учасників процесу, які сприяють здійсненню правосуддя. Крім тих підстав для від воду (самовідводу), які є загальними для всіх зазначених учас ників процесу, введення додаткових підстав зумовлене специ фікою їх процесуального становища як носіїв спеціальних знань у певній галузі. Тому висновок експерта або спеціаліста може мати суттєве значення для процесу і вплинути у підсумку на його результат. Зацікавленість експерта або спеціаліста у ре зультатах адміністративної справи, перебування зазначених суб’єктів у родинних відносинах, інших близьких стосунках є підставою для відводу (самовідводу). Також підставою для від воду (самовідводу) є факт, який підтверджує, що експерт або спеціаліст перебував або перебуває в службовій або в іншій за лежності від осіб, які беруть участь у справі.
В якості додаткової підстави відводу (самовідводу) експерта або спеціаліста закон називає також факт проведення ревізії, перевірки тощо, матеріали яких використовуються при розгля ді даної справи. Зацікавленість зазначених суб’єктів може про явитися в тому, що матеріали перевірок, ревізій тощо стали підставою для подання позову в даній справі, використовують ся як докази тощо.
Підставою для відводу (самовідводу) експерта або спеціаліста може бути їх некомпетентність у даному конкретному питанні, зумовлена тим, що з’ясування обставин, які мають значення для справи, виходить за межі сфери їх спеціальних знань. При цьо му мають бути враховані професійні знання особи, її здатність дати висновок у даній конкретній адміністративній справі.
Відповідно до ч. 3 статті 29 КАС всі зазначені в ній особи (секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, пере кладач) мають право вдруге брати участь у розгляді справи в судовому засіданні, якщо вони брали участь у попередньому розгляді даної справи в тій самій процесуальній якості (відпо відно як секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, пере кладач). У цьому випадку їх участь у попередньому розгляді даної адміністративної справи не є підставою для їхнього від воду (самовідводу).
Відвід і самовідвід є процесуальними засобами забезпе чення безстороннього і об’єктивного розгляду і вирішення ад міні стра тивних справ у суді. Цим пояснюється досить деталь на регламентація пов’язаних з відводами (самовідводами) пи тань. Наприклад, у ст. 127 КАС України міститься положення про те, що головуючий зобов’язаний роз’яснити учасникам процесу їх право заявляти відводи. Він повинен це зробити піс ля оголошення складу суду і прізвищ осіб, які беруть участь у справі.
Частина 1 статті 30 КАС передбачає обов’язок судді, секретаря судового засідання, експерта, спеціаліста, перекла дача повідомити про наявність обставин, які згідно зі ст. 27-29 КАС України можуть бути підставою для їх відводу (самовідво ду). Самовідвід є обов’язком зазначених осіб, оскільки вони мо жуть знати про наявність підстав, які невідомі для інших учас ників судового процесу і сторін. Якщо самовідвід не заявлено, то право їх відводу належить особам, що беруть участь у справі.
Відвід може бути як усним, так і письмовим. Але в будь-якому випадку він повинен бути вмотивований і заявлений до початку судового розгляду. Нічим не підтверджена вимога від воду зазначених учасників судового адміністративного процесу не може бути задо волена. Особа, яка порушує клопотання про відвід, має надати докази неможливості участі відповідного учасника адміністративного судово го процесу.
Заяви про відвід (самовідвід), подані після початку розгляду, судом не розглядаються.
Повторне звернення з заявою про відвід з тих самих підстав забороняється.
Питання про відвід (самовідвід) учасників судового про цесу, зазначених у ст. 27 КАС України, розглядається з дотри манням процесуальної форми, встановленої законом. Особа, якій заявлено відвід, може, якщо висловить таке бажання, але не зобов’язана давати пояснення по суті заявленого їй відводу. Висловити свою думку з цього приводу мають право особи, які беруть участь у справі. Суд повинен вислухати особу, якій за явлено відвід і яка бажає висловитися з цього приводу, а також думку осіб, які беруть участь у справі.
Серед передбачених у ст. 27, 28, 29 КАС України є такі під стави, що вимагають відвести суддю або учасника су дового процесу, названого ст. 27 КАС України, без обговорен ня. Цими під ставами є участь судді у розгляді цієї справи або пов’язаної з нею справи в якості представника, секретаря су дового засідання, свідка, експерта, спеціаліста, перекладача; родинні стосунки суддів між собою або із стороною чи іншими особами, які беруть участь у справі; підстави, передбачені ст. 28 КАС України. Якщо заява про відвід ґрунту ється не на за значених фактах, суд повинен з’ясувати достат ність підстав для відводу (самовідводу) відповідних осіб. Необґрунтовані заяви суд відхиляє.
Відповідно до ч. 2 статті 31 КАС питання про відвід суд повинен вирішувати в нарадчій кімнаті. За результатами вирішення питання про відвід (самовідвід) суд, що розглядає справу, приймає ухвалу. Заява про відвід кільком суддям ви рішується у колегіальному порядку. Підрахунок голосів при заявленні відводу кільком суддям або всьому складу суду вирі шується простою більшістю голосів.
У випадку відводу судді, який розглядає адміністративну справу одноособово, питання про його відвід вирішується ним у нарадчій кімнаті та оформлюється ухвалою.
Ухвала, яка приймається за наслідками розгляду питання про відвід (самовідвід), окремо не оскаржується. Заперечення проти неї може бути включене до апеляційної чи касаційної скарги на постанову чи ухвалу суду, прийняту за наслідками розгляду справи.
Внаслідок позитивного вирішення питання про відвід (са мовідвід) суду виникає питання про необхідність призначення іншого судді або іншого складу суду. Норми стат ті 32 КАС регламентують порядок вирішення цього питання.
Після відводу (самовідводу) судді, який розглядає справу од ноособово, адміністративна справа розглядається в тому само му адміністративному суді, але іншим суддею.
У зв’язку з відводом судді адміністративна справа має бути відкладена на строк, протягом якого новий суддя матиме мож ливість ознайомитися з матеріалами справи.
Після задоволення заяви про відвід (самовідвід) когось із суддів у випадку розгляду адміністративної справи колегією суддів адміні стративна справа розглядається в тому самому ад міністратив ному суді тим самим кількісним складом колегії суддів без участі відведеного судді. Якщо задоволена заява про відвід усього складу суду, адміні стративна справа також роз глядається в тому самому адміністра тив ному суді, але іншим складом суддів.
Можливі випадки, коли задоволення відводів (самовідво дів) унеможливлює розгляд адміністративної справи у суді, який мав розглядати справу відповідно до територіальної та предметної підсудності. У таких випадках, коли після задово лення відводів (самовідводів) неможливо утворити новий склад суду, суд вирішує питання про передачу справи до іншого адмі ністративного суду в порядку, встановленому статтею 22 КАС України.
Форми повідомлення осіб про здійснення судом певних процесуальних дій. Відповідно до ч.3 ст. 6 КАС України ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи в адміні стративному суді будь-якої інстанції. Інформованість зацікав лених осіб про місце, дату розгляду справи сприяє реалізації права на судовий захист.
Статтею 33 КАС передбачено форми повідомлення зацікавлених осіб про здійснення судом певних процесуальних дій – судові повістки про виклик і повістки-повідомлення.
Судові виклики і повідомлення здійснює секретар судового засідання (ч.1 ст. 63 КАС України).
У більшості випадків, передбачених КАС України (напри клад, ст. 22, 75, 102, 115, 147, 167-170, 176, 221, 250, 252, 256, 260, 261, 263, 264, 265), можуть використовуватися повістки-повідомлення. Оскільки неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду відповідного процесуального питання, суд надсилає їх рекомендованими листами на адресу зацікавлених осіб. Про те в певних випадках (наприклад, ст. 52, 100 КАС України) залежно від процесуальної ситуації суд може використати будь-яку з форм офіційного повідомлення.
У випадках, передбачених ст. 150 КАС України, зацікавлені особи можуть бути проінформовані під розписку, тому судові повістки не надсилаються.
У більшості випадків надсилання повісток здійснюється рекомен дованою кореспонденцією (листом, телеграмою) відповідно до Правил надання послуг поштового зв’язку, затверджених Постановою КМУ від 17 серпня 2002 р. № 1155. Крім того, ст. 33 КАС регламентує можливість здійснення повідомлення кур’єром із зворотною розпис кою за адресами, вказаними особами, які беруть участь у справі, або шляхом надсилання тексту повістки, факсимільним повідомленням факсом, телефаксом), електронною поштою, телефонограмою, опублі ку ванням у друкованому засобі масової інформації.
У разі ненадання особами, які беруть участь у справі, інформації щодо їх поштової адреси судовий виклик або судове повідомлення надсилаються:
юридичним особам та фізичним особам – підприємцям – за адресою місцезнаходження (місця проживання), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців;
фізичним особам, які не мають статусу підприємців, – за адресою їх місця проживання чи місця перебування, зареєстрованою у встановленому законом порядку.
У разі відсутності осіб, які беруть участь у справі, за такою адресою вважається, що судовий виклик або судове повідомлення вручене їм належним чином.
Оскільки відповідно до ст. 56 КАС України сторона, а та кож третя особа в адміністративній справі можуть брати участь у адміністративному процесі особисто і (або) через представни ка, то відпо відно до ч.4 статті 33 КАС, якщо фізична особа, яка бере участь у справі, діє через представника і суд не вважає її особис ту участь обов’язковою, він може направити повістку лише представникові. Разом з тим у разі постановлення судом ухвали про обов’язковість особистої участі сторін чи третіх осіб у судо вому засіданні, незважаючи на випадки, коли у судовому роз гляді беруть участь їхні представники, вони викликаються для особистих пояснень (ст. 120 КАС України).
Стаття 34 КАС містить реквізити повістки про виклики і повістки-повідомлення. Оскільки крім інформаційної функції, повістка про судовий виклик підкреслює необхідність особистої явки до суду, вона включає обов’язок адресата повідомити про наяв ність поважних причин неможливості прибути до суду та роз’яс нення наслідків неприбуття до суду.
Положення ч. 3 статті 34 КАС спрямовані на реалі зацію права сторони відповідно до ст. 49, 52 КАС України давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення; по дати заперечення проти адміністративного позову.
У повістці про виклик зазначаються:
найменування та адреса адміністративного суду;
ім’я фізичної особи, яку викликають до суду, або наймену вання органу, підприємства, установи, організації, представ ник яких викликається;
дата, час і місце судового засідання;
назва і номер адміністративної справи;
в якому процесуальному статусі викликається ця особа (як позивач, відповідач, свідок тощо);
у разі необхідності – пропозиція особі, яка бере участь у справі, подати всі раніше неподані докази;
обов’язок адресата повідомити про наявність поважних причин неможливості з’явитися до суду;
роз’яснення наслідків неприбуття до суду;
обов’язок особи, яка одержала повістку у зв’язку з відсутністю адресата, за першої можливості вручити її адресату.
У повістці-повідомленні зазначаються:
найменування та адреса адміністративного суду;
ім’я особи або найменування органу, підприємства, уста нови, організації, яким адресується повістка;
дата, час і місце судового засідання або проведення окре мої процесуальної дії;
назва і номер адміністративної справи;
в якому процесуальному статусі має право взяти участь ця особа (як позивач, відповідач, свідок тощо) в адміністратив ному процесі;
обов’язок особи, яка одержала повістку у зв’язку з відсут ністю адресата, негайно повідомити про неї адресата.
Якщо разом з повісткою надсилаються копії документів, у повістці вказується їх перелік і роз’яснюється право подати за перечення та докази на їх підтвердження.
Стаття 35 КАС докладно регламентує процедуру вру чення судових повісток. З наявністю або відсутністю у суду ві домостей про вручення повісток КАС України пов’язує певні наслідки. Секретар суду перевіряє наявність та з’ясовує причи ни відсутності осіб, яких було викликано до суду, і доповідає про це головуючому (ч.2 ст.63 КАС України).
У разі відсутності відомостей про вручення повістки особі, яка бере участь у справі, через що вона не прибула в судове за сідання, суд повинен відкласти розгляд справи (п.1 ч. 1 ст. 128 КАС України). Інша справа, коли особа, яка не прибула у судо ве засідання, була належним чином повідомлена про дату, час і місце судового розгляду. Так, у разі повторного неприбуття на лежним чином повідомленого позивача без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутнос ті, суд залишає позовну заяву без розгляду (ч.3 ст.128 КАС України). У разі неприбуття належним чином повідомленого відповідача – суб’єкта владних повноважень без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття роз гляд справи не відкладається, і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Розписка про одержання повістки того ж дня поштовим від діленням, іншими особами, яким її вручали, повертається до адміністративного суду із зазначенням часу одержання. Розпис ка з підписом особи, яка її отримала, приєднується до справи.
Повістка може бути вручена безпосередньо в суді. Части ною 3 ст. 150 КАС України передбачено, що суд, відкладаючи розгляд справи або оголошуючи перерву в її розгляді, встанов лює дату і час нового судового засідання, про що повідомляє під розписку осіб, які беруть участь у справі, свідків, експер тів, спеціалістів, перекладачів, які були присутніми в судово му засіданні.
Якщо КАС України передбачено скорочені строки розгля ду адміністративної справи, відповідно до ч.1 ст. 38 допускаєть ся судовий виклик або судове повідомлення осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів телеграмою, факсимільним повідомленням (факсом, телефак сом, електронною поштою, телефоном, через друкований засіб масової інформації. Судовий виклик чи повідомлення, здійсне ні засобами, передбаченими цією статтею, повинні містити ві домості, зазначені у статті 34 КАС України.
Вважається, що повістку вручено, також у разі одержання її під розписку будь-яким повнолітнім членом сім’ї адресата, який проживає разом з ним. Особа, яка одержала повістку, зо бов’язана негайно повідомити про неї адресата.
У разі тимчасової відсутності адресата особа, яка повинна вручити повістку, відмічає у повістці відомості про те, куди ви був адресат та коли передбачається його повернення, за наяв ності таких даних.
Якщо місце фактичного проживання (перебування) відпові дача, третіх осіб, свідків невідоме, суд може здійснити їх ви клик через засоби масової інформації за останнім відомим міс цем їхнього проживання (перебування) на території України (ч.1 ст.39 КАС України).
Особи, які беруть участь у справі, зобов’язані під час прова дження у справі повідомляти суд про зміну місця проживання (перебування, знаходження), роботи, служби. У разі неповідом лення про зміну адреси повістка надсилається їм за останньою адресою і вважається врученою (ч.1 ст. 40 КАС України).
Строки вручення повісток: загальний – не пізніше ніж за сім днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Скорочений – строк, достат ній для прибуття до суду.
Стаття 36 КАС встановлює порядок визначення часу вручення повістки суду, що має юридичне значення. Фіксація часу вручення повістки є засобом визначення факту виконання судом вимог КАС України щодо своєчасного повідомлення і ви клику осіб у судове засідання, що, у свою чергу, враховується при вирішенні питання про наслідки неприбуття у судове засі дання особи, яка бере участь у справі (ст.128 КАС України). Термін вручення повістки, встановлений п.3 ст.35 КАС Украї ни, обчислюється днями і починає свій перебіг з дня, наступно го за днем вручення повістки (ч.1 ст.103 КАС України).
Під терміном “вручення” необхідно розуміти завершальну стадію направлення повістки адресату, що виражається у переданні повістки особам, зазначеним у цій статті, або безпосеред нє передання повістки адресату в суді.
Розписка (в контексті коментованої статті) – документ, що засвідчує отримання особою, що його підписала, повістки-повідом лення або повістки про виклик.
Залежно від способу направлення повістки функцію розпис ки, окрім власне розписки у вигляді другої половини (відрив ного корінця) повістки встановленої форми, що підлягає повер ненню до адміністра тивного суду, може виконувати підпис особи, що отримала повістку, на повідомленні про вручення по штового відправлення при відправленні повістки рекомендова ним листом, на повідомленні про вручення телеграми при від правленні повістки телеграмою та на зворотній розписці при врученні повістки кур’єром.
При виклику і повідомленні осіб деякими іншими способа ми у випадках, передбачених ст. 38 КАС України, а саме – факсимільним повідомленням, електронною поштою, за теле фоном – суд не набуває доказів своєчасного повідомлення осіб про час і дату судового засі дання, тому такий спосіб має використовуватися з огляду на можливу його неефективність лише у виняткових випадках, за попередньою домовленістю з особа ми, що викликаються чи повідомляються, і переважно щодо осіб, що зацікавлені у прибутті в судове засідання і швидкому розгляді адміністративної справи.
Під терміном “день” слід розуміти календарну дату вручен ня (заповнення) розписки.
Адресат – особа, орган, установа, підприємство чи організа ція, яким направляється повістка.
Визначення терміна “представник” див. у ст.56 КАС України.
Повнолітній член сім’ї адресата, який проживає разом з ним, – особа, якій виповнилося 18 років та яка спільно прожи ває, пов’язана спільним побутом з адресатом та має з ним спіль ні права і обов’язки, встановлені Сімейним кодексом України (зокрема чоловік, дружина, батьки, діти, брати, сестри).
Оскільки термін “службова особа” не визначений КАС Укра їни і адміністративне судочинство допускає аналогію закону (ч.7 ст.9 КАС України), необхідно користуватися визначен ням, наведеним у примітці до ст.364 Кримінального кодексу України, відповідно до якого службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників вла ди, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприєм ствах, в установах чи організаціях незалежно від форми влас ності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або вико ну ють такі обов’язки за спеціальним повноваженням. Крім того, службовими особами також визнаються іноземці або особи без громадянства, які виконують обов’язки, зазначені в п. 1 цієї примітки.
Докладніше про тлумачення термінів “представники вла ди””, “організаційно-розпорядчі обов’язки” та “адміністративно-господар ські обов’язки” див. постанову Пленуму Верховного Суду України “Про судову практику у справах про хабарни цтво” № 5 від 26 квітня 2002 р.
Слід зазначити, що в адміністративному судочинстві порів няно з кримінальним і цивільним процесом дещо звужене коло осіб, вручення повістки яким прирівнюється до вручення пові стки адресату. Так, такими особами відповідно до КАС України не визна ються адміністрація житлово-експлуатаційної органі зації, виконавчий комітет місцевої ради та адміністрація за місцем роботи адресата.
Стаття 37 КАС встановлює наслідки “несвідомої” по ведінки адресата у вигляді відмови від одержання повістки. Такі дії з його боку створюють перешкоди для подальшого руху адміністративної справи, оскільки позбавляють суд доказів належного повідомлення сторони чи іншої особи, що бере участь у справі, про час і місце судового засідання. З метою по долання цієї невизначеності законо давець використовує пра вову фікцію – прийом юридичної техніки, що визнає неісную чий факт таким, що відбувся, а саме – визнає особу, що відмо вилася від одержання повістки, такою, що її повідомлено про дату, час і місце судового засідання.
Про відмову в отриманні повістки особа, що її доставляє, робить відповідну помітку на повістці, ставить на ній свій підпис і повертає до адміністративного суду.
Виняткові засоби судових викликів і повідомлень. Стаття 38 КАС передбачає можливість застосу вання виняткових засобів судових викликів і повідомлень, що дозволяють більш оперативно порівняно із засобами поштового (кур’єрського) зв’язку поінформу вати адресата про дату, час і місце судового засідання. Такі види повідомлень передбачені для суб’єктів владних повноважень, а також для осіб, які зазначили адресу своєї електронної пошти і не заперечують проти її використання для одержання судових рішень та інших судових документів.
З врахуванням сучасного рівня техніки законодавець дозво ляє використовувати факсимільне повідомлення, електронну пошту, телефонограму. Перелік способів викликів і повідомлень є вичерпним. Їх застосування дозволяється у справах, для яких встановлені скоро чені строки їх розгляду. Суб’єкт владних повноважень повинен за допомогою електронної пошти (факсу, телефону) негайно підтвер дити суду про отримання тексту повістки. Текст такого під твер д ження роздруковується, а телефонне підтвердження запису ється відповідним працівником апарату суду і приєднується секретарем судового засідання до справи. Таке підтвердження є достатнім доказом належності повідомлення суб’єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду. Якщо протягом двох робочих днів з дня направлення тексту повістки підтвердження від суб’єкта владних повноважень не надійшло, секретар судового засідання складає про це довідку, що приєднується до справи і є достатнім доказом належності повідомлення суб’єкта владних повноважень про дату, час і місце судового розгляду.
Судовий виклик чи повідомлення, здійснені винятковими засобами, повинні містити відомості, зазначе ні у статті 34 КАС України, та бути направлені у строк, достат ній для прибуття особи до суду.
Стаття 39 КАС вирішує ситуацію, коли через немож ливість визначення місцезнаходження відповідача, третіх осіб, свідків КАС України надає суду можливість викликати їх через засоби масової інформації за останнім відомим місцем їхнього проживання (перебування) на території України. В порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, не пізніше 1 груд ня поточного року визначається друкований засіб масової ін формації, у якому розміщуються оголошення про виклик протягом наступного року. На виклик, який публікується в друко ваному засобі масової інформації, поширюється загальний строк повідомлення особи про виклик до суду. Якщо викорис товується спосіб повідомлення, що передбачений коментова ною статтею, до справи мають додаватися належні докази тако го розміщення.
Стаття 40 КАС покладає обов’язок на осіб, які беруть участь у справі, повідомляти суд про зміну своєї адреси під час провадження у справі. Інформацію про місце проживання (пере бування, знаходження), роботи, служби суд отримує з адміністративного позову; вона може змінитися під час розгляду. Маю чи на меті забезпечення інформованості учасників процесу про хід розгляду справи, суд сповіщає осіб, що беруть участь у розгля ді справи, про дату, місце розгляду та ін. за останньою повідомленою суду адресою.
Оскільки можлива неявка до суду може бути підставою відкладення справи, а особа, що бере участь у справі, може умисно не повідомити про зміну місця проживання (перебування, знаходження), роботи, служби, КАС України вводить презумпцію повідомлення і вручення судової повістки (ч. 1 ст. 40).
Неявка осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів може бути підставою для відкла дення слухання справи, оголошення перерви. Разом з тим закон диференціює наслідки такої неявки за лежно від причин, що її спричинили, тому з метою економії процесуальних засобів особи, які беруть участь у справі, свід ки, експерти, спеціалісти, перекладачі, які не можуть з поваж них причин прибути до суду, зобов’язані завчасно повідомити про це суд.
Фіксування судового засідання технічними засобами і складання протоколу. Ведення журналу судового засідання. Гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами вперше закріплено Конституцією України в якості засад здійснення правосуддя. Відповідно до п. 7 ч. 3 ст. 129 Конституції України реалізація принципу гласнос ті судочинства забезпечується за допомогою повного фіксуван ня судового адміністративного процесу технічними засобами. Повний і точний запис судового процесу технічними засобами важливий як для суду, так і для осіб, що беруть участь у справі. Фіксування судового адміністративного процесу технічними засобами усуває сумніви у вірності і повноті ведення протоколу судового засідання, підвищує довіру до суду.
Якщо особа, яка бере участь у справі, вимагає повного фіксу вання судового засідання або суд виявить таку ініціативу, пов не фіксування судового засідання відбувається за допомогою звукоза пи су вального технічного засобу. У даному випадку уточнюється поняття технічного засобу, який використовуєть ся – звукозаписувальний технічний засіб. Отже, у судовому за сіданні обов’язково фіксується мовна інформація. Однак ст. 41 КАС не встановлюється вид звукозаписуваль ного пристрою, що дає можливість розширювального тлума чення: такими пристроями можуть бути магнітофони, диктофони, цифрові та аналогові пристрої звукозапису тощо. Крім цього, законом не заборонено використання інших засобів фіксування процесу. Тому з дозволу суду можуть бути викорис тані відео записувальні пристрої, особливо у випадку, коли це є доцільним з точки зору оцінки доказів.
Наприклад, відповідно до ч. 8 статті 12 КАС України особи, присутні в залі судового засідання, можуть використовувати портативні аудіотехнічні засоби. Проведення в залі судового за сідання фото- і кінозйомки, відео-, звукозапису із застосуван ням стаціонарної апаратури, а також транслювання судового засідання по радіо і телебаченню допускаються на підставі ухвали суду за наявності згоди на це осіб, які беруть участь у справі, крім тих, які є суб’єктами владних повноважень.
Зафіксована таким чином інформація (на вимогу особи, що бере участь у справі, або за ініціативою суду) має значення пер винного джерела інформації, на основі якої складатимуться друковані тексти запису судових засідань.
Разом з тим відповідно до п. 2-1 Прикінцевих та перехідних положень КАС України до 1 січня 2008 року повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального техніч ного засобу здійснюється судом тільки за вимогою особи, яка бере участь у справі, або за ініціативою суду. В усіх інших ви падках хід судового засідання фіксується у протоколі судового засідання.
Відповідно до ч. 2 статті 41 КАС обов’язок фіксуван ня судового засідання технічним засобом (у разі вимоги особи, яка бере участь у справі, або за ініціативою суду про таке фіксу вання) покладено на секретаря судового засідання або, за роз порядженням головуючого, на іншого працівника апарату суду.
Враховуючи вимоги до якості звукозапису судового засі дання, особа, яка здійснює фіксування процесу технічними засобами, повинна мати певні професійні знання. Залежно від складності застосовуваних технічних засобів, їх використову вання під час процесу може бути покладене на відповідну осо бу – працівника апарату суду. Це питання віднесено до компе тенції головуючого у судовому засіданні.
Відповідно до ч. 3 статті 41 КАС носій інформації, на який здійснювався технічний запис судового засідання (ка сета, дискета, компакт-диск тощо), є додатком до журналу су дового засідання і після закінчення судового засідання додається до матеріалів справи.
Виходячи із переліку видів носіїв інформації, можна дійти висновку про те, що він не є вичерпним і крім зазначених, за лежно від виду технічного засобу, можуть бути використані й інші (флеш-карти тощо).
Звукозапис судового засідання у разі вимоги відповідних суб’єк тів про повне фіксування судового засідання технічними засобами є документом, який за юридичною силою тотожний протоколу судового засідання у письмовій формі. Тому носій ін формації є додат ком до журналу судового засідання, який ведеться паралельно із звуко записом, і в обов’язковому порядку має бути приєднаний до нього.
Частиною 1 статті 42 КАС встановлено обов’язок се кретаря судового засідання одночасно із технічним записом вести журнал судового засідання (у разі вимоги особи, яка бере участь у справі, або за ініціативою суду про таке фіксування).
На відміну від фіксування судового засідання технічними засобами, яке повно і точно відтворює весь хід засідання і тому ототожнюється з протоколом судового засідання, журнал, який ведеться секретарем паралельно, фіксує лише окремі процесуальні дії. У ньому також може бути зроблений опис представле них адміністра тивному суду речових доказів, який не може бути зафіксований у мовному вигляді.
Частиною 2 цієї статті встановлено перелік відо мостей, що зазначаються у журналі судового засідання. Цей пе релік складається з двох частин: відомості, які мають бути обо в’язково відтворені у журналі, та інші відомості, встановлені КАС України.
До обов’язкових належать відомості про:
рік, місяць, число і місце судового засідання;
найменування адміністративного су ду, який розглядає справу, прізвище та ініціали судді (суддів), секретаря судового засідання;
справу, що розглядається, ім’я (найменування) сторін та інших осіб, які беруть участь у спра ві;
номер носія інформації;
порядковий номер вчинення проце суальної дії;
назву процесуальної дії;
час вчинення процесуаль ної дії.
На відміну від особи, яка здійснює фіксування судового засідання технічними засобами і яка обирається альтернативно головуючим, особа, на яку покладається обов’язок ведення журналу, імперативно встановлюється ч.3 коментованої статті. Нею має бути секретар судового засідання. Обов’язок ведення журналу судового засідання доповнюється обов’язком секрета ря невідкладно підписати його після судового засідання і при єднати до адміністративної справи.
Зауваження щодо технічного запису і журналу судового засідання. Правило ч. 1 статті 43 КАС є розвитком права на су довий захист, закріпленого ст. 6 КАС України.
Право сторін на участь у провадженні складається з кількох елементів:
право бути повідомленим про час і місце розгляду судової справи;
право бути повідомленим про вимоги і заперечення іншої сторони;
право брати участь у справі особисто або через представ ника;
право знайомитися з матеріалами справи;
право на оскар ження судових рішень.
Отже, доповненням до процесуальних прав осіб, які беруть участь у справі, є права щодо ознайомлення з технічним запи сом і журналом судового засідання. Право ознайомлення із за значеними документами доповнюється правом відповідних осіб на подання письмових зауважень щодо їх неповноти або непра вильності. Це право зберігається протягом семи днів з дня про голошення рішення у справі. Строк для подання зауважень до технічного запису або журналу судового засідання має точно дотримуватися.
Зауваження щодо неповноти чи неправильності технічно го запису або журналу судового засідання, подані особами, які беруть участь у справі, протягом встановленого ч. 1 цієї статті строку розгля да ються головуючим. Після розгляду зауважень щодо технічного запису і журналу судового засідан ня головуючий постановляє відповідну ухвалу.
В ухвалі головуючий може відхилити зауваження особи як такі, що не відповідають дійсності, може врахувати зауважен ня повністю або частково. Закон не надає особам, що подали за уваження, права на оскарження ухвали адміністративного суду щодо поданих зауважень. Однак, очевидно, про незгоду з такою ухвалою особи мають право зазначити у апеляційній скарзі на рішення адміністративного суду.
Відповідно до ч. 3 статті 43 КАС у разі пропущення строку подання зауважень і відсутності підстав для його понов лення головуючий залишає їх без розгляду. Отже, заяви щодо повноти запису тих учасників судового розгляду, які своєчасно не заявили клопотання про ознайомлення з ним, не беруться до уваги. Винятком із цього правила є обставини, які заслугову ють на увагу і які зашкодили особі здійснити її право на ознайомлення із технічним записом та журналом судового засідан ня і подати відповідні зауваження. У кожному конкретному випадку це питання вирішується головуючим, і ухвала, при йнята ним з цього питання, має бути приєднана до адміністра тивної справи.
Частиною 4 цієї статті встановлюється строк, про тягом якого мають бути розглянуті зауваження щодо технічного запису і журналу судового засідання. Цей строк становить п’ять днів з дня подання таких зауважень. Виходячи зі смислу поло ження, що коментується, цей строк має бути меншим за зазна чений, але не більшим. При цьому день подачі зауважень, як ви пливає із змісту цієї статті, очевидно, не враховується.
Відповідно до п. 17 постанови Пленуму Верховного Суду Укра їни від 21 грудня 2000 р. (із змінами, внесеними згідно з постано вою Пленуму Верховного Суду України № 13 від 25.12.92 р.) при неможливості розгляду зауважень у встановленому порядку (не задоволена судом заява про поновлення пропущеного строку на подання зауважень, закінчився строк повноважень суддів та ін.) вони приєднуються до справи, та їх наявність відповідно враховується судом вищої інстанції і за умови, що справа роз глядалася у колегіальному складі суду або головуючим визнано необхідним заслухати пояснення осіб, які брали участь у справі, що була розглянута суддею одноособово.
Відповідно до ч. 1 статті 44 КАС повне чи часткове відтворення технічного запису судового засідання здійснюєть ся на вимогу особи, яка бере участь у справі, або за ініціативою суду.
Таким чином, із змісту цієї статті випливає, що за загальним правилом технічний запис судового засідання не підлягає обов’язко вому відтворенню і зберігається у матеріалах справи на відповідному носії. Виготовлення друкованих текстів судових засідань можливе повністю або частково. У будь-якому випад ку для цього необхідно звернення з вимогою про таке відтворен ня осіб, що беруть участь у справі, або їхніх представників. Суд за своєю ініціативою також може повністю чи частково відтво рити технічний запис судового засідання.
Повне або часткове роздрукування технічного запису су дового засідання може бути здійснене або на клопотання особи, яка бере участь у справі, або за розпорядженням головуючого у судовому засіданні. При цьому виходячи із змісту коментова ної статті інформація може бути отримана двома шляхами. По-перше, технічний запис судового засідання може бути на вимо гу особи повністю або частково роздрукований. По-друге, особа, яка бере участь у справі, має право отримати копію інформації; з носія, на який здійснювався технічний запис судового засідання. Таким чином, може здійснюва тися копіювання (частко ве або повне) на змінні носії (дискети, CD-R та інші диски, флеш-карти тощо).
Учасники судового розгляду, відповідно до ч. 3 коменто ваної статті, отримують роздрукування технічного запису судового за сідання або копію носія інформації на платній основі.
Розмір плати за роздрукування встановлюється Кабінетом Міністрів України.
У разі відсутності вимоги особи, яка бере участь у справі, або ініціативи суду про повне фіксування судо вого засідання технічними засобами хід судового засідання фік сується у протоколі судового засідання, який має значення первинного джерела інформації.
При фіксуванні судового процесу технічними засобами про вчинення окремої процесуальної дії поза залою судового засі дання або під час виконання судового доручення секретарем су дового засідання також складається протокол.
Інколи є необхідність проведення деяких процесуальних дій поза залою судового засідання, наприклад, огляду письмових та речових доказів на місці, якщо їх не можна доставити до суду.
Про вчинення таких окремих процесуальних дій поза залою судового засідання або під час виконання судового доручення секретарем судового засідання складається протокол.
Нормою ч. 2 статті 45 КАС врегульовано порядок фіксування вчинення окремих процесуальних дій поза залою судового засідання. Це фіксування, при якому обов’язково має складатися протокол, може також доповнюватися фіксуванням за допомогою технічних засобів. Норма статті не містить вказів ки про те, хто має вирішувати питання про застосування техніч них засобів. Отже, із змісту коментованої статті можна дійти висновку, що питання про необхідність і можливість застосування технічних засобів під час вчинення окремих процесуальних дій чи виконання судового доручення вирішується особою, яка ці дії вчиняє.
З протоколом, що складається під час вчинення окремих процесуальних дій або виконання судового доручення, мають бути ознайомлені всі присутні особи, які беруть участь у справі, а також свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі. Після озна йомлення з протоколом усіх зазначених осіб він підписується секретарем судового засідання і суддею. На протокол, складе ний під час виконання окремих процесуальних дій, зазначені у коментованій статті особи мають право подати свої зауважен ня, які додаються до протоколу.
Як тільки буде виконане судове доручення, протокол, складений при його виконанні, разом із необхідними додатка ми невідкладно надсилається до суду, який розглядає справу. Частина 4 цієї статті, таким чином, врегульовує пи тання про час, протягом якого протокол має бути надісланий до суду, який розглядає справу. При цьому використовується оці ночна категорія “невідкладно”. Дана категорія належить до числа об’єктивно-суб’єктивних. Її об’єктив ність полягає в тому, що дії (в даному випадку надіслання протоколу до суду) мають бути вчинені при першій можливості, без зволікань, тобто мак симально швидко. Суб’єктивність категорії пов’язана з тим, що має враховуватись, чи могла конкретна особа, на яку покла дено обов’язок доставити протокол до адміністративного суду, зробити це у такий строк. Отже, невідкладно надіслати протокол до суду означає зробити це максимально швидко, без зай вих зволікань, використо вуючи наявні в особи засоби.
Протокол про вчинення окремої процесуальної дії поза за лою судового засідання або під час виконання судового дору чення приєднується до адміністративної справи. Отже, цей протокол, а також носій інформації (при використанні техніч них засобів) є невід’ємною частиною адміністративної справи.
Частиною 1 статті 46 КАС встановлено перелік відо мостей, що має містити протокол про вчинення окремої проце суальної дії поза залою судових засідань або під час виконання судового доручення. Цей перелік складається з двох частин: ві домості, які мають бути обов’язково відтворені у протоколі, та інші відомості, встановлені КАС України.
До обов’язкових належать відомості про:
найменування адміністративного суду, який вчиняє окрему процесуальну дію, прізвище та ініціали судді, секретаря судового засідання;
номер адміністративної справи;
рік, місяць, число і місце вчинення процесуальної дії;
час початку процесуальної дії;
прибуття осіб, які беруть участь у справі, експертів, спеціа лістів, перекладачів, свідків;
роз’яснення особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, переклада чам їхніх процесуальних прав та обов’язків;
опис ходу про ведення окремої процесуальної дії, зокрема відомості про заявлені клопотання та ухвали суду; основний зміст пояснень сторін, третіх осіб, їхніх представників, показань свідків, усні роз’яснення експертами своїх висновків і відповідей на постав лені їм додаткові питання; консультації спеціалістів;
докази, які додаються до справи, а якщо докази не додаються до спра ви – номер, дату та зміст письмових доказів, опис інших доказів;
час закінчення процесуальної дії.
Протокол може містити також інші відомості, встановлені КАС України.
3.5. Учасники адміністративного процесу
Учасники адміністративного судочинства. Кодексом адміні стра тивного судочинства України визначається коло осіб, які можуть бути учасниками судового процесу.
Право на участь в адміністративному судочинстві передбачає наявність адміністративної процесуальної правосуб’єктності, тобто здатності мати процесуальні права та обов’язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) та здат ності особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність).
Адміністративна процесуальна правоздатність визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самовряду вання, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Адміністративна процесуальна дієздатність належить фізич ним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь; органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).
Особи, які беруть участь у справі, реалізують надані їм процесу альні права та обов’язки в адміністративному процесі для того, щоб досягти певного правового результату, в якому вони заінтересовані. Саме ознака наявності юридичного інтересу в результаті справи первісне відрізняє осіб, які беруть участь у справі, від інших учасників адміністративного процесу.
Склад осіб, які беруть участь у справі. Одним з найважли віших питань організації адміністративного судочинства є встанов лен ня складу та процесуального положення учасників адміністративного процесу. Розв’язання цього питання дозволить визначити роль кожного учасника процесу в розгляді адміністративної справи судом та реальний обсяг їхніх процесуальних прав і обов’язків.
Учасником адміністративного процесу є особа, яку чинним законодавством України наділено процесуальними правами та обов’яз ками в сфері розгляду адміністративних справ адміністра тивними судами. Тобто це особа, яка може вчиняти процесуальні дії, спрямо вані на досягнення мети процесу, хоча б в одній зі стадій адміністра тивного процесу.
Характер юридичної заінтересованості в адміністративній справі не є однаковим для всіх осіб, які беруть участь у справі. Деякі з них мають матеріально-правовий інтерес в результаті справи, це – сторони та треті особи; інші мають процесуально-правовий інтерес, це представники сторін та третіх осіб.
Особами, які беруть участь у справі, є сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб.
Адміністративна процесуальна правосуб’єктність. Загально відо мою є думка, що наявність адміністративної процесуальної правосуб’єктності є найважливішою ознакою учасника адміністра тивного процесу і, як наслідок, однією з передумов виникнення правовідносин, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Аналіз положень ст. 48 КАС України дає підстави вважати, що адміністративна процесуальна правосуб’єктність – це категорія, що містить у собі адміністративну процесуальну правоздатність та адміністративну процесуальну дієздатність.
Виходячи з цього можна сказати, що адміністративна правосуб’єктність – це здатність мати процесуальні права та обов’язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесу альна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
З іншої сторони, адміністративна правосуб’єктність – це здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі доручати ведення справи представ никові (адміністративна процесуальна діє здатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.
Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесу альні права та обов’язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам) також належать до визначення правосуб’єктності.
Сторони. Права та обов’язки осіб, які беруть участь у справі. Сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.
Особи, які беруть участь у справі, мають право (п. 3 ст. 49 КАС):
1) знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, які ухвалюються у справі та стосуються їхніх інтересів;
2) знайомитися з матеріалами справи;
3) заявляти клопотання і відводи;
4) давати усні та письмові пояснення, доводи та заперечення;
5) подавати докази, брати участь у дослідженні доказів;
6) висловлювати свою думку з питань, які виникають під час розгляду справи, задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам;
7) подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб;
8) знайомитися з технічним записом та журналом судового засідання і подавати письмові зауваження до них;
9) робити із матеріалів справи виписки, знімати копії з матеріалів справи, одержувати копії судових рішень;
10) оскаржувати судові рішення у частині, що стосується їхніх інтересів;
11) користуватися іншими процесуальними правами, наданими їм цим Кодексом.
Крім того, особи, які беруть участь у справі, можуть за власний рахунок додатково замовити та отримати в суді засвідчені копії документів і витяги з них.
Відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян;
3) про примусове видворення іноземця чи особи без грома дянства з України;
4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, встановлених законом.
Крім вказаних прав та обов’язків, позивач має право (аналогічно до цивільно-процесуальних прав) змінити підставу або предмет адміністративного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду. Позивач має право відмовитися від адміністративного позову й у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду. А відповідач, у свою чергу, має право визнати адміністративний позов повністю або частково, подати заперечення проти адміністративного позову. Сторони мають право укласти мирову угоду на будь-якій стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі.
Суд не приймає відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують будь-чиї права, свободи чи інтереси.
У випадку встановлення судом неналежності будь-якої із сторін, суд може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. При цьому діють загальні правила заміни неналежної сторони.
Треті особи і їх права та обов’язки. Треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, можуть вступити у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, пред’явивши адміністративний позов до сторін (ч. 1 ст. 53 КАС).
Після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє само стійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов’язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Процесуальне правонаступництво. Представники. Особи, які не можуть бути представниками. У разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов’язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов’язкові для особи, яку він замінив.
Сторона, а також третя особа в адміністративній справі можуть брати участь в адміністративному процесі особисто і (або) через представника.
Представником може бути фізична особа, яка має адміністра тивну процесуальну дієздатність (ч. 2 ст. 48 КАС). Представництво може бути договірне або законне.
Права, свободи та інтереси малолітніх, неповнолітніх, обмежено дієздатних та недієздатних осіб, захищають у суді їхні законні представники – батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.
Законним представником органу, підприємства, установи, орга нізації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.
Як законні представники діють також органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
У разі відсутності представника у сторони чи третьої особи, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а також у разі, якщо законний представник цих осіб не має права вести справу в суді з підстав, встановлених законом, суд зупиняє провадження в справі та ініціює перед органами опіки і піклування чи іншими органами, визначеними законом, питання про призначення чи заміну законного представника.
Судді, прокурори, слідчі не можуть бути представниками в суді, крім випадків, коли вони діють як представники відповідних органів, що є стороною або третьою особою у справі, чи як законні представ ники сторони чи третьої особи.
Не можуть бути представниками в суді особи, які беруть участь у справі як секретар судового засідання, експерт, спеціаліст, перекла дач та свідок.
Повноваження представників, які беруть участь в адміністра тивному процесі на основі договору, на здійснення представництва в суді повинні бути підтверджені довіреністю чи усною заявою довірителя із занесенням її до журналу судового засідання. Оригінали довіреностей або засвідчені підписом судді копії з них приєднуються судом до справи.
Повноваження законних представників підтверджуються доку мен тами, які стверджують займану ними посаду чи факт родинних, опікунських тощо відносин з особою, інтереси якої вони представ ляють. Засвідчені підписом судді копії цих документів приєднуються до справи.
Повноваження на ведення справи в суді дає представникові право на вчинення від імені особи, яку він представляє, усіх процесуальних дій, які може вчинити ця особа. Розпорядження дові рителя представникові, який бере участь в адміністративному процесі на основі договору, щодо ведення справи є обов’язковими для нього.
Повноваження представника чинні протягом часу провадження у справі, якщо інший строк не зазначено у довіреності.
Представник може відмовитися від наданих йому повноважень, про що повідомляє особу, яка його ними наділила, та суд. При цьому він не може брати участь у цій справі як представник іншої сторони.
Підстави і порядок припинення представництва за довіреністю, скасування довіреності та відмови представника від наданих йому повноважень визначаються статтями 248-250 Цивільного кодексу України .
Законний представник самостійно здійснює процесуальні права та обов’язки сторони чи третьої особи, яку він представляє, діючи в її інтересах.
Якщо дії законного представника суперечать інтересам особи, яку він представляє, суд може залучити до участі у справі відповідний орган чи особу, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
У випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.
Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
Органи та особи, яким законом надано право захищати права інших осіб, і звертаються до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб, не можуть закінчувати справу примиренням. Їх відмова від адміністративного позову або зміна позовних вимог не позбавляє особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, права вимагати від суду розгляду справи, вирішення адміністративного позову в попередньому обсязі.
Якщо фізична особа, яка має адміністративну процесуальну дієздатність і на захист прав, свобод та інтересів якої подано адмі ністративний позов, не підтримує позовні вимоги, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Прокурор, який не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами має право знайомитися з матеріалами справи в адміністративному суді.
Інші учасники судового процесу. Учасниками адміністра тивного процесу, крім осіб, які беруть участь у справі, є секретар судового засідання, судовий розпорядник, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач. Їх правовий статус визначений параграфом 2 глави 5 КАС України.
Перша – це особи, які обслуговують судовий процес. До них Можна віднести секретаря судового засідання, судового розпорядника та перекладача. Основними обов’язками цієї групи учасників адміністративного процесу є: надання кваліфікованої допомоги всім учасникам адміністративного процесу, забезпечення нормального ходу судового засідання із вживанням усіх передбачених законодавством засобів, тощо.
Друга група – особи, які сприяють розгляду справи. До неї відносяться: свідок, експерт та спеціаліст. Представники цієї групи повинні насамперед з’являтися за викликом суду та надавати у розпорядження суду всі дані, що стосуються справи. Процесуальні права кожної з осіб, які відносяться до інших учасників адміністративного процесу визначено КАС України.
Секретар судового засідання:
1) здійснює судові виклики і повідомлення;
2) перевіряє наявність та з’ясовує причини відсутності осіб, яких було викликано до суду, і доповідає про це головуючому;
3) забезпечує контроль за повним фіксуванням судового засідання технічними засобами;
4) веде журнал судового засідання;
5) оформляє матеріали адміністративної справи;
6) виконує інші доручення головуючого у справі.
До участі в адміністративному процесі головуючим у судовому засіданні може залучатися судовий розпорядник, який:
1) забезпечує належний стан зали судового засідання і запрошує до неї учасників адміністративного процесу;
2) оголошує про вхід суду до зали судового засідання і вихід суду із неї;
3) слідкує за дотриманням порядку особами, присутніми у залі судового засідання;
4) приймає від учасників адміністративного процесу та передає документи і матеріали суду під час судового засідання;
5) виконує розпорядження головуючого про приведення до присяги перекладача, експерта;
6) запрошує до зали судового засідання свідків та виконує розпорядження головуючого про приведення їх до присяги;
7) виконує інші розпорядження головуючого, пов’язані із забезпеченням умов, необхідних для розгляду адміністративної справи.
У разі відсутності в судовому засіданні розпорядника його
функції виконує секретар судового засідання.
Як свідок в адміністративній справі може бути викликана судом кожна особа, якій можуть бути відомі обставини, що належить з’ясувати у справі.
Не можуть бути допитані як свідки:
1) недієздатні фізичні особи, а також особи, які перебувають на обліку чи на лікуванні у психіатричному лікувальному закладі та не здатні через свої фізичні або психічні вади правильно сприймати обставини, що мають значення для справи, або давати з цього приводу свідчення;
2) представники в судовому процесі, захисники у кримінальних справах – про обставини, які стали їм відомі у зв’язку з виконанням функцій представника чи захисника;
3) священнослужителі – про відомості, одержані ними на сповіді віруючих;
4) професійні судді, народні засідателі та присяжні – про обставини обговорення в нарадчій кімнаті питань, що виникли під час ухвалення судового рішення;
5) інші особи, які не можуть бути допитані як свідки згідно із законом чи міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, без їхньої згоди.
Фізична особа має право відмовитися від давання свідчень щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, над якою встановлено опіку чи піклування, член сім’ї або близький родич цих осіб).
Свідок викликається в судове засідання з ініціативи суду або осіб, які беруть участь у справі. Особа, яка бере участь у справі, заявляючи клопотання про виклик свідка, повинна зазначити його ім’я, місце проживання (перебування, роботи, служби) та обставини, щодо яких він може дати показання.
Свідок зобов’язаний з’явитися до суду у визначений час і дати правдиві показання про відомі йому обставини.
У разі неможливості прибуття за викликом суду свідок зобов’язаний завчасно повідомити про це суд.
Свідок має право давати свідчення рідною мовою або мовою, якою він володіє, користуватися письмовими записами, відмовитися від давання показань у випадках, встановлених законом, а також на компенсацію витрат, пов’язаних з викликом до суду.
За завідомо неправдиві показання або за відмову від давання свідчень з непередбачених законом підстав свідок несе кримінальну відповідальність.
Свідок має право відмовитись від давання свідчень лише згідно з чинним законодавством України.
Експертом є особа, яка має необхідні знання та якій в порядку, встановленому цим Кодексом, доручається дати висновок з питань, що виникають під час розгляду справи і стосуються спеціальних знань цієї особи, шляхом дослідження матеріальних об’єктів, явищ і процесів, що містять інформацію про обставини у справі.
Також в якості експерта може залучатися особа, яка відповідає вимогам, встановленим Законом України “Про судову експертизу”.
Експерт зобов’язаний провести повне дослідження і дати обґрунтований та об’єктивний письмовий висновок щодо поставлених йому питань, у разі необхідності – з’явитися за викликом суду, дати висновок або роз’яснити його в судовому засіданні.
Під час проведення дослідження експерт повинен забезпечити збереження об’єкта експертизи. Якщо дослідження пов’язане з повним або частковим знищенням об’єкта експертизи або зміною його властивостей, експерт має одержати на це відповідний дозвіл суду, який оформлюється ухвалою.
Експерт не має права за власною ініціативою збирати матеріали для проведення експертизи; спілкуватися з особами, які беруть участь у справі, а також з іншими учасниками адміністративного процесу, за винятком дій, пов’язаних з проведенням експертизи; розголошувати відомості, що стали йому відомі у зв’язку з проведенням експертизи, або повідомляти будь-кому, крім суду, про результати експертизи.
Експерт невідкладно повинен повідомити суд про неможливість проведення ним експертизи через відсутність у нього необхідних знань або без залучення інших експертів.
У разі виникнення сумніву щодо змісту та обсягу доручення експерт невідкладно заявляє суду клопотання щодо його уточнення або повідомляє суд про неможливість проведення ним експертизи за заданими питаннями.
Важливо зазначити, що експерт не має права передоручати проведення експертизи іншій особі.
У разі постановлення ухвали суду про припинення проведення експертизи експерт зобов’язаний негайно подати матеріали справи та інші документи, що використовувалися для проведення експертизи.
Експерт мас право:
1) знайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета дослідження;
2) заявляти клопотання про подання йому додаткових матеріалів і зразків;
3) викладати у висновку судової експертизи виявлені в ході її проведення факти, які мають значення для справи і з приводу яких йому не були задані питання;
4) бути присутнім під час вчинення процесуальних дій, що стосуються предмета і об’єктів дослідження;
5) задавати питання особам, які беруть участь у справі, та свідкам;
6) користуватися іншими правами, встановленими Законом України “Про судову експертизу”.
Законодавством передбачено право експерта на оплату виконаної роботи та на компенсацію витрат, пов’язаних з проведенням експертизи і викликом до суду. Також, експерт може відмовитися від давання висновку, якщо подані йому матеріали недостатні для виконання покладених на нього обов’язків. Заява про відмову повинна бути вмотивованою.
За завідомо неправдивий висновок, відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов’язків у суді експерт несе кримінальну відповідальність.
Ст. 384 КК України передбачає покарання у вигляді виправних робіт на строк до двох років або арешту на строк до шести місяців, або обмеження волі на строк до двох років за завідомо неправдивий висновок експерта в суді. Згідно з ч. 2 тієї ж статті встановлене покарання у виді виправних робіт на строк до двох років або обмеження волі на строк до п’яти років, або позбавлення волі на строк від двох до п’яти років за ті самі дії, поєднані з обвинуваченням у тяжкому чи особливо тяжкому злочині, або зі штучним створенням доказів обвинувачення чи захисту, а також вчинені з корисливих мотивів. Ст. 385 КК України за відмову експерта від виконання покладених на нього обов’язків без поважних причин передбачає штраф від п’ятдесяти до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арешт на строк до шести місяців.
Треба зазначити, що КпАП України у ч. 2 ст. 185-3 встановлює адміністративну відповідальність за злісне ухилення експерта від явки в суд у вигляді штрафу від шести до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Спеціалістом є особа, яка володіє спеціальними знаннями та навичками застосування технічних засобів і може надавати консультації під час вчинення процесуальних дій з питань, що потребують відповідних спеціальних знань і навичок.
Тобто спеціалістом є фахівець у якійсь певній галузі, який залучається для надання допомоги суду та учасникам адміністративного процесу в ході доказування. Наприклад, у якості спеціаліста може бути залучений фахівець у галузі комп’ютерної, відеозаписувальної техніки тощо. Хоча стаття, що коментується, фіксує обмеження щодо виконання обов’язків спеціаліста, проте аналіз інших статей КАС України дає підстави вважати, що спеціаліст не може брати участі в адміністративному процесі та відводиться за наступними підставами: якщо він прямо чи побічно заінтересований у результаті розгляду справи; якщо він є членом сім’ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім’ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі; при наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості спеціаліста. Спеціаліст, крім того, не може брати участі в адміністративному процесі, якщо: він перебував або перебуває в службовій або в іншій залежності від осіб, які беруть участь у справі; проводив ревізію, перевірку тощо, матеріали яких використовуються при розгляді даної справи; з’ясування обставин, які мають значення для справи, виходить за межі сфери його спеціальних знань (див. ст. 29 КАС України).
Спеціаліст може бути залучений до участі в адміністративному процесі за ухвалою суду для надання безпосередньої технічної допомоги (фотографування, складення схем, планів, креслень, відбір зразків для проведення експертизи тощо) під час вчинення процесу альних дій. Допомога спеціаліста технічного характеру під час вчинення процесуальних дій не замінює висновку експерта.
Ініціатором залучення спеціаліста до участі в адміністратив-ному процесі для надання безпосередньої технічної допомоги (фотографування, складення схем, планів, креслень, відбір зразків для проведення експертизи тощо) під час вчинення процесуальних дій, виступає суд, який приймає відповідну ухвалу. Законодавець підкрес лює, що допомога спеціаліста технічного характеру під час вчинення процесуальних дій не замінює висновку експерта. В продовження цієї тези слід зазначити, що на відміну від висновку експерта, консультації та роз’яснення спеціаліста не е джерелом доказів. Вони лише допомагають суду та всім учасникам адміністративного процесу орієнтуватися в масиві інформації та вилучати з неї ті відомості, що стосуються справи. Це є однією з відмінностей між експертом та спеціалістом.
Процесуальні обов’язки спеціаліста закріплені у ч. 3 ст. 67 КАС України. Головним обов’язком спеціаліста поряд зі свідком та експертом є те, що він повинен з’явитися за викликом суду та відповідати на задані судом питання. Це забезпечується можливістю здійснення примусового приводу спеціаліста (див. ст. 272 КАС України та коментар до неї). Крім цього, спеціаліст зобов’язаний давати усні консультації та письмові роз’яснення, звертати увагу суду на характерні обставини чи особливості доказів, у разі потреби – надавати суду технічну допомогу.
Допомога спеціаліста не може стосуватися правових питань.
Спеціаліст має право знати мету свого виклику до суду, відмовитися від участі в адміністративному процесі, якщо він не володіє відповідними знаннями та навичками, з дозволу суду задавати питання особам, які беруть участь у справі, та свідкам, звертати увагу суду на характерні обставини чи особливості доказів, на оплату виконаної роботи та на компенсацію витрат, пов’язаних з викликом до суду.
Потрібно звернути увагу на те, що в законодавстві не встановлена юридична відповідальність спеціаліста.
Перекладачем визнається особа, яка володіє мовою, якою здійснюється адміністративне судочинство (тобто державною мовою), та іншою мовою, знання якої необхідне для усного або письмового перекладу з однієї мови на іншу, або володіє технікою спілкування з глухими, німими чи глухонімими. Ніяких інших вимог до особи перекладача ст. 68 КАС України не висуває. Тобто законодавець не встановлює прямих обмежень для виконання цієї функції.
Перекладачем може бути дієздатна фізична особа, яка не перебуває на обліку чи на лікуванні у психіатричному лікувальному закладі, а також здатна за своїм фізичним і психічним станом правильно сприймати реальність та здійснювати переклад.
Стаття 68 КАС України не встановлює обмежень щодо особи перекладача, проте аналіз інших статей КАС України дає підстави вважати, що перекладач не може брати участі в адміністративному процесі та відводиться за наступними підставами: якщо він прямо чи побічно заінтересований в результаті розгляду справи; якщо він є членом сім’ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім’ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі; при наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості перекладача.
Залучення перекладача до участі в процесі у справі можливе за клопотанням особи, яка бере участь у справі або з ініціативи суду та допускається ухвалою суду.
Перекладач має право відмовитися від участі в адміністратив ному судочинстві, якщо він не володіє мовою в обсязі, необхідному для перекладу, право задавати питання з метою уточнення перекладу, а також право на оплату виконаної роботи та на компенсацію витрат, пов’язаних з викликом до суду.
Перекладач, між іншим, згідно зі ст. 92 КАС України має право на компенсацію витрат, пов’язаних з викликом до суду, а також на оплату за виконану роботу.
Нарівні з іншими особами, що входять до складу інших учасників адміністративного процесу, головним обов’язком перекладача є прибуття за викликом до суду з метою виконання своїх функцій у судовому засіданні. Це забезпечується встановленою в законодавстві адміністративною відповідальністю перекладача, так ч. 2 ст. 185/3 КпАП України встановлює за злісне ухилення перекладача від явки в суд накладення штрафу від шести до дванадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів.
Інші процесуальні обов’язки перекладача вже носять специфіч ний характер, наприклад, обов’язок здійснювати повний і правильний переклад, своїм підписом посвідчувати правильність перекладу в процесуальних документах, що вручаються особам, які беруть участь у справі, в перекладі мовою, якою вони володіють.
За завідомо неправильний переклад або за відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов’язків перекладач несе кримінальну відповідальність.
3.6. Докази
Поняття та значення доказів в адміністративному судочин стві. Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.
Докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додат кові докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи.
Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору. За допомогою доказів відбувається пізнання фактів, що мають значення для правильного вирішення справи.
Таким чином, основним способом пізнання обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є встановлення їх за допомогою доказів, тобто доказування. Доказування у адміністратив ному судочинстві – це врегульована правовими нормами діяльність адміністративного суду та учасників адміністративного процесу по збиранню і закріпленню, перевірці і оцінці доказів. Процесуальна форма і правовий порядок збирання, закріплення, перевірки й оцінки доказів виступають як гарантії досягнення вірного знання. Доказування, як пізнавальна діяльність, має свій предмет.
Правила про допустимість доказів закріплено у ст.ст. 69 та 70 КАС України, у яких встановлено вимоги про використання тільки засобів доказування, тобто джерел доказів, що перелічені у ст. 69 КАС України, отриманих з додержанням порядку збирання, подання і дослідження доказів, адже ч. 3 статті 70 містить пряму заборону суду при вирішенні справи брати до уваги докази, одержані з порушенням закону; про необхідність підтвердження обставин, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, саме цими засобами доказування, виключенням з цього правила, для забезпечення економічності і оперативності процесу, є випадки, коли щодо таких обставин не виникає спору.
Предмет доказування – це те, що необхідно доказувати щодо кожної адміністративної справи. Факти, що входять до предмета доказування вказані у ст. 138 КАС України – це обставини, якими обґрунтовуються позовні вимога чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі. Предмет доказування конкретизується з урахуванням особливостей кожної адміністративної справи.
Докази суду надають особи, які беруть участь у справі. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи.
Доказами у справі є (класифікація доказів):
1. Пояснення сторін, третіх осіб, їхніх представників про відомі їм обставини, що мають значення для справи, оцінюються поряд з іншими доказами у справі. Сторони, треті особи або їхні представники, які дають пояснення про відомі їм обставини, що мають значення для справи, можуть бути за їхньою згодою допитані як свідки.
2. Показаннями свідка є повідомлення про відомі йому обставини, які мають значення для справи. Не є доказом показання свідка, який не може назвати джерела своєї обізнаності щодо певної обставини. Якщо показання свідка ґрунтуються на повідомленнях інших осіб, то ці особи повинні бути також допитані.
3. Письмовими доказами є документи (у тому числі електронні документи), акти, листи, телеграми, будь-які інші письмові записи, що містять в собі відомості про обставини, які мають значення для справи.
4. Речовими доказами є предмети матеріального світу, що містять інформацію про обставини, які мають значення для справи. Речовими доказами є також магнітні, електронні та інші носії інформації, що містять аудіовізуальну інформацію про обставини, що мають значення для справи.
5. Експертиза може бути призначена для з’ясування обставин, що мають значення для справи і потребують спеціальних знань у галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо. Особи, які беруть участь у справі, мають право подати суду питання, на які потрібна відповідь експерта. Кількість і зміст питань, за якими має бути проведена експертиза, визначаються судом. Суд повинен вмотивувати відхилення питань осіб, які беруть участь у справі. Висновок експерта для суду не є обов’язковим, однак незгода суду з ним повинна бути вмотивована в постанові або ухвалі.
Докази також можна класифікувати на первинні – ті, які одержані безпосередньо від джерела, і вторинні (похідні) – які походять від первинних доказів.
Обов’язок доказування в адміністративному судочинстві. Обов’язок доказування покладається на сторони справи, тобто кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Особи, що беруть участь у справі (заінтересовані особи), які обґрунтовано вважають, що надання потрібних доказів стане згодом неможливим або ускладненим, мають право просити суд забезпечити ці докази допитом свідків, призначенням експертизи, витребуванням та оглядом письмових або речових доказів, у тому числі за місцем їх знаходження (ст. 73 КАС)
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім пере ко нанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об’єктивному дослідженні.
Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили.
Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв’язок доказів у їх сукупності.
За загальним правилом, у адміністративному судочинстві обов’язок доказування розподіляється наступним чином: позивач повинен довести обставини, якими він обґрунтовує позовні вимоги, тобто підставу позову; відповідач повинен довести обставини, якими він обґрунтовує заперечення проти позову.
Суд сприяє особам, які беруть участь у справі в реалізації обов’язку доказування шляхом витребування необхідних доказів, якщо особою вказано переконливі причини, через які ці докази не можуть бути надані, та повідомлено про місце, де вони знаходяться чи можуть знаходитися.
Обставини, включені в предмет доказування, підлягають доказу ванню в суді. Проте доказування не потребують обставини, які перелічені в статті 72 КАС України.
По-перше, це преюдиціальні факти – такі, що встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили. Вирок суду в кримінальній справі або постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов’язковими для адміністративного суду лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.
По-друге, це обставини, що визнані судом загальновідомими. Загальновідомість факту обумовлена обмеженістю в часі, просторі і за колом осіб. Обмеженість у часі пов’язана з природною властивістю людської пам’яті забувати події, їх деталі і хронологію. Обмеженість у просторі пов’язана з тим, що обставини можуть мати як світову відомість, так і регіональну і лише конкретний суд може визначити для конкретних обставин їх відомість на даній території.
По-третє, це визнані факти – обставини, які визнаються сторонами. Ці обставини можуть не доказуватися, якщо проти цього не заперечують сторони і в суду не виникає сумніву щодо достовірності цих обставин та добровільності їх визнання.
У юридичній науці як на такі, що не потребують доказування, вказують на факти, що презюмуються – такі факти, які згідно з законом вважаються встановленими. Але, хоча від обов’язку доказувати зазначені факти звільняється одна з сторін, таке припущення може бути спростовано у загальному порядку іншими особами, які беруть участь у справі.
Забезпечення доказів. Способи забезпечення доказів. Інститут забезпечення доказів в адміністративному судочинстві спрямований на забезпечення нормального здійснення процесу доказування шляхом збирання і закріплення доказів, якщо існують обставини, які у майбутньому, при судовому розгляді справи, можуть зробити неможливим або ускладненим надання потрібних доказів.
Забезпечення доказів здійснюється за заявою про забезпечення доказів особи, яка бере участь у справі, а до відкриття провадження у справі – за заявою заінтересованої особи.
Суд забезпечує докази допитом свідків, призначенням експер тизи, витребуванням та оглядом письмових або речових доказів, у тому числі за місцем їх знаходження.
Заява про забезпечення доказів повинна містити відомості, до яких віднесено: а) вказівка на докази, які необхідно забезпечити; б) обставини, що можуть бути підтверджені цими доказами; в) обставини, які свідчать про те, що надання потрібних доказів може стати неможливим або ускладненим; г) вказівка на справу, для якої потрібні ці докази, або мету їх забезпечення. У заяві також необхідно зазначити, до якого суду та ким її адресовано, підпис особи тощо.
Заява про забезпечення доказів подається до суду, який розгля дає справу, а якщо провадження у справі ще не відкрите – до місцевого адміністративного суду, на території якого можуть бути вчинені процесуальні дії щодо забезпечення доказів.
Про дії щодо забезпечення доказів повинні повідомлятися особи, які беруть участь у справі, але їх неприбуття у судове засідання якщо вони були належним чином повідомлені про його час та місце, не перешкоджає розгляду заяви.
Заява про забезпечення доказів може бути розглянута судом невідкладно лише за участю заявника, без участі осіб, які беруть участь у справі, якщо на це існують переконливі причини (загроза знищення, приховування доказів тощо), які вказуються в заяві, а також і у випадку, якщо не можна встановити, до кого може бути згодом висунуто вимоги.
Про забезпечення доказів або про відмову в забезпеченні доказів суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення доказів визначаються порядок і спосіб її виконання. Ухвалу про забезпечення доказів може бути оскаржено. Оскарження ухвали про забезпечення доказів не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає розгляду справи. Ухвала про відмову в забезпеченні доказів може бути оскаржена лише особою, яка звернулася із заявою про забезпечення доказів.
Пояснення сторін, третіх осіб, їхніх представників про відомі їм обставини, що мають значення для справи, оцінюються поряд з іншими доказами у справі. Сторони, треті особи або їхні представники, які дають пояснення про відомі їм обставини, що мають значення для справи, можуть бути за їхньою згодою допитані як свідки.
Визнання стороною в суді обставин, якими друга сторона обґрунтовує свої вимоги або заперечення, не є для суду обов’язковим.
Показання свідка, допит свідка. Показаннями свідка є повідомлення про відомі йому обставини, які мають значення для справи. Як свідок в адміністративній справі судом може бути викликана кожна особа, якій можуть бути відомі обставини, що належить з’ясувати у справі.
Обставини, що належить з’ясувати у справі, можуть бути відомі особі як через особисте сприйняття певного факту, так і через повідомлення про нього інших осіб. Законодавством встановлена вимога про використання первісних доказів, що отримуються з показань свідків. Якщо ж показання свідка ґрунтуються на повідомленнях інших осіб, то ці особи, якщо це можливо, повинні бути також допитані. Якщо свідок не може конкретно вказати, з якого джерела йому відомі ті чи інші обставини, висловлює свої міркування, догадки – його повідомлення не може розглядатися як доказ. Більш докладно щодо прав, обов’язків, порядку виклику та допиту свідка ст. 65, 78, 141-142 КАС України.
Не є доказом показання свідка, який не може назвати джерела своєї обізнаності щодо певної обставини. Якщо показання свідка ґрунтуються на повідомленнях інших осіб, то ці особи повинні бути також допитані.
Допит свідка можливий за місцем або у місці його проживання (перебування) поза судовим засіданням за наявності поважних причин. Свідок, який не може з поважних причин з’явитися в судове засідання і проживає (перебуває) за межами територіальної підсудності адміні стра тивного суду, що розглядає справу, допитується, за дорученням цього суду, суддею адміністративного суду за місцем проживання (перебування) свідка. Виконання судового доручення про допит такого свідка виконується з урахуванням усіх встановлених вимог (ст. 115 КАС України). Якщо свідок не може з’явитись у судове засідання з поважних причин (хвороба, старість, інвалідність тощо), то він допитується у місці його перебування.
Ініціюється допит свідка за місцем його проживання (перебу вання) з власної ініціативи суду, який розглядає справу, за клопо танням сторони або інших осіб, які беруть участь у справі, чи самого свідка.
Свідок, який не може прибути у судове засідання внаслідок хвороби, старості, інвалідності або з інших поважних причин, допитується судом у місці його перебування.
Письмові та речові докази. Документ – це результат відображення фактів, подій, явищ об’єктивної дійсності і розумової діяльності людини за допомогою письма, графіки, фотографії, звукозапису або іншим способом на спеціальному матеріалі (папері, фотоплівці, папірусі, пергаменті та ін.).
Документи є засобом зберігання та передачі в часі і просторі різної інформації, тому вони міцно увійшли до державного і особистого життя, а у багатьох випадках ведення документації стало обов’язковим.
Практично неможливим рішення будь-якої адміністративної справи і ухвалення по ній правозастосовного акту (особливо у справах про застосування диспозиції адміністративної норми) без використання та обліку інформації, що міститься в документі.
Все це робить документ одним з найважливіших, а у випадках, вказаних законодавцем, – обов’язковим джерелом доказів в адміністративному процесі. У зв’язку з цим оперативність і обґрунтованість рішення більшості адміністративних справ залежить від вміння посадовців і обслуговуючого персоналу відшукати серед численної документації документи, що служать джерелом доказів.
Чинне законодавство містить критерії, за допомогою яких робиться ця операція:
· доказове значення в адміністративному процесі можуть мати лише документи, видані в межах повноважень (компетенції) відповідного органу (особи). Документи, видані поза межами компетенції органів держави або громадських організацій, а також понад фактичну обізнаність і повноваження громадян, не можуть виступати як докази в адміністративному процесі;
· у тому випадку, коли цього вимагає законодавець, документи повинні бути видані в установленому порядку і з дотриманням встановленої форми. Порушення порядку видання акта і недотримання необхідної форми спричиняє за собою у випадках, прямо вказаних законодавцем, визнання документа нікчемним.
Інформація, що міститься в такому документі, не має доказового значення. Коли така вказівка в законі відсутня, документи, видані з порушенням форми або поза встановленим порядком, визнаються оспорюваними та їх доказове значення визначається в кожному конкретному випадку і при зіставленні з іншими доказами;
· інформація, що фіксується в документі, повинна мати значення для адміністративної справи. Вона повинна бути доступна перевірці, а джерело інформації – відоме або може бути встановлено. Тому не може розглядатися як доказ анонімний лист, хоч і може містити цінну інформацію у справі.
Документ, що є джерелом доказів в адміністративному процесі (а такими є всі документи, за винятком протоколів, актів, опитів, в яких фіксуються свідчення потерпілих, свідків, зацікавлених осіб і т.д.), на відміну від документа взагалі, є способом, що виконується у встановленому законом порядку і формі, збереження і передачі інформації про істотні обставини адміністративної справи, джерело якої відомо, а сама інформація може бути перевірена.
Суттю цього способу є відображення фактів, подій, явищ об’єктивної дійсності і розумової діяльності людини за допомогою письма, графіки, фотографії, звукозапису або іншим шляхом на спеці аль ному матеріалі, що дає можливість сприйняти інформацію. Тому залежно від виду фіксації інформації документи, що беруть участь в адміністративному процесі, підрозділяються на: письмові (виконані за допомогою букв), піктографічні, виконані за допомогою умовних гра фіч них зображень – схем, креслень), звукові документи, фотодо кумен ти, документи, виконані ЕОМ або за допомогою аналогічної техніки, документи, виконані іншим шляхом (малюнки, ескізи, нариси).
Однак при витребуванні документів суд повинен мати на увазі, що порядок надання деяких з них регламентується спеціальними нормами, наприклад, Законом України “Про державну таємницю”, який регулює суспільні відносини, пов’язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці з метою захисту національної безпеки України. Статтею 8 названого Закону визначається коло інформації, яка може бути віднесена до державної таємниці.
До іншої таємниці, що охороняється законом, відноситься інформація, розкриття якої нормативно-правовим актом, що має силу закону, не допускається взагалі або законом встановлений особливий порядок її розкриття. До такої таємниці, зокрема, відносяться: банківська таємниця (ст. 60 Закону України “Про банки і банківську діяльність”), комерційна таємниця (ст. 162 ГК України), таємниця усиновлення (ст. 226 СК України), адвокатська таємниця (ст. 9 Закону України “Про адвокатуру”) та ін.
Використання інформації, яка визначена цими актами, є обов’яз ковою підставою для проведення закритого адміністративного провадження. Відповідно до ст. 12 КАС України “Гласність і відкриття адміністративного процесу” розгляд справ в адміністративних судах проводиться відкрито. Однак суд ухвалою може оголосити судове засідання або його частину закритими з метою нерозголошення державної чи іншої таємниці, що охороняється законом, захисту особистого та сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи, а також в інших випадках, встановлених законом. Під час розгляду справи в закритому судовому засіданні можуть бути присутні лише особи, які беруть участь у справі, а в разі необхідності – експерти, спеціалісти, перекладачі та свідки.
Але, якщо під час закритого судового засідання буде встанов лено, що інформація з обмеженим доступом є суспільно значимою або доступ до інформації обмежено з порушенням закону, суд постановляє ухвалу про її дослідження у відкритому судовому засіданні.
Носіями інформації виступають не тільки люди і створені ними різноманітні письмові документи, але і інші об’єкти матеріального світу. У числі будь-якої інформації, яку здатні містити такі об’єкти, може бути й інформація, необхідна для встановлення об’єктивної істини і винесення обґрунтованого правозастосовного акту. Такі предмети матеріального світу законодавець іменує речовими доказами. Таким чином, речові докази – це зібрані, перевірені та оцінені у встановленому порядку предмети матеріального світу, властивості яких свідчать про обставини, що мають значення для справи.
Головною особливістю речових доказів у порівнянні з іншими видами доказів є те, що вони представляють не словесний або кодовий (цифровий, графічний) опис обставин, що мають значення для справи, а чуттєво-наочне втілення їх слідів і ознак, що збереглися до моменту провадження по справі .
В адміністративному судочинстві предмети матеріального світу виступають як речові докази найчастіше у наступних випадках: при відхиленні їх від адміністративно-технічних норм (стандартів та інших нормативів); за наявності на них (у них) змін, пов’язаних зі встановлюваним фактом; при забороні адміністративно-правовими нормами їх створення або використання; при використанні їх особами, що беруть участь у справі; при виявленні їх у визначеному місці або в певний час, якщо ці обставини мають значення для справи; при відповідності їх у встановлених законом випадках адміністративно-технічним нормам (стандартам і іншим нормативам).
Перераховані вище випадки, в яких предмети матеріального світу виступають як речові докази, звичайно, не є вичерпними.
Речові докази можуть бути одержані й використані у найрізно манітніших справах. Для цього необхідно дотримання двох основних умов: предмети повинні нести інформацію, необхідну для встанов лення істини у справі, і їх причетність до справи повинна бути відповідним чином оформлена.
Речові докази можуть містити найрізноманітнішу інформацію, що має істотне значення для встановлення об’єктивної істини. За допомогою речових доказів можна встановити винність або невинність окремих осіб; з допомогою речових доказів часто визначається найбільш оптимальний момент, що вимагає видання правозастосов чого акта тощо.
Витребування речових доказів здійснюється в порядку, встановленому для витребування письмових доказів, тобто особа, яка заявляє клопотання перед судом про витребування від інших осіб речових доказів, повинна зазначити: який речовий доказ вимагається, орган чи особу, у яких він знаходиться, та обставини, які може підтвердити цей доказ.
Речові докази, які витребує суд, надсилаються безпосередньо до адміністративного суду. Суд може також уповноважити заінтересо вану сторону або іншу особу, яка бере участь у справі, одержати речовий доказ для надання його суду.
Речові докази оглядаються судом, а також подаються для озна йомлення особам, які беруть участь у справі, а в разі необхідності – також експертам, спеціалістам і свідкам. Особи, яким подані для ознайомлення речові докази, можуть звернути увагу суду на ті чи інші обставини, пов’язані з доказом та його оглядом.
Протоколи огляду речових доказів, складені в порядку забезпе чення доказів, виконання судового доручення або за результатами огляду доказів на місці, оголошуються в судовому засіданні. Особи, які беруть участь у справі, можуть дати свої пояснення з приводу цих протоколів. Особи, які беруть участь у справі, можуть ставити питання з приводу речових доказів експертам, спеціалістам, свідкам, які їх оглядали.
Речові докази, що є об’єктами, вилученими з цивільного обороту або обмежено оборотоздатними, передаються відповідним підприєм ствам, установам або організаціям у порядку, встановленому Кабіне том Міністрів України.
Перелік об’єктів, що вилучені з цивільного обороту або обме жені у оборотоздатності, визначений у Постанові Верховної Ради України “Про право власності на окремі види майна” від 17 червня 1992 p., в якій затверджено перелік видів майна, що не може пере бувати у власності громадян, громадських об’єднань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав на території України.
По-друге, встановлюється спеціальний порядок набуття права власності громадянами на окремі види майна (додаток № 2 до цієї Постанови). Тому адміністративний суд повинен враховувати перелік видів майна, що не можуть перебувати у власності громадян, громадських об’єднань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав на території України при вирішенні ним справи, доказами у якій поміж інших є речові докази. Тому в постанові по справі суд повинен вказати про подальшу долю тих речових доказів, які не можуть перебувати у власності громадян, громадських об’єд нань, міжнародних організацій та юридичних осіб інших держав, що розташовані на території України. Це зброя, боєприпаси (крім мисливської і пневматичної зброї, зазначеної в додатку № 2, і боєприпасів до неї, що придбаваються громадськими об’єднаннями з дозволу органів внутрішніх справ), бойова і спеціальна військова техніка, ракетно-космічні комплекси; вибухові речовини й засоби вибуху, всі види ракетного палива, а також спеціальні матеріали та обладнання для його виробництва; бойові отруйні речовини; нарко тичні, психотропні, сильнодіючі отруйні лікарські засоби (за винятком отримуваних громадянами за призначенням лікаря); проти градові установки; державні еталони одиниць фізичних величин; спеціальні технічні засоби негласного отримання інформації; електро шокові пристрої та спеціальні засоби, що застосовуються право охо ронними органами, крім газових пістолетів і револьверів та патронів до них, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії.
Судова експертиза. Висновок експерта. Об’єктивне, аргументоване, основане на законі вирішення справ, що входять до компетенції адміністративного суду й стосуються діяльності різно манітних галузей та сфер державної діяльності, потребують знань, які виходять за межі тих, якими повинні володіти судді таких судів. Тому законодавець визначив можливість призначення експертизи.
Експертиза (франц. expertise, від лат. – expertus – досвідчений, випробуваний) – вивчення, перевірка, аналітичне дослідження, кількісна чи якісна оцінка висококваліфікованим фахівцем, установою, організацією певного питання, явища, процесу, предмета тощо, які вимагають спеціальних знань у відповідній сфері суспільної діяльності.
Отже, головним призначенням експертизи в адміністративному судочинстві є якісна оцінка фахівцем (фахівцями) з урахуванням вимог законодавства обставин справи, усвідомлення та оцінка яких виходять за межі обов’язкових знань суддів адміністративного суду. Такими знаннями є спеціальні знання в галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо.
В останні роки виникли нові галузі права та законодавства, предметом регулювання яких є специфічні суспільні відносини, що потягло за собою нову термінологію, нові поняття тощо, зміст яких не завжди збігається із загальновизначеними в юридичній практиці та чинному законодавстві поняттями. Тому, адміністративний суд за своєю ініціативою або за клопотанням сторін повинен призначати експертизу. Виключенням при цьому можуть бути випадки, коли юри дичні факти, на аналізі яких наполягають сторони, не мають потреби в доведенні і вважаються встановленими без підтвердження їх доказами. Не підлягають доведенню факти, визнані адміністративним судом як загальновідомі. Загальновідомість може мати різний характер. В одному випадку факт може бути всесвітньо відомий (наприклад, дата польоту людини в космос), в іншому – відомий у межах країни, міста, району (наприклад, факт землетрусу, посухи). Не підлягають доведенню і не включаються в зв’язку з цим у предмет доведення факти, преюдиційно встановлені рішенням адміністра тивного суду чи вироком по іншій справі. Преюдиція означає вирішення й полягає в тому, що обставини, встановлені рішенням адміністративного суду при розгляді одного спору, не доводяться знову при розгляді інших спорів, якщо в них беруть участь ті ж самі сторони. Первісний висновок адміністративного суду про факт має обов’язкове значення і при розгляді іншого спору.
При розгляді клопотання осіб щодо призначення експертизи суд повинен довести до них, що витрати, пов’язані з проведенням судових експертиз, несе сторона, яка заявила клопотання про проведення судової експертизи; експертам оплачуються проїзд, а також добові в разі переїзду до іншого населеного пункту. Експертам повинна бути сплачена винагорода за виконану роботу. Особливо слід зазначити, що у разі несплати судової експертизи у строк, встановлений судом, суд може скасувати ухвалу про призначення судової експертизи. Відпо відно до ст. 92, якщо призначення експертизи здійснюються за ініціативою суду, відповідні витрати компенсуються за рахунок Державного бюджету України в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Втрати, пов’язані з проведенням судових експер тиз, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Щодо кола експертних установ, яким може бути доручено проведення відповідної експертизи, то воно є досить широким.
Судово-експертну діяльність здійснюють державні спеціалізо вані установи, а також у випадках і на умовах, визначених цим Законом, судові експерти, які не є працівниками зазначених установ.
До державних спеціалізованих установ належать:
науково-дослідні установи судових експертиз Міністерства юстиції України;
науково-дослідні установи судових експертиз, судово-медичні та судово-психіатричні установи Міністерства охорони здоров’я України;
експертні служби Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства охорони України, Служби безпеки України та Державної прикордонної служби України.
Для складення висновку експертом, суд повинен чітко поставити питання перед ним, а також підготувати необхідні матеріали. При цьому суд повинен керуватися встановленими вимогами відносно якості, кількості та оформлення матеріалів (письмових, речових та інших, що підлягають експертизі).
Орієнтовний перелік питань, що можуть бути поставлені при проведенні експертизи, надається в Науково-методичних рекоменда ціях з питань підготовки і призначення судових експертиз у науково-дослідних експертних установах Міністерства юстиції України.
У постанові (ухвалі) про призначення експертизи зазначаються такі дані: місце й дата винесення постанови чи ухвали; посада, звання та прізвище особи, назва суду, який виніс постанову (ухвалу); назва справи та її номер; обставини справи, які стосуються експертизи, підстави призначення експертизи, прізвище експерта або назва установи, експертам якої доручається проведення експертизи; питання, поставлені експертові; перелік об’єктів, що підлягають дослідженню, порівняльних матеріалів, а також матеріалів, направлених експертові для ознайомлення, або посилання на такі переліки, які є в матеріалах справи; інші дані, які мають значення для проведення експертизи.
Частиною 5 ст.81 КАС України окремо наголошено на тому, що в ухвалі про призначення експертизи суд попереджає експерта про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок та за відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов’язків. Тому таке попередження, що робить адміністративний суд у своїй ухвалі, значно підвищує рівень об’єктивності та достовірності як проведеної експертом роботи, так і його висновку.
Висновок експерта є одним із видів доказів, на підставі яких (ст. 69 КАС України) суд встановлює наявність або відсутність обста вин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Тому висновок повинен відповідати вимогам статті 70, яка визначає належність та допустимість доказів. У п.1 статті 82 КАС України дуже ретельно викладено реквізити, які повинні бути зазначені у висновку експерта, але суддя, оцінюючи такий висновок, повинен пам’ятати, що схема та реквізити висновку співробітника експертних установ, на яких поширюється дія Закону України “Про судову експертизу”, дещо відрізняється від тієї, що запропонована змістом цієї статті.
Висновок експерта складається з трьох частин: вступної, досліджувальної та висновків дослідження.
Суд має право в судовому засіданні запропонувати експерту дати усне пояснення до свого висновку. Якщо експертиза проводиться в судовому засіданні, експерт може дати усний висновок. Головуючий у судовому засіданні роз’яснює експерту його права та обов’язки, встановлені статтею 66 Кодексу про адміністративне судочинство, і попереджає його під розписку про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок та за відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов’язків.
Головуючий приводить експерта до присяги. Присяга проголо шу ється експертом усно, після чого він підписує текст присяги. Дія присяги поширюється і на ті випадки, коли висновок був складений до її проголошення. Підписаний експертом текст присяги та розписка приєднуються до справи.
Якщо експертиза призначається під час судового розгляду, права, обов’язки експерта та його відповідальність роз’яснюються головуючим одразу після залучення його до участі в адміністра тивному процесі.
Якщо в судове засідання не прибув експерт, суд заслуховує думку осіб, які беруть участь у справі, про можливість продовження судового розгляду справи за відсутності експерта, та постановляє ухвалу про продовження судового розгляду або про оголошення перерви. Одночасно суд може вирішити питання про привід експерта, який не прибув.
Викладені письмово і підписані пояснення експерта приєдну ються до справи.
Висновок експерта не є для суду обов’язковим, однак незгода суду з таким висновком повинна бути вмотивована в постанові або ухвалі.
Чинне законодавство називає такий вид експертизи, як комісійна експертиза, яка проводиться не менш як двома експертами одного напрямку, при цьому кожний експерт вирішує поставлену задачу цілком, у повному обсязі.
Спільний висновок експертизи підписується експертами, які брали участь у сукупній оцінці результатів усіх досліджень і дійшли згоди.
У випадку, якщо згоди між ними досягнуто не було, складається декілька висновків експертизи (за кількістю точок зору). Окремий висновок дається з усіх питань, або з тих, які викликали розбіжності.
Якщо за результатами проведених досліджень думки експертів збігаються, вони підписують єдиний висновок. Експерт, не згодний з висновком іншого експерта (експертів), дає окремий висновок з усіх питань або з питань, які викликали розбіжності.
Ухвала адміністративного суду про призначення комплексної експертизи має деякі особливості. По-перше, в ухвалі про призначення комплексної експертизи зазначається її назва та установа (установи), експертам якої (яких) доручено її проведення, а у разі участі в її проведенні особи, яка не є співробітником експертної установи, – також її прізвище, ім’я та по батькові.
По-друге, у випадках, коли проведення комплексної експертизи доручено експертам декількох установ, у постанові (ухвалі) про її призначення зазначається, яка з них є провідною, тобто яка з них здійснює організацію проведення експертизи, зокрема координацію роботи експертів і зв’язок з особою або органом, які призначили експертизу.
По-третє, постанова (ухвала) про призначення комплексної експертизи направляється в кожну з установ-співвиконавців, а також особі, яка не є працівником експертної установи. Об’єкти дослідження і матеріали справи направляються провідній установі.
Організовуючи виконання комплексної експертизи, керівник установи доручає проведення досліджень відповідним підрозділам установи і визначає, який із них має бути провідним.
Керівник провідного підрозділу за погодженням з керівниками інших підрозділів формує комісію експертів і призначає голову експертної комісії.
Якщо комплексна експертиза виконується експертами кількох установ, комісія експертів формується керівником провідної установи разом з керівниками інших установ-співвиконавців. Голову комісії призначає керівник провідної установи.
Експерт, призначений головою комісії, не має переваг перед іншими співвиконавцями при вирішенні поставлених питань. Як голова комісії він виконує лише організаційні функції, а саме:
скликає нараду експертів, на якій знайомить їх з постановою (ухвалою) про призначення експертизи, матеріалами, які надійшли на дослідження, а також організовує розробку спільної програми досліджень;
здійснює зв’язок з керівниками установ (підрозділів), співро біт ники яких є членами комісії, контролює строки проведення окремих досліджень і координує виконання всієї програми досліджень;
керує проміжними та підсумковими нарадами експертів;
повідомляє керівника експертної установи про дії членів комісії, які не погоджуються із загальною програмою досліджень або порушують їх послідовність;
складає проект висновків (повідомлення про неможливість провести експертизу) або доручає це зробити будь-кому з членів комісії.
Висновок комплексної експертизи складається з урахуванням таких особливостей:
у вступній частині додатково зазначаються прізвище голови експертної комісії і дані про попередні експертизи, якщо їх результати мали значення для вирішення питань, поставлених перед комплексною експертизою;
дослідження, які проводились окремими експертами, описуються у відповідних розділах досліджувальної частини із зазначенням прізвищ експертів;
узагальнення та оцінка результатів досліджень фіксуються в синтезувальному розділі досліджувальної частини висновку експертизи.
Законодавець визначає різницю між додатковою та повтор ною експертизою. Підставою цього визначення є оцінка висновку експерта судом – або висновок експерта є неповним або неясним, або таким, що суперечить іншим матеріалам справи або викликає сумніви в його правильності. Однак, як в першому, так і в другому випадку суд повинен дати позитивну оцінку висновку експерта з точки зору достатності цього виду доказу, а також його зв’язок та відповідність з іншими доказами по справі.
Додаткова експертиза може бути призначена, якщо суд визнав висновок експерта неясним, або неповним, у зв’язку з чим суд повинен внести ухвалу про призначення додаткової експертизи для роз’яснення додаткових питань, пов’язаних з попереднім експертним дослід жен ням. Ця ухвала може бути винесена в задоволення клопотань учасників адміністративного судочинства або за ініціативою суду. Відповідно до ст. 133 КАС України, клопотання осіб, які беруть участь у справі, вирішуються судом негайно після того, як буде заслухана думка інших присутніх у судовому засіданні осіб, які беруть участь у справі, про що виноситься ухвала. Ухвала суду про відмову в задоволенні клопотання не перешкоджає повторному його заявленню протягом судового розгляду справи. Тому особи, які беруть участь у справі, можуть висунути своє клопотання про додаткову або повторну експертизу на будь-якій стадії судочинства.
Додаткова експертиза може бути доручена судом тому самому або ж іншому експерту.
На відміну від додаткової експертизи, повторна експертиза призначається тоді, коли висновок експерта буде визнано необґрунтованим, або таким, що суперечить іншим матеріалам справи, або викликає сумніви в його правильності. Повторна експертиза доручається іншому експерту ніж той, що робив попередню.
Оцінка доказів. Відповідно до статті 138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення, або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належать встановити при ухваленні судового рішення у справі.
Для встановлення цих обставин у судовому засіданні заслухо вуються пояснення осіб, які беруть участь у справі, показання свідків, досліджуються письмові та речові докази, зокрема носії інформації із записаною на них інформацією, висновки експертів.
Після з’ясування всіх обставин у справі та перевірки їх доказами головуючий у судовому засіданні надає сторонам та іншим особам, які беруть участь у справі, можливість дати додаткові пояснення чи надати додаткові докази.
У зв’язку з додатковими поясненнями осіб, які беруть участь у справі, суд може задавати питання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам.
Вислухавши додаткові пояснення і дослідивши додаткові докази, суд постановляє ухвалу про закінчення з’ясування обставин у справі та перевірки їх доказами і переходить до судових дебатів.
Таким чином, оцінку доказів із точки зору їх належності, допустимості, достовірності та достатності і взаємного їх зв’язку у сукупності адміністративний суд проводить вже після судових дебатів.
Об’єктом оцінки виступають як докази, так і процесуальні джерела, що їх містять. До змісту оцінки доказів як фактичних даних (відомостей про факти, обставини) входить встановлення їх належ ності, допустимості, достовірності (якісні ознаки) та достатності (кількісна ознака).
Належність доказів – це ознака, що стосується їх змісту і вказує на зв’язок між фактичними даними та обставинами, що підлягають доказуванню і дають можливість встановити наявність чи відсутність останніх. Допустимість доказів – ознака, що стосується як змісту, так і форми доказів і свідчить про дотримання всіх вимог закону, пов’язаних з їх одержанням і фіксацією: отримання з належного джерела, уповноваженим на те суб’єктом, з використанням визначених у законі засобів. Достовірність доказів – відповідність відомостей про факти й обставини, що мають значення для справи, об’єктивній дійсності. Достатність доказів означає, що їх сукупність дає можливість установити передбачені законом обставини в тому обсязі, який є необхідним для прийняття правильного рішення у справі.
Змістом оцінки процесуальних джерел доказів є визначення допустимості їх використання у справі. Докази та їх джерела, отримані з грубим порушенням норм регулювання процесу доказування, конституційних та інших прав громадян, а тим більше в результаті злочинного порушення норм, які визнають умови і порядок збирання і перевірки доказів та їх джерел, завжди призводять до сумнівів у їх достовірності і недопустимості для використання у процесі доказування.
Оцінка доказів та їх процесуальних джерел супроводжує їх збирання і перевірку. Оцінка доказів здійснюється судом за його внутрішнім переконанням і впевненістю у правильності його висновків. Внутрішнє переконання у ході оцінки доказів повинно ґрунтуватися на всебічності, повноті та об’єктивності дослідження, які є невід’ємною умовою встановлення істини у справі.
Повнота дослідження обставин справи означає правильне визначення предмета доказування, з’ясування усіх обставин, які підлягають доказуванню на підставі всієї сукупності зібраних доказів, що стосуються конкретної справи. Порушення вимог закону про повне дослідження обставин справи є однією з підстав для направлення її на зміну чи скасування судових рішень.
Об’єктивність дослідження обставин справи полягає у недопу щен ні уповноваженим суб’єктом виявів упередженості та однобіч ності.
Всі докази, які оцінюються судом, мають для нього однакову силу. Ніякі докази не мають для адміністративного суду наперед встановленої сили.
Оцінка доказів – розумова, пізнавальна діяльність адміністра тивного суду, що полягає у дослідженні якісних і кількісних ознак зібраних доказів і здійснюється за його внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на всебічному, повному та об’єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності на підставі принципів адміністра тивного судочинства: верховенства права; законності; рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом; зма гальності сторін; диспозитивності та офіційного з’ясування всіх обставин у справі. При цьому суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв’язок доказів у їх сукупності.
3.7. Судові витрати
Види судових витрат. Розгляд і вирішення судом адміністра тивних справ, процесуальні дії учасників процесу пов’язані з певними витрата ми, які іменуються судовими витратами. Частина 1 статті 87 КАС відносить до судових витрат судовий збір та витрати, пов’язані з розглядом справи.
Розмір судового збору, порядок його сплати і звільнення від сплати встановлюються законом. До набрання чинності за коном, який регулюватиме порядок сплати і розміри судового збору, відповідно до п. 3 розділу VII “Прикінцеві та перехідні положення” КАС України: судовий збір при зверненні до адмі ністративного суду сплачується у порядку, встановленому за конодавством для державного мита; розмір судового збору ви значається відповідно до підпункту “б” пункту 1 статті 3 Де крету Кабінету Міністрів України “Про державне мито”, крім випадків, встановлених підпунктом 3 цього пункту; розмір су дового збору щодо майнових вимог про стягнення грошових ко штів становить один відсоток від розміру таких вимог, але не більше 1700 гривень.
Частина 3 статті 87 КАС відносить до витрат, пов’яза них з розглядом справи:
витрати на правову допомогу;
ви трати сторін та їхніх представників, що пов’язані із прибуттям до суду;
витрати, пов’язані із залученням свідків, спеціаліс тів, перекладачів та проведенням судових експертиз;
витрати, пов’язані з проведенням огляду доказів на місці та вчиненням інших дій, необхідних для розгляду справи.
Зменшення розміру судових витрат або звільнення від їх оплати, відстрочення та розстрочення судових витрат. Частиною 1 статті 88 КАС встановлюється право адміністративного суду зменшити розмір належних до оплати су дових витрат чи звільнити від їх оплати повністю або частково, чи відстрочити або розстрочити сплату судових витрат на ви значений строк. Зменшення розміру судових витрат або звіль нення від їх оплати повністю або частково здійснюється судом з огляду на майновий стан сторони.
Зменшення розміру судових витрат може полягати у звіль ненні від оплати судового збору, у зменшенні розміру пов’яза них із розглядом справи витрат.
Відстрочення оплати судових витрат означає віддалення цієї оплати на певний термін, наприклад, до ухвалення рішення у справі. Розстрочення оплати судових витрат полягає у періо дичній виплаті певних, не дуже обтяжливих для сторони сум, протягом певного часу.
Строк для сплати судових витрат, якщо суд відстрочив або розстрочив їх сплату, визначається судом, але не повинен пере вищувати граничного строку розгляду справи, що встановле ний ст. 122 Кодексу – двох місяців з дня відкриття проваджен ня у справі,
Сплата і повернення судового збору. Частиною 1 статті 89 КАС встановлюється обов’язок по сплаті судового збору особою, яка звертається до адміністра тивного суду із позовною заявою, апеляцій ною чи касаційною скаргою, заявою про перегляд судових рішень Верховним Судом України, заявою про пе регляд справи за ново виявленими обставинами.
Сплата судового збору має метою спонукати сторони утрима тися від подання явно необґрунтованих позовів, стимулювати добровільне дотримання закону відповідачем, а також компен сувати державі частину видатків, необхідних для здійснення правосуддя.
Сплата судового збору покладена законом на осіб, що мають зацікавленість у справі, перш за все – позивача та відповідача. Оскільки треті особи, які заявляють самостійні вимоги на пред мет спору, мають права позивача (ст. 54 КАС України), вони та кож мають сплачувати судовий збір.
У частинах 2 і 3 статті 89 КАС перелічуються випад ки по вернення судового збору особі, яка його сплатила. Слід зазначити, що перелік випадків, встановлений коментованою статтею, є вичерпним.
Судовий збір, сплачений у більшому, ніж встановлено зако ном, розмірі, повертається за клопотанням особи, яка його сплатила, про що суд постановляє ухвалу.
Судовий збір повертається за клопотанням особи, яка його сплатила, ухвалою суду також в разі повернення позовної за яви, заяви за нововиявленими обставинами або скарги, відмови у відкритті провадження у справі, а також у разі залишення по зовної заяви, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України, заяви за нововиявленими обставинами або скарги без розгляду (крім випадку, якщо такі заяви залишено без роз гляду внаслідок повторного неприбуття позивача або за його клопотанням).
З ухвалою про повернення судового збору особа звертається до відповідних органів Держказначейства.
Витрати на правову допомогу. Стаття 90 КАС встановлює правила, згідно з якими витрати, пов’язані з оплатою допомоги адвоката або іншого фа хівця в галузі права, які надають правову допомогу за догово ром, несуть сторони. Законом можуть передба чатися випадки безоплатної правової допомоги. У разі звільнення сторони від оплати надання їй правової допомоги ці витрати здійснюються за рахунок Державного бюджету України (про звільнен ня від оплати правової допомоги ч. 3 ст. 16 КАС України).
До цього часу граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Витрати сторін та їхніх представників, що пов’язані із прибуттям до суду. З урахуванням того, що адміністративні суди у багатьох випадках можуть бути територіально віддалені від місця зна ходження (проживання, перебування) сторони, витрати сторін та їхніх представників, що пов’язані із прибуттям до суду, мо жуть досягати значних розмірів. Тому стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб’єктом владних повнова жень, та її представнику сплачуються іншою стороною добові (у разі переїзду до іншого населеного пункту), а також компен сація за втрачений заробіток, яка обчислюється пропорційно від розміру середньомісячного заробітку, а компенсація за від рив від звичайних занять – пропорційно від розміру мінімаль ної заробітної плати. Кабінет Міністрів України встановлює граничний розмір компенсації за судовим рішенням витрат сто рін та їхніх представників, що пов’язані із прибуттям до суду.
Витрати, пов’язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів та проведенням судових експертиз. За загальним правилом витрати, пов’язані із залученням свідків, спеціалістів, перекладачів та проведенням судових експертиз, несе сторона, яка заявила відповідне клопотання. До таких витрат належать витрати на проїзд і добові в разі переїз ду до іншого населеного пункту, а також винагорода експертам, спеціалістам і перекладачам за виконану роботу. У разі неспла ти судової експертизи у строк, встановлений судом, суд може скасувати ухвалу про її призначення.
У випадку, якщо виклик зазначених осіб здійснюється за ініціативою суду, а також у разі звільнення від сплати судових витрат або зменшення їх розміру відповідні витрати компенсуються за рахунок Державного бюджету України в порядку, встановленому Кабі нетом Міністрів України.
Граничний розмір компенсації витрат, пов’язаних із залу ченням свідків, спеціалістів, перекладачів та проведенням су дових експертиз, встановлений Постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 1996 р. № 710 “Про затвердження Інструк ції про порядок і розміри відшкодування витрат та виплати ви нагороди особам, що виклика ються до органів дізнання, попе реднього слідства, прокуратури, суду або до органів, у провадженні яких перебувають справи про адміністративні правопо рушення, та виплати державним науково-дослідним установам судової експертизи за виконання їх працівниками функцій екс пертів і спеціалістів”.
Відповідно до чинного законодавства за свідками, а також експертами, спеціалістами і перекладачами зберігається серед ня заробітна плата за весь час, затрачений ними у зв’язку з яв кою та викликом до органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури, суду або до органів, у провадженні яких перебу вають справи про адміністративні правопорушення (далі – ор ган, який зробив виклик). Особам, які не є працівниками підприємств, установ чи організацій, виплачується винагорода за відрив від звичайних занять. Крім того, всім зазначеним осо бам відшкодовуються такі витрати: вартість проїзду до міс ця виклику і назад, витрати, пов’язані з найманням житлового приміщення, добові.
Перекладачам, а також особам, які виконують функції експертів чи спеціалістів не в порядку службового завдання, за проведену роботу також виплачується винагорода.
Сума винагороди за відрив від звичайних занять визначаєть ся з урахуванням характеру занять у межах від 20 до 30 відсот ків неоподатковуваного мінімуму доходів громадян за день.
Витрати, пов’язані з явкою, відшкодовуються у розмірах, передбачених законодавством для відряджених працівників.
Розмір винагороди експерта, який виконує свої функції не в порядку службового завдання, визначається залежно від його кваліфікації та складності завдання у межах від 3 до 5 відсотків неоподатковуваного мінімуму доходів гро мадян за годину роботи. У разі проведення судової експертизи особливої складності розмір винагороди збільшується на 25 відсотків.
Перекладачам залежно від їх кваліфікації та складності ро боти встановлюються такі розміри винагороди:
за письмові переклади – від 10 до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за один авторський аркуш;
за усні переклади – від 3 до 5 відсотків неоподатковуваного мінімуму доходів громадян за годину роботи.
Переклади з рідкісних мов оплачуються із збільшенням ставок на 25 відсотків.
Виплати свідкам і експертам провадяться судом із коштів, що їх вносить сторона, яка порушила клопотання про виклик свідків або проведення експертизи, а у разі, коли ці дії здійсню ються за ініціативою суду чи за клопотанням обох сторін, – із коштів, що вносяться обома сторонами порівну.
Розмір суми, яку наперед має внести сторона (сторони), визначається судом орієнтовно. Остаточний розрахунок прова диться після виконання викликаними особами своїх завдань.
Якщо сторона звільнена від сплати судових витрат, зазначе ні виплати провадяться з коштів суду. З цих же коштів випла чується винагорода перекладачеві.
Витрати, пов’язані з проведенням огляду доказів на місці та вчиненням інших дій, необхідних для розгляду справи. Стаття 93 КАС встановлює правило про розподіл витрат, що пов’язані з проведенням огляду доказів на місці та вчиненням інших дій, необхідних для розгляду справи; їх несе сторона, яка заявила клопотання про вчинення цих дій, чи оби дві сторони порівну, якщо клопотання про вчинення відповід них дій заявлено обома сторонами. Граничний розмір компен сації зазначених витрат встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Розподіл судових витрат. Стаття 94 КАС встановлює порядок розподілу судових витрат між сторонами. Розподіл судових витрат залежить, по-перше, від того, на чию користь – сторони, яка не є суб’єктом владних повноважень, чи сторони – суб’єкта владних повнова жень – ухвалене рішення. У першому випадку суд присуджує всі здійснені стороною документально підтверджені судові ви трати з бюджету. У другому – суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, що пов’язані із залученням свідків та проведенням судових екс пертиз. Якщо ж адміністративний позов задоволено частково, судові витрати, здійснені позивачем, присуджуються йому від повідно до задоволених вимог, а відповідачу – відповідно до тієї частини вимог, у задоволенні яких позивачеві відмовлено.
Окреме правило встановлене для розподілу судових витрат у справах, в яких позивачем є суб’єкт владних повноважень, а відповідачем – фізична чи юридична особа. У цьому випадку судові витрати, здійснені позивачем, з відповідача не стягуються.
Якщо позивача звільнено від сплати судових витрат, судо ві витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок Державного бюджету України.
Право відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду є одним з основних прав позивача і звичайно використовується у разі задоволення його вимог відповідачем. Якщо відповідач задовольнив вимоги позивача після подання адміністративного позову, то суд за заявою позивача присуджує всі понесені ним у справі витрати із відповідача. У інших випадках при відмові позивача від позову немає підстав для відшкодування йому су дових витрат. Відповідач же, навпаки, у цьому випадку має право, за його заявою, на відшкодування позивачем понесених витрат, крім випадків звільнення відповідача від сплати судо вих витрат, але, примирюючись, сторони можуть також дійти зго ди і щодо розподілу судових витрат. Якщо це не зроблено – кожна сторона у справі несе половину судових витрат.
Примирення сторін є двостороннім волевиявленням пози вача та відповідача, що спрямоване на врегулювання спору на основі взаємних поступок. Примирення сторін стосується перш за все прав та обов’язків сторін і предмета адміністративного позову, але, примирюючись, сторони можуть також дійти згоди і щодо розподілу судових витрат. Якщо сторони не зробили цього – кожна сторона у справі несе половину судових витрат.
Стаття 97 КАС закріплює право сторони на до помогу суду при визначенні грошового розміру судових витрат, які мають бути їй компенсовані. Суд вирішує питання щодо судових витрат у постанові суду або ухвалою.
3. 8. Строки
Строк звернення до адміністративного суду. Можливість захисту прав і інтересів у багатьох випадках залежить від дотримання строків, встановлених на цей випадок законом. Частина 2 статті 99 КАС встановлює шестимісячний строк для звернення до адміністративного суду, що пов’язане зі специ фікою правовідносин, а також повинно сприяти наданню дока зів, підвищує їх достовірність і тим сприяє встановленню судами істини.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи КАС та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Якщо законом передбачена можливість досудового порядку вирішення спору і позивач скористався цим порядком, то для звернення до адміністративного суду встановлюється місячний строк, який обчислюється з дня, коли позивач дізнався про рішення суб’єкта владних повноважень за результатами розгляду його скарги на рішення, дії або бездіяльність суб’єкта владних повноважень.
Для звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів, встановлюється місячний строк.
Наслідки пропущення строків звернення до адміністратив ного суду. Стаття 100 КАС встановлює, що пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для залишення адміністративного позову без розгляду.
КАС України надає право стороні, яка пропустила строк звернення до суду, відновити пропущений строк у разі, якщо причини, які його спричинили, були поважними. У цьому випадку суд розглядає відповідне клопотання, за результатами якого суд постановляє ухвалу.
Ухвала суду про відмову в поновленні чи продовженні про пущеного процесуального строку може бути оскаржена особа ми, які беруть участь у справі (ст. 102 КАС України). Після по новлення строку суд розглядає адміністративний позов по суті в порядку, встановленому КАС.
Під час прийняття постанови відповідно до п.2.ч.1 ст.161 КАС України суд вирішує, чи є фактичні дані, що стосуються пропущення строку звернення до суду, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження. Якщо зазна чені фактичні дані знаходять своє підтвердження, то це є під ставою для визнання причини пропущення строку звернення до суду поважною та розгляду адміністративної справи в порядку, встановленому КАС України.
Процесуальні строки. Розгляд будь-якої адміністративної справи повинен відбуватися з додержанням усіх принципів адміністративного судо чинства, встановлених законодавством, з всебічним та повним вивченням усіх обставин справи, але при цьому він має бути своєчасним. Тобто гармонійне поєднання розв’язання справи з додержанням норм КАС України, забезпечення гарантій прав і свобод учасників адміністративного процесу з найкоротшим строком розгляду і вирішення адміністративної справи повинно бути найважливішою ознакою адміністративного процесу.
Важливою рисою адміністративної процесуальної форми вважають її строковість. Це означає, що процесуальні дії в адмі ністративному процесі мають свої часові межі, визначені різни ми засобами. Процесуальний строк – це проміжок часу, вста новлений законом або судом для здійснення процесуальних дій учасниками адміністративного процесу, судом або іншими осо бами.
Стаття 101 КАС дає змогу визначити два види строків. До першого виду належать строки, встановлені законом, тобто визначені процесуальними нормами. Прикладами таких стро ків є: строки передачі адміністративної справи з одного суду до іншого (ст. 22 КАС України), строки на апеляційне оскарження (ст. 186 КАС України), на касаційне оскарження (ст. 212 КАС України), строк звернення про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами (ст. 247 КАС України) та ін. У на ведених прикладах зафіксовані конкретні процесуальні стро ки, проте законодавець може використовувати іншу конструк цію для визначення строків. Так, згідно зі ст. 122 КАС України адміністративна справа має бути розглянута і виріше на протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі. Тобто КАС України введено нове поняття – “розумний строк”, що означає найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчас ного (без невиправданих зволікань) судово го захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-пра вових відносинах.
Другий вид містить строки, тривалість та межі яких визна чає суд. При цьому суд враховує обставини справи та зміст кон кретної процесуальної дії. Наприклад, згідно зі ст. 108 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без до держання вимог, встановлених законодавством, приймає ухва лу, в якій між іншим встановлюється строк, достатній для усу нення недоліків. Ще одним яскравим прикладом є положення, закріплене у ст. 137 КАС України, згідно з яким суд за клопо танням відповідача надає йому строк, достатній для підготовки до справи у зв’язку зі зміною позивачем позовних вимог.
Процесуальні строки можуть бути класифіковані не тільки за способом визначення, а й за іншими підставами.
Важливим визнається поділ процесуальних строків за су б’єк тами вчинення процесуальних дій на:
строки, що встанов лені для суду;
ті, що встановлені для учасників адміністратив ного процесу;
ті, що встановлені для інших осіб.
Недодержання процесуальних строків тягне різні наслідки для вказаних су б’єктів.
Процесуальні строки, незважаючи на спосіб їх встанов лення, визначаються днями, місяцями і роками. Наприклад, заява про апеляційне оскарження постанови суду першої ін станції подається протягом десяти днів з дня її проголошення (ст. 186 КАС України), адміністративна справа має бути роз глянута і вирішена протягом розумного строку, але не більше двох місяців (ст. 122 КАС України). Тут, відповідно, строки визначаються днями та місяцями. Строк може також визначати ся вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати. Така по дія може обумовлювати початок перебігу процесуального стро ку. Наприклад, у деяких випадках речові докази повертаються після набрання рішенням суду законної сили за клопотанням осіб, яким належать ці докази (ст. 80 КАС України). Також по дія може обумовлювати кінець перебігу процесуального строку. Так, суд до судового розгляду адміністративної справи вжи ває заходи для всебічного та об’єктивного розгляду і вирішення справи (ст. 110 КАС України), суд до закінчення судового роз гляду справи може прийняти постанову щодо частини позовних вимог за клопотанням особи, яка бере участь у справі (ст. 164 КАС України).
Поновлення та продовження процесуальних строків. Положення статті 102 КАС визначають порядок поновлення та продовження процесуальних строків. Про понов лення процесуального строку можна говорити тільки тоді, коли мова йде про строки, встановлені законом, і тільки за умови їх пропуску з поважних причин. Поновлення процесуального строку означає, що суд надає дозвіл особі, яка з поважних при чин пропустила процесуальні строки вчинення окремих дій або подачі документів, здійснити ці дії чи подати документи. Якщо ж з поважних причин пропущено строк, встанов ле ний судом, він може бути продовжений. Продовження процесуального строку полягає в тому, що суд надає нового строку на вчинення тієї процесуальної дії, що не була здійснена в раніше встановле ні судом строки з обставин, які перешкодили її реалізації.
Питання про поновлення або продовження процесуального строку вирішується судом. Законодавець встановив, що підста вою винесення ухвали суду відносно поновлення або продовжен ня проце суальних строків є клопотання особи, яка бере участь у справі. Аналіз статті дає змогу вважати, що законодавець пе редбачив можливість поновлення або продовження процесу альних строків тільки за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, тобто: сторін, третіх осіб, представників сторін та третіх осіб.
Треба зазначити, що при поданні клопотання про поновлен ня процесуального строку особа, яка бере участь у справі, повин на вчинити ту дію або подати той документ, відносно яких по дається клопотання.
Клопотання про поновлення або продовження процесуаль ного строку розглядається в судовому засіданні, на яке викли каються особи, які беруть участь у справі (сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб). Згідно з цією статтею неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду клопотання.
Виходячи зі змісту ч. 3 коментованої статті можна дійти висновку, що рішення суду відносно поновлення або продов ження процесуального строку оформлюється ухвалою. Своєю ухвалою суд може поновити чи продовжити процесуальний строк або відмовити в поновленні чи продовженні процесуаль ного строку. У випадку, коли суд задовольняє клопотання та поновлює або продовжує процесу альний строк, ухвала про це оскарженню не підлягає. Що ж стосується ухвали суду про від мову в поновленні чи продовженні пропущеного процесуально го строку, то вона може бути оскаржена особами, які беруть участь у справі.
У будь-якому випадку ухвала суду повинна бути законною і обґрунтованою.
Обчислення процесуального строку. Дотримання правил обчислення процесуальних строків є дуже важливим для адміністративного процесу взагалі та для забезпечення прав і свобод учасників адміністративного проце су особливо. Своєчасне вчинення процесуальних дій судом, учасниками адміністративного процесу та іншими особами є однією з передумов захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-право вих відносин.
Стаття 103 КАС встановлює загальне правило, згідно з яким перебіг будь-якого процесуального строку почи нається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов’язано його початок.
Аналіз положень статті 103 КАС дозволяє ствер джувати, що законодавець досить детально визначає правила обчислення процесу альних строків, що визначаються днями, місяцями і роками.
Закінчення строку, що визначається роками, здійснюється у відпо відні місяць і число останнього року встановленого стро ку. У випадку, коли строк визначається місяцями, він закінчу ється у відповідне число останнього місяця цього строку, але якщо відпо відний місяць не має такого числа, то закінчення строку припадає на останній день цього місяця. Останнім днем строку, який закінчується вказівкою на певний день, вважається цей день.
Законодавець передбачив, що в усіх випадках, коли строк закінчується у вихідний, святковий чи інший неробочий день, останнім днем строку є перший після нього робочий день. Та кож загальним правилом треба вважати те, що останній день процесуального строку закінчується о двадцять четвертій го дині, але якщо в цей строк слід було вчинити процесуальну дію в суді, де робочий час закінчується раніше, строк закінчується в момент закінчення цього часу. Тобто якщо суд працює до 18.00, то й закінчення процесуального строку припадає на 18 годину.
Строк не буде вважатися пропущеним, якщо до його закін чення позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або грошові кошти будуть здані на пошту чи передані іншими від повідними засобами зв’язку та це буде підтверджено поштовою квитанцією, штемпелем або іншими передбаченими для цього засобами.
Частина 10 ст. 103 КАС України передбачає правило, згідно з яким зупинення провадження в адміністратив ній справі зупиняє перебіг усіх процесуальних строків у цій ад міністративній справі. Про зупинення провадження у справі суд постановляє ухвалу, проте зупинення процесуального стро ку починається не з дня винесення цієї ухвали, а з моменту ви никнення тієї ж обставини, що стала підставою для зупинення провадження в адміністративній справі. Згідно зі статтею 103 КАС, а також зі ст. 156 КАС з дня по новлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Про поновлення провадження у справі суд та кож постановляє ухвалу. Таким чином, час, на який було зупи нено провадження в адміні стративній справі, не включається до процесуального строку.
ОСОБЛИВА ЧАСТИНА
3.9. Звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі
Пред’явлення адміністративного позову. Стаття 104 КАС продовжує та розвиває конституційне положення про те, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службо вих осіб (ст. 55 Конституції України).
Аналіз положень КАС України дає підстави стверджувати, що поняття “право на звернення з адміністративним позовом до адміністративного суду” та поняття “право на адміністратив ний позов” можуть бути визнані тотожними. Це пов’язано з тим, що адміністративний суд розглядає справи в порядку позов ного провадження, тобто для того, щоб порушити провадження в адміністративній справі в адміністративному суді, до нього мож на звернутися тільки з адміністративним позовом. У ст. 3 КАС України законодавець закріплює поняття адміністративного по зову і визначає, що адміністративний позов – звернення до ад міністративного суду з позовом про захист прав, свобод та інте ресів у публічно-правових відносинах.
Що ж стосується поняття “право на адміністративний по зов”, то за своєю структурою воно є складним і розглядається як нерозривна єдність двох його сторін: матеріально-правової та процесуально-правової. Матеріально-правову сторону права на адміністративний позов складає право на задоволення адміністративного позову. Процесуально-правова сторона знаходить своє відбиття у праві на пред’явлення адміністративного позо ву. Обидві ці сторони тісно взаємопов’язані, проте досить самостійні і не співпадають за своїм змістом. Право на задоволення адміністративного позову – це право на позитивне вирішення справи, на одержання захисту прав, свобод та інтересів осіб, що звернулися до суду. Реалізація цього права обумов лена обставинами як матеріально-правового, так і процесуально-правового характеру. Право на пред’явлення адміністративного позову – це право на звернення до адміністративного суду з вимогою про захист, право на одержання реакції від суду у вигляді порушен ня його діяльності з розгляду та розв’язання адміністративної справи; його реалізація залежить від процесуально-правових обставин. Наяв ність права на задоволення адміністративного позову встановлюється адміністративним судом у ході адміні стративного процесу, що й відбивається у постанові суду. Наяв ність права пред’явлення адміністративного позову встановлю ється при прийнятті позовної заяви адміністративним судом до свого провадження. Реалізація права на пред’явлення адміні стративного позову, тобто права на адміністра тивний позов у процесуальному розумінні регламентується КАС України.
Важли вим питанням є додержання порядку пред’явлення адміністративного позову. Недодержання таких правил також тягне несприятливі на слідки для особи, що звернулася до суду. Такими правилами є:
додержання вимог до позовної заяви, встановлених ст. 106 КАС України;
подання позовної заяви особою, яка має адміністративну про цесуальну дієздатність;
наявність у представника належних повноважень (якщо позовну заяву подано представником);
подання позовної заяви з додержанням правил про підсуд ність, встановлених статтями 18-21 КАС України.
Поняття, підстави, предмет, вимоги до адміністративного позову. Процесуальний документ, з яким звертаються до адміністра тив ного суду з проханням вирішити публічно-правовий спір, має назву адміністративний позов.
Термін “адміністративний позов” несе ідеологічне навантажен ня в адміністративному судочинстві, оскільки позов вказує на повну рівність того, хто звертається до адміністративного суду (позивача), і того, до кого спрямовані вимоги (відповідача).
Термін “адміністративний позов” на відміну від “скарги” допус кає не лише оскарження рішення, дії чи бездіяльності суб’єкта влад них повноважень, а й висунення вимог про зобов’язання суб’єкта владних повноважень вчинити певні дії чи утриматися від цього, про відшкодування шкоди тощо. Крім того, адміністративний позов до зволяє уніфікувати форму звернення до суду і фізичних чи юридич них осіб, і суб’єктів владних повноважень.
Отож в адміністративному судочинстві формою звернення до суду є адміністративний позов.
Адміністративний позов – звернення до адміністратив ного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (пункт 6 статті 3 КАС).
В адміністративному судочинстві без застережень можна засто совувати вчення про структуру позову, вироблене у доктрині цивіль ного судочинства. Так елементами адміністративного позову можна визнати підставу, предмет і зміст позову. Підставу адміністратив ного позову становлять обставини (юридичні факти) і норми права, які у своїй сукупності дають право особі звернутися до суду з вимо гами до іншої особи. Предмет адміністративного позову складають матеріально-правові вимоги особи, яка звертається до адміністратив ного суду, до відповідача (наприклад, вимоги вчинити певну дію на користь позивача). Зміст адміністративного позову – це адресоване адміністративному суду прохання позивача процесуально-правового характеру задовольнити його вимогу до відповідача (наприклад, про хання до суду зобов’язати відповідача до вчинення певної дії). Прак тичне значення матимуть лише підстава і предмет адміністративного позову, оскільки вони допоможуть визначити тотожність позову.
У КАС (ч.3 ст. 105) зазначається, що адміністратив ний позов може містити вимоги про:
скасування або визнання нечинним рішення відповідача –суб’єкта владних повноважень – повністю чи окремих його по ложень;
зобов’язання відповідача – суб’єкта владних повноважень при йняти рішення або вчинити певні дії;
зобов’язання відповідача – суб’єкта владних повноважень – утри матися від вчинення певних дій;
стягнення з відповідача коштів на відшкодування шкоди, за вданої суб’єктом владних повноважень незаконним рішенням, дією або бездіяльністю;
виконання зупиненої чи невчиненої дії;
встановлення наявності чи відсутності компетенції (повнова жень) суб’єкта владних повноважень.
Слід відмітити, що цей перелік не є вичерпним, оскільки позовна заява може містити, крім названих, будь-які інші вимоги на захист прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин.
Отже, передумовою права на звернення до адміністративного суду має бути не лише порушення суб’єктом владних повноважень норми права, а й порушення внаслідок цього суб’єктивного права, свободи чи інтересу особи.
Звернення з адміністративним позовом і відкриття провадження в адміністративній справі. Виходячи з принципу диспозитивності, провадження в адміністративній справі може бути відкрито не інак ше як за наявності належно оформленого адміністративного позову.
Адміністративний позов подається у формі письмової позовної за яви особисто або поштою. Допустимо, на наш погляд, подавати позо вну заяву також електронною поштою за наявності відповідних тех нічних можливостей в адміністративному суді і за умови підписання заяви електронним цифровим підписом, що відповідає вимогам за конодавства. Письмова позовна заява може бути складена шляхом заповнення бланка позовної заяви, наданого судом. На прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви (частина 2, 3 статті 105 КАС).
Адміністративний позов може подати позивач або представ ник позивача (частина перша статті 105 КАС). Якщо позовну заяву подає представник, то одночасно з нею він повинен подати довіреність чи інший документ, що підтверджує повноваження представника (частина п’ята статті 106 КАС).
Позовні заяви, скарги, подання та інші передбачені законом процесуальні документи, що подаються до суду і можуть бути предметом судового розгляду, в порядку їх надходження підлягають обов’язковій реєстрації в автоматизованій системі документообігу суду, яка здійснюється працівниками апарату відповідного суду в день надходження документів. До автоматизованої системи документообігу суду в обов’язковому порядку вносяться: дата надходження документа, інформація про предмет спору та сторони у справі, прізвище працівника апарату суду, який здійснив реєстрацію, інформація про рух судових документів, дані про суддю, який розглядав справу, та інші дані, передбачені Положенням про автоматизовану систему документообігу суду.
Адміністративний позов третьої особи, яка заявляє са мостійні вимоги на предмет спору, може бути подано суду безпосеред ньо під час судового розгляду справи.
Під час судового провадження позивач може змінити адміністра тивний позов:
змінити його фактичну і/чи юридичну підстави (тобто уточнити, додати або вилучити посилання на обставини і/чи норми права, якими обґрунтовуються позовні вимоги);
змінити предмет адміністративного позову (тобто замінити одні позовні вимоги іншими, додати позовні вимоги);
змінити (збільшити або зменшити) розмір позовних вимог, якщо вони мають кількісний вираз (наприклад, у грошовій сумі).
Під час судового провадження позивач може також відмови тися від адміністративного позову. Відмова від адміністративного позову може бути повною або частковою. Якщо позивач повністю відмов ляється від адміністративного позову, суд закриває проваджен ня у справі. Якщо ж позивач відмовляється лише від частини позовних вимог, то суд закриває провадження у справі щодо частини позовних вимог, а щодо решти – продовжує розгляд.
Можливі ситуації, коли зволікання з вирішенням адміністратив ної справи може завдати непоправної шкоди позивачеві. У зв’язку з цим у процесуальному законодавстві багатьох країн існує інститут по переднього судового захисту, який дає можливість суду до ухвалення рішення по суті справи вжити заходів щодо забезпечення позовних вимог, зокрема якщо існує небезпека неспіврозмірного заподіяння шкоди інтересам позивача або якщо внаслідок невжиття цих заходів захист прав особи стане утрудненим або неможливим. Згідно з КАС, для забезпечення адміністративного позову суд може:
зупинити дію всього рішення суб’єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються;
заборонити вчиняти певні дії.
Подання адміністративного позову або відкриття провадження в адміністративній справі саме по собі не зупиняє дію рішення суб’єкта владних повноважень. Зупинити дію цього рішення чи окремих його положень на час провадження в адміністративній справі може лише суд в порядку забезпечення адміністративного позову. Зупиняючи дію рішення суб’єкта владних повноважень, суд може вказати на не обхідність повернення ситуації, яка існувала до прийняття рішення суб’єктом владних повноважень або до початку його виконання чи виконання окремих його положень.
Підставою для вжиття заходів забезпечення позову можуть стати такі обставини:
існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, сво бодам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністра тивній справі;
неможливість захисту прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів;
необхідність докладання значних зусиль та витрат для віднов лення прав позивача у майбутньому;
очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяль ності суб’єкта владних повноважень.
Заходи забезпечення адміністративного позову може бути вжи то як за клопотанням позивача, так і з власної ініціативи суду. Суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, вста новити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Вимоги до позовної заяви. Згідно з ч. 1 ст. 105 КАС України адміністративний позов подається до адміністративного суду у формі письмової позовної заяви. Позовна заява повинна бути оформ ле на належним чином з дотриманням усіх вимог, встановлених законо давцем. Стаття 106 КАС фіксує низку вимог, що висуваються до по зовної заяви. Необхідними реквізитами позовної заяви є:
на йменування адміністративного суду, до якого подається позов на заява;
дані про позивача, тобто його ім’я або найменування, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електрон ної пошти, якщо такі є;
дані про відповідача, а саме його ім’я (найменування), посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі.
Суд повинен вимагати, щоб відомості про обидві сторони та їх представників були яко мога детальніші та повні, бо це має важливе значення для по відомлення осіб, які беруть участь у справі, для забезпечення їх і з’явлення в судове засідання. Повнота позовної заяви залежить також від правильності та повноти викладення змісту позовних вимог та викладення обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги. Останні – це підстава позову, тобто юридичні факти, з наявністю або від сутністю яких закон пов’язує виникнення, зміну або припи нення правовідносин. Зазначення підстави позову сприяє вста новленню спірних правовідносин та можливості прийняття справи до провадження суду.
Якщо необхідно для справи, в позовній заяві можуть подаватися різноманітні клопотання. Наприклад, про звільнення від сплати судового збору; про звільнення від оплати правової допомоги і забезпечення надання правової допомоги; про призна чення судової експертизи; про витребування доказів; про ви клик свідків тощо.
Відповідно до ч. 2 статті 106 КАС в позовній заяві зазнача ються докази, що підтверджують позовні вимоги. Вказів ка на докази, про які відомо позивачу, сприяє суду в повному та всебічному розгляді справи та встановленню об’єктивної істи ни як необхідної умови для захисту прав, свобод та інтересів фі зичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин.
У статті 106 КАС передбачено правило, згідно з яким поряд з позовною заявою позивачем подаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до заяви, відповідно до кіль кості відповідачів крім випадків подання адміністративного позову суб’єктом владних повноважень. Суб’єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов’язаний додати до позовної заяви доказ надіслання відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.
До позовної заяви обов’язково додається до кумент про сплату судового збору (ст. 89 КАС України), за ви нятком випадків, коли його не належить сплачувати (ст. 88 КАС України).
Останнім реквізитом позовної заяви є підпис позивача або його представника з зазначенням дати подання заяви. Підпис надає юридичної сили заяві, без нього вона не буде розглянута судом. Дата подання заяви також має важливе значення, перш за все для додержання строків звернення до адміністративного суду.
Обов’язковим є зазначення в позовній заяві відомостей про представника (його ім’я, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо такі є) у випадку, коли позов подається не особисто позивачем, а його представни ком. Одночасно з позовною заявою подається довіреність чи ін ший документ, що підтверджує повноваження представника. Перелік цих документів встановлено ст. 58 КАС України.
Залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви. Однією з умов прийняття позову до провадження адміністративного суду є додержання порядку реалізації права на пред’явлення адміністративного позову. Законодавець перед бачив, що важливим правилом додержання цього порядку є на явність належно оформленої та поданої позовної заяви. У разі, коли суддя встановлює, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених ст. 106 КАС України, він постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі зазна чаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встанов люється строк, достатній для усунення недоліків. Строк для усунення недоліків належить до процесуальних строків, трива лість та межі яких визначає суд. При цьому суд має врахувати обставини справи та зміст конкретної процесуальної дії. Строк для усунення недоліків може бути продовжений. Суддя невід кладно повідомляє особу, що звернулася із позовною заявою, про прийняття ухвали про залишення позовної заяви без руху шляхом надіслання їй копії цієї ухвали.
У ч. 2 статті 108 КАС передбачено, що в разі, коли по зивач усунув недоліки позовної заяви в строк, встановлений су дом, вона вважається поданою в день її первісного подання до адміністративного суду.
Частина 3 цієї статті визначає перелік підстав для повернення позовної заяви позивачеві:
по-перше, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, в строк, встановлений судом;
по-друге, якщо позивач до відкриття провадження в адміні стративній справі подав заяву про її відкликання;
по-третє, якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Відповідно до ст. 48 КАС України адміністративна процесуальна дієздатність нале жить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані су дом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку в спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно бра ти участь; крім того, адмі ністративна процесуальна дієздат ність належить органам державної вла ди, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юри дичним особам) (див. ст. 48 КАС України);
по-четверте, якщо позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи (див. комен тар до ст. 58 КАС України);
по-п’яте, якщо у провадженні цього або іншого адміністра тивного суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав;
по-шосте, якщо справа не підсудна цьому адміністративно му суду згідно з правилами про підсудність, встановленими статтями 18-21 КАС України;
по-сьоме, якщо позовну заяву із вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, подано суб’єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною третьою статті 99 КАС.
Перелік підстав для повернення позовної заяви є вичерпним і доповненню не підлягає.
При наявності підстав для повернення позовної заяви по зивачеві суддя приймає ухвалу про повернення позовної заяви, копія якої невідкладно надсилається особі, яка її подала, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.
Обидва види ухвал – про залишення позовної заяви без руху і про повернення позовної заяви – можуть бути оскаржені особою, яка подала позовну заяву.
У ч. 6 статті 108 КАС передбачене дуже важливе по ложення, в якому зазначається, що повернення позовної заяви не позбавляють права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. Тобто особа може звернутися до адмі ністративного суду з тотожним адміністративним позовом у звичайному порядку. Наприклад, якщо особою був пропущений строк, наданий судом для усунення недоліків позовної за яви, вона може звернутися до адміністративного суду з цією за явою в порядку, передбаченому законодавством.
Обставини, що передбачені ч. 1 статті 109 КАС, є під ставами для відмови судді у відкритті провадження в адміні стративній справі. Перелік цих підстав є вичерпним, тобто тіль ки вони тягнуть за собою відмову судді у відкритті провадження у справі. Законодавцем закріплено, що суддя відмовляє у від критті провадження в адміністративній справі у випадках, коли:
заяву не належить розглядати в порядку адміністратив ного судочинства;
у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду чи ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адмі ністративній справі, про закриття провадження в такій справі у зв’язку з відмовою позивача від адміністративного позову або примиренням сторін;
наступила смерть фізичної особи чи при пинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пред’явлено адміністративний позов, якщо спірні пра вовідносини не допускають правонаступництва.
Відмова у відкритті провадження в адміністративній справі оформляється ухвалою судді, яка повинна бути мотивованою.
Особа, яка подала позовну заяву, невідкладно інформуєть ся про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі шляхом надсилання їй копії ухвали про відмову у відкритті провадження разом із позовною заявою та всіма додани ми до неї матеріалами.
Законодавцем передбачене право особи, яка подала позов ну заяву, оскаржити ухвалу про відмову у відкритті проваджен ня в адміністративній справі.
Частиною 5 статті 109 КАС встановлені правові на слідки ухвали про відмову у відкритті провадження в адміні стративній справі. На відміну від ухвал про залишення позов ної заяви без руху або про повернення позовної заяви, прийнят тя судом ухвали про відмову у відкритті провадження в адміні стративній справі тягне за собою заборону повторного звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження.
3.10. Підготовче провадження
Підготовка справи до судового розгляду. Розгляд порушеної адміністративної справи адміністративним судом першої ін станції складається з двох стадій – стадії підготовчого прова дження та стадії судового розгляду справи. Стадія підготовчого провадження є обов’язковою по кожній адміністративній спра ві. Підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі, що є цілком логічним. Суддя, який розглядав позовну заяву та надані до неї документи, вже ознайомився з обставинами справи, тому цілком слушно, що саме він здійснює підготовче провадження.
Ретельно здійснена підготовка справи до розгляду є фундаментом для всього подальшого адміністративного процесу. Хоча мета підготовчого провадження прямо не визначена законодав цем, проте з аналізу положень статті можна зробити наступний висновок. Метою підготовчого провадження є створення всіх умов та вжиття всіх необхідних заходів для всебічного та об’єк тивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засі данні протягом розумного строку. Таким чином, підготовче про вадження призване забезпечити передумови для гармонійного поєднання своєчасності, всебічності, об’єктивності та економіч ності при вирішенні справи. Для досягнення цієї мети суду надається можливість здійснення різноманітних процесуальних дій, перелік яких передбачений у ч. 2 статті 110 КАС. Всі ці процесуальні дії спрямовані на вирішення суддею на ста дії підготовчого провадження декількох груп питань. По-пер ше, це група питань, що стосується доказування та доказів. Для цього суд може прийняти рішення про витребування докумен тів та інших матеріалів (ч.2 ст. 69 КАС України); навести необхідні довідки; провести огляд письмових та речових доказів на місці, якщо їх не можна доставити до суду (ст. 147 КАС Украї ни); призначити експертизу (ст. 81 КАС України) тощо. По-дру ге, суд вирішує групу питань стосовно участі в провадженні осіб, які беруть участь у справі, а також стосовно участі у справі ін ших учасників адміністративного процесу. Для цього суд вирі шує питання про участь у справі сторін, третіх осіб, їхніх пред ставників, а також у випадках, встановлених законом, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які можуть звертатися до адміні стративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих спра вах. На стадії підготовчого провадження згідно зі ст. 52 КАС України суд першої інстанції може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності ад міністративної справи. На цій же стадії суд вирішує питання про третіх осіб. Треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, самі вирішують питання про вступ у справу в будь-який час до закінчення судового розгляду. Треті особи, які не заявляють са мостійних вимог на предмет спору, можуть самі вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду або можуть бути залучені до учас ті у справі судом (ст. 53 КАС України).
Суддя також вирішує питання про виклики на судовий роз гляд адміністративної справи свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів.
По-третє, суд приймає рішення про проведення попередньо го судового засідання.
Якщо позивач звертається до суду з обґрунтованим клопо тан ням щодо невідкладного розгляду і вирішення справи, суд дя вживає для цього необхідних заходів. У такому разі виклик осіб, які беруть участь у справі, чи повідомлення про постанов лені судом ухвали здійснюються за допомогою кур’єра, телефо ну, факсу, електронної пошти чи іншого технічного засобу, тоб то засобу, який забезпечував би необхідну швидкість.
Порядок проведення попереднього судового засідання. Стаття 111 КАС визначає порядок проведення поперед нього судового засідання. Воно здійснюється для досягнення однієї з двох цілей: для з’ясування можливості врегулювання спору до судового розгляду справи або для забезпечення всебіч ного та об’єктивного вирішення справи протягом розумного строку.
Правило про те, що попереднє судове засідання проводить ся тим самим суддею, який здійснює підготовку справи до судо вого розгляду, вважається цілком слушним, бо саме він добре орієнтується у тій справі, яку готував до розгляду. В судовому засіданні беруть участь сторони та інші особи, які беруть участь у справі. Дослідження останнього положення дає підстави вважа ти, що в попередньому засіданні можуть брати участь сторони, треті особи, представники сторін та третіх осіб. Що ж до інших учасників адміністративного процесу, таких як свідок, експерт, спеціаліст, то прямих вказівок на це закон не містить.
Важливою процесуальною дією судді є те, що він з’ясо вує, чи не відмовляється позивач від адміністративного позо ву, чи визнає відповідач адміністративний позов. Порядок відмови позивача від позову та визнання відповідачем позову встановлюється ст. 112 КАС України. Суддя також роз’яснює сторонам можливості щодо прими рення. Порядок примирення сторін під час підготовчого провадження врегульований ст. 113 КАС України.
У випадку, коли позивач не погоджується на відмову від адміністративного позову, а відповідач не визнає адміністра тивного позову та сторони не можуть досягти примирення, суд повинен здійсни ти певні процесуальні дії, метою яких є забез печення всебіч ного та об’єктивного вирішення справи протягом розумного строку. Ці процесуальні дії стосуються предмета по зову, складу осіб, які братимуть участь у справі, предмета доказування та доказів тощо. Перелік таких процесуальних дій не є вичерпним, він може допов нюватися з метою всебічної під готовки справи до судового розгляду. Крім того, необхідно за значити, що характер адміністративної справи безумовно від бивається на тих процесуальних діях, що вчиняються судом у попередньому судовому засіданні.
Частиною 5 статті 111 КАС передбачене правило, що призване створити найбільш сприятливі умови для реалізації прав та законних інтересів головних діючих осіб адміністратив ного процесу. Попереднє судове засідання може бути відкладе но, якщо хоча б одна зі сторін подала заяву про неможливість прибуття до суду, а суд визнав ці причини поважними.
Відмова від адміністративного позову та визнання адміні стра тивного позову під час підготовчого провадження. У ході попереднього судового засідання позивач може від мовитися від адміністративного позову повністю або частково, а відповідач – визнати адміністративний позов повністю або частково. Аналіз положень статті 112 КАС дає змогу дійти висновку, що обидві сторони можуть вчинити ці процесу альні дії не тільки в попередньому судовому засіданні, а й у будь-який час у ході підготовчого провадження. Відмо ву від позову вважають односторон нім волевиявленням позива ча, яке має на меті врегулювання спору та закінчення справи. Визнання позову також розглядається в якості односторонньо го волевиявлення відповідача, спрямованого на врегу лю вання спору.
Стаття 112 КАС висуває вимоги до форми таких процесуальних дій, як відмова від адміністративного позову чи визнання адміністративного позову. Останні мають бути викладені в адре сованій суду письмовій заяві, яка приєднується до справи.
У випадку коли суд приймає відмову від адміністративно го позову, він постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі. Якщо позивач частково відмовляється від адміністра тивного позову, суд постановляє ухвалу, якою закриває прова дження у справі щодо частини позовних вимог.
Частиною 3 статті 112 КАС передбачаються наслідки визнання адміністративного позову відповідачем і прийняття його судом. Якщо відповідач частково визнає адміністративний позов і таке визнання приймає суд, останній може ухвалити по станову суду про задоволення визнаних відповідачем позовних вимог відповідно до статті 164 КАС України. При повному ви знанні відповідачем адміністративного позову і прийнятті його судом приймається постанова суду про задоволення адміністра тивного позову. Згідно зі ст. 162 КАС України при прийнятті судом постанови про задоволення адміністративного позову в ній визначається, яким саме способом відбувається задоволення позову.
Згідно зі ст. 112 та ст. 51 КАС України суд не приймає від мови позивача від адміністративного позову або визнання від повідачем адміністративного позову, якщо це суперечить зако ну або порушує будь-чиї права, свободи чи інтереси. У цьому випадку суд продовжує розгляд адміністративної справи.
Примирення сторін під час підготовчого провадження. Позивач та відповідач можуть піти на взаємні поступки у справі та повністю або частково врегулювати спір на цій основі. Таким чином, сторони можуть здійснити примирення, яке є їх двостороннім волевиявленням, націленим на врегулювання спору шляхом взаємних поступок. Згідно з положеннями стат ті 113 КАС визначено межі примирення. Воно може стосуватися тільки прав та обов’язків сторін і предмета адміні стративного позову. Це є цілком логічним, тому що примирен ня є рішенням сторін, а не інших осіб, які беруть участь у спра ві, тобто воно й зачіпає їхні права та обов’язки. Що ж стосуєть ся предмета адміністративного позову, то ним є матеріально-правова вимога позивача до відповідача, яка виникає зі спірних правовідносин та відносно якої суд повинен винести рішення по справі. Таким чином, при примиренні сторони доходять згоди з предмета адміністративного позову.
Якщо сторони дійшли висновку, що вони можуть врегулю вати справу шляхом примирення, вони подають клопотання до суду, який зупиняє провадження у справі. Відповідно до ст. 156 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі звернен ня обох сторін з клопотанням про надання їм часу для прими рення до закінчення строку, про який сторони заявили у клопо танні. Перебіг усіх процесуальних строків у цьому разі зупиня ється.
У разі примирення сторін суд згідно зі ст. 157 КАС Украї ни постановляє ухвалу про закриття провадження у справі, в якій фіксуються умови примирення. Ухвала суду про закриття провад ження у справі може бути оскаржена. У разі, коли суд прийняв ухвалу про закриття провадження у справі на підста ві досягнення сторонами примирення, повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається (ст. 157 КАС України).
Суд не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії супере чать закону або порушують будь-чиї права, свободи чи інте реси (ст. 51 КАС України).
У разі невиконання умов примирення однією зі сторін провадження у справі поновлюється за клопотанням другої сторони. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу. З дня поновлення провадження у справі перебіг процесуальних строків продовжується. Провадження у справі продов жується зі стадії, на якій воно було зупинено.
Судове доручення. Однією з процесуальних дій, яку може вчинити суд у ході підготовчого провадження, є передбачене статтею 115 КАС судове доручення. При здійсненні провадження суд завжди прагне до отримання доказів з первісного джерела, бо це є однією з гарантій надходження вірних та об’єктивних відомостей про факти, що стосуються справи. Отже, при розгляді адміністративної справи може ви никнути потреба збирання доказів за межами територіальної підсудності суду, який розглядає справу. У цьому випадку суд, що розглядає справу, доручає відповідному адміністративному суду провести певні процесуальні дії.
Судове доручення оформляється ухвалою суду, який здій снює розгляд адміністративної справи. Ухвала повинна бути оформлена належним чином, тобто в ній має коротко зазнача тися зміст справи, що розглядається, вказуватися обставини, що належить з’ясувати, та докази, які слід зібрати суду, що ви конує доручення. Ухвала про судове доручення невідкладно надсилається до адміністративного суду, який буде її виконува ти. Вона є обов’язковою для суду, який буде виконувати судове доручення.
Законодавцем не передбачено точних строків виконання судо вого доручення, проте у статті 115 КАС міститься положення про невідкладне здійснення судового доручення. Так, наприклад, у порядку судового доручення згідно зі ст. 78 КАС України можуть бути допитані свідки.
Судове доручення виконується в судовому засіданні з додержан ням правил КАС України. Особи, які беруть участь у справі, повідом ля ються про дату, час і місце судового засідан ня. Якщо ці осо би не прибули в судове засідання, проте є дані про те, що вони були належ ним чином повідомлені, відповід ний суд виконує судове доручення.
Частиною 4 ст.25 КАС України встановлено правило, від повід но до якого документи, якими було оформлене виконання судового доручення, повинні невідкладно пересилатися до суду, який розглядає справу.
Особи, які беруть участь у справі, повідомляються про дату, час і місце судового засідання. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає виконанню судового доручення.
Адміністративні суди України можуть звертатися з дору ченням про проведення певних процесуальних дій до іноземних судів, а також виконувати доручення іноземних судів на під ставі міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких на дана Верховною Радою України.
Об’єднання і роз’єднання справ. У ході підготовчого провадження судом, як відомо, вчиня ються різноманітні процесуальні дії з метою забезпечення всіх необхідних заходів для всебічного та об’єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумно го строку. До таких дій належать передбачені ст. 116 КАС Укра їни об’єднання і роз’єднання справ. Стаття надає право суду в межах підготовчого провадження об’єднати для спільного розгляду і вирішення кілька адміністративних справ.
Підставою такого об’єднання може бути:
наявність од норідних позовних заяв одного й того ж позивача до того ж відпо відача чи до різних відповідачів;
наявність позовних заяв різ них позивачів до одного й того самого відповідача.
Об’єднання справ сприяє забезпеченню процесуальної економії та виступає перешкодою для прийняття судом протилежних рішень. Сторо ни у справі також зацікавлені в тому, щоб їхні вимоги були роз глянуті якомога швидше одним і тим же судом.
Також суд може роз’єднати одну чи декілька позовних ви мог, що поєднані в одне провадження, у самостійні проваджен ня. Це необхідно у випадку, коли їхній спільний розгляд ускладнює чи сповільнює вирішення справи. У цьому випадку мова йде про роз’єднання справ.
Об’єднання та роз’єднання справ здійснюється ухвалою суду, оскарження якої законодавцем не передбачено.
Порядок забезпечення адміністративного позову. Стаття 117 КАС регламентує інститут забезпечення адміністративного позову. Без перебільшення треба зазначити, що закріплення таких положень у законі є однією з найважли віших гарантій захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Забезпечення адміністративного позову – це вжиття адміністративним судом, у провадженні якого знаходиться справа, певних заходів щодо охорони прав та свобод позивача, для створення можливості реального виконання позитивного (для позивача) рішення суду.
Підставами забезпечення адміні стративного позову є:
наявність очевидної небезпеки заподі яння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухва лення рішення в адміністративній справі;
наявність немож ливості захисту прав, свобод та інтересів позивача без вжиття таких заходів;
необхідність докладення значних зусиль та витрат для відновлення прав, свобод та інтересів позивача в разі невжиття цих заходів;
очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяль ності суб’єкта владних повноважень.
Ініціювати забезпечення адміністративного позову можуть суд або позивач, останній подає щодо цього клопотання. Про за безпечення адміністративного позову суд приймає ухвалу.
При розгляді адміністративної справи забезпечення позо ву передусім відбувається в зупиненні на час здійснення адмі ністративного провадження дії правового акту, що оскаржуєть ся. Проте зупинення дії оскаржуваного рішення не є єдиним засобом забезпечення адміністративного позову. Адміністра тивний позов також може бути забезпечено забороною вчиняти певні дії.
Частина 5 статті 117 КАС визначає виключний пере лік актів та рішень, відносно яких не допускається забезпечення позову.
Стаття 118 КАС регламентує порядок забезпечення адміністративного позову. Відповідно до ч. 1 ст. 117 КАС Укра їни суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову за клопотанням позивача або з власної ініціативи. Стаття 118 КАС України в ч. 1 встановлює процесуальний строк для розгляду клопотання про забезпечен ня адміністративного позову. З метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів позива ча законодавцем встановлено до сить стислий строк – клопотання про забезпечення адміністра тивного позову розглядається не пізніше наступного дня після його одержання. У тому разі, коли клопотання обґрунтоване та термінове, суд вирішує його негайно. Уявляється, що законода вець мав на увазі, що при обґрунтованості та терміновості кло потання воно вирішується судом позитивно. Суд наділено пра вом прийняти ухвалу про забезпечення адміністративного позо ву без повідомлення відповідача та інших осіб, які беруть участь у справі.
Частиною 2 статті 118 КАС передбачено право відпо відача, а також іншої особи, яка бере участь у справі, заявити клопотання про заміну одного способу забезпечення адміністра тивного позову іншим або скасування заходів забезпечення ад міністративного позову. В Кодексі встановлено, що ініціатором вирішення питання про заміну одного способу забезпечення ад міністративного позову іншим або про скасування заходів забезпечення адміністративного позову може виступити відповідач, а також інша особа, яка бере участь у справі, тобто це можуть бути позивач, треті особи, представники сторін та третіх осіб. Вказане право може бути реалізоване відповідачем або іншими особами у будь-який час у ході адміністративного провад ження. Клопотання про заміну одного способу забезпечення адміні стра тивного позову іншим або про скасування заходів забезпечення адміністративного позову розглядається в процесуальний строк не пізніше наступного дня після його одержання. Уявляється, що в разі обґрунтованості та терміновості клопотання воно ви рішується пози тив но та негайно ухвалою суду без повідомлення позивача та інших осіб, які беруть участь у справі.
Законодавець встановлює загальне правило, згідно з яким питання про забезпечення адміністративного позо ву про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим або про скасування заходів забезпечення адміністративного позову вирішується в судовому засіданні. Суд по відомляє осіб, які беруть участь у справі, про час та місце судо вого засідання з вищенаведених питань. Проте неявка в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розглядові таких питань. Треба зазначити, що із вста новленого ч. 3 ст. 118 КАС України правила є винятки. Вони передбачені розглянутими вище частинами першою і другою цієї статті та стосуються тих клопотань, що є терміно вими та щодо яких суд приймає рішення без проведення судо вого засідання.
Скасування заходів забезпечення адміністративного позову може здійснюватися трьома способами, що передбачені ст. 118 КАС України:
по-перше, як вже було зазначено, суд може ска сувати заходи забезпечення адміністративного позову в будь-який час у ході розгляду адміністративної справи за клопотанням відповідача, а також іншої особи, яка бере участь у справі;
по-друге, суд може одночасно з постановленням рішення або після цього постановити ухвалу про скасування заходів забез печення адміністративного позову;
по-третє, у випадку, коли суд відмовляє у задоволенні вимог позивачеві, не торкаючись питання забезпечення адміністративного позову, вжиті заходи забезпечення адміністративного позову зберігаються до набран ня постановою суду законної сили.
Необхідно також зазначити, що суд може одночасно з прийняттям постанови по справі або після цього постановити ухва лу про заміну одного способу забезпечення адміністративного позову іншим.
Частиною 5 статті 118 КАС зафіксоване поло ження, згідно з яким виконання ухвал з питань забезпечення адміністративного позову здійснюється негайно в порядку, встановленому ст. 14 КАС України.
Законодавцем встановлено, що ухвала з питань забезпе чення адміністративного позову може бути оскаржена.
Судові рішення за наслідками підготовчого провадження. Підготовче провадження є обов’язковою стадією розгляду кожної адміністративної справи. Здійснення підготовчого про вадження судом тягне за собою певні правові наслідки. Ці наслідки набувають форму однієї з ухвал, що можуть бути при йняті судом у ході підготовчого провадження. Перелік цих ухвал надано законодавцем у ч. 1 статті 121 КАС.
По-перше, суд може на підставі ст. 155 КАС України постановити ухвалу про залишення по зовної заяви без розгляду.
По-друге, наслідком підготовчого провадження може бути прийняття ухвали суду про зупинення провадження у справі (ст. 156 КАС Украї ни).
По-третє, наслідком підготовчого провадження може бути прийняття судом ухвали про закриття провадження у справі, підстави для якого визначені статтею 157 КАС України.
Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, яка може бути оскаржена. Винесення судом ухвали про закрит тя провадження у справі є перешкодою для повторного звернен ня з тією самою позовною заявою.
По-четверте, наслідком підготовчого провадження може бути винесення ухвали суду про закінчення підготовчого про вадження і призначення справи до судового розгляду. В ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення спра ви до судового розгляду суд має дати звіт про виконання підго товчих дій, тобто в ухвалі повинно бути визначено, які процесу альні дії вчинені судом у ході підготовчого провадження. Цією ж ухвалою встановлюються дата, час та місце розгляду справи, а також вирішується питання про склад осіб, які братимуть участь у справі та які підлягають повідомленню про виклик в судове засідання.
Статтею 121 КАС передбачено правило, згідно з яким судовий розгляд може бути розпочатий у той же день, в який проводилось попереднє судове засідання, на яке з’явилися всі особи, які беруть участь у справі. Це можливо тоді, коли під час попереднього судового засідання вирішені всі необхідні для розгляду справи питання та сторони дали письмову згоду на початок судового розгляду.
Частиною 4 статті 121 визначено також, що у разі, якщо під час попереднього провадження відповідач визнав позов, суд може прийняти постанову про задоволення адміністративного позову з додержанням положень статей 162 та 163 КАС України.
3.11. Судовий розгляд справи
Розгляд адміністративної справи у судовому засіданні. Стаття 122 КАС вводить юридичні категорії “судовий розгляд” і “судове засідання”. Виходячи з нормативного визна чення судовий розгляд відбувається у формі судового засідан ня, тобто судове засідання є зовнішньою формою судового роз гляду адміністративної справи.
Судовий розгляд розуміється як інститут права адміністра тивного судочинства, тобто система норм права, що регулюють суспільні відносини між судом та іншими учасниками адміні стративного судочинства при розгляді і вирішенні по суті адмі ністративної справи.
Також судовий розгляд є процесуальною стадією, що посідає провідне місце серед інших стадій адміністративного судочин ства. На цій стадії адміністративна справа розглядається і вирі шується по суті – досліджуються докази, встановлюються фактичні обставини справи, з’ясовуються права і обов’язки сторін, розв’язуючи спір, суд виносить законне і обґрунтоване рішен ня, яке захищає права і законні інтереси громадян, а також ін ших учасників суспільних відносин у публічно-правовій сфері.
Судовий розгляд адміністративної справи повинен відбу ватися протягом розумного строку, але не більше двох місяців з дня відкриття провадження у справі, якщо інше не встановле но КАС України (ст. 171-176, 180-183).
Судовий розгляд адміністративної справи здійснюється з обов’язковим викликом осіб, які беруть участь у справі, після закін чення підготовчого провадження. Але особа, яка бере участь у справі, має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі осо би, які беруть участь у справі, судо вий розгляд справи здійсню ється в порядку письмового провад ження.
Судове засідання проводиться у спеціально обладнаному приміщенні – залі судових засідань. За межами приміщення суду можуть вчинятися в разі необхідності лише окремі проце суальні дії.
Процесуальне положення головуючого у судовому засіданні. У статті 123 КАС визначено процесуальне положен ня головуючого у судовому засіданні. Головуючим у судовому засіданні є суддя, який здійснював підготовче провадження.
Головуючий у судовому засіданні керує ходом судового за сідання, має право усувати із судового розгляду все, що не має значення для вирішення справи, вживати необхідних заходів для забезпечення в судовому засіданні належного порядку. Його розпорядження є обов’язковими для учасників адміністратив ного процесу та інших осіб, присутніх у судовому засіданні.
Головуючий у судовому засіданні зобов’язаний так керува ти ходом судового засідання, щоб створити необхідні умови для забезпечення повного, всебічного та об’єктивного з’ясування об ставин у справі і забезпечення судового захисту порушених прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин.
Відкриття судового засідання. Судовий розгляд справи провадиться шляхом послідовно го вчинення судом і учасниками процесу комплексу процесу альних дій, що складають певні частини (етапи):
підготовча;
розгляд справи по суті;
судові дебати;
ухвалення і оголошення рішення.
Стаття 124 КАС містить правові норми, якими регла ментується початок підготовчої частини судового розгляду справи, завданням якої є підготовка необхідних умов для розгляду і вирішення адміністративної справи по суті.
Завдання підготовчої частини можна поділити на групи:
перевірка можливості розглянути адміністративну справу при явці осіб, які беруть участь у справі;
перевірка можливості даного суду розглядати конкретну адміністративну справу (ст.ст. 27-28 КАС України);
перевірка можливості розглядати конкретну адміністра тивну справу за наявності даних доказів (ст. 129 КАС України);
роз’яснення учасникам процесу їхніх процесуальних прав та обов’язків (ст.ст. 125, 130-132, 134 КАС України).
У час, призначений в ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду, головуючий відкриває судове засідання та оголошує, яка адміністративна справа розглядається.
Частина 3 статті 124 КАС встановлює порядок пере вірки явки учасників процесу, що створює умови для розгляду і вирішення адміністративної справи по можливості в одному судовому засіданні.
Питання про явку осіб, яких було викликано та повідомле но, чи про вручення судових повісток та повідомлень тим, хто не з’явився, і повідомлення причини їх неприбуття, якщо вони відомі, доповідає судові секретар судового засідання. На підста ві цього з урахуванням положень ст. 128-129 КАС України суд вирішує питання про можливість продовження судового розгляду справи.
Роз’яснення перекладачеві його прав та обов’язків, присяга перекладача. Стаття 125 КАС встановлює порядок роз’яснення пе рекладачеві його прав та обов’язків і приведення його до присяги. Ця процесуальна дія здійснюється однією з перших, відразу після відкриття судового засідання – це повинно надати мож ливість особі, яка не володіє мовою, якою здійснюється адміні стративне судочинство (ст. 15 КАС України), вже з самого по чатку судового розгляду справи розуміти все, що відбувається у судовому засіданні.
Після роз’яснення перекладачу його прав та обов’язків, встановлених ст. 68 КАС України (право відмовитися від участі в адміністративному судочинстві, якщо він не володіє мовою в обсязі, необхідному для перекладу, право задавати питання з метою уточнення перекладу, право на оплату виконаної роботи та на компенсацію витрат, пов’язаних з викликом до суду, обо в’язок здій сню вати повний і правильний переклад, своїм під писом посвідчувати правильність перекладу в процесуальних документах, що вручаються особам, які беруть участь у справі, в перекладі мовою, якою вони володіють), головуючий поперед жає його під розписку про кримі нальну відповідальність за завідомо неправильний переклад і за відмову без поважних при чин від виконання покладених на нього обов’язків, що встанов лена ст. 384-385 КК України.
Частина друга статті 125 КАС містить текст присяги, до якої головуючий приводить перекладача, яка проголошуєть ся перекладачем усно. Підписаний перекладачем текст прися ги та розписка приєднуються до матеріалів справи.
Повідомлення про повне фіксування судового процесу. Суд під час судового розгляду адміністративної справи здійснює повне фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Правило статті 126 КАС спрямоване, по-перше, на повідомлен ня учасників процесу про сам факт фіксування судового засі дання, а по-друге – на створення необхідних умов для технічно якісного фіксу вання судового засідання (повідомлення про роз ташування мікро фонів, необхідність говорити в мікрофон, не допустимість одночасних виступів учасників адміністративно го процесу, дотримання тиші в залі судового засідання), що дозволятиме у разі необхідності безпере шкод но знайомитися з технічним записом судового засідання, відтворювати та роздруковувати його.
Оголошення складу суду і роз’яснення права відводу. Суд встановлює особи тих, хто прибув у судове засідання, а також перевіряє повноваження посадових, службових осіб, представників. За необхідності для встановлення особи головуючий може вимагати пред’явлення документів, що посвідчують особу. Для підтвердження повноважень посадових, службових осіб, представників пред’являються довіреності, документи, які підтверджують займану по саду чи факт родинних, опікунських тощо стосунків з особою, інтереси якої представляють законні представники, ордер відповідного адвокатського об’єднання або договір про надання адвокатом правової допомоги та ін.
Правило статті 127 КАС спрямоване на з’ясування питання щодо можливості за даного складу суду, за участі да них експерта, перекладача, спеціаліста, секретаря судового за сідання розглянути і вирішити дану адміністративну справу.
Для цього головуючий у судовому засіданні оголошує склад суду та імена експерта, перекладача, спеціаліста, секре таря судового засідання і роз’яснює особам, які беруть участь у справі та з’явилися в судове засідання, їхнє право заявляти від води (ст.ст. 27-29 КАС України). У разі заявленого відводу із зазначенням встановлених законом відповідних підстав будь-ким з осіб, які беруть участь у справі, суд повинен вислухати особу, яка заявила відвід, а також думку інших осіб, які беруть участь у справі. Питання про відвід вирішується в нарадчій кім наті ухвалою суду, що розглядає справу (ст. 31 КАС України).
Наслідки неприбуття в судове засідання учасників судового процесу. Стаття 128 КАС врегульовує питання щодо наслідків не прибуття в судове засідання особи, яка бере участь у справі. За лежно від різних підстав таких наслідків може бути три.
По-перше, це обов’язкове відкладення розгляду справи в разі:
неприбуття у судове засідання сторони (сторін) або будь-кого з інших осіб, які беруть участь у справі, про яких немає відомостей, що їм вручені повістки;
неприбуття в судове за сідання позивача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності;
неприбуття в судове засідання відповідача, який не є суб’єктом владних повноважень, належним чином повідомленого про дату, час і місце су дового розгляду, якщо від нього не надійшло заяви про розгляд справи за його відсутності;
якщо суд визнав обов’язковою особисту участь особи, яка бере участь у справі, у судовому роз гляді, а вона не з’явилася (ст. 110 КАС України).
По-друге, суд має право відкласти розгляд справи, якщо без поважних причин не прибув у судове засідання представ ник сторони або третьої особи, які прибули в судове засідання, чи ним не повідомлено про причини неприбуття і при цьому стороною заявлено клопотання про відкладення розгляду справи.
По-третє, суд залишає позовну заяву без розгляду з наслідками, що передбачені ст. 155 КАС України, у разі повторного неприбуття позивача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин або без повідомлення ним про причини неприбуття, якщо від нього не на дійшло заяви про розгляд справи за його відсутності.
У ч. 4 статті 128 КАС на відміну від випадку непри буття в судове засідання відповідача, який не є суб’єктом влад них повноважень, встановлено правило, що у разі неприбуття відповідача – суб’єкта владних повноважень, належним чи ном повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин або без повідомлення ним про причини не прибуття розгляд справи не відкладається і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
Наслідки, визначені частинами другою-четвертою статті 128 КАС, застосовуються й у разі, якщо сторона без по важних причин залишить залу судового засідання.
Стаття 129 КАС врегульовує питання щодо наслідків неприбуття в судове засідання свідка, експерта, спеціаліста.
Суд з урахуванням думки осіб, які беруть участь у справі, постановляє ухвалу про продовження судового розгляду справи за відсутності свідка, експерта, спеціаліста, які не з’явилися, або про оголошення перерви.
Продовження судового розгляду справи можливо, напри клад, коли крім показань свідка, висновку експерта, наявні і інші докази щодо певного факту, коли відпала необхідність у наданні спеціалістом консультацій з питань, що потребують спеціальних знань і навичок чи технічної допомоги тощо.
Вирішуючи вищевказані питання, суд одночасно з метою усунення у подальшому перешкод здійсненню адміністратив ного судочинства зазначеними особами може вирішити питан ня про їхній привід.
Роз’яснення учасникам процесу їхніх прав та обов’язків. Особи, які беруть участь у справі, мають закріплені в законі процесуальні права та обов’язки (ст. 49, 51, 54 КАС України). Стаття 130 КАС містить правило, згідно з яким головуючий у судовому засіданні повинен роз’яснити сторонам та іншим особам, які беруть участь у справі, їхні процесуальні права та обов’язки. Обізнаність осіб, які беруть участь у справі, щодо змісту своїх процесуальних прав та обов’язків дозволить їм свідомо розпоряджатися правами, відстоюючи свої інтереси у судовому засіданні, та виконувати обов’язки.
Крім усного роз’яснення особам, які беруть участь у спра ві, їхніх прав та обов’язків, їм видається пам’ятка про права та обов’язки, встановлені Кодексом, – це також має на меті підвищення обізнаності і спрощення використання процесуальних прав та виконання обов’язків сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі.
Стаття 131 КАС встановлює порядок роз’яснення прав і обов’язків експерта та приведення його до присяги. Після роз’яснення експерту його прав та обов’язків, встановлених ст. 66 КАС України, головуючий попереджує його під розписку про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок та за відмову без поважних причин від виконан ня покладених на нього обов’язків, що встановлена ст. 384-385 КК України.
Частина друга статті 131 КАС містить текст присяги, до якої головуючий приводить експерта, яка проголошується експертом усно. Підписаний ним текст присяги та розписка приєднуються до матеріалів справи. При цьому дія присяги по ширюється і на ті випадки, коли висновок був складений до її проголошення.
Якщо ж експертизу призначено вже під час судового роз гляду, права, обов’язки експерта та його відповідальність роз’ яснюються головуючим одразу після залучення його до участі в адміністра тивному процесі.
Якщо експертиза здійснюється експертом державної експертної установи, то роз’яснення йому прав і обов’язків експер та та приведення до присяги здійснюються керівником екс пертної установи під час призначення особи на посаду та при своєння кваліфікації судового експерта. У цьому випадку екс перта немає потреби приводити до присяги у кожному випадку призначення експертизи. У разі необхідності засвідчені печаткою експертної установи копії тексту присяги і розписки про ознайомлення з правами та обов’язками експерта і про кримі нальну відповідальність за завідомо неправдивий висновок, за відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов’язків представляються суду.
Стаття 132 КАС встановлює вимогу до головуючого про роз’яснення спеціалісту, який надаватиме при розгляді справи консультації з питань, що потребують спеціальних знань і навичок чи технічної допомоги, його процесуальних прав і обов’язків. Щодо процесуального положення спеціаліста див. ст. 67 КАС.
Право заявляти клопотання є важливим процесуальним правом осіб, які беруть участь у справі. Клопотання можуть стосуватися різних питань щодо розгляду справи і повинні бути обґрунтованими.
Заявлені клопотання розглядаються і вирішуються судом у судовому засіданні негайно. Питання щодо їх задоволення або відмови в їх задоволенні вирішується судом з урахуванням дум ки інших присутніх у судовому засіданні осіб, які беруть участь у справі, щодо кожного клопотання окремо. Про вирішення клопотання судом виноситься ухвала. Відмова суду в задово ленні клопотання не перешкоджає повторному його заявленню протягом судового розгляду справи.
Статтею 134 КАС встановлені правила, покликані забезпечити урочисту обстановку та поважливе ставлення до суду під час проведення судового засідання. Особи, присутні у залі судового засідання, при вході до нього суду та при виході суду повинні встати. Особи, які беруть участь у справі, свідки, експерти, спеціалісти дають пояснення, показання, відповіда ють на питання та задають питання стоячи і лише після надан ня їм слова головуючим у судовому засіданні. Постанову суду особи, присутні в залі, заслуховують стоячи. Відступ від цих правил допускається з дозволу головуючого в судовому засі данні за наявності поважних причин (стан здоров’я, похилий вік тощо). Учасники процесу повинні звертатися до судді “Ваша честь”.
Одним з важливих обов’язків учасників процесу, а також інших осіб, що присутні в залі судового засідання, є обов’язок додержу ватися в судовому засіданні порядку і беззаперечно підкорятися відповідним розпорядженням головуючого у судо вому засіданні.
Учасники процесу повинні передавати документи та інші матеріали головуючому в судовому засіданні через судового розпорядника або, за його відсутності в судовому засіданні, че рез секретаря судового засідання.
Початок судового розгляду справи по суті. Частиною (етапом) судового розгляду справи після підго товчої виступає розгляд справи по суті. Ця частина займає головне місце серед інших етапів судового розгляду справи, оскільки її метою є встановлення і перевірка фактичних обста вин адміністративної справи.
Судовий розгляд справи по суті починається доповіддю го ловуючого в судовому засіданні чи судді-доповідача, яка має бути ясною і лаконічною. Після цього він з’ясовує: чи підтри мує позивач адміністративний позов, чи визнає його відповідач та чи не бажають сторони примиритися. Мета доповіді – дове дення змісту адміністра тивної справи до учасників процесу і всіх присутніх в залі судового засідання осіб, що надає їм мож ливість стежити за розвитком адміністративного процесу.
У разі розгляду справи за відсутності особи, яка бере участь у справі, головуючий в судовому засіданні доповідає також про її позицію щодо позовних вимог, якщо вона викладена в пись мових поясненнях.
Відмова від адміністративного позову і визнання адміні стративного позову є односторонніми волевиявленнями пози вача та відповідача, що спрямовані на врегулювання спору. Примирення сторін є двостороннім волевиявленням позивача та відповідача, що спрямоване на врегулювання спору на основі взаємних поступок. Позивач може відмовитися від адміністра тивного позову, а відповідач – визнати адміністративний по зов, сторони можуть примиритися протягом усього часу судо вого розгляду, а у разі необхідності – заявити клопотання про надання їм часу для примирення. Суд не приймає відмови по зивача від адміністративного позову, визнання адміністратив ного позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують будь-чиї права, свободи чи інтереси.
Клопотання про відмову від адміністративного позову, визнання адміністративного позову може заявлятися як усно, так і в адресованій суду письмовій заяві, яка приєднується до справи.
Якщо судом прийнято відмову від адміністративного позо ву, визнані умови примирення сторін, суд постановляє ухвалу про закриття провадження у справі з наслідками, що зазначені у ст. 157 КАС України. При визнанні відповідачем адміністративного позову судом приймається постанова про задоволення адміністративного позову. Зазначені судові рішення ухвалю ються за правилами, встановленими статтями 112, 113 КАС України.
Позивач має право змінити підставу або предмет адміні стративного позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду (ст. 51 КАС України). Стаття 137 КАС встановлює правило, згідно з яким заява про зміну позовних вимог подається у письмовій формі і приєднується до справи.
У разі необхідності підготуватися до справи у зв’язку із зміною позивачем позовних вимог суд за клопотанням відпові дача надає йому строк, достатній для його підготовки до спра ви, оголошуючи перерву в судовому засіданні, про що постанов ляється ухвала.
Дослідження доказів. Дослідження доказів є стадією процесу доказування, яка полягає в безпосередньому сприйнятті, вивченні судом інфор мації про факти, що містяться у передбачених законом джере лах доказів. Дослідження доказів здійснюється під час судово го розгляду справи. Ознайомлення із змістом доказів поза про цесом не має ніякого значення. Судове рішення є обґрунтова ним, якщо воно ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні (ч. 3 ст. 159 КАС України). Дослідження доказів повинно відповідати вимогам безпосередності, всебічності, повноти та об’єктив ності. Оскільки дослі дження доказів проводиться під час судового розгляду справи, в якому беруть участь (мають право брати участь) усі особи, які беруть участь у справі, останні є і учасниками дослідження до казів, безпосередньо сприймаю чи разом з судом зміст доказів, зібраних по справі.
Стаття 139 КАС містить правила, що стосуються дослідження інформації з пояснень осіб, які беруть участь у справі. Пояснення осіб, які беруть участь у справі, – це виступи осіб, що містять відомості про відомі їм обставини справи.
Першими надають пояснення позивач, його представник та третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору і бере участь на стороні позивача, її представник, за ними надають пояснен ня відповідач, його представник та третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору і бере участь на стороні від повідача, її представник, а після них – треті особи, які заявля ють самостійні вимоги на предмет спору, їхні представники. За клопотанням особи, яка бере участь у справі, пояснення може давати тільки її представник. При наданні пояснень сторони та інші особи, які беруть участь у справі, задають питання одна одній у порядку, встановленому головуючим. Якщо у справі є письмові пояснення сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, головуючий оголошує зміст цих пояснень.
Суд може зобов’язати сторони та інших осіб, які беруть участь у справі, якщо в справі заявлено кілька позовних вимог, дати окремо пояснення щодо кожної з них. Якщо при наданні пояснень особа висловлюється нечітко або з її слів не можна ді йти висновку про те, чи визнає вона обставини чи заперечує проти них, суд може зажадати від цієї особи конкретної відпо віді – “так” чи “ні”.
Дослідження доказів обов’язково починається з пояснень осіб, які беруть участь у справі. Подальший порядок досліджен ня доказів, якими сторони та інші особи, які беруть участь у справі, обґрунто вують свої вимоги і заперечення, встановлю ється судом у кожній конкретній справі залежно від характеру спірних правовідносин. У разі необхідності, наприклад, при ви никненні у ході судового засідання потреби викликати свідка, порядок дослідження доказів може бути змінений.
Стаття 141 КАС встановлює порядок допиту свідків, що спрямований на отримання правдивих показань про відомі свідкам обставини, що належить з’ясувати у справі. Важливи ми є правила щодо недопустимості перебування в залі судового засідання під час судового розгляду свідків, які ще не дали по казань, недопущення спілкування свідків, яких допитали, з тими, що ще не допитані судом. Це виключає вплив інших дже рел відомостей про обставини справи на показання свідка.
Кожен свідок допитується окремо. Перед цим головуючий у судовому засіданні встановлює його особу, вік, рід занять, місце проживання, відношення до справи і відносини зі сторо нами та іншими особами, які беруть участь у справі, роз’яснює його права та обов’язки, з’ясовує, чи не відмовляється він з підстав, встановлених законом, від давання показань, і під розписку попереджає його про кримінальну відповідальність за завідомо неправдиві показан ня і відмову від давання показань, що встановлена ст. 384-385 КК України. Якщо перешкод для допиту свідка не встановлено, головуючий у судовому засіданні приводить його до присяги, яка проголошується свідком усно, після чого він підписує текст присяги. Підписаний свідком текст присяги та розписка приєднуються до справи.
Показання свідка – це повідомлення ним у судовому за сіданні відомостей, які відомі свідку, про обставини, що нале жить з’ясувати у справі. Свідок дає показання усно. Як виня ток він може користуватися записами, якщо його показання пов’язані з будь-якими обчисленнями та іншими даними, які важко зберегти в пам’яті. Після допиту ці записи показуються суду та особам, які беруть участь у справі, і можуть бути при єднані до справи за ухвалою суду. Після викладення відомостей про відомі йому обставини справи свідку задаються питання. Першою йому задає питання особа, за клопотанням якої викликано свідка, а потім інші особи, які беруть участь у справі. Го ловуючий у судовому засіданні та інші судді можуть задавати свідкові питання в будь-який час його допиту.
Допитаний свідок залишається у залі судового засідання до закінчення розгляду справи, у тому числі і для забезпечення можливості повторного допиту за його клопотанням, за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду. Під час дослідження інших доказів свідкам можуть задавати питання сторони, інші особи, які беруть участь у справі, а та кож суд. Крім того, суд може призначити одночасний допит двох чи більше свідків для з’ясування причин розбіжності в їх ніх показаннях. Якщо немає необхідності в подальшій присут ності допитаного свідка в залі судового засідання, суд може до зволити йому залишити залу судового засідання і до закінчення розгляду справи.
В адміністративному судочинстві необхідність участі ма лолітніх і неповнолітніх свідків виникає нечасто. У зв’язку з особливостями сприйняття дитини (сприйняття інформації часто є поверховим, і інформація часто швидко забувається, можливість значного впливу оточення на сприйняття дитини через думку друзів, дорослих тощо) суд повинен викликати її як свідка лише у випадку, коли саме від її показань залежить правильне вирішення справи.
Стаття 142 КАС встановлює правила допиту малолітніх (які не досягли 14 років) і неповнолітніх (у віці від 14 до 18 ро ків) свідків. Допит малолітніх свідків обов’язково проводиться в присутності педагога або батьків, усиновлювачів, опікунів, піклувальників, якщо вони не заінтересовані у справі. Допит неповнолітніх свідків проводиться у присутності зазначених осіб за розсудом суду. Педагог, батьки (усиновлювачі, опікуни, піклувальники) можуть з дозволу суду задавати свідкові питан ня, а також висловлювати свою думку стосовно особи свідка, змісту його показань.
Свідки, які не досягли шістнадцятирічного віку, з якого вони підлягають кримінальній відповідальності за завідомо не правдиві показання і відмову від давання показань, що вста новлена ст. 384-385 КК України, не попереджуються про відповідальність за відмову від давання показань і за завідомо неправдиві показання і не приводяться до присяги. Але це не звільняє їх від обов’язку дати правдиві показання, про що вони попереджаються головуючим.
У виняткових випадках, коли це необхідно для об’єктив ного з’ясування обставин справи, на час допиту осіб, які не до сягли вісімнадцятирічного віку, із зали судового засідання за ухвалою суду може бути видалена та чи інша особа, яка бере участь у справі. Підставами для цього рішення можуть служи ти відомості щодо можливого негативного впливу такої особи на свідка чи про те, що дитина боїться цю особу, що вона зава жатиме свідку давати правдиві показання тощо. Після повер нення цієї особи до зали судового засідання головуючий повідом ляє її про показання цього свідка і надає можливість задати йому питання.
Письмові докази, у тому числі протоколи їх огляду, скла дені за судовим дорученням або в порядку забезпечення дока зів, з огляду на необхідність безпосереднього їх дослідження оголошуються в судово му засіданні та пред’являються для ознайомлення особам, які беруть участь у справі, а в разі необхідності – також свідкам, експертам, спеціалістам чи перекладачам.
При дослідженні письмових доказів особи, які беруть участь у справі, можуть задавати з приводу письмових доказів питання свідкам, експертам, спеціалістам.
Якщо особа, яка бере участь у справі, має обґрунтовані підстави вважати, що досліджуваний документ є недостовір ним або фальшивим, вона може просити суд виключити його з числа доказів і вирішувати справу на підставі інших доказів або вимагати проведення експертизи.
Стаття 144 КАС встановлює правило щодо розкриття змісту особистих паперів (документів, фотографій, щоденни ків, інших записів, особистих архівних матеріалів тощо), лис тів, записів телефонних розмов, телеграм та інших видів ко респонденції фізичних осіб у відкритому судовому засіданні лише за згодою їх самих та згодою інших осіб, що визначені ст. 303-306 ЦК України.
До особистих паперів ЦК України, зокрема, відносить документи, фотографії, щоденники чи інші записи, особисті архівні матеріали тощо. Особисті папери належать фізичній особі на праві власності. Право на особисті папери включає в себе можливість надавати згоду чи забороняти ознайомлення з особисти ми паперами та їх використання і розпорядження, тобто фізич на особа визначає самостійно з урахуванням її інтересу та мети коло осіб, які можуть ознайомлюватись та використовувати, зокрема шляхом опублікування, її особисті папери. У випадку смерті цієї фізичної особи право на дачу згоди на ознайомлення та використання особистих паперів переходить до дітей помер лої фізичної особи, її вдови (вдівця), а якщо їх немає, то до бать ків, братів та сестер.
Згідно з ч. 3 ст. 12 КАС України з метою, зокрема, захисту особистого та сімейного життя людини суд ухвалою може оголосити судове засідання або його частину закритими, в яких і досліджу ватиметься зміст особистих паперів, листів, записів телефонних розмов, телеграм та інших видів кореспонденції за відсутності згоди осіб на дослідження їх у відкритому судовому засіданні.
Стаття 145 КАС встановлює порядок дослідження ре чових доказів, що забезпечує їх безпосереднє сприйняття як су дом, так і особами, які беруть участь у справі. Речові докази до сліджуються шляхом їхнього огляду судом, а також поданням для ознайомлення особам, які беруть участь у справі, а в разі необхідності – також експертам, спеціалістам і свідкам. У ви падках, коли наявні протоколи огляду речових доказів складе ні в порядку забезпечення доказів, виконання судового дору чення або за результатами огляду доказів на місці, вони оголо шуються у судовому засіданні.
При дослідженні речових доказів особи, які беруть участь у справі, можуть звернути увагу суду на ті чи інші обставини, пов’язані з доказом та його оглядом, дати свої пояснення з при воду протоколів огляду речових доказів, що складені в порядку забезпечення доказів, виконання судового доручення або за ре зультатами огляду доказів на місці, а також задавати питання з приводу речових доказів експертам, спеціалістам, свідкам, які їх оглядали.
Різновидом речових доказів є магнітні, електронні та інші носії інформації, які містять аудіовізуальну інформацію про обставини, що мають значення для справи (звуко- і відеозаписи). Особливості їх дослідження обумовлені перш за все необ хідністю у наявності відпо від ного обладнання для їх відтворен ня (демонстрації), яке відбувається в залі судового засідання або, якщо він не обладнаний відповідними технічними засоба ми, – в іншому спеціально обладнаному для цього приміщенні з відображенням у журналі судового засідання основних тех нічних характеристик обладнання та носіїв інформації і зазна ченням часу відтворення (демонстрації). Після цього суд заслуховує пояснення осіб, які беруть участь у справі.
Сприйняття інформації, що міститься у звуко- і відеозапису, можливо лише під час його відтворення (демонстрації), який може виявитися недостатнім для сприйняття її судом чи особами, які беруть участь у справі, особливо якщо звуко- і відеозапис має великий хронометраж. Тому в разі необхідності відтворення звукозапису і демонстрація відеозапису можуть бути повторені повністю або у певній частині.
З метою з’ясування відомостей, що містяться у звуко- і відеозаписах (у випадку їх нерозбірливості, пошкодження тощо), судом може бути залучено спеціаліста або призначено експер тизу.
Якщо письмові та речові докази внаслідок їхніх властивос тей (великий розмір чи вага, небезпечність, старість, велика цін ність тощо) не можна доставити до суду – за ухвалою суду вони оглядаються за місцем їх знаходження. Про час і місце огляду повідомляються особи, які беруть участь у справі, – вони мають право брати участь у огляді. В разі необхідності для прове дення огляду викликаються експерти, спеціалісти, перекладачі і свідки, участь яких у проведенні огляду є обов’язковою.
Стаття 148 КАС встановлює правила дослідження ви сновку експерта. Висновок експерта незалежно від того, нада ний він у письмовій чи в усній формі, оголошується в судовому засіданні. Після оголошення висновку експерта з метою його роз’яснення і доповнення особи, які беруть участь у справі, а також суд можуть задати експерту питання. Частиною 2 статті 148 КАС встановлений наступний порядок подання запитань експерту: першою задає питання експертові особа, за заявою якої призначено експертизу, та її представник, а потім інші особи, які беруть участь у справі; якщо експертизу при значено за клопотанням обох сторін, першими задають питання експертові позивач і його представник; головуючий у судо вому засіданні та інші судді можуть задавати експертові питан ня в будь-який час дослідження висновку експерта. Якщо по яснення експерта викладені письмово і підписані ним, вони приєднуються до справи.
Стаття 149 КАС встановлює порядок надання спеціа лістом усних консультацій або письмових роз’яснень. Консуль тації або роз’яснення спеціаліста не містять відомості про об ставини, які необхідно встановити при розгляді та вирішенні адміністративної справи, тобто вони не є джерелами доказів. Разом з тим спеціаліст, який надаватиме при розгляді справи консультації з питань, що потребують спеціальних знань і на вичок чи технічної допомоги, сприяє сприйняттю доказів судом та особами, які беруть участь у справі.
Після консультації або роз’яснення спеціалісту можуть бути задані питання щодо суті консультацій чи роз’яснень. Частиною 2 статті 149 КАС встановлений наступний порядок подання запитань спеціалісту: першою задає питання особа, за клопотанням якої залучено спеціаліста, та її представ ник, а потім інші особи, які беруть участь у справі; якщо спеці аліста залучено за клопотанням обох сторін, першими задають питання спеціалісту позивач і його представник; головуючий у судовому засіданні та інші судді можуть задавати спеціалістові питання в будь-який час дослідження доказів. Підписані спеці алістом роз’яснення приєднуються до матеріалів справи.
Відкладення розгляду справи або оголошення перерви в її розгляді. У ході судового розгляду справи можуть виникати певні обставини, за наявності яких проведення необхідних процесуальних дій у цьому судовому засіданні виявляється неможли вим або ускладненим. У цьому випадку суд відкладає розгляд справи або оголошує перерву в її розгляді. Відкладення розгля ду справи та оголошення перерви в її розгляді полягає в перене сенні судового розгляду справи на іншу дату і час, які встановлюються судом, при цьому підстави і правові наслідки відкла дення розгляду справи та оголошення перерви в її розгляді є різними. Відкладення розгляду справи відбувається у випад ках, прямо встановлених КАС України, а також у разі немож ливості розгляду справи у зв’язку з необхідністю заміни судді (в результаті задоволення заяви про відвід чи з інших причин) або залучення до участі у справі інших осіб. Випадки оголошення перерви, на відміну від випадків відкладення розгляду спра ви, крім необхідності одержання нових доказів, встановлюють ся за розсудом суду.
Відкладення розгляду справи і оголошення перерви відрізняються і за процесуальними наслідками, які вони тягнуть. Якщо розгляд справи було відкладено, то за загальним прави лом її новий розгляд починається спочатку. Провадження у справі зі стадії, на якій розгляд справи було відкладено, мож ливо лише, коли сторони не наполягають на повторенні пояс нень осіб, які беруть участь у справі, наданих раніше, якщо склад суду не змінився і до участі в справі не було залучено тре тіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору. Якщо ж у розгляді справи було оголошено перерву, то прова дження у справі після її закінчення завжди продовжується зі стадії, на якій воно було перервано.
Суд, відкладаючи розгляд справи або оголошуючи перер ву в її розгляді, встановлює дату і час нового судового засідан ня, про що повідомляє осіб, які беруть участь у справі, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів. При відкладенні розгля ду справи суд повинен допитати свідків, які з’явилися. Свідки, які з’явилися до суду, не допитуються при відкладенні розгля ду справи і викликаються знову тільки у виключних випадках, про що постановляється вмотивована ухвала.
Стаття 151 КАС врегульовує порядок закінчення судового розгляду справи по суті. Після з’ясування всіх обста вин у справі та перевірки їх доказами сторонам та іншим осо бам, які беруть участь у справі, надається можливість дати додаткові пояснення чи надати додаткові докази. Суд при цьому може задавати питання, що пов’язані з цими пояснен нями, іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, екс пертам, спеціалістам. Після закінчення всіх цих процесуаль них дій суд постановляє ухвалу про закінчення з’ясування обставин у справі та перевірки їх доказами і переходить до су дових дебатів.
Судові дебати. Однією з частин (етапів) судового розгляду справи є судові дебати. Судові дебати – частина судового розгляду, що склада ється з промов осіб, які беруть участь у справі. Обґрунтовуючи свою правову позицію, особи, які беруть участь у справі, повин ні посилатися лише на обставини і докази, які досліджені в су довому засіданні.
Частинами 2-4 статті 152 КАС встановлена черговість виступу з промовами осіб, які беруть участь у справі: першим надається слово позивачеві, його представнику, а потім – від повідачеві, його представнику; третя особа, яка заявила само стійні вимоги на предмет спору, її представник виступають піс ля сторін у справі; треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, їхні представники виступають у деба тах після особи, на стороні якої вони беруть участь. За клопо танням сторін чи третіх осіб у дебатах можуть виступати лише їхні представники.
Суд може обмежувати тривалість дебатів певним часом, якщо промовець торкається обставин, що не стосуються справи, головуючий в судовому засіданні може його зупинити. З дозволу суду після закінчення судових дебатів промовці мо жуть обмінятися репліками.
Суд може повернутися до етапу судового розгляду справи по суті, якщо під час судових дебатів виникає необхідність з’ясування нових обставин, що мають значення для справи, або дослідження нових доказів, про що постановляється ухва ла. Після закінчення з’ясування обставин у справі та перевір ки їх доказами судові дебати проводяться знов, у загальному порядку.
Вихід суду для ухвалення рішення. Ухвалення і оголошення рішення є заключною частиною судового розгляду справи. Відповідно до норм статті 153 КАС після судових дебатів суд виходить до нарадчої кімна ти для ухвалення рішення у справі, оголосивши орієнтовний час його проголошення. Нарадча кімната – приміщення, що спеціально призначене для ухвалення судових рі шень і не може одночасно використовуватися для інших цілей.
Під час ухвалення рішення може виникнути необхідність з’ясувати певну обставину, що здійснюється через повторний допит свідків або через іншу процесуальну дію. У цьому випадку суд постановляє ухвалу про поновлення судового розгляду справи, який відбувається в межах, необхідних для з’ясування цієї обставини.
Після з’ясування обставин, що потребували додаткової перевірки, суд відкриває судові дебати з приводу додатково досліджених обставин і виходить до нарадчої кімнати для ухвалення рішення або, якщо проведення необхідних процесуальних дій у цьому судовому засіданні виявилося неможливим, постанов ляє ухвалу про відкладення розгляду справи чи оголошення перерви.
Рішення суду можуть прийматися при суворому дотри манні таємниці нарадчої кімнати, що передбачає заборону будь-кому під час ухвалення судового рішення, крім складу суду, який розглядає справу, перебувати в нарадчій кімнаті; заборо ну суддям розглядати інші судові справи під час перебування в нарадчій кімнаті; заборону суддям розголошувати хід обгово рення та ухвалення рішення в нарадчій кімнаті.
Залишення позовної заяви без розгляду. Частиною 1 статті 155 КАС встановлено вичерпний перелік підстав залишення позовної заяви без розгляду. Про залишення позовної заяви без розгляду суд постановляє ухвалу, яка може бути оскаржена.
Залишення позовної заяви без розгляду не позбавляє осо бу, позовна заява якої залишена без розгляду, права після усу нення підстав, з яких заява була залишена без розгляду, звер нутися до адміністративного суду в загальному порядку.
Зупинення та поновлення провадження у справі. Зупинення провадження у справі, як і відкладення роз гляду справи та оголошення перерви в її розгляді (див. ст. 150 КАС України) – це також перенесення судо вого засідання у справі на інший час, але на відміну від двох вищезгаданих випадків при зупиненні провадження у справі суд, як правило, не може точно визначити дату та час нового судового засідання або продовження судового засідання – про вадження у справі зупиняється до настання певної події. Певним винятком з цього правила виступає зупинення проваджен ня у справі в разі звернення обох сторін з клопотанням про на дання їм часу для примирення – до закінчення строку, про який сторони заявили у клопотанні (п. 4 ч. 1 статті 156 КАС), але у цьому випадку строк визначається самими сто ронами і може бути подовжений, якщо їм це потрібно. Суд зо бов’язаний задовольнити клопотання сторін з цього приводу. Крім того, по требує з’ясування зміст поняття “термін”, що застосовано у п. 4 ч. 2 цієї статті. Крім зазначеної норми, Кодекс біль ше не містить поняття “термін” відносно відтинку часу. У цьому випадку, ґрунтуючись на нормі ч. 3 ст. 251 ЦК України, відпо відно до якої терміни можуть визначатися, зокрема, рішенням суду, поняття “термін” треба розуміти відповідно до ч. 2 ст. 251 ЦК України як певний момент у часі, з настанням якого пов’я зана дія чи подія, яка має юридичне значення. Тобто, зупиняю чи провадження у справі на підставі п. 4 ч. 2 статті 156 КАС, суд в ухвалі повинен встановити не певний період у часі, на який зупиняється провадження у справі, а вказати на обставину, до настання якої зупиняється провадження у спра ві. Зупинення провадження в адміністративній справі зупиняє перебіг усіх процесуальних строків у цій справі (ч. 10 ст. 103 КАС України). Про зупинення провадження у справі суд поста новляє ухвалу, яка може бути оскаржена.
Залежно від характеру обставин розрізняють два види зупинення провадження у справі: обов’язкове – за наявності обставин, вичерпний перелік яких наведений у ч. 1 статті 156 КАС, і факультативне – за наявності обставин, наведе них у ч. 2 цієї статті, перелік яких не є вичерп ним.
Частина 5 статті 156 КАС регламентує порядок по новлення провадження у справі, яке можливе при відпаданні обставин, які були підставою для зупинення провадження у справі, і здійснюється за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або за ініціативою суду. Крім того, суд поновлює про вадження у справі за клопотанням однієї сторони у разі неви конання умов примирення іншою стороною.
Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу. З дня поновлення провадження у справі перебіг проце суальних строків продовжується. Провадження у справі продов жується зі стадії, на якій воно було зупинено.
Закриття провадження у справі. Суд закриває провадження у справі у випадках, що пере лічені у ч. 1 статті 157 КАС. Якщо провадження у справі закривається у зв’язку з тим, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, суд повинен роз’яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду відне сено розгляд таких справ. Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу. Ухвала суду про закриття проваджен ня у справі може бути оскаржена.
Процесуальними наслідками закриття провадження у справі виступає неможливість повторного звернення з тією са мою позовною заявою (тобто з тотожнім позовом – між тими самими сторонами, про той же предмет і з тих же підстав).
Закрите провадження у справі, якщо сторони досягли примирення, може бути поновлене судом у разі невиконання умов примирення однією із сторін за клопотанням іншої сторо ни.
Судові рішення. Судове рішення, яким суд вирішує спір по суті, викладається у формі постанови.
Судове рішення, яким суд зупиняє чи закриває провадження у справі, залишає позовну заяву без розгляду або приймає рішення щодо інших процесуальних дій, клопотань, викладається у формі ухвали.
Судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Суд приймає постанову іменем України негайно після закінчення судового розгляду.
Постанова приймається, складається і підписується в нарадчій кімнаті складом суду, який розглянув справу.
У виняткових випадках залежно від складності справи складення постанови у повному обсязі може бути відкладено на строк не більше ніж п’ять днів з дня закінчення розгляду справи. При цьому вступна та резолютивна частини постанови підписуються всім складом суду, проголошуються в тому самому засіданні, в якому закінчився розгляд справи, і приєднуються до справи. Окремим документом викладаються ухвали з питань, передбачених ст. 160 КАС України.
Ухвали, які викладаються окремим документом, постановля ються в нарадчій кімнаті та підписуються складом суду, який розглядає справу.
Ухвали, постановлені без виходу до нарадчої кімнати, зано сяться секретарем судового засідання у журнал судового засідання.
Ухвали, постановлені в судовому засіданні, проголошуються негайно після їх постановлення.
Під час прийняття постанови суд вирішує:
1) чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження;
3) яку правову норму належить застосувати до цих правовід носин;
4) чи належить задовольнити позовні вимоги або відмовити в їх задоволенні;
5) як розподілити між сторонами судові витрати;
6) чи є підстави допустити негайне виконання постанови;
7) чи є підстави для скасування заходів забезпечення адміні стративного позову.
При вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміні стра тивний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову з підстав, визначених ст. 162 КАС України. Зміст постанови передбачено ст. 163 КАС України, а зміст ухвали – ст. 165 КАС України.
Суд до закінчення судового розгляду справи може прийняти постанову щодо частини позовних вимог за клопотанням особи, яка бере участь у справі, якщо з’ясовані судом обставини дають можливість без шкоди для справи вирішити частину позовних вимог. Постанова щодо частини позовних вимог може бути оскаржена у загальному порядку.
В ухвалі, яку суд постановляє без виходу до нарадчої кімнати, оголошуються висновок суду та мотиви, з яких суд дійшов такого висновку.
Суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб’єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. Про вжиті заходи суд повідомляється не пізніше одного місяця після надходження окремої ухвали.
У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.
Окрема ухвала може бути оскаржена особами, інтересів яких вона стосується.
Судове рішення проголошується прилюдно негайно після виходу суду з нарадчої кімнати. Головуючий у судовому засіданні роз’яснює зміст рішення, порядок і строк його оскарження.
Особи, які беруть участь у справі, можуть отримати в суді копію постанови чи ухвали суду.
Копія судового рішення не пізніше наступного дня після ухвалення надсилається особі, яка бере участь у справі, але не була присутня в судовому засіданні. Якщо копія рішення надіслана представникові, то вважається, що вона надіслана й особі, яку вона представляє.
У разі проголошення в судовому засіданні тільки вступної та резолютивної частин постанови суд повідомляє час виготовлення постанови суду в повному обсязі.
Суд, що ухвалив судове рішення, може за заявою особи, яка брала участь у справі, чи з власної ініціативи прийняти додаткову постанову чи постановити додаткову ухвалу у випадках, якщо:
1) щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, чи одного з клопотань не ухвалено рішення;
2) суд, вирішивши питання про право, не визначив способу виконання судового рішення;
3) судом не вирішено питання про судові витрати.
Питання про ухвалення додаткового судового рішення може бути заявлено до закінчення строку на виконання судового рішення.
Суд ухвалює додаткове судове рішення після розгляду питання в судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду питання.
Про відмову в ухваленні додаткового рішення суд постановляє ухвалу.
Додаткове судове рішення або ухвала суду про відмову в ухваленні додаткового судового рішення можуть бути оскаржені.
Суд може з власної ініціативи або за заявою особи, що брала участь у справі, чи іншої заінтересованої особи виправити допущені в судовому рішенні цього суду описки, очевидні арифметичні помилки незалежно від того, набрало судове рішення законної сили чи ні.
Питання про внесення виправлень суд вирішує в судовому засіданні. Особи, які беруть участь у справі, повідомляються про дату, час і місце засідання. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду питання про внесення виправлень.
Ухвалу суду про внесення виправлень у судове рішення чи відмову у внесенні виправлень може бути оскаржено.
Якщо судове рішення є незрозумілим, суд, який його ухвалив, за заявою осіб, які беруть участь у справі, або державного виконавця ухвалою роз’яснює своє рішення, не змінюючи при цьому його змісту. Подання заяви про роз’яснення судового рішення допускається, якщо воно ще не виконано або не закінчився строк, протягом якого судове рішення може бути подане для примусового виконання.
Суд розглядає заяву про роз’яснення судового рішення протягом десяти днів із повідомленням заявника (особи, яка бере участь у справі, державного виконавця, які звернулися із заявою про роз’яс нен ня судового рішення) та осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розглядові заяви про роз’яснення рішення.
Подання заяви про роз’яснення судового рішення зупиняє перебіг строку, протягом якого судове рішення може бути подане для примусового виконання.
Копія ухвали про роз’яснення судового рішення не пізніше наступного дня після її постановлення надсилається особам, які беруть участь у справі, а також заявнику, які не були присутні у судовому засіданні.
3.12. Особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ
Спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. В Україні відповідно до статті 124 Конституції юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Стаття 55 Конституції гарантує кожному право на захист своїх прав і свобод у суді, а також на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Крім того, частина друга статті 3 Конституції передбачає відповідальність дер жави перед людиною за свою діяльність. Відповідно до частини пер шої статті 8 Конституції в Україні визнається і діє принцип верховен ства права, який у контексті адміністративної юстиції щонайменше вимагає визнання і втілення у життя таких вимог:
усі особи, фізичні чи юридичні, рівні у своїх правах;
кожен повинен мати змогу ознайомитися зі своїми правами та обов’язками, встановленими законом;
дотримання законів повинно контролюватися судами, що є неза лежними у своїй діяльності;
рішення судів повинні виконуватися.
Стаття 56 Конституції України гарантує кожному “право на від шкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядуван ня матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішення ми, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місце вого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень”.
Насамперед на реалізацію зазначених вимог Конституції спря мована система адміністративної юстиції. До юрисдикції адмі ністра тивних судів віднесено розгляд і вирішення спорів фізичних чи юри дичних осіб з суб’єктом владних повноважень, у яких вони вважа ють, що суб’єкт владних повноважень своїм рішенням, діями чи бездіяльністю порушив їхні права, свободи чи інтереси.
Особливості розгляду окремих категорій адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів влад них повноважень. КАС встановлює особливості провадження в окре мих категоріях адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, а саме – у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби, щодо оскарження рішень, дій, бездіяльності, що обмежують реалізацію права на мирні зібрання.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів встановлені статтею 171 КАС. Відпо відно до частини другої цієї статті право оскаржити нормативно-правовий акт має особа, щодо якої застосовано цей акт, а також особа, яка є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Кодекс також встановлює коло суб’єктів владних повноважень, чиї рішення, прийняті у формі нормативно-правових актів, можуть оскаржуватися до адміністративного суду. Окремим пунктом у Кодексі перелічені акти, які можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді а саме: постанови та розпоряджен ня Кабінету Міністрів України, постанови Верховної Ради Автоном ної Республіки Крим. У КАС наголошено, що ці нормативно-правові акти можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді лише на предмет їх законності, не включаючи сюди питання конституційності. Поняття законності тут необхідно розуміти трохи ширше, ніж відповідність закону. Сюди необхідно включати також відповід ність міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України. Адже, згідно зі статтею 9 КАС, якщо та ким міжнародним договором встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного дого вору.
Такий же підхід повинен застосовуватися для оцінювання законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили ін ших категорій підзаконних нормативно-правових актів, серед яких нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування тощо.
Справи щодо законності постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; актів Вищої ради юстиції; дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції; рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфіка цій ної комісії суддів України оскаржують ся до Вищого адміністратив ного суду України. Для цього там створюється окрема палата.
Про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен опублі кувати оголошення у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, щоб кожна заінтересована особа могла, при бажанні, вступити у справу. Оголошення повинно містити вимоги по зивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення повинно бути опубліковано не пізніш як за сім днів до су дового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважа ється, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Якщо такі особи не вступили у справу, вони позбавляються можливості оскаржувати судове рішення у ній.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів повинна бути вирішена протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. І лише у виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою має право продовжити розгляд справи, але не більш як на один місяць.
Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повніс тю або в окремій його частині. Варто звернути увагу на те, що частина дев’ята статті 171 КАС уповноважує суд здійснювати при потребі так званий “непрямий” контроль. Так, якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідпо відність правовому акту вищої юридичної сили інших правових ак тів чи їхніх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито про вадження в адміністративній справі та які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їхні окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили. Йдеться як про нормативно-правові акти, так і про правові акти індивідуальної дії.
У резолютивній частині постанови суду у такій справі зазнача єть ся про визнання нормативно-правового акта або його окремих поло жень незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання їх нечинними (правовий акт індивідуальної дії скасовується). Також суд повинен визначити на слідки такої постанови: чи зберігаються правовідносини, що виникли на підставі нормативно-правового акта, або чи потрібно і в який спо сіб повернути його виконання. Суд обов’язково повинен визначити, з якого моменту правовий акт вважається нечинним – з моменту ви дання чи з моменту набрання постановою суду законної сили.
Критерієм для визначення моменту, з якого правовий акт доціль но визнавати нечинним, може стати поділ протиправних актів на ні кчемні і заперечні.
Нікчемним буде той акт, який для звичайної розумної людини без юридичної освіти є вочевидь протиправним. До нікчемних актів можна віднести, наприклад, рішення міської ради про стягнення одномісячного заробітку усіх працюючих громадян міста до якогось бла годійного фонду. Для всіх очевидним є протиправність цього рішен ня, яке грубо порушує право кожного громадянина на оплату праці. Тому адміністративний суд, констатувавши протиправність рішення міської ради, повинен визнати його нечинним з моменту прийняття, і зобов’язати благодійний фонд повернути гроші, які були призначені для оплати праці.
Заперечним можна назвати акт, відповідність якого нормам пра ва вищої юридичної сили у звичайної розумної людини без юридич ної освіти викликає сумніви, а може й не викликати таких. Для при кладу, до заперечних можна віднести правовий акт, що виданий на підставі норми права, яка допускає неоднозначне тлумачення, зміст якого відповідає одному з варіантів тлумачення, але суперечить іншо му. Остаточне рішення про те, чи відповідає нормі права такий акт, – за адміністративним судом. У цьому випадку, виходячи з принци пу правової визначеності і з необхідності забезпечити стабільність у суспільних відносинах, потрібно надати захист правовідносинам, що склалися на підставі заперечного акта, оскільки не кожен учасник цих відносин міг здогадатися про протиправність акта. Відносини, які виникли на підставі цього акта (наприклад, укладені договори) до визнання його протиправним, можуть зберігатися. Тому результатом розгляду справи про заперечний акт може бути визнання його проти правним і нечинним з моменту набрання законної сили постановою суду. Також може бути вирішено питання про відшкодування шкоди, завданої позивачу дією такого акта.
Адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами протягом п’яти днів з дня відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити розгляд справи, але не більш як на п’ять днів. Рішення місцевого загального суду як адміністративного суду у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності є остаточним і оскарженню не підлягає.
Особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби визначено статтею 181 КАС. Йдеться про оскарження рішень, дій або бездіяльності, що не пов’язані із виконанням судових рішень у цивільних (госпо дарських) справах, адже виконання судових рішень у цивільних (господарських) справах контролюється судом в порядку, встановленому цивільним (господарським) судочинством.
Право звернутися до адміністративного суду із позовом у таких адміністративних справах мають учасники виконавчого провад ження (крім державного виконавця) та особи, які залучаються до прове дення виконавчих дій, якщо вони вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю державного виконавця чи іншої посадової особи дер жавної виконавчої служби порушено їхні права, свободи чи інтереси. Відповідачем у справі щодо рішень, дій або бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби є відповідний орган державної виконавчої служби.
КАС встановлено скорочені строки для подання адміністра тивно го позову та розгляду справи щодо оскарження рішень, дій або безді яльності державної виконавчої служби, щоб судове оскарження не за тягувало самого процесу виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), що підлягають примусовому вико нанню. Так, адміністративний позов може бути подано до суду у десятиден ний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів, а якщо оскар жується поста нова про відкладення провадження виконавчих дій, – у триденний строк з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи інтересів. Про подання позову суд повідо мляє відповідача не пізніше ніж наступного дня після відкриття про вадження у справі.
Адміністративна справа повинна бути розглянута і вирішена про тягом десяти днів після відкриття провадження у справі.
Особливості провадження у справах за адміністративними по зовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання передбачені статтею 183 КАС. Стаття 39 Конституції України гаран тує громадянам право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи, демонстрації. Подати адміністра тивний позов про усунення обмежень у реалізації цього права може організатор (органі затори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зі брань у разі, якщо, на думку позивача, суб’єкт владних повноважень створює перешкоди для проведення таких заходів. Позов подається до адміністративного суду за місцем проведення мирних зібрань. Відповідачем може бути орган виконавчої влади або орган місцевого са моврядування, що були належним чином повідомлені про проведен ня таких заходів.
Про відкриття провадження у справі, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє сторони. Адміністративна справа про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання повинна бути розглянута судом протягом трьох днів після відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів або у день їх проведення – невідкладно.
Постанова суду в адміністративній справі про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання виконується негайно.
Спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Другою категорією справ, віднесених до адміністративної юрис дикції, є спори, що виникають з відносин публічної служби, – щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнен ня з публічної служби.
Поняття публічної служби у КАС розкривається через перелік різновидів цієї служби. Так під публічною службою розуміється “ді яльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в ор ганах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого само врядування” (пункт 15 статті 3 КАС).
Слід зазначити, що у КАС йдеться лише про державні політичні посади, оскільки політичними можуть вважатися, наприклад, і по сади керівників політичних партій тощо.
Професійна діяльність суддів і прокурорів визначається, насам перед, відповідними статусними законами – Законами України “Про судоустрій та статус суддів” і “Про прокуратуру”.
Військова служба у Збройних силах України та інших військо вих формуваннях є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров’я і віком громадян України, пов’язаній з захистом Вітчизни.
Альтернативна служба є службою, яка запроваджується замість проходження строкової військової служби і має на меті виконання обов’язку перед суспільством.
Дипломатична служба – це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнарод них відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.
До публічної служби відноситься й будь-яка інша державна служба, що у найзагальнішому вигляді визначається як професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апа раті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одер жують заробітну плату за рахунок державних коштів. Це служба в апараті Верховної Ради України, Секретаріаті Президента України, в органах виконавчої влади, інших державних органах, апаратах судів тощо.
Визначення служби в органах влади Автономної Республіки Крим у законодавстві відсутнє. Під службою в органах влади Автономної Республіки Крим пропонуємо розуміти діяльність осіб, які займають посади у Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствах та республіканських комітетах Автономної Республіки Крим, інших органах влади Авто номної Республіки Крим та їх апараті і одержують заробітну плату за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим. Такою служ бою доцільно визнавати і діяльність депутатів Верховної Ради Авто номної Республіки Крим.
Служба в органах місцевого самоврядування – це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Для цілей КАС до служби в органах місцевого самоврядування слід відносити також діяльність депутатів місцевих рад, статус яких ви значається Законом України “Про статус депутатів місцевих рад” від 11 липня 2002 року.
Одне з основних завдань адміністративного суду у вирішенні спо рів, що виникають з відносин публічної служби, – це захист гаранто ваного частиною другою статті 38 Конституції права рівного доступу громадян до державної служби, а також до служби в органах місце вого самоврядування. Відокремлення відносин публічної служби від трудових відносин, а отже, виведення їх з-під юрисдикції загальних судів пояснюється тим, що вони становлять предмет конституційного та адміністративного права.
Трудове законодавство може застосовуватися до відносин публіч ної служби лише субсидіарно, – якщо відсутні відповідні положення у конституційному та адміністративному законодавстві. Відносинам публічної служби у більшості випадків не властиве договірне регулю вання умов праці, що характерне для трудового права. Службові від носини регулюються на рівні законодавства в централізованому по рядку. У них немає трудового договору як підстави для виникнення трудових відносин, оскільки умови служби чітко визначені законо давством, а тому відсутня сфера для домовленостей.
Спори у відносинах публічної служби можливі різноманітні: вони можуть стосуватися прийняття на публічну службу, оплати пра ці службовця, притягнення його до дисциплінарної відповідальності, надання відпустки, кваліфікаційної атестації, переведення на іншу посаду, звільнення з посади, призначення та виплати пенсії тощо.
Позивачем у спорах, пов’язаних з відносинами публічної служби, як правило, є особа, що перебуває на публічній службі і яка вважає, що органом, з яким вона перебуває у відносинах публічної служби, порушено її права, свободи чи інтереси у цій сфері. В окремих випад ках позивачем можуть бути й інші особи, наприклад, громадяни, які претендували на посаду відповідного службовця, але не були при значені на неї; особи, звільнені з публічної служби.
Відповідачем у таких спорах є орган, з яким службовець перебу ває у відносинах публічної служби. Третьою особою без самостійних вимог на стороні відповідача може бути залучена посадова особа, яка безпосередньо і одноосібно прийняла рішення щодо публічної служ би позивача, адже до неї згодом може бути подано регресний позов, якщо суд ухвалить постанову на користь відповідача.
Є категорії спорів, де, навпаки, позивачем буде суб’єкт владних повноважень, а відповідачем – особа, яка перебуває на публічній службі. Це насамперед справи про припинення повноважень поса дової особи у разі порушення нею вимог несумісності, встановлених Конституцією та законами України. Такі справи розглядаються су дом лише у випадках, визначених Конституцією чи законом. Завдан ня суду у таких справах – перевірити наявність обставин, що є підста вою для дострокового припинення повноважень посадової особи, щоб не допустити свавільного припинення повноважень.
Статтею 180 КАС визначено декілька особливостей провад ження у справі про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісності. З адміні стративним позовом у такій справі має право звернутися лише Голова Верховної Ради України, Перший заступник або заступник Голови Верховної Ради України. Справу про дострокове припинення повно важень народного депутата України розглядає Вищий адміні стра тивний суд України, протягом семи днів після відкриття провад ження. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені про розгляд справи, не перешкоджає її розгляду. Судові виклики або су дові повідомлення у такій справі можуть здійснюватися телеграмою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефоном або й через друкований засіб масової інформації. Постанова суду про припинення повно ва жень посадової особи у разі порушення нею вимог щодо несумісності виконується негайно і оскарженню не підлягає.
У справах, що виникають з відносин публічної служби, негайно повинні виконуватися також постанови суду про поновлення на посаді, про присудження виплати заробітної плати, іншого грошового утримання, виплати пенсій, інших періодичних платежів з Держав ного бюджету України або позабюджетних державних фондів (у меж ах суми стягнення за один місяць). За заявою осіб, які беруть участь у справі, або з власної ініціативи суд може звернути до негайного вико нання постанову про присудження виплати заробітної плати, іншого грошового утримання, виплати пенсій, інших періодичних платежів з Державного бюджету України або позабюджетних державних фон дів у повному обсязі.
Особливістю таких справ є також те, що за загальним правилом поворот виконання скасованої постанови суду про присудження виплати заробітної плати чи іншого грошового утримання, про прису дження виплати пенсій чи інших періодичних платежів з Державного бюджету України або позабюджетних державних фондів у відносинах публічної служби не допускається. Поворот таких постанов допуска ється лише у разі, якщо скасована постанова була обґрунтована на по відомлених позивачем завідомо неправдивих відомостях або поданих ним підроблених документах (стаття 266 КАС).
Спори за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень до фізичних чи юридичних осіб. Завданням адміністративних судів, як уже говорилося, є захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Однак, статтею 50 КАС визначено категорію справ за якими позивачем може бути суб’єкт владних повноважень. Такими є справи:
про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї ді яльності об’єднання громадян;
про примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян;
про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;
про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
інші справи у випадках, встановлених законом.
Відповідачами у них можуть бути гро мадянин України, іноземець чи особа без громадянства, об’єднання громадян, юридична особа, які у цих правовідносинах не є суб’єктами владних повноважень.
Прикладом “інших справ у випадках, встановлених законом” можуть бути справи про припинення юридичної особи чи припинення підприємницької діяльності фізичної особи – підприємця, наприклад, у разі провадження ними діяльності, що заборонена законом; справи про визнання протиправними актів підприємств, інших суб’єктів господа рювання, які обмежують права територіальних громад, повнова ження органів місцевого самоврядування, за позовом органу чи по садової особи місцевого самоврядування тощо.
Статтею 182 КАС визначено особливості розгляду справ за адмі ністративним позовом органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про обмеження щодо реалізації права на мирні зі брання. Обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання можуть полягати у забороні проводити збори, мітинги, походи, демонстрації тощо, у забороні проводити ці заходи у певному місці чи у певний час, у визначенні маршруту та ін. У разі необхідності встановити обмежен ня у реалізації права на мирні зібрання позивач повинен звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням з відповідною позовною заявою негайно після одержання повідомлення про проведення мирних зібрань.
Про відкриття провадження у справі, дату, час та місце розгляду справи суд негайно повідомляє позивача та організатора (організато рів) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань. Позовна заява, яка надійшла в день проведення мирного зібрання або після цього, залишається без розгляду.
Адміністративна справа щодо обмеження права на мирні зібран ня повинна бути розглянута і вирішена судом у триденний строк піс ля відкриття провадження, а в разі відкриття провадження менш як за три дні до проведення відповідних заходів – невідкладно. У зв’язку зі скороченими строками розгляду допустимо здійснювати судовий виклик або судове повідомлення телеграмою, факсимільним по відо мленням (факсом, телефаксом), електронною поштою, телефо ном.
Вимоги позивача можуть бути задоволені лише в інтересах націо нальної безпеки та громадського порядку у разі, якщо суд визнає, що проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших зібрань може створити реальну небезпеку заворушень чи злочинів, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У постанові суду обов’язково повинен бути зазначений спосіб обмеження щодо ре алізації права на мирні зібрання. Постанова про обмеження права на мирні зібрання виконується негайно.
До спорів, по яких позивачем може бути суб’єкт владних повноважень відносяться спори про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності(ст. 183-1 КАС України).
Право звернутися з адміністративним позовом по названому спору мають органи виконавчої влади та органи місцевого само врядування, які відповідно до закону можуть викуповувати ці об’єкти для суспільних потреб. Такі справи розглядаються та вирішуються апеляційним адміністративним судом за місцем розташування нерухомого майна, що підлягає примусовому відчуженню. Позовна заява подається до адміністративного суду без сплати судового збору. Суд вирішує адміністративні ці справи протягом двох місяців з дня надходження позовної заяви. Судом апеляційної інстанції у таких справах є Вищий адміністративний суд України.
Виборчі спори. Термін “виборчі спори” вживається для позначення як спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом, так і спорів щодо правовідносин, пов’язаних з процесом референдуму. Такі спори за своєю правовою природою є консти туційно-правовими, оскільки законодавство про вибори і референдум належить до консти туційного права.
Положення КАС про порядок вирішення виборчих спорів виписувалися таким чином, щоб відповідати відповідному матері альному праву. На жаль, законодавство про вибори і референдум дуже дина мічне. Тому, застосовуючи процесуальні норми, суд повинен врахову вати вимоги матеріального законодавства. Адже практика законотворення показує, що зміни до процесуального законодавства завжди відстають від змін у матеріальному праві. Однак, виходячи з того, що адміністративний процес не може регулюватися іншими законами, крім КАС, порядок звернення до адміністративного суду і розгляду та вирішення адміністративним судом виборчих спорів не може встановлюватися законодавством про вибори і референдум. Це означає, що процесуальні інститути матеріальним законодав ством не можна змінити без внесення змін до процесуального закону.
Але з урахуванням вимог матеріального законодавства можуть коригуватися, наприклад, положення Кодексу про те, хто має право на звернення до адміністративного суду у тому чи іншому виборчому спорі. Тобто, якщо відбудуться зміни у суб’єктному складі учас ників виборчого процесу чи процесу референдуму, але відповідних змін одночасно не буде внесено до КАС, суд може надати розширене або звужене тлумачення положень Кодексу з урахуванням розвитку матеріального права. Так само можуть коригуватися назви виборчих комісій, комісій з референдуму тощо.
У КАС визначаються особливості розгляду і вирішення таких справ:
щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комі сій, комісій з референдуму, членів цих комісій (стаття 172);
щодо уточнення списку виборців (стаття 173);
щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових і та службових осіб, творчих працівників засобів масової інфор мації, що порушують законодавство про вибори та референдум (стаття 174);
щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх до вірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповно важених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референ думу, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу (стаття 175);
щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента Украї ни (стаття 176), якщо Законом України “Про вибори Президента України” встановлено судовий порядок скасування реєстрації канди дата на пост Президента України.
Підсудність виборчих спорів має свої особливості, адже вона по винна забезпечити максимальну незалежність суду від політичного впливу.
Тому деякі категорії виборчих спорів віднесено до підсудності Ви щого адміністративного суду України. Він вирішує справи стосовно:
оскарження рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму.
Окружним адміністративним судам підсудні виборчі спори щодо:
оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчої комісії Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських (в тому числі міст Київ та Севастополь), районних у містах виборчих комісій щодо підготовки та проведення місцевих виборів; окружних виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України; обласних комісій з референдуму і комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених комісій;
оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, їхніх посадових чи службових осіб, що порушують за коно давство про вибори та референдум, – за місцем проживан ня (перебування, знаходження) позивача, а якщо оскаржується норматив но-правовий акт – за місцезнаходженням відповідного органу;
оскарження дій чи бездіяльності кандидатів у народні депута ти, у депутати обласних, районних, районних у місті рад, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місце вих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповно важених осіб, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу, що пору шують законодавство про вибори та референ дум, – за місцем вчинення дії.
Київському апеляційному адміністративному суду підсудні виборчі спори щодо:
оскарження рішень, дій або бездіяльності Центральної вибор чої комісії, члена цієї комісії (крім рішень, дій або бездіяльності, що стосуються встановлення нею результатів виборів чи всеукраїн ського референдуму);
щодо оскарження дій кандидата на пост Прези дента України, довірених осіб ініціативних груп всеукраїнського референдуму, інших суб’єктів ініціювання всеукраїнського референдуму, що порушують законодавство про вибори чи референдум.
Місцевим загальним судам (міським, районним, районним у міс тах, міськрайонним судам) як адміністративним судам підсудні ви борчі спори щодо:
оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій (крім тих рішень, дій чи бездіяльності, які оскаржуються до Вищого адміністративного суду України або окружних адміністративних судів) – за місцезна ход жен ням відповідної комісії;
уточнення списку виборців – за місцезнаходженням відповід ної комісії;
оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого само врядування, їхніх посадових та службових осіб, що порушують законодавство про вибори та референдум, – за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача, а якщо оскаржується норма тивно-правовий акт – за місцезнаходженням відповідного органу;
оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, що порушують зако но давство про вибори та референдум, – за їхнім місце знаход женням;
оскарження дії чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної, міської ради, що порушують законодавство про вибо ри та референдум, – за місцем вчинення дії чи місцем, де ця дія повинна бути вчинена.
Склад осіб, які беруть участь у справі, у виборчих спорах також має свої особливості. Хто може бути сторонами у таких спорах, на ведено у таблиці.
Категорія виборчого спору
Позивач
Відповідач
1
2
Оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій
Виборець, інший суб’єкт відповід ного виборчого процесу (крім ви бор чої комісії), а також ініціативна група референдуму, інші суб’єкти ініціювання референдуму
Виборча комісія, комісія з референдуму, члени цих комісій
Уточнення списку виборців
Виборець
Виборча комісія, комісія з рефе рен думу, члени цих комісій
Оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, під приємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації
Виборець, виборча комісія, кан ди дат, партія (блок), місцева організація партії (блок місцевих організацій партій), які є суб’єк та ми відповідного виборчого про це су, комісія з референдуму, ініціа тивна група референдуму, інший суб’єкт ініціювання рефе рен думу
Орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, засіб масової інформації, під приємство, установа, організація, їхня посадо ва чи службова особа, творчий працівник засобу масової інформації
Оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організа цій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціатив них груп референдуму, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу
Виборець, кандидат, партія (блок), місцева організація партії (блок місцевих організацій партій), які є суб’єктами відповідного вибор чо го процесу, ініціативна група рефе рен думу, інший суб’єкт ініціюван ня референдуму
Кандидат, його довірена особа, партія (блок), місцева організація партії (блоку місцевих організацій партій), їхня посадова особа чи уповноважена особа, ініціативна група референдуму, інший суб’єкт ініціювання рефе рендуму, офіцій ний спостерігач від суб’єкта ви бор чого процесу
1
2
Скасування реєстрації кандидата на пост Президента України
Центральна виборча комісія
Кандидат на пост Президента України
Виборець, тобто кожна особа, яка має право голосу у відповідних виборах або референдумі, може оскаржити рішення, дію чи бездіяль ність відповідного суб’єкта, якщо таке рішення, дія чи бездіяльність порушує виборчі права або інтереси щодо участі у виборчому процесі чи процесі референдуму його особисто. Це означає, зокрема, що виборець не може обґрунтовувати свій позов тим, що внаслідок порушення прав кандидата, за якого він готовий віддати свій голос, обмежується право виборця вільно обирати тощо. Виборець повинен довести, що порушено саме його права та інтереси безпосередньо. І лише у справах щодо уточнення списку виборців позов може подати кожен, хто має право голосу на відповідних виборах або референдумі, навіть позов про включення або виключення зі списку інших осіб.
Загальні правила про представництво доповнюються у виборчих спорах додатковими положеннями. Так, без додаткового уповно важення представником кандидата у справах, пов’язаних з вибор чим процесом, може бути особа, яка відповідно до закону про вибо ри зареєстрована як уповноважений представник або довірена особа кандидата. Так само особа, яка відповідно до закону про вибори чи референдум зареєстрована як уповноважена особа (представник) пар тії (блоку), місцевої організації партій (блоку місцевих організацій партій), ініціативної групи референдуму, може бути представником відповідної партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місце вих організацій партій), ініціативної групи референдуму у справах, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму. Доку ментом, що підтверджує повноваження таких представників, є відповідне посвідчення, видане в порядку, встановленому законом про вибори чи референдум (стаття 178 КАС).
Виходячи з швидкоплинності виборчого процесу та процесу рефе рендуму, встановлено скорочені строки для звернення з адміністра тивним позовом у виборчих справах, а також скорочені строки для розгляду і вирішення таких спорів.
Звернення з позовною заявою щодо рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій (стаття 172), щодо рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, під приємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, що порушують за конодавство про вибори та референдум (стаття 174), а також щодо дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референду му, інших суб’єктів ініціювання референдуму, офіційних спостері гачів від суб’єктів виборчого процесу (стаття 175) можливе протягом п’яти днів з дня прийняття рішення, вчинення дії або допущення бездіяльності. Днем допущення бездіяльності вважається останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або при йнято рішення.
Позовну заяву щодо рішень, дій чи бездіяльності, що мали міс це до дня голосування, може бути подано до адміністративного суду протягом п’яти днів, але не пізніше двадцять четвертої години дня, що передує дню голосування. Таке обмеження встановлено, виходячи з того, що якщо заяву буде подано пізніше, то суд уже не встигне сво єчасно поновити права особи. Крім того, неправильно, якби суд ухва лював рішення, внаслідок якого змінилися б процедури голосування уже під час самого проведення голосування.
Скорочений строк встановлено також для подання позовної заяви щодо рішень, дій чи бездіяльності дільничної виборчої комісії, діль ничної комісії з референдуму, членів цих комісій, що мали місце у день голосування, під час підрахунку голосів та встановлення резуль татів голосування на дільниці. Таку позовну заяву може бути пода но до адміністративного суду протягом двох днів з дня прийняття рі шення, вчинення дії або допущення бездіяльності. Скорочений строк тут обумовлено тим, що від встановлення результатів голосування на дільниці залежать результати голосування в межах територіально го виборчого округу, тому для своєчасного їх встановлення важливо якнайшвидше одержати усі судові рішення стосовно голосування на дільницях в межах відповідного територіального виборчого округу.
Позовну заяву про уточнення списку виборців може бути подано не пізніш як за два дні до дня голосування. Це обумовлено тим, що після цього зміни до списку виборців вносити не можна.
Позовну заяву про скасування реєстрації кандидата на пост Пре зидента України може бути подано Центральною виборчою комісією протягом трьох днів після виявлення підстав для скасування реєстра ції кандидата на пост Президента України, встановлених Законом України “Про вибори Президента України”.
Днем подання позовної заяви у виборчому спорі є день її надхо дження до відповідного адміністративного суду. Якщо позовну заяву подано несвоєчасно, суд залишає її без розгляду.
При поданні позовної заяви щодо рішення, дії чи бездіяльності виборчої комісії, комісії з референдуму або члена відповідної комісії сплачувати судовий збір не обов’язково. Така особливість обумовлена насамперед тим, що сплата судового збору вимагає часу. А у вибор чих спорах, особливо напередодні виборів, для суб’єктів виборчого процесу цінною є кожна хвилина. Крім того, у вихідні дні банківські відділення можуть не працювати. Вимога ж про сплату судового збору при зверненні до суду перешкоджала б доступу до пра восуддя у виборчих спорах.
Якщо судовий збір на момент вирішення справи не було сплаче но, суд одночасно повинен вирішити питання про стягнення судового збору відповідно до загальних правил розподілу судових витрат.
У справах щодо уточнення списку виборців судовий збір не спла чується.
Про надходження позовної заяви та відкриття провадження у справі щодо рішення, дій чи бездіяльності виборчої комісії чи комісії з референдуму, члена цієї комісії суд повинен невідкладно по відомити відповідну виборчу комісію або комісію з референдуму та комісію вищого рівня. Таке повідомлення необхідне, по-перше, для того, щоб відповідна комісія змогла забезпечити свою участь у справі, а по-друге, щоб ця комісія або комісія вищого рівня зупинила розгляд скарги, аналогічної адміністративному позову, до вирішення справи судом, якщо така скарга надійшла.
Склад суду у виборчих спорах визначається за загальними пра вилами, але є й деякі особливості. Так, якщо у справі оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність виборчої комісії чи комісії з референдуму, члена цієї комісії, то така справа розглядається і вирішується в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів. Вищий адміністративний суд справи щодо встановлення Централь ною виборчою комісією результатів виборів чи референдуму, а також щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України розглядає й вирішує колегією у складі не менше п’яти суддів.
Строк розгляду і вирішення виборчих спорів у порівнянні із за гальним скорочений. Так, справи щодо уточнення списку виборців повинні бути вирішені у дводенний строк після надходження позо вної заяви, але не пізніше ніж за два дні до дня голосування, а якщо позовна заява надійшла за два дні до дня голосування, – невідкладно. У триденний строк після надходження позовної заяви має бути ви рішена справа щодо скасування реєстрації кандидата на пост Прези дента України.
Справи з усіх інших категорій виборчих спорів вирішуються у п’ятиденний строк після надходження позовної заяви. Адміністра тивні справи за позовними заявами, що надійшли до дня голосуван ня, вирішуються судом у п’ятиденний строк, але не пізніше ніж за дві години до початку голосування.
Певні особливості має порядок обчислення строків у виборчих спорах. Такі строки обчислюються календарними днями і годинами. При цьому той факт, що кінець строку може припадати на неробочий день, не має ніякого значення. Адже суди під час виборчого процесу організовують свою роботу, у тому числі й у вихідні дні, так, щоб забезпечити своєчасне прийняття і розгляд справ. Останнім днем строку, який має закінчитися з настанням пев ної події (наприклад, голосування), у виборчих спорах вважається день, що передує дню вказаної події. Днем подання позовної заяви, апеляційної скарги є день їх надходження до відповідного суду, неза лежно від дати подання цих документів на пошту.
3.13. Апеляційне провадження
Поняття, завдання та значення апеляційного провадження. Завданням апеляційної інстанції є перегляд за апеляційною скаргою адміністративної справи і судового рішення на предмет правильності встановлення судом першої інстанції обставин у справі та застосування норм права. Таким чином, суд апеляційної інстанції покликаний забезпечити виправлення помилок суду першої інстанції як у питаннях факту (правильність оцінки доказів і встановлення обставин), так і в питаннях права (правильність застосування матері ального і процесуального права).
Адміністративний процес у суді апеляційної інстанції, як і в пер шій інстанції, також можна умовно поділити на стадії:
апеляційне оскарження;
підготовка адміністративної справи до апеляційного розгляду;
апеляційний розгляд;
ухвалення судового рішення.
Предметом апеляційного оскарження є насамперед судові рішення, якими закінчується провадження в суді першої інстанції (як постанови по суті справи, так і ухвали про за лишення адміністра тивного позову без розгляду, про закриття прова дження в адміні стративній справі). У КАС визначено ще низку інших ухвал, що може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції.
Загальним є правило, що в апеляційному порядку може бути оскаржено будь-яку постанову суду, яка не набрала законної сили. Виняток встановлено лише для деяких постанов адміністративного суду у виборчих спорах та спорах, пов’язаних з процесом референду му. Відтягування набрання законної сили останніми шляхом подання апеляції може позбавити сенсу судовий захист у таких адміні стративних справах, оскільки, наприклад, після виборів чи референ думу він виявиться запізнілим.
Право на апеляційне оскарження будь-яких ухвал адміністратив ного суду закладало б можливість зловживати цим правом з метою за тягнути процес – заявляти необґрунтовані клопотання і оскаржувати ухвали про відмову в задоволенні таких клопотань. Тому законодавець обмежив коло ухвал, що може бути оскаржено в апеляційному поряд ку окремо від постанови суду. Згідно з КАС, такими ухвалами є:
серед ухвал, пов’язаних з розглядом справи у першій, інстанції, – ухвали:
щодо передачі адміністративної справи з одного адміні стратив ного суду до іншого;
щодо забезпечення доказів;
про відмову в поновленні чи продовженні пропущеного процесу ального строку;
про залишення позовної заяви без руху;
про повернення позовної заяви;
про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі;
щодо забезпечення адміністративного позову;
про залишення позовної заяви без розгляду;
про зупинення провадження у справі;
про закриття провадження у справі;
а також:
окрема ухвала;
додаткова ухвала (щодо питань, ухвали з яких може бути оскар жено);
серед ухвал, пов’язаних з виконанням судових рішень в адміні стративних справах, – ухвали:
про відмову в ухваленні додаткового судового рішення;
щодо внесення виправлень у судове рішення;
щодо роз’яснення судового рішення;
щодо звернення постанови до негайного виконання;
щодо видачі дубліката виконавчого листа;
щодо поновлення пропущеного строку для пред’явлення вико навчого листа до виконання;
щодо визнання мирової угоди на стадії виконання судового рі шення;
щодо прийняття відмови стягувача від примусового виконан ня;
щодо відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи вста новлення способу і порядку виконання судового рішення;
щодо заміни сторони виконавчого провадження;
щодо повороту виконання судового рішення.
Як постанову, так і ухвалу суду першої інстанції може бути оскаржено повністю (якщо особа вважає всі висновки суду хибними) або частково (якщо особа вважає лише окремі висновки суду непра вильними).
Право на апеляційне оскарження має кожна особа, про чиї права, свободи, інтереси та обов’язки суд вирішив питання. Інакше кажучи, таке право мають:
сторони і треті особи;
особи, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов’язки.
Правом на апеляційне оскарження наділені представники цих осіб. І не обов’язково, щоб цей представник брав участь у справі під час її розгляду судом першої інстанції. Представник, який бере участь в адміністративній справі на основі договору, може оскаржувати судові рішення, якщо таке право обумовлене у виданій йому довіреності.
Усі названі особи мають безпосередню матеріальну і (або) проце суальну заінтересованість у результатах вирішення справи.
У переважній більшості випадків оскаржувати судове рішення буде особа, яка бере участь у справі, якщо результат розгляду її не влаштовує. Однак можливі ситуації, коли судове рішення безпосередньо стосуватиметься інтересів іншої особи, яка не брала участі у справі. Найчастіше вона дізнається про справу уже після ухвалення рішення. В ідеалі суд першої інстанції мав би залучити таку особу або надати їй можливість вступити у справу ще під час розгляду. Однак якщо внаслідок помилки або через відсутність відомостей суд цього не зробив, для захисту своїх інтересів така особа також має право на оскарження судового рішення.
До осіб, які не брали участі у справі, можна віднести і свідка, експерта, спеціаліста, перекладача. Вони також можуть оскаржити судове рішення у частині судових витрат, якщо це стосується їхніх інтересів (ч. 2 статті 98 КАС).
Підставою для оскарження постанови в апеляційному порядку є апеляційна скарга.
Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів, а на ухвалу – протягом п’яти днів з дня її проголошення у визначених КАС України випадках з дня отримання копії постанови, ухвали.
В апеляційній скарзі зазначається, чи бажає особа взяти участь у судовому засіданні суду апеляційної інстанції, чи просить суд роз гля нути справу за її відсутності. Це важливо для того, щоб визначити, у якому провадженні розглядати справу – усному чи письмовому.
Апеляційна скарга подається до відповідного адміністративного суду апеляційної інстанції че рез адміністративний суд першої інстанції, що ухвалив рішення. Це означає, що адресатом вимог апеляційної скарги є адміністративний суд апеляційної інстанції, оскільки він уповноважений їх розгляну ти, однак апеляційна скарга над силається або подається адміністративному суду першої інстанції, щоб він приєднав до них матеріали адміністративної справи. Крім цього, апеляційна скарга є сигналом для того, щоб суд першої інстанції не звернув судове рішення до виконання. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга, подана після закінчення установлених строків, залишається без розгляду, якщо суд апеляційної інстанції за заявою особи, яка її подала, не знайде підстав для поновлення строку, про що постановляється ухвала.
За подання апеляційної скарги сплачується судовий збір. До набрання чинності законом, який регулює порядок сплати і розміри судового збору, розмір судового збору при зверненні до адміністра тивного суду (у тому числі й з апеляційною скаргою) становить 0,2 неоподаткованого мінімуму доходів громадян (підпункт 2 пункту 3 розділу VII “Прикінцеві та перехідні положен ня” КАС).
Суд першої інстанції надсилає скаргу і усі матеріали по справі до адміністратив ного суду апеляційної інстанції через три дні після закінчення строку на подання апеляційної скарги
Якщо після направлення справи до адміністративного суду апе ляційної інстанції надійшли ще апеляційні скарги (наприклад, до ставку кореспонденції було затримано поштою), такі скарги не піз ніше наступного дня після їх надходження направляються до адміні стративного суду апеляційної інстанції.
Адміністративна справа, що надійшла до адміністративного суду апеляційної інстанції, реєструється у день її надходження до адміністративного суду апеляційної інстанції та не пізніше наступного дня передається в поряд ку черговості судді-доповідачу. Суддя-доповідач протягом трьох днів має вирішити питання щодо відкриття апеляційного провадження.
Суддя-доповідач може відмовити у відкритті апеляційного провадження у випадках, передбачених ст. 189 КАС України. Якщо апеляційну скаргу подано без додержання встановлених вимог щодо форми, структури апеляційної скарги та додатків до неї або не сплачено судовий збір суддя-доповідач постановляє ухвалу про залишення скарги без руху. В ухвалі зазначаються недоліки апеля ційної скарги, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків. Якщо недоліки не будуть усунуті у встанов лений строк, суддя-доповідач постановляє ухвалу про повернення апеляцій ної скарги.
За аналогією із процесом у суді першої інстанції суддя-доповідач своєю ухвалою може також повернути апеляційну скаргу
Підготовка адміністративної справи до апеляційного роз гляду. Така підготовка здійснюється суддею-доповідачем протягом десяти днів після відкриття апеляційного провадження. Для цього він пови нен зокрема:
надіслати копії ухвали про відкриття апеляційного провад ження особам, які беруть участь у справі, разом з копією апеляційної скарги, інформацією про їхні права та обов’язки і встановлює строк для подання запере чень на апеляційну скаргу;
запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати нові докази, на які вони посилаються, або витребувати ці докази за клопотанням особи, що подала апеляційну скаргу, або з власної ініціативи;
вирішити інші письмово заявлені клопотання осіб, які беруть участь у справі;
вирішити питання про можливість письмового провадження в суді апеляційної інстанції.
Після проведення підготовчих дій суддя-доповідач призначає справу до апеляційного розгляду.
Апеляційний розгляд. Апеляційний розгляд адміністратив ної справи відбувається в порядку усного (у судовому засіданні) або письмового провадження. Апеляційний розгляд у судовому засіданні здійснюється у складі трьох суддів за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням особливостей, встановлених для апеляційної інстанції. Такі особливості полягають, зокрема, у:
змісті доповіді судді-доповідача – він повідомляє в необхід ному обсязі про зміст судового рішення, що оскаржується, апеляційної скарги та заперечень на неї;
порядку виступу осіб, які беруть участь у справі, для надання пояснень або в судових дебатах – першій надається слово особі, що подала апеляційну скаргу; якщо апеляційні скарги подали обидві сторони, першим дає пояснення позивач; далі слово на дається особам, які приєдналися до апеляційної скарги, а потім – іншим особам, які беруть участь у справі;
наслідках неприбуття у судове засідання осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і міс це апеляційного розгляду – таке неприбуття не перешкоджає розглядові справи, але якщо суд апеляційної інстанції визнав обов’язковою участь в судовому засіданні осіб, які беруть участь у справі, та вони не прибули, суд апеляційної інстанції може від класти апеляційний розгляд справи.
Суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі:
1) відсутності клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю;
2) неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання;
3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які прийняті у порядку скороченого провадження.
Якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу та судове рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги та позовних вимог, що були заявлені в суді першої інстанції. Однак при встановленні порушень закону, що привели до неправильного вирішення справи, поза межами оскарження суд апеляційної інстанції може вийти за ці межі. Отож при ухваленні судового рішення суд апеляційної інстан ції не зв’язаний вимогами апеляційної скарги. Це одна з особливос тей адміністративного судочинства в апеляційній інстанції.
Іншою особливістю є те, що в адміністративних судах не засто совується правило неповної апеляції, згідно з яким до апеляційної інстанції можуть подаватися додаткові докази, але лише за умови, що вони були необґрунтовано відхилені судом першої інстанції або особа, яка їх подає, з незалежних від неї причин не могла подати їх на розгляд суду першої інстанції. Виходячи з принципу офіційного з’ясування обставин у справі, суд апеляційної інстанції не обмежений в дослідженні доказів: він може за своєю ініціативою витребувати до каз незалежно від того, знали про його існування сторони на момент розгляду справи судом першої інстанції чи ні.
Нові докази може бути досліджено також за клопотанням особи, яка бере участь у справі, якщо суд апеляційної інстанції визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрун тованим відхилення їх судом першої інстанції. Це єдиний прояв правила неповної апеляції в адміністративному судочинстві, – воно спрямова не на те, щоб особа добросовісно ставилася до ведення своєї справи у суді і не приховувала докази, “приберігаючи” їх для апеляційної ін станції.
Суд апеляційної інстанції може повторно дослідити також дока зи, досліджені судом першої інстанції з порушенням правил адміні стративного судочинства.
Ухвалення судового рішення. Судове рішення апеляційної ін станції ухвалюється і оприлюднюється за правилами, що встановле ні для суду першої інстанції. За результатами перегляду справи суд апеляційної інстанції, як правило, не повинен направляти справу на новий розгляд. Повноваження суду апеляційної інстанції щодо дослідження й оцінки доказів практично ті самі, що і в суду першої інстанції. У зв’язку з цим обсяг повноважень апеляційної інстанції є достатнім, щоб вирішити адміністративну справу по суті вимог ад міністративного позову, не повертаючи її на новий розгляд. Тому суд апеляційної інстанції, задовольняючи апеляційну скаргу, зазвичай повинен або ухвалити нову постанову по суті справи, або змінити су дове рішення, ухвалене судом першої інстанції.
І лише у випадках, коли допущено такі порушення норм процесуального права, що ставлять під сумнів законність усього судового розгляду у першій інстанції, рішення суду першої інстанції належить скасувати і направити справу на новий розгляд. КАС (стаття 204) до таких випадків віднесено:
розгляд і вирішення справи неповноважним складом суду;
участь в ухваленні судового рішення судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, що викликали сумнів у неуперед женості судді (у разі, якщо заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою);
ухвалення чи підписання судового рішення не тим суддею, який розглядав справу.
Якщо ж було оскаржено ухвалу суду першої інстанції, якою про вадження у справі не закінчується (проміжна ухвала), то справа на правляється до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Після закінчення апеляційного провадження справа не пізніш як у семиденний строк направляється до адміністративного суду першої інстанції, який її розглянув.
3.14. Касаційне провадження
Завдання і порядок касаційного оскарження. Завданням касаційного провадження є перегляд за касаційною скаргою судового рішення апеляційної інстанції, а також судового рішення першої інстанції (після його апеляційного перегляду) на предмет правильності застосування норм права – як матеріального, так і процесуального. Таким чином, на відміну від суду апеляційної інстанції, суд касаційної інстанції покликаний забезпечити виправ лення судових помилок лише у питаннях права.
Переглядаючи судові рішення на предмет дотримання норм пра ва, суд касаційної інстанції спрямовує свою діяльність на досягнення двох цілей: по-перше, це гарантування верховенства права при ви рішенні конкретної справи, по-друге, забезпечення через ухвалення рішення у конкретній справі однакового застосування норм права в аналогічних ситуаціях адміністративними судами нижчого рівня.
Друга ціль має досягатися прецедентним характером судових рішень Вищого адміністративного суду для адміністративних судів нижчого рівня. Нерідко трапляються випадки, коли одне й те саме положення закону можна застосовувати по-різному. Касаційна інстанція повинна віднайти такий спосіб застосування цього положен ня закону, який би відповідав ідеям справедливості й верховенства права. Авторитет касаційної інстанції має засновуватися на високому рівні філософсько-правового обґрунтування того чи іншого рішення касаційної інстанції щодо застосування норм права. Думка суддів ка саційної інстанції щодо застосування тієї чи іншої норми права, висловлена у судовому рішенні за наслідками перегляду, повинна бра тися до уваги судами судів нижчого рівня.
Адміністративний процес у суді касаційної інстанції можна умовно поділити на такі стадії:
касаційне оскарження;
підготовка адміністративної справи до касаційного розгляду;
касаційний розгляд (попередній розгляд справи і касаційний роз гляд справи в судовому засіданні або касаційний розгляд справи в письмовому провадженні);
ухвалення судового рішення.
Виходячи з того, що ці стадії загалом збігаються з тими, що ви ділені в апеляційному провадженні, зупинимося лише на найбільш суттєвих особливостях касаційного провадження.
Предметом касаційного оскарження мо жуть бути постанови та ухвали судів першої та (або) апеляційної ін станції. У касаційному порядку може бути оскаржено не кожну ухва лу. Ухвали суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також ухвали суду апеляційної інстанції може бути оскар жено в касаційному порядку самостійно, якщо вони перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Виходячи з швидкоплинності виборчого процесу та процесу референдуму, законодавець встановив виняток: рішення адміністра тивних судів у справах, пов’язаних з виборами чи референдумом, не може бути оскаржено у касаційному порядку. Для таких рішень передбачено лише апеляційний порядок оскарження, тобто рішен ня суду апеляційної інстанції щодо них є остаточними.
Право на касаційне оскарження мають ті самі особи, що й право на апеляційне оскарження, тобто це особи, чиїх прав, свободи, інтер есів чи обов’язків безпосередньо стосується судове рішення.
Касаційну скаргу належить подавати безпосередньо до адміні стративного суду касаційної інстанції – Вищого адміністративного суду. “Безпосередньо” не означає, що особа не може надіслати її по штою. Йдеться про те, що на відміну від апеляційного провадження немає потреби подавати скаргу через адміністративний суд, що вирі шив справу. Адже касаційне оскарження ніяким чином вже не впли ває на набрання законної сили судовим рішенням – рішення суду апе ляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення.
Строк касаційного оскарження становить 20 днів після на брання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстан ції, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до статті 160 КАС – з дня складення постанови в повному обсязі.
За подання касаційної скарги сплачується судовий збір. До на брання чинності законом, який регулює порядок сплати і розміри су дового збору, розмір судового збору при зверненні до адміністра тивно го суду (зокрема й з касаційною скаргою) становить 0,2 неопо дат кованого мінімуму доходів громадян (підпункт 2 пункту 3 розділу VII “Прикінцеві та перехідні положення” КАС).
Касаційна скарга реєструється у день її надходження до адміністративного суду касаційної інстанції та не пізніше наступного дня передається в порядку черговості судді-доповідачу. Суддя-допо відач протягом двох днів повинен вирішити питання щодо відкриття ка саційного провадження.
Якщо касаційну скаргу подано без додержання встановлених ви мог щодо форми, структури касаційної скарги та додатків до неї або не сплачено судовий збір суддя-доповідач постановляє ухвалу про за лишення скарги без руху. В ухвалі зазначаються недоліки касацій ної скарги, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків. Якщо недоліки не будуть усунуті у встановлений строк, суддя-доповідач постановляє ухвалу про повернення касацій ної скарги. Підстави для повернення встановлені ст. 108 КАС України.
Окрім того, стаття 214 КАС фіксує повноваження судді-доповідача повертати касаційну скаргу, подану після закінчення строку касаційного оскарження, якщо осо ба, яка її подала, не ставить питання про поновлення цього строку.
Суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження, якщо справа не переглядалася в апеляційному порядку. Суддя-доповідач відповідно до статті 214 КАС відмовляє у відкритті каса ційного провадження також з підстав, подібних до тих, що застосовує суд першої інстанції:
якщо справа не підлягає касаційному розгляду у порядку адмі ністративного судочинства;
якщо є ухвала про закриття касаційного провадження у зв’язку з відмовою цієї особи від касаційної скарги на це саме судове рішення;
якщо є ухвала про відхилення касаційної скарги цієї особи або про відмову у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою на це саме судове рішення.
Так само (за аналогією) суддя-доповідач постановляє ухвалу про відмову у відкритті касаційного провадження, якщо наступила смерть фізичної особи чи припинено юридичну особу, які звернулися із касаційною скаргою, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.
У разі пропущення особою строку подання касаційної скарги суд касаційної інстанції своєю ухвалою залишає скаргу без розгляду, якщо за заявою особи, яка її подала, не знайде підстав для поновлен ня строку.
За відсутності зазначених вище перешкод суддя-доповідач поста новляє ухвалу про відкриття касаційного провадження і одночасно витребовує адміністративну справу із адміністративного суду, в яко му вона знаходиться, яка має бути надіслана протягом п’яти днів з дня отримання відповідної ухвали.
Підготовка адміністративної справи до касаційного розгля ду. Таку підготовку здійснює суддя-доповідач після відкриття касацій ного провадження. Для цього він має зокрема:
надіслати копії ухвали про відкриття касаційного провадження особам, які беруть участь у справі, разом з копіями апеляційної скарги, інформацією про їхні права та обов’язки і встановити строк для подання заперечень на касаційну скаргу;
вирішити письмово заявлені клопотання осіб, які беруть участь у справі;
вирішити питання щодо зупинення виконання оскаржених судових рішень;
вирішити питання про можливість письмового провадження в суді касаційної інстанції.
Після проведення підготовчих дій суддя-доповідач призначає справу до касаційного розгляду у судовому засіданні чи у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Особливості касаційного розгляду. Касаційний розгляд адміністративної спра ви відбувається в порядку письмового або усного провадження (у су довому засіданні). Чи відбуватиметься касаційний розгляд у письмо вому чи усному провадженні, – повністю залежить від волевиявлення осіб, які беруть участь у справі.
Письмове провадження за наявними у справі матеріалами проводиться, якщо жодна з осіб, які бе руть участь у справі, не заявила клопотання про вирішення справи за її участю у судовому засіданні і неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Воно передбачає вивчення колегією суддів касаційної скарги, заперечень на неї, якщо такі надійшли, ін ших матеріалів адміністра тивної справи й ухвалення ними судового рішення без проведення судового засідання.
Касаційний розгляд у судовому засіданні здійснюється за пра вилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням осо бливостей, встановлених для касаційної інстанції. Такі особливості полягають, зокрема, у:
змісті доповіді судді-доповідача – він повідомляє в необхід ному обсязі про зміст оскаржених судових рішень, касаційної скарги та заперечень на неї, якщо вони надійшли;
порядку виступу осіб, які беруть участь у справі, для надання пояснень – першій надається слово особі, що подала касаційну скаргу; якщо касаційні скарги подали обидві сторони, першим дає пояснення позивач; далі слово надається особам, які приєдналися до касаційної скарги, а потім – іншим особам, які беруть участь у справі;
наслідках неприбуття у судове засідання осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду – таке неприбуття не перешкоджає каса ційному розглядові;
строк розгляду касаційної скарги складає один місяць з дня одержання судом касаційної інстанції адміністративної справи.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення лише на пред мет додержання норм права, а тому у суді касаційної інстанції докази не досліджуються і судові дебати не проводяться. Особи, які беруть участь у справі, в межах оскарження мають право давати пояснення. Суд може обмежити тривалість пояснень, встановивши для всіх осіб, які беруть участь у справі, рівний проміжок часу, але про це необхід но оголосити на початку судового засідання.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів попе редніх інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може вста новлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі. Водночас суд касацій ної інстанції, як і суд апеляційної інстанції, не може розглядати позовні вимоги осіб, які беруть участь у справі, що не були заявлені у суді першої інстанції.
Суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, зокрема й правильність правової оцінки обставин у справі, і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судових рішеннях попередніх інстанцій, та вирішувати питання про досто вір ність того чи іншого доказу, адже все це питання факту. Однак він може вста новити, що суд першої чи апеляційної інстанції всупереч закону від хилив або врахував той чи інший доказ. Це може стати підставою для скасування судового рішення і направлення справи на новий розгляд до адміністративного суду тієї інстанції, яка першою допустила по милку.
Ухвалення судового рішення. Судове рішення касаційної інстан ції ухвалюється і оприлюднюється за правилами, що встановлені для суду першої інстанції.
Суд касаційної інстанції, задовольняючи касаційну скаргу на кінцеве рішення у справі, зазвичай повинен вирішити справу по суті, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди пер шої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи про цесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення. Однак, якщо суд касаційної інстанції встановив порушення норм матеріального чи процесуального права, які унеможливлювали встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи і не можуть бути усу нені судом касаційної інстанції, адміністративну справу належить спрямувати на новий судовий розгляд. Справа направляється до суду апеляційної інстанції, якщо порушення допущені лише цим судом. Якщо порушен ня допущено і судом першої інстанції, справа направ ляється до суду першої інстанції. Висновки і мотиви, з яких скасова ні рішення, є обов’яз ковими для суду першої чи апеляційної інстан ції при розгляді справи.
Після закінчення касаційного провадження справа не пізніш як у семиденний строк направляється до адміністративного суду першої інстанції, який її розглянув, якщо інше не випливає із судового рі шення суду касаційної інстанції, тобто, якщо справу не спрямовано на розгляд суду апеляційної інстанції.
3.15. Перегляд судових рішень Верховним судом України. Провадження за нововиявленими обставинами
Перегляд судових рішень Верховним Судом України. Завданням провадження за винятковими обставинами є перегляд судових рішень в адміністративних справах на предмет правильності застосування права у разі:
неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстан ції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах;
встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’я зань при вирішенні справи судом.
Це ті випадки, коли найвищий судовий орган в системі судів за гальної юрисдикції – Верховний Суд України – повинен принципово визначитися у найскладніших ситуаціях з точки зору права. Таким чином, діяльність Верховного Суду може визначати “політику” правозастосування для системи судів загальної юрисдикції, оскільки його рішення, як правило, мають прецедентний характер для всіх су дів загальної юрисдикції.
Неоднакове застосування судом касаційної інстанції одні єї й тієї самої норми права повинно проявитися у різних справах, однак у подібних правових ситуаціях. Йдеться про застосування насамперед норм матеріального права. Однак можливі випадки, коли й неодна кове застосування норм процесуального права може стати підставою для оскарження. Передусім це можливо тоді, коли таке застосування виявилось у судових рішеннях Вищого адміністративного суду. Можливі й випадки, коли суди касаційної ін станції в адміністративних справах і, наприклад, у цивільних справах по-різному застосовують аналогічні правила судочинства.
Визнання судових рішень міжнародною судовою установою, юрис дикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання України може бути підставою для перегляду навіть рішення Верховного Суду України в адміні стративній справі. Міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, на сьогодні є Європейський суд з прав людини.
Перегляд на цій підставі хоч і може мати більш формальний харак тер, оскільки рішення Європейського суду підлягають безпосередньому виконанню без “імплементації”, однак це важливо для відновлення справедливості і авторитету національної судової системи. Національ на судова система повинна бути здатною визнавати свої помилки. Ця підстава для перегляду випливає з Рекомендації № R (2000) 2 щодо перегляду справ і відновленню провадження у справі на внутріш ньодержавному рівні у зв’язку з рішеннями Європейського суду з прав людини, схвалена Комітетом міністрів Ради Європи 19 січня 2000 року.
Перегляд судових рішень Верховним Судом України є різнови дом касаційного провадження. Тому він здійснюється за правилами адміні стративного судочинства, встановленими для касаційного про вадження, з урахуванням деяких особливостей. Зупинимося на най більш суттєвих особливостях.
Предметом оскарження за винятковими обставинами можуть бути судові рішення в адміністративних справах зазвичай після їх пере гляду в касаційному порядку, а також судові рішення суду касацій ної інстанції.
Переглядатися можуть також судові рішення Верховного Суду України в адміністративних справах, але лише з мотивів визнання їх міжнародною судовою установою, юрис дикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов’язання України.
Потрібно мати на увазі, що предметом розгляду у Європей сько му суді з прав людини можуть бути остаточні рішення національних су дів, оскільки перед тим, як звернутися до цього Суду особа повинна вичерпати усі національні засоби захисту своїх прав. Як правило, в межах адміністративної юрисдикції остаточними рішеннями є кін цеві постанови та ухвали Вищого адміністративного суду України, постановлені ним у касаційній інстанції. Також остаточним рішенням може вважатися рішення Верховного Суду України в адміністративній справі. Всі вони відповідно до КАС (стаття 236) можуть стати пред метом перегляду у Верховному Суду України у зв’язку з визнанням Європейським судом з прав людини факту порушення Україною її між народних зобов’язань згідно з Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
Заяву про перегляд судових рішень належить подавати до Верховного Суду України через Вищий адміністративний суд України протягом одного місяця з дня ухвалення судового рішення щодо якого заявлено клопотання про перегляд, або з дня ухвалення судового рішення, на яке здійснюється посилання на підтвердження підстав, установлених пунктом 1 частини першої статті 237 КАС, якщо воно ухвалено пізніше, але не пізніше одного року з дня ухвалення судового рішення, про перегляд якого подається заява.
Заява про перегляд судового рішення, яка надійшла до Вищого адміністративного суду України, реєструється у день її надходження та не пізніше наступного дня передається судді-доповідачу. Суддя-доповідач протягом трьох днів здійснює перевірку відповідності заяви вимогам КАС. У разі встановлення недоліків, заявник письмово повідомляється про них та строк, протягом якого він зобов’язаний їх усунути.
Якщо заявник усунув недоліки заяви в установлений строк, вона вважається поданою у день первинного її подання до Вищого адміністративного суду України.
За результатами розгляду заяви суддею-доповідачем, вона може бути повернута заявнику з підстав, визначених ст. 239-2 КАС, що не перешкоджає повторному зверненню у разі належного оформлення заяви або з інших підстав, ніж ті, які були предметом розгляду.
Заява про перегляд Верховним Судом України повинна про йти процедуру допуску, що полягає у перевірці судом наявності таких обставин. Завданням цієї стадії є відхилення необґрунтованих скарг з тим, щоб не завантажувати ними Верховний Суд України. Допуск заяви до провадження Вищим адміністративним судом України протягом п’ятнадцяти днів після надходження заяви без ви клику осіб, які беруть участь у справі, про що постановляється ухвала.
Ухвала про допуск справи до провадження разом із заявою про перегляд судового рішення та доданими до неї документами надсилається до Верховного Суду України протягом п’яти днів з дня її постановлення. Копія ухвали про допуск справи надсилається разом із копією заяви особам, які беруть участь у справі, а в разі відмови у допуску – особі, яка подала заяву.
Ухвала про допуск справи до провадження разом із заявою про перегляд судового рішення та доданими до неї документами реєстру ється у день її надходження та не пізніше наступ ного дня передається судді-доповідачу. Суддя-доповідач протягом трьох днів постановляє ухвалу про призначення справи до розгляду та надсилає її копії особам, які беруть участь у справі.
Суддя-доповідач протягом п’ятнадцяти днів з дня відкриття провадження здійснює підготовку справи до розгляду Верховним Судом України.
Справа розглядається Верховним Судом України на його засі дан ні. Засідання Верховного Суду України є повноважним за умови присутності на ньому не менше двох третин суддів від складу Верховного Суду України, визначеного законом.
За наслідками розгляду справи більшістю голосів від складу суду приймається одна з таких постанов:
про повне або часткове задоволення заяви;
про відмову в задоволенні заяви.
Перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами. Завданням провадження за нововиявленими обставинами є перегляд справи з фактичного і (або) правового боку у зв’язку з виявленням обставин, про які не міг знати адміністративний суд. Йдеться передусім про випадки, коли немає вини суду у неправосудності судового рішен ня. Тобто підставою для такого провадження є виявлення таких обста вин, які об’єктивно існували на момент вирішення адміністративної справи, але не були відомі і не могли бути відомі суду та хоча б одній особі, яка брала участь у справі.
На результатах розгляду адміністративної справи може позначи тися низка обставин, про існування яких не знали і не могли знати за умови добросовісного ставлення до виконання своїх обов’язків судді і принаймні одна особа, яка брала участь у справі. Ця особа і наділена правом ініціювати перегляд у зв’язку з нововиявленими обставинами. Таким же правом наділена й особа, яка фактично не брала участі в адміністративній справі, але за змістом правовідносин повинна була бути залучена до участі у справі.
У разі вчинення суддею злочинних зловживань при розгляді адміністративної справи, які позначилися на результатах розгляду (напри клад, ухвалення завідомо неправосудного судового рішення) достатньо, щоб хоча б одна особа, яка брала участь у справі, не знала про існування цієї обставини.
Згідно з КАС (ч.2 ст. 245), нововиявленими обстави нами є:
істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою про перегляд судового рішення, на час розгляду справи;
встановлення вироком суду, що набрав законної сили, заві домо неправдивих показань свідка, завідомо неправильного висно вку експерта, завідомо неправильного перекладу, фальшивості документів або речових доказів, що потягли за собою ухвалення незаконного або необґрунтованого рішення;
встановлення вироком суду, що набрав законної сили, вини судді у вчиненні злочину, внаслідок якого було ухвалено незаконне або необґрунтоване рішення;
скасування судового рішення, яке стало підставою для прий нят тя постанови чи постановлення ухвали, що належить перегля нути;
встановлення Конституційним Судом України неконституцій ності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, засто со ваного судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконано.
Цей перелік хоч і є вичерпним, однак перша обставина, зазначена у ньому, сформульована доволі гнучко, – власне, як визначення нововиявленої обставини. Наприклад, цією обставиною охоплюється невжиття судом заходів щодо залучення до участі в адміністративній справі особи, на права, свободи, інтереси чи обов’язки якої вплинуло судове рішення, якщо суд не знав і не міг знати про заінтересованість такої особи, а ця особа не знала про розгляд цієї справи (це може бути підставою для перегляду лише за ініціативою цієї особи). Так само під цю обставину можна підвести встановлення Конституційним Судом України конституційності положення правового акту, помилково не застосованого судом в адміністративній справі, якщо рішення у ній ще не виконано (за аналогією з останньою обставиною у наведеному переліку) тощо.
Заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими обставина ми може бути подано протягом одного місяця після того, як особа, яка звертається до суду, дізналася або могла дізнатися про ці обставини.
Перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами здій снює адміністративний суд, який ухвалив це рішення. А якщо воно оскаржувалося, то адміністративний суд, для рішення якого ново-виявлена обставина була важливою у першу чергу. Тобто проваджен ня за нововиявленими обставинами здійснює суд тієї інстанції, який першим допустив помилку при вирішенні справи внаслідок незнання про існування цих обставин.
Це зумовлене такими міркуваннями: якщо нововиявлена обста вина мала значення для ухвалення судового рішення судом першої інстанції, то, незважаючи на подальші помилкові рішення наступних інстанцій, необхідним і достатнім обсягом повноважень для перегляду наділений насамперед суд першої інстанції. Якщо ж ця обставина мала значення для ухвалення рішення судом апеляційної інстанції, але не судом першої інстанції, то необхідним і достатнім обсягом повноважень для перегляду наділений лише він. І так далі.
Наприклад, свідок дав у справі неправдиві показання в суді апеля ційної інстанції. Рішення апеляційного суду було оскаржене на під ставі неправильного застосування судом закону. І лише з часом обви нувальним вироком суду встановлено неправдивість показань свідка. У цьому випадку суд касаційної інстанції не може переглянути судове рішення за нововиявленими обставинами, оскільки не наділений по вноваженням встановлювати нові обставини в адміністративній справі. Але таке повноваження має суд апеляційної інстанції, на правильність судового рішення якого і вплинула у першу чергу неправдивість по казань свідка. Тому саме адміністративний суд апеляційної інстанції у цій ситуації повинен здійснити перегляд судового рішення за ново-виявленими обставинами.
Суддя, якому передано заяву про перегляд судового рішення за но вовиявленими обставинами, повинен не пізніше наступного дня після надходження заяви до адміністративного суду вирішити питання про відкриття провадження за нововиявленими обставинами. Перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами здійснюється про тягом розумного строку, але не довше двох місяців після надходження заяви про перегляд. Особи, які беруть участь у справі, повідомляються про дату, час та місце розгляду заяви, однак неприбуття у судове за сідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду заяви і перегляду судового рішення. Суд до закінчення про вадження за нововиявленими обстави нами своєю ухвалою може зупи нити виконання судового рішення, яке переглядається.
При перегляді судового рішення за нововиявленими обставинами суд користується повноваженнями тієї інстанції, судом якої він є. Це правило стосується повноважень суду щодо дослідження доказів, встановлення обставин в адміністративній справі, правової кваліфіка ції відносин, ухвалення судового рішення. Водночас суд першої чи апеляційної ін станції не зобов’язані знову досліджувати докази, які належним чином були дослідженні й оцінені при минулому вирішенні справи і щодо яких не виникло сумніву у зв’язку з нововиявленою обставиною. Якщо перегляд здійснює суд касаційної інстанції, то він не має повноважень досліджувати докази та встановлювати обставини у справі.
У КАС встановлена простіша порівняно з цивільним судочин ством процедура перегляду судових рішень за нововиявленими обставинами. Вона не зводиться лише до перевірки наявності ново виявленої обста вини, скасування судового рішення й направлення справи на новий розгляд. Виходячи з принципу процесуальної економії, суд в адміні стративній справі одночасно переглядає судове рішення по суті і може ухвалити нове судове рішення. Все це відбувається, по можливості, в одному судовому засіданні.
Судове рішення за наслідками провадження за нововиявленими обставинами може бути оскаржено в порядку, встановленому для оскарження судових рішень суду відповідної інстанції. З набранням законної сили новим судовим рішенням в адміністративній справі втра чають законну силу судові рішення інших адміністративних судів у цій справі.
3.16. Процесуальні питання, пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах
Набрання судовим рішенням законної сили. Властивість судового рішення як акта правосуддя зале жить від набрання рішенням законної сили.
Законна сила судового рішення означає набуття ним властиво стей акта правосуддя, спрямованого на виконання завдань судочин ства, на охорону політичної та економічної основи України, захист прав і охоронюваних законом інтересів громадян і організацій, на зміцнення законності і правопоряд ку та виховання громадян, посадо вих і службових осіб у дусі неухильного виконання Конституції, законів України та пова жання правил співжиття, честі і гідності людини. Властивість судового рішення, що набрало законної сили, виявляється в правових наслідках, які воно викликає. Насамперед з набран ням законної сили рішення стає ефективним – набуває власти вість викликати певні результати. Результативність його ґрун тується на авторитетності і загальнообов’язковості.
Стаття 254 КАС визначає момент набрання законної сили рішенням суду. За загальним правилом рішення суду на бирає законної сили після закінчення строку на апеляційне оскарження. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо воно не було скасовано, набирає законної сили після розгляду справи апеляційною інстанцією.
Постанова або ухвала суду апеляційної чи касаційної інстанції за наслідками перегляду, постанова Верховного Суду України наби рають законної сили з моменту проголошення, а якщо їх було прийнято за наслідками розгляду у письмовому провадженні, – через п’ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі.
Постанова або ухвала суду, які набрали законної сили, обов’язкові для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягають виконанню на всій території України. Положення про обов’язковість судових рішень є одним із принципів адміністративного судочинства. Наслідки набрання законної сили ухвалами, якими закінчується розгляд справи, передбачені ст.ст. 155,157 КАС України.
Так, ст. 155 КАС України встановлені наслідки набрання законної сили ухвалою про залишення позовної заяви без розгляду. В разі набрання законної сили ухвалою про залишення позовної заяви без розгляду особа, позовна заява якої залишена без розгляду, після усунення підстав, з яких заява були залишена без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.
Стаття 156 КАС України встановлює наслідки набрання законної сили ухвалами про закриття провадження у справі, за якими повторне звернення з тією самою позовною заявою не допускається.
Наслідком набрання законної сили постановою, якою вирішено спір по суті, є її виконання. Частина 2 статті 255 встановлює, що обставини, які були встановлені постановою, що набрала законної сили, в одній адміністративній справі, не можуть оспорюватися в іншій судовій справі за участю тих самих сторін.
Негайно виконуються постанови суду про:
присудження виплати пенсій, інших періодичних платежів з Державного бюджету України або позабюджетних державних фондів;
присудження виплати заробітної плати, пенсії, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби;
поновлення на посаді у відносинах публічної служби;
припинення повноважень посадової особи у разі порушення нею вимог щодо несумісності;
уточнення списку виборців;
обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання;
усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання;
постанови, прийняті в порядку скороченого провадження.
Стаття 256 КАС передбачає категорію справ, за якими виконання рішення суду здійснюється негайно. Негайне вико нання допускається судом за заявою зацікавленої сторони, яка розглядається в триденний строк у судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі.
Порядок виконання судових рішень в адміністративних справах...ття орін та інших осіб у про»ення У разі необхідності спосіб, строки і порядок виконання можуть бути визначені у самому судовому рішенні. Так само на відповідних суб’єктів владних повноважень можуть бути покладені обов’язки щодо забезпечення виконання рішення.
Судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання.
У разі поновлення судом апеляційної інстанції строку апеля ційного оскарження одночасно вирішується питання при зупинення виконання постанови або ухвали. Виконання постанови або ухвали може бути зупинене також в інших випадках, встановлених цим Кодексом.
Примусове виконання судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому Законом України “Про виконавче провадження”.
Процесуальні питання, пов’язані з виконанням судових рішень в адміністративних справах, вирішує суддя адміністра тивного суду одноособово, якщо інше не встановлено КАС.
Звернення судових рішень в адміністративних справах до примусового виконання. В частині 4 ст. 257 КАС України зазначено, що примусове виконання судових рішень в адміністративних справах здійснюється в порядку, встановленому Законом України “Про виконавче провадження”.
Статтею 258 КАС передбачено, що особа, на користь якої ухвалена постанова, може звернутися до суду, який постановив судове рішення з заявою про видачу виконавчого листа. Якщо судове рішення ухвалено на користь кількох позивачів чи проти кількох відповідачів, суд має право видати кілька виконавчих листів, точно зазначивши, яку частину судового рішення треба виконати за кожним виконавчим листом.
Відповідно до Закону України “Про державну виконавчу службу” примусове виконання рішень здійснюють державні виконавці Департаменту державної виконавчої служби, державної виконавчої служби Автономної Республіки Крим, областей та міст Київ і Севастополь, державної виконавчої служби у районах, містах (містах обласного значення), районах у містах (далі – державні виконавці).
Державний виконавець відкриває виконавче провадження на підставі виконавчого документа:
за заявою стягувача або його представника про примусове виконання рішення;
за заявою прокурора у випадках представництва інтересів громадянина або держави в суді;
в інших передбачених законом випадках (ст. 19 Закону України “Про державну виконавчу службу”).
Державний виконавець уживає заходів примусового вико нання, якщо боржник не виконує добровільно рішення у встановлений виконавцем строк.
Заходами примусового виконання рішень є:
звернення стягнення на грошові кошти та інше майно боржника;
звернення стягнення на заробітну плату (заробіток), доходи, пенсію, стипендію боржника;
вилучення в боржника й передача стягувачеві певних пред метів, зазначених у рішенні;
інші заходи, передбачені рішенням.
Частиною 3 статті 258 КАС встановлено, що виконав чий лист про стягнення судового збору надсилається судом до місцевих органів державної податкової служби.
У разі, якщо стягувачем за виконавчим документом висту пає держава, даний виконавчий лист направляється до вико нання органові державної виконавчої служби органом, який видав відповідний виконавчий документ.
Оформлення виконавчого листа, виправлення помилки в ньому та визнання виконавчого листа таким, що не підлягає виконанню. Частина 1 статті 259 відсилає до норм Закону “Про виконавче провадження” щодо вимог, які встановлено для виконав чого документу. Вимоги до виконавчого листа визначені ст. 18 Закону України “Про виконавче провадження”.
Виконавчий документ має бути підписаний уповноваженою посадовою особою і скріплений печаткою. Законом можуть бути встановлені також інші додаткові вимоги до виконавчих документів.
Суд, який видав виконавчий лист, може за заявою стягувача або боржника здійснити такі дії:
виправити помилку, допущену при його оформленні або видачі;
визнати виконавчий лист таким, що не підлягає виконанню;
стягнути на користь боржника безпідставно одержане стягувачем за виконавчим листом.
Частиною 3 статті 259 встановлено строк розгляду заяви стягувача або боржника. Так, суд має розглянути заяву в десятиденний строк у судовому засіданні з повідомлен ням стягувача та боржника. За результатами розгляду заяви має бути постановлена ухвала.
Неприбуття у судове засідання стягувача і боржника, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгля ду, не перешкоджає судовому розгляду. До розгляду заяви суд має право своєю ухвалою зупинити стягнення за виконавчим листом, а також витребувати виконавчий лист. Оскільки зазна чені заходи мають забезпечувальний характер, ухвала суду ви конується негайно.
Відповідно до частини 4 статті 259 суд ухвалою вносить виправлення до виконавчого листа, а у разі, якщо його було видано помилково або якщо обов’язок боржника відсутній повністю чи частково у зв’язку з його припиненням добровіль ним виконанням боржником чи іншою особою або з інших при чин, суд визнає виконавчий лист таким, що не підлягає виконанню, повністю або частково. Якщо стягнення за таким виконавчим листом уже відбулося повністю або частково, суд одно часно на вимогу боржника стягує на його користь безпідставно одержане стягувачем за виконавчим листом.
Частина 5 цієї статті відтворює загальне положення про оскарження ухвали. Як і будь-яку іншу ухвалу (крім ухвал суду, які не можуть бути оскаржені, – рішень Верховно го Суду України), ухвалу суду за результатами розгляду заяви про виправлення помилки у виконавчому листі, про визнання виконавчого листа таким, що не підлягає виконанню, та про стягнення на користь боржника безпідставно одержаного стя гувачем за виконавчим листом може бути оскаржено в загальному порядку.
Видача дубліката виконавчого листа. Частиною 1 статті 260 КАС передбачено, що адміністративний суд, який видав виконавчий лист, може в разі втрати оригіналу останнього видати його дублікат. Дублікат може бути видано на підставі заяви стягувача або подання державного виконавця.
Заяву (подання) про видачу дубліката суд розглядає в десятиденний строк у судовому засіданні з повідомленням заявника та осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду.
За результатами розгляду заяви (подання) про видачу дубліката виконавчого листа суд постановляє ухвалу, яка повинна мати вигляд окремого документа (ч.4 ст.160 КАС України) і відповідати вимогам щодо їх змісту (ст. 165 КАС України), яка може бути оскаржена в загальному порядку.
За видачу дубліката виконавчого листа справляється плата в розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до постанови від 15.02.2006 р. “Про встановлення розмірів плати за роздрукування технічного запису судового засідання в адміністратив них та цивільних справах і видачу дубліката виконавчого листа або судового наказу” за видачу стягувачу дубліката виконавчого листа або судового наказу в розмірі 3 гривні.
Строк для пред’явлення виконавчих документів до виконан ня встановлено ст. 22 Закону України “Про виконавче прова дження”. Так, ч.1 ст. 22 Закону передбачено, що виконавчі листи та інші судові документи можуть бути пред’явлені до ви конання протягом одного року.
Для виконання рішень і вироків судів у частині майнових стягнень строки встановлюються з наступного дня після набрання рішенням законної сили чи закінчення строку, встановленого у разі відстрочки чи розстрочки виконання рішення, а у випадках, коли рішення підлягає негайному виконанню, – з наступного дня після його постановления.
Наслідком пропуску строку для пред’явлення виконавчо го документа до виконання є відмова державного виконавця у прийнятті до провадження виконавчого документа. Про відмову у прийнятті до провадження виконавчого документа, строк пред’явлення для приму со вого виконання якого минув, дер жавний виконавець виносить відповідну постанову.
Стягувач, який пропустив строк пред’явлення виконавчо го документа до виконання, має право звернутись із заявою про поновлення пропущеного строку до суду, який видав відповід ний документ, або до суду за місцем виконання. Суд розглядає таку заяву у 10-денний строк у судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду.
За результатами розгляду заяви про поновлення пропущеного строку для пред’явлення виконавчого листа до виконання суд постановляє ухвалу, яка повинна мати вигляд окремого документа (ч.4 ст.160 КАС України) і відповідати вимогам щодо їх змісту (ст. 165 КАС України). Ухвала суду за результатами розгляду заяви про поновлення пропущеного строку може бути оскаржена в загальному порядку.
Примирення сторін у процесі виконання. Мирова угода – це добровільна письмова згода сторін спору (позивача і відповідача), якою вони скріплюють свою домовленість про мирне урегулювання спору без подальшого судового втручання або примусового виконання. Стаття 262 КАС передбачає можливість припинення примусового виконан ня або як наслідок укладення мирової угоди, що була подана державному виконавцю та була затверджена судом, або у вигляді заяви про відмову від примусового виконання, яке пови нно бути прийнято судом.
Відстрочення і розстрочення виконання, зміна чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення. Згідно зі ст. 263 КАС за наявності обставин, що ускладнюють виконання судового рішення (відсутність коштів на рахунку, відсутність присудженого майна в натурі, стихійне лихо тощо), державний виконавець може звернутися до адміністративного суду першої інстанції, незалежно від того, суд якої інстанції видав виконавчий лист, що видав виконавчий лист, із поданням, а особа, яка бере участь у справі, та сторона виконавчого провадження – із заявою про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення. Питання про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення може бути розглянуто також за ініціативою суду.
Ухвалу про відстрочку або розстрочку виконання, встановлення чи зміну способу і порядку виконання повинно бути прийнято у 10-денний строк в судовому засіданні і може бути оскаржено у встановленому порядку.
Заміна сторони виконавчого провадження. Сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа, на ко ристь чи в інтересах якої видано виконавчий документ. Борж ником може бути фізична або юридична особа, яка зобов’язана за рішенням вчинити певні дії (передати майно, виконати інші обов’язки, передбачені рішенням) або утриматися від їх вчи нення.
У виконавчому провадженні можуть брати участь кілька стягувачів або боржників. Кожен з них щодо іншої сторони має право брати участь у виконавчому провадженні самостійно або може доручити участь у виконавчому провадженні одному із співучасників.
У разі вибуття однієї з сторін за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд може замінити сторону виконавчого провадження її правонаступником.
Поворот виконання судових рішень. Поворот виконання є гарантією захисту майнових прав відповідача, яка полягає у поверненні позивачем (стягувачем) відповідачу (боржнику) всього одержа ного по скасованому рішенню.
Для настання повороту виконан ня необхідно:
одержання позивачем майна або грошових сум у порядку виконання рішення суду;
скасування рішення суду і закриття провадження у справі, або залишення позову без розгляду, або відмова у задоволенні позову чи зміна рішен ня шляхом задоволення позовних вимог у меншому розмірі, або скасування рішення з поверненням справи на новий роз гляд, при якому позовні вимоги задовольняються в меншому розмірі чи має місце відмова в їх задоволенні.
Питання про поворот виконання вирішується вищестоя щим судом, який скасовує або змінює рішення, чи судом, рі шення якого було скасовано, при новому розгляді ним справи. Якщо поворот виконання не був вирішений зазначеними суда ми, відповідач у межах строків позовної давності може зверну тися до суду, в якому знаходиться справа з заявою про повер нення майна, стягнутого з нього за скасованим рішенням. Заява розглядається з викликом сторін і постановленням ухвали, яка може бути оскаржена. При неможливості повернення майна в натурі відшкодовується вартість останнього в розмірі суми, одержаної від його реалізації.
Загальні правила повороту виконання судового рішення регламентуються ст. 265 КАС України, а стаття 266 КАС встановлює особливості повороту виконання в окремих категоріях адміністра тивних справ, таких як:
про відшкодування шкоди, завданої суб’єктом владних повноважень каліцтвом, іншим ушкодженням здоров’я або смертю фізичної особи;
про присудження виплати пенсій чи інших періодичних платежів з Державного бюджету України;
про присудження виплати заробітної плати чи іншого грошового утримання, що випливають з відносин публічної служби.
Поворот виконання постанови в названих справах, допускається лише у випадку, якщо скасована постанова базувалась на повідом лених пози вачем завідомо неправдивих відомостях або поданих ним під роблених документах.
Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах. Ефективність правосуддя залежить від виконання судо вих рішень.
Стаття 267 КАС встановлює право суду, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, зобов’язати суб’єкта владних повноважень, проти якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. Ця норма є новелою у процесуальному праві, якою встановлено новий вид контролю за виконанням судового рішення – судовий контроль.
Зміст судового контролю полягає в тому, що суд має право зобов’язати суб’єкта владних повноважень, проти якого ухва лене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Цією статтею не встановлено, як має виглядати таке зобов’язання (міститься в тексті судового рішення, ухвали у вигляді окремого документа або ухвали, яка заноситься до журналу судового засідання). З аналізу статей глави 5 КАС України можна дійти висновку, що саме в резолютивній час тині постанови можуть бути зазначені інші правові наслідки ухваленого рішення (п.4 ч.1 ст. 163), до яких, зокрема, мож на віднести звітування суб’єктом владних повноважень, про ти якого ухвалене судове рішення, про його виконання перед судом.
Частина 2 статті 267 КАС встановлює наслідки невиконання або неналежного виконання суб’єктом владних повноважень, проти якого ухвалене судове рішення судового зобов’язання щодо надання звіту про виконання судового рішення. Так, за наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання постанови суду або у разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту та накласти на винну посадову особу, відповідальну за виконання постанови, штраф у розмірі від ста до трьохсот мінімальних заробітних плат.
3.17. Заходи процесуального примусу
Підстави і порядок застосування заходів процесуального примусу. Стаття 268 КАС містить поняття, підстави та порядок застосування заходів процесуального примусу. Закріплення за ходів процесуального примусу в окремому розділі Кодексу має неабияке значення, тому що надає судові реальні інструменти для впливу на осіб, які порушують встановлені в суді правила. Додержання встановленого порядку в судовому засіданні ство рює необхідні умови для нормальної роботи суду та всіх учасни ків адміністративного процесу, сприяє ефективному досліджен ню доказів і, як слідство, забезпечує реалізацію прав, свобод та інтересів усіх зацікавлених осіб. Обов’язки присутніх у залі су дового засідання з додержання порядку встановлені ст. 134 КАС України. Правила, передбачені ст. 134 КАС України, фор мують шанобливе ставлення учасників адміністративного процесу до суду (див. ст. 134 КАС Украї ни). Отже, порушення цих правил може призвести до застосу вання заходів процесуального примусу.
Згідно з ч.1 статті 268 КАС заходами процесуального примусу є встановлені в розділі IV КАС України процесуальні дії, що застосовуються судом при наявності підстав, встановле них законом.
Мається на увазі, що існує два види підстав застосування судом заходів процесуального примусу. Першою підставою є пору шення особами встановлених у суді правил. Мова йде про пра вила, передбачені ст. 134 КАС України, а також іншими стат тями Кодексу. Другою підставою застосування судом заходів процесуального примусу є протиправне перешкоджання особа ми здійсненню адміні стративного судочинства. Це може зна йти прояв у різноманітних діях, наприклад, у недопущенні свідків, експертів або інших учасників процесу до зали судово го засідання чи до виступу, тобто йдеться про порушен ня не конкретних встановлених законом правил, а про такі дії, що, на думку суду, створюють перешкоди для здійснення судо чинства.
Частиною 2 статті 268 КАС визначається порядок застосування заходів процесуального примусу. По-перше, треба зазначити, що такі заходи примусу можуть застосовуватися виключно судом. Підтри мання порядку в судовому засіданні, забезпечення дотримання всіх процесуальних правил судочин ства покладається на головуючого у судовому засіданні, який користується повноваженнями, передбаче ними ст. 123 КАС України. Необхідно зазначити, що згідно зі ст. 64 КАС Украї ни судовий розпорядник також наділяється певними повнова женнями з забезпечення порядку в судовому засіданні. Так, він слідкує за дотриманням порядку особами, присутніми у залі судового засідання, виконує розпорядження головуючого, пов’язані із забезпе ченням умов, необхідних для розгляду ад міністративної справи, тощо. Головуючий вживає заходів про цесуального примусу негайно після вчинення порушення, яке є підставою для застосування цих заходів. Документально це оформлюється прийняттям відповідної ухвали суду.
Про допущені особами порушення та застосовані судом за ходи процесуального примусу в журналі судового засідання по винні бути зроблені відповідні позначки.
Види заходів процесуального примусу. Стаття 269 КАС визначає види заходів процесуально го примусу. Законодавцем вста нов лено чотири види заходів процесуального примусу, кожний з яких застосовується в пев них передбачених КАС України випадках. Це:
попередження;
видалення із зали судового засідання;
тимчасове вилучення до казів для дослідження судом;
привід.
Застосування поперед ження та видалення із зали судового засідання регламентується ст. 270 КАС України. Тимчасове вилучення доказів для до слідження судом врегульоване ст. 271 КАС України, а привід застосовується на підставі ст. 272 КАС України.
Частиною другою статті 269 КАС встановлене прави ло, відповідно до якого до однієї особи не може бути засто совано кілька заходів процесуального примусу за одне й те саме порушення. Має місце не зовсім вдала редакція цієї части ни статті. Справа в тому, що законодавцем встановлено заборо ну застосування кількох заходів процесуального примусу за одне порушення, отже, незрозуміло, чи можна застосовувати у цьому випадку два заходи або мова йде про те, що за одне й те саме порушення може бути застосовано лише один захід про цесуального впливу. Останній варіант вважається найбільш вірним.
Попередження і видалення із зали судового засідання. Стаття 270 КАС регламентує застосування таких захо дів процесуального примусу, як попередження та видалення із зали судового засідання. Попередження від імені суду може здійснюватися щодо будь-якої особи, яка присутня в судовому засіданні та в діях якої є підстави для його застосування. Підставами застосування попередження є пору шення порядку під час судо вого засідання або невиконання розпо ряджень головуючого.
Видалення із зали судового засідання застосовується судом до осіб, які вже попереджалися про недопустимість порушення порядку та повторно порушили порядок під час судового засідання або не виконали розпоряджень головуючого. Застосування попередження та видалення із зали судового засідання оформлюєть ся ухвалою суду. Про порушення порядку в судовому засіданні та про застосовані судом заходи процесуального примусу обо в’язково робиться позначка в журналі судового засідання.
Частиною другою цієї статті встановлені наслід ки повторного порушення перекладачем порядку під час судо вого засідання або невиконання ним розпоряджень головуючо го. При вчиненні таких дій вперше суд може також, як і до всіх інших осіб, застосувати до перекладача попередження. Якщо ж перекладач вчиняє дії, передбачені у частині першій цієї стат ті, повторно, суд своєю ухвалою оголошує перерву і надає час для заміни перекладача.
Тимчасове вилучення доказів для дослідження судом. Застосування заходу процесуального примусу, передбаче ного статтею 271 КАС, має на меті забезпечення ефектив ного дослідження доказів та повного і всебічного вивчення об ставин справи. Відповідно до ст. 79, 80 КАС України адміністративний суд може витребувати письмові та речові до кази для дослідження (див. ст. 79, 80 КАС Укра їни). У разі, якщо письмові чи речові докази, що витребувані судом, не надані адміністративному суду без поважних причин та невідомі причини їх неподання, суд може постановити ухва лу про тимчасове вилучення цих доказів для дослідження.
Друга частина ст. 271 КАС України присвячена визначен ню змісту ухвали про тимчасове вилучення доказів. Крім таких звичайних реквізитів, як ім’я (найменування) особи, в якої знаходиться доказ, її місце проживання (перебування) або місцезнаходження, у вищезга даній ухвалі суду повинні міститися: назва або опис письмового чи речового доказу, підстави проведення його тимчасового вилучення та відомості про особу, якій доручається вилучення доказу.
Привід. Стаття 272 КАС регламентує підстави та порядок здійснення приводу. Аналіз положень ч. 1 ст. 272 КАС України дає змогу дійти висновку про те, що привід може застосовуватися:
до осіб, які за рішенням суду обов’язково повинні особисто брати участь у судовому засіданні (ст. 120 КАС України);
до свідків, які без поважних причин не прибули в судове засідання або не повідомили причини неприбуття.
Привід – це примусове доставляння особи до суду з метою забезпечення її присутності при розгляді справи. Привід здійснюється органами внутрішніх справ та застосовується тільки у випадках, прямо передбачених у законодавстві. Згідно з ч. 1 статті, що розглядається, особа, до якої застосовано привід, від шкодовує у дохід держави витрати на його здійснення.
Частина 2 статті 272 КАС встановлює обмеження при застосуванні приводу. Існує категорія осіб, до яких привід не може бути застосований: малолітні та неповнолітні особи, ва гітні жінки, інваліди першої і другої груп, жінки, які мають дітей віком до шести років або дітей-інвалідів, а також особи, які згідно із КАС України не можуть бути допитані як свідки (ч. 2 ст. 65 КАС України).
Застосування приводу оформлюється ухвалою суду, в якій зазначаються всі необхідні для його здійснення реквізити (ім’я фізичної особи, яка підлягає приводу, місце проживання (перебування), роботи, служби чи навчання, підстави застосування приводу, коли і куди ця особа повинна бути доставлена, якому органу внутрішніх справ доручається здійснення приводу).
Ухвала про привід до суду виконується органом внутріш ніх справ за розсудом суду за місцем провадження у справі або за місцем проживання (перебування), роботи чи навчання осо би, яку належить привести.
Робітник органу внутрішніх справ, який виконує привід, оголошує ухвалу адміністративного суду про привід особі, до якої застосовується вищезазначений захід процесуального при мусу.
У випадку існування причин, за яких неможливо здійсни ти привід особи (хвороба особи, її перебування у відрядженні тощо), робітник органу внутрішніх справ, який мав виконати ухвалу, через начальника органу внутрішніх справ негайно по вертає її суду та додає до неї письмове пояснення причин неви конання.
Література
Конституція України від 28.06.96 р. – К., 1996.
Кодекс адміністративного судочинства від 6.07.05р. № 2747-ІУ.
Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.84 №8073-X – К.: Школа, 2009. – 240 с.
Кодекс Украинской ССР об административных правонаруше ниях.
Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року. – К.: Істина, 2003.
Науково-практичний коментар до Кодексу адміністративного судочинства / За ред. С.В. Ківалова, О.І.Харитонової. – Х., 2006.
Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту: Закон України від 22.12.98 // Голос України. – 1999. – 26 лютого.
Про альтернативну (невійськову) службу: Закон України 18.02.99 // Голос України. – 1999 – 16 березня.
Про контрольно–ревізійну службу в Україні: Закон України від 26.11.93 // Голос України. – 1993. – 2 березня.
Про державну податкову службу в Україні: Закон України від 5.05.98 // Голос України. – 1998.
Про телебачення і радіомовлення: Закон України // Голос України. – 1995. – 11 квітня.
Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну: Закон України від 22.12.98 // Голос України. – 1999. – 23 лютого.
Про охорону прав на винаходи і корисні моделі: Закон України від 23.12.93 // Голос України. – 1994. – 3 лютого.
Про захист економічної конкуренції: Закон України від 11.01.2001р.// Голос України. – 2001. – 27 лютого.
Про судоустрій: Закон України від 7 лютого 2002 року // ВВР). – 2002. – № 27–28. – ст.180.
Сводь Законовь Российской империи. 2–е изд. / Под ред. А.Ф. Волкова, Ю.Д. Филипова. – СПб: Общественная польза, 1899.
Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи: Указ Президента України від 20 листопада 1998 року № 1284/98.
Про Національну раду з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування: Указ Президента України від 21 лютого 2008 року № 149/2008.
Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98.
Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, затвердження їх мережі та кількісного складу суддів: Указ Президента України від 16 листопада 2004 року.
Про затвердження роз’яснень президії Вищого арбітраж ного суду України з питань практики застосування законодавства: Постанова Вищого арбітражного суду України №1 від 05.02.98.
Положення про Апеляційну раду Державного патентного відомства України, затверджене наказом Держпатенту України № 34 від 28.02.96.
Положення з розгляду подань Головного управління юстиції міністерства юстиції України в АРК, обласних, Київського та Севастопольського управлінь юстиції щодо анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, затверджене Наказом Мінюсту від 19.11.98 // Офіційний вісник України. – 1998. – №48.
Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затверджене наказом ДПА України № 93 від 03.03.98.
Положення про Тимчасову комісію для перевірки правильності видачі посвідчень “Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС”, затверджене розпорядженням голови Чернівецької обласної державної адміністрації від 4.03.97. № 126–р.
Положення про громадський контроль у галузі охорони навколишнього середовища, затверджене наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 4.08.94 № 81 // Законодавчі акти України про охорону навколишнього природного середовища: збірник у 3–х томах. – Т.З. – Чернівці: Зелена Буковина, 1996.– С. 91–93.
Положення про провадження в справах про порушення митних правил, затверджене наказом державного митного комітету України від 04.11.92. № 205.
Положення про кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури в АРК, областях, містах Київ та Севастополь, затверджене Указом Президента України від 5.05 93 // Голос України – 1993. – 13 травня.
Положення про порядок розгляду письмових звернень громадян та посадових осіб підприємств, установ, організацій орга нами Державної контрольно-ревізійної служби України, затверджене наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 25.02.2000 р. № 15.
Положення про умови та порядок подання всеукраїнським організаціям фізкультурно–оздоровчої та спортивної спрямованості або їхнім об'єднанням статусу національних спортивних федерацій, затверджене Наказом Держкомспорту України від 10.02.97. № 254.
Дисциплінарний статут Збройних Сил України, затверджений Законом України від 24.03.99. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 22–23. – Ст. 197.
Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України, затверджена Наказом Держмиткому України від 23.04.93. № 105.
Інструкція про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності незалежно від форм власності ліцензій на виробництво, передачу та постачання електроенергії, затверджена Постановою НКРЕ України № 1174 від 09.09.98. // Офіційний вісник України. – 1998. – № 40.–Ст. 1503.
Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затверджена Наказом МВС України № 414 від 10.06.98. // Офіційний вісник України. – 1998 – №32.–Ст. 1213.
Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затверджена Наказом Ліцензійної палати при Міністерстві економіки України та Міністерства охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки України № АП–8/21 від 24.02.97. // Офіційний вісник України. –1997. – №18. – Ст. 125.
Інструкція про атестацію службових осіб митних органів України, затверджена Наказом Держмиткому України № 100 // Офіційний вісник України. – 1997. – № 14. – Ст. 205.
Інструкція про порядок проведення розслідувань, пов’яза них з порушенням правил та процедур експортного контролю, затверджена Наказом Державної служби експортного контролю України від 9.10.98. № 641/3081// Офіційний вісник України. – 1998. – № 41.
Інструкція щодо застосування Положення про порядок накладення штрафів на суб'єктів господарської діяльності.
Правила розгляду звернень громадян до державної комісії з цінних паперів і фондового ринку та її територіальних органів, затверджені Наказом ДКЦПФР від 23.07.97. № 186 // Українська інвестиційна газета. – 1997. – № 32.
Порядок розгляду скарг в державному комітеті України у справах національностей і міграції на рішення про надання і позбавлення статусу біженця, що приймаються органами міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, м.м. Київ і Севастополь, затверджений Наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 18.11.96. № 6 // Покажчик нормативних правових актів України. – 1997. – № 1. – С.25.
Порядок розгляду скарг постачальників (виконавців) щодо організації та здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, затверджений Наказом Мінекономіки України від 4.12.2000 р. № 265 // Офіційний вісник України. – 2000,– № 51.– Ст. 2232.
Порядок проведення службових розслідувань у митних органах України, затверджений Наказом Держмитслужби України від 27.07.99. №462 // Офіційний вісник України. – 1999. – №33. – Ст. 1756.
Порядок розгляду заявки на винахід (корисну модель), затвердженого Наказом Держпатенту України від 29.11.96. № 244 // Покажчик нормативно-правових актів України. – 1997. – №1. – С. 25.
Порядок використання і здійснення контролю за дотриманням прав на об'єкти інтелектуальної власності в процесі виробництва, експорту, імпорту дисків для лазерних систем зчитування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 5.09.2001 р. № 1148 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 37. – Ст. 1690.
Концепція адміністративної реформи в Україні від 1998 р., зі змінами внесеними в 2004 р.
Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф., Битяк Ю. П., Діхтієв - ський П. В., Козюбра М. І., Комзюк А. Т. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно–правове забезпечення реалізації та захисту: монографія / НАН України; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького; Дніпропетровський держ. ун–т внутрішніх справ / В.Б. Авер’янов (заг.ред.). – Д.: Ліра, 2008. – 585c.
Агапов А.Б. Административная ответственность: учебник. – М., 2000. – С. 85–86.
Адміністративне право України. Академічний курс: підруч. у 2 томах: Т. 1. Загальна частина / Ред. кол.: В.Б. Авер’янов (голова). – К., 2004. – 584 с.
Адміністративне процесуальне (судове) право України: підруч. / Одеська національна юридична академія / С.В. Ківалов (ред.). – О.: Юридична література, 2007. – 312 с.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: курс лекций. – М., 1997. – С. 92–93.
Бандурка О. М, Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручник для вищ. навч. закл. – К: Літера ЛТД, 2002.–288 с.
Бахрах Д.Н. Форма государственного управлення // Сов. гос. и право. – 1983. – № 4. – С. 23.
Битяк Ю.П., Богуцький В.В. та ін.: Адміністративне право України: підручник / За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2001. – 528 с.
Боннер А.Т. Законность и справедливость в право при менительной деятельности. – М.: Российское право, 1992. – С. 10, 15.
Бородін І. Про сутність адміністративної юстиції.// Право України. – 2000. – № 2. – С. 15–17.
Вєдєрніков Ю.А., Шкарупа В.Л.: Адміністративне право України: навчальний посібник. – К.: Центр навчальної літератури, 2005. – 336 с.
Гаєвський Б.А. Основи науки управління. – К.: МАУП, 1997. – С. 34.
Головченко В.В., Ковальський В.С. Юридична термінологія: Довідник. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – 224 с.
Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навч. посіб. / За заг. ред. І.П. Голосніченка – К.: ГАН, 2003. – 256 с.
Демський Е.Ф. Адміністративне процесуальне право України: навч. посібник. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 495 c.
Лейст О.З. Санкции й ответственность по советсокму праву (теоретические проблемы). – М., 1981. – С. 130–131.
Застрожная O.K. Советский административный процесс. – Воронеж, 1985.–С. 65.
Єлістратов А. І. Адміністративне право: лекції / С.В. Діденко (ред.та упоряд.), В.В. Галунько (ред.та упоряд.). – Херсон: ВАТ "ХМД", 2007. – 268c.
Завадская Л.Н. Механизм реализации права. – М, 1992. – 201 с.
Иконницкая И.А. О земельном процессе в СССР // Советское государство и право. – 1970. – №2. – С. 117.
Карташов В.Н. Принципы правоприменительной деятель ности // Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отно ше ний. Межвузовский тематический сборник. – Ярославль, 1981. – С. 54.
Картузова І.О., Осадчий А.Ю. Адміністративно-процедурне право: навч.-метод. посібник / Одеська національна юридична академія. – О.: Юридична література, 2008. – 288 c.
Ківалов С. В., Біла Л. P., Адміністративне право України: навчально-методичний посібник. – Вид. друге, перероб. і доп. – Одеса, 2002.
Клепицкий И.А. Преступление, административное право нарушение й наказание в России в свете Европейской Конвенции о правах человека // Государство й право. 2000. № 3. – С. 66–68.
Ковалів М.В., Кісіль З.Р., Калаянов Д.П., Тиндик Н.П., Чорномаз О.Б. Адміністративна діяльність: навч. посібник / Львівський держ. ун-т внутрішніх справ. – К.: Правова єдність, 2009. – 432 с.
Коваль Л. Адміністративне право України. – К.: Основи, 1994. – С. 118.
Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України; підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2003, 544 с.
Котюк В.О. Теорія права. – К.: Вентурі, 1996. – С. 31.
Ліпкан В.А. Адміністративно-правове регулювання національної безпеки України: монографія / Київський національний ун-т внутрішніх справ. – К.: Текст, 2008. – 440 с.
Ліпкан Володимир Анатолійович. Адміністративно-правове регулювання національної безпеки України: монографія / Київський національний ун–т внутрішніх справ. – К.: Текст, 2008. – 440с.
Лория В.А. Некоторые вопросы теории кодификации административно-процессуального права. – Тбилиси, 1974. – С. 49.
Лук’янець Д.М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. – С. 118–129.
Общая теория государства и права. Академический курс в 2–х томах. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. – Том 2. Теория права. – М.: Изд–во “Зерцало”, 1998. – С. 317.
Остапенко О. І., Кісіль З. Р., Ковалів М. В., Кісіль Р.В. В'ячеславович. Адміністративне право: навч. посібник / Львівський держ. ун-т внутрішніх справ. – К.: Всеукраїнська асоціація видавців “Правова єдність”, 2008. – 533с.
Проблемы общей теории социалистического государствен ного управления / Отв. ред. М.И. Пискотин. – М.: Наука, 1981. – С.111.
Протасов В.Н. Юридическая процедура. – М.: Юридическая литература, 1991.– С. 74.
Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М: Наука, 1970. – С. 45.
Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. – К.: Видавничий Дім „Ін Юре”, 2000.
Сморчков А.И. Правоприменительное решение // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. – Ярославль, 1989. – С. 92.
Советское административное право. под ред. д.ю.н., проф. Р.С.Павловского. – К.: Вища школа, 1986. – С.209.
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. – Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция Издательство НОРМА, 2002.
Старосцяк Е. Институты административного процесса европейских социалистических стран // Советское государство и право. – 1964. – №7.– С. 127.
Стеценко С.Г. Адміністративне право України: навч. посібник. – К.: Атіка, 2007. – 624 c.
Теория юридического процесса / В.М. Горшенев, В.Г. Крупин, Ю.И. Мельников и др.; под общ. ред В.М. Горшенева. – Х., 1985. – С. 152.
Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства й права России: Учеб. пос. – М., 1998. – С. 260, 264.
Тищенко Н.М. Гражданин в административном процессе. – Харьков: Право, 1998. – С. 80.
Шуба В.В. Адміністративно–правові відносини в діяльності органів прокуратури України: монографія. – Д.: Ліра ЛТД, 2008. – 224 c.
Юридична енциклопедія: у 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемчу шенко (відп. ред.) та ін. – К.: Видавництво „Українська енциклопедія” ім. М.П.Бажана, 1998. – Т.1: А–Г. – 672 c.
Юридична енциклопедія: у 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемчу шенко (відп. ред.) та ін.. – К.: Видавництво „Українська енциклопедія” ім. М.П.Бажана, 2002. – Т.4: Н–П. – 720 с.
Колпаков В. Адміністративно–деліктне право у юридично-галузевій парадигмі // Право України, 2002. – № 4. – С. 19–20.
Кононов А.Л. Об общих принципах права во Французкой и Бельгийской судебной практике по административным делам // Государство и право.–2001.– №3. – С. 84.
Кузьменко О. Адміністративний процес: сутність і структура // Право України. – 2003. – № 2. – с. 22–25.
Кузьменко О. Співвідношення адміністративного процесу та адміністративного процесуального права // Право України. – 2004. – № 12. – с. 24–37.
Педько Ю Адміністративна юстиція і адміністративна юрисдикція: деякі теоретичні та практичні питання співвідношення // Право України. – 2001. – № 10. – с. 72–75.
Петров Г.И. Место административного права в системе советского права // Сов. гос. и право. – 1975. – № 4. – С. 28 – 35.
ЗМІСТ
Вступ. 3 Адміністративне право 6
1. Загальна частина 6
1.1. Адміністративне право України, його предмет, метод і система 6
1.2. Поняття, суть і основні риси державного управління 14
1.3. Форми та методи державного управління 18
1.4. Адміністративно-правові норми і адміністративно- правові відносини 25
1.5. Суб’єкти адміністративного права 34
1.6. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування і їх адміністративно-правове регулювання 53
1.7. Забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні 68
1.8. Адміністративні правопорушення та адміністративна відповідальність 83
2. Особлива частина 95
2.1. Адміністративно-правове забез печення управління в економічній та соціально-культурній сферах 95
2.1.1. Адміністративно-правове забезпечення управління у сфері економіки 95
2.1.2. Адміністративно-правове регулювання та державне управління в агропромисловому комплексі 109
2.1.3. Адміністративно-правове забезпечення управління у сфері освіти та науки 118
2.1.4. Адміністративно-правове забезпечення управління у сфері охорони здоров’я і культури 139
2.1.5. Адміністративно-правове забезпечення управління у сфері транспорту і зв’язку 152
2.1.6. Адміністративно-правове забезпечення управління митною справою 161
2.2. Державне управління в адміністративно-політичній сфері 174
2.2.1. Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері оборони, національ ної безпеки і охорони державного кордону 174
2.2.2. Адміністративно-правові основи гарантування безпеки у надзвичайних ситуаціях 193
2.2.3. Державне управління у сфері внутрішніх справ 199
2.2.4. Адміністративно-правове регулювання і державне управління у сфері юстиції 210
2.2.5. Державне управління у сфері закордонних справ 217
3. Адміністративне судочинство 221
Загальна частина 221
3.1. Адміністративне судочин ство. Загальні положення 221
3.2. Принципи адміністративного судочинства 229
3.3. Адміністративна юрисдикція і підсудність адміністративних справ 234
3.4. Склад суду. Відводи, судові виклики і повідомлення. Фіксування адміністративного процесу 245
3.5. Учасники адміністратив ного процесу 268
3.6. Докази 281
3.7. Судові витрати 300
3.8. Строки 305
Особлива частина 311
3.9. Звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі 311
3.10. Підготовче провадження 320
3.11. Судовий розгляд справи 330
3.12. Особливості провадження в окремих категоріях адміністративних справ 352
3.13. Апеляційне провадження 370
3.14. Касаційне провадження 377
3.15. Перегляд судових рішень Верховним Судом України. Провадження за нововиявленими обставинами 383
3.16. Процесуальні питання, пов’язані з виконанням
судових рішень в адміністративних справах 389
3.17. Заходи процесуального примусу 397
Література 402
Комп’ютерна верстка М. Зарицька
Дизайнер І. Понайда
Підписано до друку 08.07.2011 р.
Умов. друк. арк. 17,1
Наклад 1000 прим. Зам. № 270
Редакційно-видавничий відділ
Наукметодцентру
Міністерства аграрної політики
та продовольствва України
Технікумівська, 1, смт Немішаєве
Бородянського Київської
тел. 04577-41-2-69
Свідоцтво про внесення до Державного реєстру
суб’єкта видавничої справи ДК № 1310
13PAGE 15
13PAGE 141915
Заголовок 1 Заголовок 2 Заголовок 3 Заголовок 4 Заголовок 5 Заголовок 6 Заголовок 7 Заголовок 8 Заголовок 915